Č. 10863.

Samospráva obecní (Slovensko): I. Při rozhodování o tom, má-li podle ustanovení § 65 odst. 3 zák. čl. XXII/1886 představený v malé nebo velké obci dostati vůbec nějaký plat a jaký, nejsou směrodatnými individuelní poměry dočasného představeného, nýbrž objektivní momenty v citovaném zákonném předpisu uvedené. II. Představenými velkých a malých obcí, jimž podle předpisu § 65 odst. 3 zák. čl. XXII/1886 může býti přiznán plat, jsou také členové obecní rady, na niž podle ustanovení § 18 zák. č. 243/1922 Sb. přešla působnost obecního představenstva, nikoli však členové obecních komisí.
(Nález ze dne 17. listopadu 1933 č. 18869.)
Věc: Město T. a Jiří V. v T. proti zemskému úřadu v Bratislavě o odměnu starosty, členů městské rady a komisí.
Výrok: Nař. rozhodnutí, pokud se týče honorování funkcí členů obecní rady, zrušuje se pro nezákonnost, v ostatním se stížnosti zamítají pro bezdůvodnost.
Důvody: Zastupitelstvo města T. se ve schůzi konané dne 31. prosince 1923 usneslo, aby starostovi města Juraji V. byl přiznán roční honorář 24000 Kč a representační paušál ve výši 6000 Kč, dále oběma jeho náměstkům Štefanu M. a Janu Sch. za dobu jejich zastupování starosty denně 60 Kč diurna a pro ostatní členy městské rady, pokud jsou na diurna odkázáni, za každé zasedání městské rady, na němž se zúčastní, po 40 Kč diurna a pro členy obecních komisí, pokud jsou na diurna odkázáni, za každé zasedání, kterého se účastní, denně 20 Kč. Zároveň učiněn příslušný poukaz městské účtárně, aby do obecního rozpočtu na r. 1924 zařadila potřebné položky a městská rada zmocněna, aby po schválení tohoto usnesení a rozpočtu na r. 1924 činila poukazy podle skutečné potřeby. Z tohoto usnesení podali odvolání Dr. Desider P. a spol., vytýkajíce, že honorář 24000 Kč, stanovený pro starostu, tomuto po zákonu nenáleží, poněvadž jde o funkci čestnou a starosta nemá míti z funkce té zisk.
Instanční rozhodnutí na základě tohoto odvolání vydané okr. výborem v Trnavě a župním výborem v Bratislavě zrušil nss ke stížnosti města T., starosty Juraje V. a obou náměstků podle § 7 zák. o ss pro nepříslušnost župního výboru, načež zem. úřad, zrušiv rozhodnutí okr. výboru, odstoupil věc okr. úřadu v Trnavě ke kompetentnímu rozhodnutí.
Okr. úřad v Trnavě výměrem z 30. ledna 1930 pak vyslovil, že odměna pro starostu Juraje V. se ustaluje ročně v částce 12000 Kč, že ta část usnesení obecního zastupitelstva z 31. prosince 1923, kterým byl stanoven pro starostu representační paušál v ročním obnosu 6000 Kč a kterou byly stanoveny diety pro dva náměstky starosty pro případ zastupování starosty, se ponechává nezměněná, naproti tomu že ta část uvedeného usnesení, kterou byly stanoveny diety pro členy měst. rady a komisí za každé zasedání měst. rady, pokud se týče komisí, se zrušuje pro nezákonnost. V důvodech uvedeno v podstatě, že postavení starosty je čestné a nepřináleží mu proto plat, nýbrž jen odměna za ztrátu času při výkonu jeho funkce a proto považoval okr. úřad obnos 24000 Kč s ohledem na finanční stav města, které má 250% obecní přirážku, za příliš vysoký a nepřiměřený; v důsledku toho snížil odměnu na 12000 Kč. Postavení členů měst. rady a různých komisí je čestné a tito členové nemají proto nároku na diety za účast na schůzích obecní rady nebo komisí.
