Č. 1139.

Živnostenské provozovny:V řízení podle třetí hlavy živn. řádu mohou »sousedé« činiti toliko námitky, zakládající se na tvrzení, že provozovna bude je buď již svou existencí nebo provozováním obtěžovati, neb ohrožovati způsobem v § 25 živn. ř. naznačeným. Nemohou tedy sousedé uplatňovati námitky týkající se stability pozemku a s ní úzce související stability provozovny na něm postavené, pokud netvrdí, že nedostatečná stabilita ona bude je ohrožovati jako sousedy provozovny, nebo že živn. úřad k zajištění bezpečnosti budov pojal do konsensu ustanovení, jež se neoprávněně dotýkají práv jejich, anebo že živ. úřad při posuzování otázky té překročil meze své kompetence nějakým výrokem, litery by byl způsobilý dotknouti se materielních nebo procesních práv jejich.
(Nález ze dne 26. ledna 1922 č. 15903/21.)
Věc: L. k. těžařstvo v T.-Š. (adv. Dr. E. Rindskopf z Teplic) proti ministerstvu obchodu v Praze (za stranu zúčastněnou ředitel V. Freiman; stran živnostensko-policejního schválení sklárny a brusírny skla v L.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná. Důvody: Okresní správa politická v Duchcově udělila výměrem z — P. s. b. družstvu, zapsanému společenstvu s r. o. v L., ve smyslu § 30 živn. ř. živnostensko-policejní konsens k zřízení sklárny dle předloženého projetku, stanovila pro zřízení a provozování podniku určité předpisy a odkázala námitky L. k. těžařstva na pořad práva soukromého. K odvolání tohoto těžařstva zrušila zemská správa politická v Praze rozhodnutím z — výměr I. stolice a odepřela družstvu žádané živnostensko- policejní schválení provozovny.
Min. obchodu rozhodnutím z — vyhovělo odvolání družstva, zrušilo rozhodnutí zemské správy politické, vyjmouc tu část jeho, jež se týká odkladného účinku případného rekursu, a uvedlo v platnost rozhodnutí I. stolice, opravené v příčině odkladného účinku rekursu, zároveň však pozměnilo udělený konsens takto:
1. Jako další podmínka konsensu ukládá se držitelce provozovny, aby před početím provozu oznámila postavení budov příslušnému bánskému úřadu za tím účelem, aby případně báňskými úřady byla stanovena potřebná bezpečnostní opatření pro další provoz dolování s ohledem na provedenou stavbu provozovny.
2. Odkázání námitek L. k. těžařstva na pořad práva soukromého ponechává se v platnosti pouze potud, pokud námitky ty spočívají na titulech práva soukromého, pokud však pro námitky ty dovolává se těžařstvo též ohledů veřejných, nevyhovělo min. obchodu těmto námitkám.
3. Min. obchodu rovněž nevyhovělo přednesené námitce, že pozemek stavební svým složením z bezpečnostních ohledů pro zřízení zmíněné provozovny na něm se nehodí, a tím opravilo výměr prvé stolice, kterým námitka ta odkázána byla výhradně do řízení podle řádu stavebního.
Stížnost těžařstva naříká toto rozhodnutí pro nezákonnost a vady řízení.
Nss prve než podrobil svému přezkoumání jednotlivé námitky stížnosti, uvážil toto:
Jak ze správních spisů je patrno, došla nař. rozhodnutím konečného vyřízení v pořadu stolic správních žádost P. s. b. družstva v L., kterou se domáhalo po rozumu § 27 živn. ř. schválení zamýšlené stavby sklárny a brusírny. Jest tedy nepochybno, že jde o rozhodnutí min. obchodu jako živnostenského úřadu poslední instance (§§ 143 a 146 živn. ř.), které po stránce materielně-právní má svůj základ v předpisech třetí hlavy živn. řádu. Výkladem předpisů třetí hlavy živn. řádu dlužno je tedy zjistiti i meze, jež byly kognici úřadů živnostenských v daném případě vytčeny.
