Č. 1386

.
Školství: 1. Předseda zemské školní rady, když jmenuje podle § 6 vl. nař. ze dne 6. listopadu 1920 č. 608 sb. z. a n. zástupce učitelstva v okresním výboru školním, není vázán na mínění organisací učitelských, jež tyto projevily, byvše přednostou okresní správy politické slyšeny. Tyto organisace učitelské nejsou legitimovány k opravnému prostředku proti jmenování uvedených zástupců, provedenému předsedou zemské školní rady odchylně od onoho jejich projevu. — 2. Rozsah práva nss zkoumati zákonnost vládních nařízení.
(Nález ze dne 30. května 1922 č. 7670.)
Věc: Okresní skupina Z. spolku německých učitelů měšťanských škol a německého okresního učitelského spolku v Z. (adv. Dr. O. Stein z Prahy) proti ministerstvu školství a národní osvěty o jmenování zástupců učitelstva v okresním školním výboru.
Výrok: Stížnost německého okresního učitelského spolku v Ž. se odmítá jako nepřípustná; stížnost okresní skupiny Ž. spolku německých učitelů měšťanských škol se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Když šlo o jmenování členů okresního školního výboru v Ž. podle vl. nař. ze dne 6. listopadu 1920 č. 608 sb. z. a n., navrhly učitelské organisace určité osoby za členy resp. náhradníky tohoto výboru. Místopředseda zemské školní rady jmenoval však — jiné zástupce učitelstva do školního výboru. Odvolání podané proti tomu oběma spolky bylo nař. rozhodnutím zamítnuto pro nedostatek legitimace st-lů k jejímu podání; při tom přihlíženo k tomu, že se dle ustanovení § 10 vl. nař. ze dne 6. listopadu 1920 č. 608 sb. z. a n. přiznává toliko politickým stranám právo stížnosti proti jmenování členů a náhradníků okresního výboru školního.
Stížnost vytýká nezákonnost nař. rozhodnutí a nezákonnost uvedeného vl. nařízení v těchto směrech:
1. Uvedené vl. nařízení jest prováděcím nařízením k zákonu ze dne 9. dubna 1920 č. 292 a má proto jen potud právní závaznost, pokud se pohybuje v rámci tohoto zákona a zmocnění jím daného. Zákon stanoví sice v § 38, že vl. nařízením mohou býti dosavadní zemské a okresní školní rady rozpuštěny a ustanoven orgán, který by funkce těchto rozpuštěných úřadů prozatímně vykonával. Z toho však dle názoru stížnosti plyne, že vláda jest toliko oprávněna, rozpustiti zároveň zemské i okresní školní rady a postaviti na jejich místo po dobu přechodnou jeden orgán, nikoliv však není oprávněna, aby rozpustila, jak se to stalo, toliko okresní školní rady. Zákon uvedený na místo dosavadních dvou úřadů školních, zemského a okresního, zřizuje úřad jediný — župní školní radu. Provisorní orgán, který za účelem zachování dosavadního řádu má býti prozatímně zřízen, musí se tudíž přibližovati novým školním úřadům, jak plyne jednak z gramatikálního výkladu zákona a jednak z jeho úmyslu. Jest tedy vl. nař. č. 608 ex 1920 ve svém celku nezákonné.
2. Nezákonnými jsou však i jednotlivá ustanovení tohoto nařízení, která odporují duchu a smyslu zákona. Zákon zřizuje nové úřady školské zachovává zásadu, že členové těchto úřadů jsou voleni autonomně bez ingerence úřadů. Členové jsou vysíláni jednak jako zástupci obyvatelstva jednak jako zástupci učitelstva a přísluší jednak obyvatelstvu jednak organisacím učitelstva právo osoby ty voliti. Zákon stoji tedy úplně na demokratických zásadách. Na těchže zásadách mělo státi též prováděcí nařízení, které však naopak vyhrazuje předsedovi zemské školní rady právo jmenovati členy, čímž jest v rozporu se zákonem.
3. Avšak i kdyby byla uznána právní závaznost § 6 onoho nařízení, mohlo by zde jíti toliko o čistě formální právo předsedy zemské školní rady, aby zkoumal, zda navržené osoby splňují zákonné podmínky a o další čistě formální právo, aby těmto osobám vyhotovil jmenovací dekrety. Právo, které dal zákon učitelstvu, aby svoje zástupce ve školských úřadech svobodně volilo, nemůže nařízení učitelstvu vzíti, a to zejména tehdy ne, když se nařízení samo opírá o zákon. Učitelské organisace mají právo navrhovati osoby a žádati potvrzení těchto osob za členy okresních školních výborů; přednosta okresního politického úřadu a předseda zemské školní rady jsou těmito návrhy vázáni a mohli by nanejvýše odepříti jmenování osob navržených, kdyby tyto nesplňovaly zákonné předpoklady volitelnosti. Z toho plyne, že učitelské organisace mají postavení strany v řízení a že jsou oprávněny svoje právo hájiti postupem instancí. Při tom nerozhoduje, zda právo rekursní jim vládním nařízením bylo výslovně dáno čili nic. Neboť není zapotřebí zvláštního ustanovení k tomu, aby strana svoje právo směla hájiti, naopak bylo by zapotřebí konkrétních předpisů, kdyby straně právo mělo býti vzato. Jen z toho, že vláda vydala povrchní nařízení, nelze činiti vývody, které vyvozuje ministerstvo.