Z tohoto výměru podala odvolání rada města T., a to proti té části, jež se týkala diet členů měst. rady a komisí, dovozujíc, že podle § 65 zák. čl. XXII: 1886 plat přísluší nejen starostům a náměstkům, nýbrž představeným vůbec, k nimž podle § 63 cit. zák. čl. nutno počítati členy městské rady. — Také bývalý starosta města T. Juraj V. podal odvolání ve věci snížení odměny starostovy na 12000 Kč ročně, dovozuje, že podle § 65 zák. čl. XXII: 1886 stanoví odměnu starostovi obecní zastupitelstvo a ne dozorčí úřady a že proto okr. úřad nebyl oprávněn, aby sám výši starostenské odměny stanovil; ostatně výše odměny není neúměrná. — Dodatečně podalo ještě zastupitelstvo města T. ospravedlňující žádost« a odvolání též proti snížení starostovy odměny.
Zem. úřad v Bratislavě nař. výměrem pozměnil v celém rozsahu výměr okr. úřadu v Trnavě a zrušil usnesení obecního zastupitelstva města T. z těchto důvodů: Je nesporno, že obec, pokud je ve správním řízení stranou, může postupovati na obranu svých práv jen prostřednictvím svého zákonného orgánu, t. j. starosty na základě usneseni obecní rady, následkem čehož odvolání obecní rady v T., podepsané starostou a podané proti výměru okr. úřadu v Trnavě, jest považovati za správně podané a zůstalo proto odvolání obecního zastupitelstva bezpředmětným. Co se týče merita věci, ustaluje se, že § 63 zák. čl. XXII: 1886, na který se obecní rada ve svém odvolání odvolává, je neplatný, neboť způsob volby do obecní rady a komisí stanoví §§ 63—67 zák. č. 75/19, upraveného novelou č. 253/22, taktéž není platný ani zák. č. 76/19, kdyžtě nařízení vzpomenuté v § 26 tohoto zák. nebylo vydáno. Z toho následuje, že z norem zákonných mohl v přítomném případě přijití v úvahu jen předpis § 65 zák. čl. XXII:1886, který stanoví, že se ponechává velkým a malým obcím (město T. je podle § 2 vl. nař. č. 275/22 velkou obcí), aby samy v organisačních statutech stanovily, mají-li představení obce míti nějaký plat a jaký. Z tohoto předpisu neplyne však bezprostředně nárok na měsíční plat starostovi a jeho náměstkům, ale je i přípustné, aby starostovi po čas jeho úřadování byla poskytnuta z obecních prostředků náhrada, t. j. odškodné za práce s jeho úřadem spojené, jinak však ta zásada obecního zákona, že vedení obecních záležitostí spočívá v rukách občanů činných v úřadě čestném, zůstala nezměněnou. Z toho plyne, že náhrada přípustná v § 65 zák. čl. XXII:1886 nesmí býti pokládána za služební požitky, určené k tomu, aby byly základem hospodářské a sociální existence starostovy, ale jen za odškodnění poskytnuté starostovi za ztrátu času a za výlohy spojené s representováním obce. O přiměřenosti odměny obecního starosty možno uvažovati též v tom směru, aby tato odměna jako náhrada za ztrátu času plněním jeho povinností byla přiměřená, tedy mohou přicházeti v úvahu jen takové momenty, z kterých rozsah funkcí starostových možno seznati a posouditi, které náhradou mají býti odměněny a mimo to musí býti vzat zřetel na celkovou hospodářskou situaci obce, jak to výstižně obsahuje i oběžník býv. min. pro Slov. č. 2504/1923 adm. II. Zkoumá-li se na tomto podkladě úsudek usnesení obecního zastupitelstva v T., zjišťuje se, že starosta města T. podle provedeného šetření není na tolik zaměstnán svými funkcemi, že by nemohl konati své občanské povolání, následkem čehož roční odměna 24000 Kč a representační přídavek 6000 Kč ukazuje se býti přemrštěnou, neboť nad míru převyšuje rozsah prací starostových, ježto podle úředně zjištěných dat svým úředním funkcím je povinen věnovati jen asi 1054 pracovních hodin do roka. Okr. úřad v Trnavě, když instanční cestou zkoumal toto usnesení a došel k tomu závěru, že odměna starosty je příliš ve vysokém a nepřiměřeném obnosu ustálena, měl obec zrušením jejího usnesení přivésti k řešení této záležitosti, ne však sám výši této odměny a tak závazku určití, neboť tímto svým opatřením zasáhl do autonomních práv obce, kdyžtě obecní zřízení je vybudováno na principu samosprávy obce, podle níž obec v rámci zákonů samostatně řídí své věci. Instanční působení nadřízených stolic nemůže znamenati toliko, aby mohly zasahovati do samosprávy obecní a stanoviti povinnosti, kterých uznání obcí spadá do volného obce samé, může jen tolik znamenati, že usnesení obce nevyhovující předpisům může zrušiti, ale nikterak ustalovati povinnosti, jak to učinil okr. úřad, že snížil odměnu starosty z 24000 Kč na 12000 Kč a tak zavázal obec k převzetí této povinnosti. Okr. úřad svým opatřením tedy porušil zákon a překročil meze své kompetence.