Srovnají-li se ustanovení §§ 25, 26, 30, odst. 2 a 32 , vysvítá, že živnostenský řád podrobuje některé provozovny živnostenské povinnému schválení, měl na mysli dvě kategorie veřejných zájmů, na jichž ochranu omezil volnost živnostenských podnikatelů při zřizování a používání provozoven: Jest to jednak veřejný zájem, aby provozovna neohrožovala neb neobtěžovala okolí nad určitou míru, jednak aby nebyly ohrožovány na životě a zdraví osoby v provozovně zaměstnané. Mohou tedy v rámci řízení upraveného třetí hlavou živnostenského řádu býti předmětem kontradiktorního jednání a úředního nalézání jen otázky, související příčinně s působením provozovny na okolí, nebo s účinky, jež má zaměstnání v provozovně na bezpečnost života a zdraví zaměstnanců. Jen s hlediska těchto vztahů provozoven jednak k okolí, jednak k vlastním zaměstnancům může býti posuzována živnostensko-po1icejní přípustnost, o níž mluví § 30 v odst. 2, jen jimi může býti determinován obsah podmínek a omezení, jež podle 3. odst. téhož § má úřad pro zřízení a provozování stanoviti, jestliže provozovnu schválí.
Že takovéto vymezení obsahu i dosahu řízení dle třetí hlavy živn. řádu a rozhodovací kompetence živnostenských úřadů vyhovuje také jak úmyslu živn. řádu, tak i duchu platného právního řádu, vysvítá i ze systematického zařazení příslušných předpisů do řádu živnostenského i z této úvahy:
Platný systém veřejného práva správního vybudován jest na principu rozdělení veřejné správy v rozmanité obory, při čemž rozhodovaly různé příčiny: historická tradice, důvody hospodářské neb administrativní účelnosti a pod. Každý z oboru správy upraven jest souborem předpisů, dílem kodifikovaných v soustavných zákonech, dílem zcela rozptýlených a vnitřně spjatých jen identitou předmětu, jejž upravují.
V tomto smyslu mluví se pak o právu stavebním, vodním, horním, honebním atd. Tomuto systému přizpůsobena jest i úprava kompetence úřadů správních v tom smyslu, že jednotlivé obory práva správního přikázány jsou k provádění určitým úřadům. Jest tedy v konkrétním případě posuzovati otázku, který úřad jest příslušný a jaké jsou meze jeho příslušnosti, vždy podle oněch specielních předpisů práva správního, jichž použití jest odůvodněno povahou věci, o niž jde.
S touto zásadou specialisace jednotlivých oboru správy veřejné jest v souhlase i úprava řízení o schvalování živnostem provozoven, obsažená v třetí hlavě živn. řádu, jestliže cit. 2. odst. § 30 výslovně vytýká, že úřad živnostenský má vysloviti, je-li provozovna, o jejíž schválení jde, přípustná po stránce živnostensko-policejní a jestliže 2. odst. § 29 pamatuje na to, že zřízení provozovny může býti podnětem úředního jednání netoliko podle řádu živnostenského, nýbrž také podle předpisů z jiných oborů práva správního, stavebního, vodního atd., při čemž stanoví, že veškerá tato jednání provésti jest pokud možno současně s řízením dle řádu živnostenského, aniž jinak se dotýká materielních nebo formálních předpisů příslušných zákonů jiných.
Bylo tedy zřejmě úmyslem zákona účel a obsah řízení podle třetí hlavy živnostenského řádu omeziti na projednávání a řešení otázek, jež zahrnouti lze pod hledisko živnostenské policie ve smyslu svrchu vyloženém. Toto omezení má ovšem platnost také vůči zájemníkům, kterým živn. řád v tomto řízení přiznává postavení stran, a mohou tedy v tomto řízení býti projednávány a dojíti věcného vyřízení jen takové jejich námitky a nároky, jež mají svůj podklad ve zřetelech živnostenské policie. Poněvadž pak podle všeobecných zásad mohou strany v řízení správním hájiti jen zájmy vlastní (nebo takové, k jichž hájení jsou zvláštními předpisy povolány), mohou v řízení dle třetí hlavy živn. řádu sousedé (§§ 29, 32) činiti jen námitky zakládající se na tvrzení, že provozovna, jež je předmětem řízení, bude je buď již svou existencí nebo provozováním obtěžovati neb ohrožovati způsobem v § 25 živn. ř. naznačeným. Neboť jen v tomto směru může jíti o jejich zájem vlastní a to takový, jenž podle povahy věci zahrnut jest pojmově v prvé z obou kategorií veřejného zájmu (ochrana okolí), k nimž, jak bylo uvedeno, v řízení o provozovnách jediné může býti přihlíženo.