Ohledně honoráře za ztrátu času členů městské rady a komisi na Slov. až do dnešního dne není ustanovení; ani § 65 zák. čl. XXII: 1886 ani jiné předpisy neobsahují ustanovení, která by dávala nárok či jen umožňovaly takovýto honorář stanoviti. V býv. Uhersku se vůbec takovéto honoráře neuznávaly; z toho následuje, že honorování funkcí členů obecní rady a různých komisí není přípustné a že funkci tu třeba vykonávati bez jakékoliv náhrady. Podobně pochopuje to i výnos min. vnitra z 23. října 1930. Již i podle principu správně pochopené demokracie nemůže býti funkce obecních hodnostářů jiná než čestná, tedy nehonorovaná, a když na Slov. nebyla dosud zavedena od toho odlišná prakse a není vůbec v zájmu všeobecnosti takovou odlišnou praksi zaváděti, která silně zatěžuje obecní finance pro jiné všeužitečné účely tak potřebné, rozhodlo se i býv. min. pro Slov. vydati úpravu pod č. 18231/26 adm. 2 (obsaženou v příručce Dra Otty Rosenauera »Obecné sriadenia platné na Slovensku« svazek II. na str. 119), kterou vyslovilo nepřípustnost vyplácení takovýchto honorářů. Podle ní u členů obecních korporací působení v obecní vnitřní správě je čestné, kterého podstata zakládá se na tom, že výkon úředních funkcí není životním povoláním jeho nositele a proto honorování je nepřípustné. Na základě těchto důvodů musilo býti usnesení obecního zastupitelstva města T. zrušeno, pozměněn výměr okr. úřadu v Trnavě a tak dána možnost obecnímu zastupitelstvu města T. k objektivnímu a zásadám zák. čl. XXII/1886 a zák. č. 329/21 odpovídajícímu řešení předmětné záležitosti.
Na toto rozhodnutí podávají stížnosti jednak město T., jednak Juraj V., o nichž nss uvážil toto:
Nař. rozhodnutí jest po názoru nss-u rozuměti tak, že žal. úřad roz- hoduje v pořadu instancí:
1. zrušil usnesení měst. zastupitelstva v T. z 31. prosince 1923 co do stanovení honoráře starosty penízem 24000 Kč a representačního paušálu částkou 6000 Kč, a změnil rozhodnutí okr. úřadu v té části, kde okr. úřad sám stanovil honorář starosty na 12000 Kč a kde uznal přiměřeným representační paušál starosty ve výši 6000 Kč; 2. ponechal v platnosti rozhodnutí okr. úřadu, pokud jím bylo potvrzeno usnesení měst. zastupitelstva ve věci stanovení diet 60 Kč denně náměstkům starosty, neboť o náměstcích starosty žal. úřad ve svém rozhodnutí vůbec nemluví a věc ta nebyla před ním ani na sporu; 3. zrušil usnesení měst. zastupitelstva, pokud jím byla přiznána diurna členům městské rady a obecních komisí, čímž vlastně opakoval jen zrušovací výrok okr. úřadu a tedy potvrdil v tomto bodu rozhodnutí okr. úřadu.