Řídě se těmito úvahami, nemohl nss uznati za správný názor projevený ve stížnosti a zástupcem stížnosti při veřejném líčení rozvedený, že živn. úřad rozhoduje o žádosti za schválení provozovny, má míti zřetel k veřejným zájmům vůbec, zejména k všeobecným zájmům národohospodářským anebo také k takovým zájmům soukromých stran, jež nejsou v příčinné souvislosti s působením provozovny na okolí.
Založiv své rozhodnutí na právních názorech právě vyložených, nalezl nss o jednotlivých námitkách stížnosti takto:
1. Námitka, že žal. úřad neprávem nevzal zřetel k okolnosti, že zřízením a trváním provozovny bude stěžující si těžařstvo omezeno v dolování, jest neodůvodněna již z toho důvodu, že příčinou ohrožení zájmů těžařstva, jehož se pro budoucnost obává, není nějaké působení provozovny jako provozovny na okolí, jak je na mysli má § 25 a 32 živn. řádu, a jež by tedy odůvodňovalo ingerenci úřadů s hlediska policie živnostenské. Těžařstvo neuvedlo ani v řízení ani ve stížnosti nijakou okolnost, která by nasvědčovala, že sklárna a brusírna následkem svého věnování a užívání k účelu živnostenské výroby bude škodlivě působiti na podnik těžařstva jako souseda, nýbrž jen momenty takové, kterými se snaží dovoditi, že v budoucnosti snad budou nutná opatření na újmu těžařstva za tím účelem, aby nebyly ohrožovány stavební objekty k provozovně náležející, tedy momenty, jež s otázkou živnostensko-policejní přípustnosti živnostenské provozovny nejsou v nijaké vnitřní souvislosti a které se tudíž vymykají z rámce řízení podle třetí hlavy živn. řádu, a proto právem ponechány byly mimo zřetel živnostenským úřadem, když rozhodoval o přípustnosti sporné provozovny na základě řádu živnostenského. S téhož hlediska posuzovati jest i veškeré výtky a nároky těžařstvem vznesené právě se zřetelem k domnělému budoucímu omezení těžby v zájmu provozovny a bylo proto stížnost, také pokud obsahuje námitky v tomto směru, zamítnouti jako neodůvodněnou.
2. Pokud se týče námitek, jež ve směru formálním i materielním uvádí stížnost stran otázky stability, nosnosti a bezpečnosti stavebního pozemku a budov tam projektovaných, uvážiti jest toto:
Otázka tato nevymyká se ovšem zcela posuzování úřadů živnostenských; zřetel na stabilitu pozemku a s ní úzce souvisící stabilitu a bezpečnost stavebních objektů, jež náležejí k provozovně, nepochybně jest uložen úřadům živnostenským již ustanavením § 26, podle něhož úřady živnostenské mají zejména i k tomu hleděti, aby snad již zařízení pracoven neohrožovalo bezpečnost života nebo zdraví osob v nich zaměstnaných. Pokud však jde o tento zájem, totiž o ochranu bezpečnosti života a zdraví zaměstnanců, nemůže, jak již bylo pověděno, býti přiváděn k platnosti stranami, jejichž legitimace se vztahuje jen na hájení jejich zájmů vlastních, a slušelo by tedy veškeré námitky, jež by snad s tohoto hlediska byly těžařstvem vzneseny, odmítnouti jako nepřípustné.
Že by snad ona domnělá nedostatečná stabilita provozných budov ohrožovala těžařstvo jako souseda provozovny ani v stížnosti ani v řízení tvrzeno nebylo a neměl tedy nss příčiny zkoumati, zdali a pokud by takováto námitka náležela do řízení dle třetí hlavy živn. řádu, či zdali a pokud by měla býti vyřizována v rámci jiného řízení, zejména řízení stavebního.
Bylo by tudíž těžařstvo co do otázky stability pozemku a budov provozovny oprávněno proti rozhodnutí živnostenského úřadu udělujícímu povolení k zřízení provozovny podle § 30 živn. řádu jedině k námitce, že úřad živnostenský k zajištění bezpečnosti budov pojal do konsensu ustanovení (§ 30, odst. 3), jež se neoprávněně dotýkají jeho práv, anebo že živnostenský úřad při posuzování otázky té překročil meze své kompetence nějakým výrokem, jenž by byl způsobilý dotknouti se materielních nebo procesních práv těžařstva.