Právní normu, podle níž spor jest posouditi, obsahuje předpis § 65 odst. 3 zák. čl. XXII: 1886, jenž zní: Mají-li představení v malých a velkých obcích dostati vůbec nějaký plat a jaký, .... stanoví se zřetelem na dosavadní zvyk, na majetkové poměry obce, na zaměstnanost představených samy obce ve statutu v hořejším paragrafu zmíněném (t. j. podle § 64 v obecním statutu organisačním).
V příčině starosty města T. není mezi stranami pochybnosti o tom, že podle cit. ustanovení je přípustno starostovi přiznati peněžní odměnu, ale spor je o to, která hlediska jsou směrodatná pro stanovení výše této odměny. Žal. úřad má za to, že tato odměna má povahu pouhého odškodného, poskytovaného starostovi za ztrátu času a za výlohy spojené s representováním obce a že tudíž nesmí býti určena v takové výši, že by se stala základem hospodářské a sociální existence starostovy. Nss mohl žal. úřadu dáti za pravdu potud, že odměna ve smyslu předpisu § 65 odst. 3 cit. zák. čl. nemá povahu příjmů služebních, jejichž účelem je zajištění hmotné existence příjemce. To je zřejmo z toho, že § 65 cit. zák. čl. rozeznává mezi »řádným platem«, jejž v odst. 1 přiznává v malých a velkých obcích jen obecnímu (obvodnímu) notáři a řádnému obecnímu (obvodnímu) lékaři, tedy osobám, které jsou v postavení doživotních úředníků (arg. § 69 cit. zák. čl.), a »platem«, o němž je řeč v odstě 3 téhož paragrafu. Naproti tomu nemohl nss sdíleti názoru žal. úřadu, že výši odměny jest určití jen jako odškodné za ztrátu času a jako náhradu hotových výloh. V předpisu § 65 odst. 3 jsou totiž výslovně stanoveny momenty, podle nichž jest stanoviti výši platu a to: dosavadní zvyk, majetkové poměry obce a zaměstnanost představených. Zákon dává tedy pro určení, zda představení mají dostati nějaký plat a v jaké výši, směrnice, při kterých nepřicházejí v úvahu osobní poměry toho kterého dočasného funkcionáře obecního, nýbrž okolnosti na individuelních poměrech obecních funkcionářů nezávislé. To je ostatně v souhlase s ustanovením cit. zákonného předpisu, že úpravu platu obecních představených jest pojati do organisačního statutu obce, čímž je naznačeno, že jde o úpravu povahy relativně trvalé, k přechodným poměrům nehledící. Posouzení otázky, zda přiznání platu obecním představeným a jeho výše vyhovuje předpisům § 65 odst. 3 cit. zák. čl., není však ponecháno výhradně obci, nýbrž může býti přezkoumáno nadřízeným úřadem v pořadí instančním při vyřízení opravných prostředků nebo při příležitosti schválení organisačního statutu nebo jeho změny podle § 27 cit. zák. čl.
Stížnost města T., pokud směřuje proti zrušení usnesení měst. zastupitelstva ve věci honoráře starostova, namítá proti úsudku žal. úřadu o přemrštěnosti roční odměny 24000 Kč spolu s representačním paušálem 6000 Kč, že zaměstnanost starosty, jež je jedním ze znaků, podle něhož honorář ten má býti určen, vůbec nemůže býti zjištěna, poněvadž to je individuelní věc takového funkcionáře a závisí na tom, v jakém rozsahu se svým pracím věnuje a jaké práce se kdy vyskytnou. Proto se po názoru stížnosti nemůže tato práce určovati podle hodin, jež snad starostovi postačují, aby udržel administrativu v řádném běhu, v nichž však nemůže zdolati všechnu práci, chce-li se svědomitě věnovati zájmům města.