Stížnost obsahuje také skutečné námitky v obou směrech, vytýkajíc jednak, že min. obchodu překročilo meze své kompetence vyslovivši, že otázka, hodí-li se stanoviště z důvodů veřejných pro stavbu, náleží do oboru působnosti živnostenských úřadů, jednak že rozkaz daný projektantce, aby před početím provozu oznámila příslušnému báňskému úřadu, že budovy byly postaveny, dotýká se neoprávněně práv těžařstva.
Prvou námitku bylo by uznati za odůvodněnou, kdyby v rozhodnutí bylo skutečně možno nalézti výrok, jímž by žalovaný úřad byl přímo vyslovil neb aspoň nepřímo dal na jevo, že sebe pokládá za výlučně povolána rozhodovati o námitkách, týkajících se stability pozemků a budov. Takovýto výklad však podle názoru nss ministerskému rozhodnutí přikládati nelze. Jest ovšem pravda, že ministerstvo pod č. 3 praví, že nevyhovělo námitce, že pozemek stavební svým složením z bezpečnostních důvodů pro zřízení provozovny se nehodí, a v důvodech uvádí, že uvážení otázky, zdali staveniště pro stavbu provozovny se hodí s ohledem na veřejnou bezpečnost vůbec, ex offo spadá do působnosti úřadů živnostenských.
Tato formulace sama o sobě by arciť připouštěla výklad, že ministerstvo pokládá onu otázku svým rozhodnutím za rozřešenu in toto. Naproti tomu nelze však přehlédnouti, že zněním předpisu pod č. 1 úřad zjevně naznačil, že uznává také jistou kompetenci úřadů báňských, co do otázky zabezpečení stability budov, a dále, že pod č. 3 vyslovuje, že ministerstvo opravilo rozhodnutí prvé stolice, kterým námitka týkající se bezpečnosti pozemku a budov odkázána byla výhradně do řízení stavebního; z výrazu »opravilo« a »výhradně« tu použitých jest patrno, že ministerstvo ani kompetenci úřadů stavebních o této otázce rozhodovati v mezích řádu stavebního popříti nechtělo.
Naříkanému rozhodnutí nedostává se po této stránce snad žádoucí přesnosti a určitosti. Výrok, jako by si min. obchodu osobovalo výlučnou kompetenci v otázce stability pozemku a budov, však v něm spatřovati nelze a jest tedy vytká stížnosti v tomto směru uvedená neodůvodněna.
K vývodům obracejícím se proti ustanovení pod č. 1 naříkaného rozhodnutí podotknouti jest toto:
Úkolem nss ovšem není, aby přezkoumával zákonitost naříkaného rozhodnutí neb opatření po všech stránkách, nýbrž toliko, aby v mezích stížnosti posoudil, zdali rozhodnutím neb opatřením úřadu porušen byl zákon na škodu práv st-lových. Uvedené ustanovení však podle svého obsahu vůbec nemohlo se práv těžařstva dotknouti. Ono neobsahuje vůbec žádného autoritativního, výroku, jenž by byl způsobilý založiti právní účinky pro těžařstvo. Obsahem ustanovení toho není než určitý příkaz povahy ryze formální řízený majetníku provozovny. I když ze znění tohoto ustanovení lze vyčísti názor žal. úřadu, že úřad báňský bude povolán, aby podnikům důlním uložil se zřetelem na budovy provozovny bezpečnostní opatření — nějaký formální výrok takovéhoto obsahu, jenž by byl právní moci schopný v onom předpisu spatřovati nelze, tím méně pak nějaký meritorní výrok, jímž by právní poměry mezi těžařstvem a družstvem v jakémkoliv směru byly upraveny.
Nedostává se tedy vývodům st-lovým, vztahujícím se na toto ustanovení nař. rozhodnutí, naprosto podkladu.
Pokud jde o námitku, že živnostensko-policejní konsens černěl býti udělen dříve, než v řízení stavebně-policejním bude konstatována způsobilost staveniště, nemá v zákoně opory, ba naopak příčí se ustanovení § 39 čes. stav. řádu, dle něhož stavební úřad, jde-li při provádění stavby o živnostenskou provozovnu, nesmí dáti stavební povolení, dokud živnostenský úřad provozovnu neschválil.
Z udaných důvodů byla stížnost zamítnuta jako bezdůvodná.

Citace:

Č. 1139. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1924, svazek/ročník 4/1, s. 224-229.