Jak již nahoře řečeno, stanoví se v § 65 odst. 3 zák. čl. XXII: 1886 jako kriteria pro určení výše platu obecním funkcionářům, na něž se tento předpis vztahuje, dosavadní zvyk, majetkové poměry obce a zaměstnanost představených. Prvých dvou z uvedených momentů se stížnost nedotýká, a míří svojí námitkou jen na moment třetí. Nelze s ní však souhlasiti, má-li za to, že »zaměstnanost« starostova nemůže býti prakticky vůbec zjišťována vzhledem ke skutečnosti, že závisí na horlivosti toho kterého starosty a nahodilém návalu prací v různých dobách. Po názoru nss-u může býti »zaměstnanost« starostova prakticky určena, a to zejména počtem hodin, věnovaných vyřizování obecních věcí. Při zjišťování tohoto počtu nelze ovšem přihlížeti k osobním vlastnostem a horlivosti toho kterého starosty a nahodilému návalu prací, nýbrž jest vyšetřiti počet, jakého jest normálně třeba. Tak také zřejmě pozíral na věc žal. úřad, jenž dovolav se zprávy měst. úřadu v T., vzal za základ počet hodin, věnovaný v T. starostou pracím obecní agendy průměrem již od r. 1923. Že by pak žal. úřadem takto vyšetřený počet hodin nepostačoval, aby starosta průměrných schopností udržel obecní agendu v řádném pravidelném chodu, stížnost netvrdí. Ale pak brojí proti nař. rozhodnutí v otázce starostova honoráře zcela neprávem.
Ve stížnosti Juraje V., která se týká jediné honoráře starosty, se namítá, že st-1 jako první volený starosta města musil v zájmu města býti v úřadě po celý den i v neděli a ve svátek, poněvadž následkem přeměny města T. z města se zřízeným magistrátem ve velkou obec nastaly v úřadování veliké změny a běh obecní správy nebyl proto ustálen. Žal. úřad uvádí počet hodin, kterým odhaduje rozsah úřadování st-lova, ale neuvádí, na jakém podkladě zjistil tento počet hodin úřadování; vzal-li za podklad poměry za úřadování nynějšího starosty, nemůže toto zjištění býti vzato za podklad u st-le, neboť o úřadování st-lově nebyly vedeny záznamy a dodatečné zjišťování výslechem členů měst. rady, úřednictva a pod. nemůže býti spolehlivé, konečně st-1 poukazuje na poměry v jiných městech, kde starostům byl stanoven stejný honorář jako byl odhlasován st-li, případně o něco méně, ale nikdy ne pouze 12000 Kč.
K těmto vývodům stačí uvésti, že — jak bylo již nahoře vyloženo — neřídí se určení platu starostova podle individuelních poměrů dočasného starosty a že při posuzování zaměstnanosti starosty obecními věcmi nemá se podle vůle zákona hleděti k výkyvům, které způsobují v rozsahu agendy obecní pouze vlivy přechodné, nýbrž k průměrnému rozsahu normální agendy starostovy. Jsou tudíž bezdůvodné výtky st-le Juraje V., že žal. úřad nehleděl k tomu, že st-1 byl nucen následkem mimořádných poměrů v obecní správě po přeměně magistrátního města T. ve velkou obec mnohem více času věnovati obecním věcem, než je tomu v dobách, kdy běh obecní správy je ustálen, neboť takovéto mimořádné poměry v obecní správě nejsou směrodatné pro posouzení přiměřenosti platu starostova. Že by pak ani v normálních poměrech k vyřízení obecní agendy starostovi města T. nestačil žal. úřadem uvedený počet hodin, stížnost Juraje V. netvrdí. Pokud stížnost tato bere v odpor také výši honoráře 12000 Kč ročně, míří mimo obsah nař. rozhodnutí, neboť v tomto rozhodnutí nebyla ciferná výše honoráře starostova stanovena, nýbrž určeni výše honoráře ponecháno měst. zastupitelstvu.
Z těchto úvah dospěl nss k zamítnutí stížnosti Juraje V. pro bezdůvodnost.
Ke stížnosti města T. bylo se dále nss-u zabývati otázkou, zda je ve shodě se zákonem stanovisko žal. úřadu, že členům měst. rady a obecních komisí nepřísluší vůbec žádná odměna z důvodu konání funkcí v obecní správě jim svěřených. Při řešení této otázky jest nutno především si ujasniti, zda termín »představení« v § 65 odst. 3 cit. zák. čl. lze vztahovati i na členy městské rady a obecních komisí.
Předpis § 65 odst. 3 cit. zák. mluvě o »představených« má zřejmě na mysli funkcionáře uvedené v § 63. V tomto paragrafu jsou vyjmenováni funkcionáři, kteří jsou členy obecního představenstva jako výkonného orgánu obecní správy, a to ve velkých obcích rychtář a jeho náměstek (druhý rychtář, vicerychtář), alespoň 4 radní, pokladník, obecní notář, případně řádný obecní notář, sirotčí otec a řádný obecní (obvodní) lékař. Podle § 18 zák. ze 13. července 1922 č. 243 Sb. (vstoupivšího podle § 31 odst. 1 cit. zák. a podle § 20 vl. nař. z 27. listopadu 1922 č. 335 Sb. v účinnost dnem 30. listopadu 1922) přešla dosavadní působnost představenstva a jeho členů na obecní radu a její členy se zachováním dosavadního spolupůsobení notáře. Z ustanovení toho plyne, že právní institut obecního představenstva jakožto sboru složeného způsobem v § 63 cit. zák. čl., byl z obecního zřízení, upraveného zák. čl. XXII: 1886, odstraněn a působnost obecního představenstva byla přenesena na orgán nový, jinakého složení, totiž obecní radu, jejíž členové se volí z obecního zastupitelstva.
Nss uváživ, že ratio ustanovení § 65 odst. 3 cit. zák. čl. o platu obecních představených je zřejmě, aby obecním funkcionářům, kteří jsou nuceni věnovati se věcem obecní správy zvýšenou měrou, dostalo se hmotné odměny, dospěl k názoru, že ustanovení o platu »představených« v § 65 odst. 3 cit. zák. čl. lze vztahovati nyní i na členy obecní rady, zřízené ve smyslu ustanovení § 18 zák. č. 243/1922 Sb., kdyžtě na tuto obecní radu přešla dosavadní působnost představenstva a když táž ratio, která vedla zákonodárce k ustanovení o platech členům představenstva, je tedy nyní splněna u členů obecní rady. Z této úvahy dospěl nss k názoru, že není zákonné překážky, aby velká obec stanovila plat členům obecní rady v mezích ustanovení § 63 odst. 3 zák. čl. XXII: 1886, a zrušil proto nař. rozhodnutí podle § 7 zák. o ss, pokud jím bylo vysloveno, že zákon nepřipouští jakékoliv honorování funkcí členů obecní rady.
Jinak se má však věc, pokud jde o členy obecních komisí. Stížnost města T. sama vychází z názoru, a to právem, že v § 63 odst. 3 cit. zák. čl. nelze nalézti právní podklad pro stanovení odměn členům obecních komisí, ale poukazuje na to, že poskytováni náhrady členům obecních komisí za ztrátu času není nikde zakázáno a že tudíž obec může v rámci samostatné správy svých záležitostí členům obecních komisí náhradu takovou přiznati. V tom nemohl však nss stížnosti přisvědčiti.
Upravil-li zákon o obecním zřízení otázku odměňování funkcionářů obecní samosprávy zvlášť v § 65, pak dlužno vycházeti z toho, že tuto materii upravil způsobem vyčerpávajícím a že tedy nepřipouští, aby také jiným obecním funkcionářům než tam uvedeným dostalo se nějakých platů z důvodu jejich funkce. Nemůže tudíž velká obec svým funkcionářům poskytovati v rámci samostatného obstarávání svých vnitřních záležitostí nějaké úplaty z důvodu konáni funkcí ve správě obecní jinak, než podle ustanovení § 65 odst. 3 cit. zák. čl., neboť podle § 2 zák. čl. XXII:1886 obec obstarává své vnitřní záležitosti jen v mezích zákona. Nss proto uznal, že je v souhlase se zákonem právní názor žal. úřadu, že přiznání jakýchkoli platů členům obecních komisí z důvodu jejich funkce odporuje předpisům zák. čl. XXII: 1886. Stížnost města T., hájící stanovisko opačné, je tudíž v tomto bodu bezdůvodná.

Citace:

č. 10863. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1933, svazek/ročník 15/2, s. 645-652.