4. Uvedený § nijak nestanoví, že, jak ministerstvo míní, toliko politickým stranám přísluší právo rekursu, naopak 2. odst. § 10 jedině blíže určuje rekursní právo politických organisací, aniž tím stanoví cokoliv ve příčině postavení učitelských organisací. Z toho, že nařízení mlčí, nelze však činiti vývody, které činí žal. úřad. Naopak stanoví se v 1. odst. § 10 výslovně, že učitelské organisace jest vyrozuměti o jmenování zástupců učitelstva. Předpis ten by neměl smyslu, kdyby neměla právě organisacím jako zúčastněným stranám býti dána oficielní zpráva o tom, zda předseda zemské školní rady jejich návrhům vyhověl, aby jim byla poskytnuta možnost svoje právní postavení přiměřeně hájiti. Tím jest postavení učitelských organisací jako strany jasně vytčeno.
O stížnosti uvážil nss takto:
1. Pokud stížnost jest podána též německým okresním učitelským spolkem v Ž., uznal ji soud za nepřípustnou; plná moc z — pro právního zástupce, jenž stížnost jménem spolku podal, podepsána jest za německý okresní spolek učitelský v Ž. starostou spolku Janem H. Podle úředního vysvědčení okresní politické správy v 2., kterou st-l na vyzvání soudu předložil, zastupuje předseda spolek na venek a vůči úřadům a podepisuje společně s jednatelem důležité spisy. Plnou moc pro právního zástupce za účelem podání stížnosti na nss jest považovati za důležitý spis; není tedy plná moc pro právního zástupce k podání stížnosti vydána řádným způsobem, nelze proto považovati právního zástupce za zmocněna k podání stížnosti a není tedy — pokud jde o uvedený spolek — st-l řádně vykázán.
2. Pokud je stížnost podána okresní skupinou Ž. spolku německých učitelů měšťanských škol jest formálně správná. Soud však ji uznal bezdůvodnou z těchto úvah:
Obsahem nař. rozhodnutí jest jedině výrok odpírající stěžujícímu si spolku legitimaci k rekursu proti jmenování zástupců učitelstva ve zmíněném školním výboru, které provedl předseda zemské školní rady.
Podle zásady § 2 zák. ze dne 22. října 1875 č. 36 ř. z. ex 1876 může tudíž soud podrobiti svému zkoumání toliko tento výrok (odepření legitimace) a spor před tímto soudem omezuje se na otázku, zda onen výrok jest v rámci stižných bodů stranou formulovaných v souhlase se zákonem (§ 18 zák. o ss) či nikoliv.
Stížnost hájí svůj názor, že tomu tak není a že naříkané rozhodnutí jest v rozporu se zákonem, dvojím způsobem, který se však navzájem vylučuje. Jednak totiž odvozuje svoji legitimaci k rekursu a tím nezákonnost nař. rozhodnutí z vl. nařízení ze dne 6. listopadu 1920 č. 608 sb. z. a n., jednak však tvrdí, že nařízení toto jest v rozporu se zákonem a proto neplatné potud; pokud st-li odnímá rekursní legitimaci, která plyne prý již ze zákona ze dne 9. dubna 1920 č. 292 sb. z. a n.
Vzhledem k tomuto obsahu stížnosti musil se soud zabývati nejprve námitkou zde na prvém místě uvedenou, totiž tvrzením stížností, že legitimace k rekursu plyne z vládního nařízení č. 608/20, neboť kdyby námitka tato byla důvodnou a tedy legitimace spolku skutečně tímto nařízením byla uznávána, byla by námitka další (nezákonnost nařízení co do otázky legitimace) vůbec bezpředmětná.
Námitka tato, ve které stížnost snaží se opříti rekursní legitimaci o § 6 nařízení a vyvoditi ji z práva návrhu, které tímto ustanovením učitelským organisacím jest prý propůjčeno, není důvodná. Uvedený § 6 v odst. 2 praví, že zástupce učitelstva v okresním výboru školním jmenuje předseda zemské školní rady, dále že přednosta okresního úřadu politického podává návrhy na jmenováni zástupců těch, slyšev určité v nařízení uvedené stavovské zástupce učitelstva. Dle toho přísluší tedy právo návrhu v příčině jmenování zástupců učitelstva v okresním školním výboru nikoliv organisacím učitelským, nýbrž přednostovi okresní politické správy, který ovšem má organisace učitelské slyšeti. V tomto slyšení vyčerpává se spolupůsobení učitelských organisací a poskytuje-li jim uvedený § 6 nař. č. 608/20 nějaký právní nárok vůbec, může to býti jen nárok toho obsahu, aby byly přednostou okresní politické správy dotázány. Neplyne však z uvedeného předpisu nařízení nikterak, že by přednosta okresní politické správy, podávaje svůj návrh, anebo předseda zemské školní rady, jmenuje členy a náhradníky okresního školního výboru, byl tímto projevem mínění učitelských organisací vázán.
Stěžující si spolek sám netvrdí, že nebyl slyšen a že jeho právo na slyšení bylo porušeno. Ježto však dle toho, co právě uvedeno, nepřísluší mu právo, aby jmenování zástupců učitelstva stalo se ve shodě s jeho projevem, nemohlo býti výrokem předsedy zemské školní rady, kterým členové okresního školního výboru byli jmenováni, žádné právo jeho dotčeno, a nemůže tedy opírati svou legitimaci rekursní o to, že jmenovacím aktem řečeného předsedy bylo jeho právo porušeno.
Positivního předpisu, který by stěžujícímu si spolku udílel postavení strany procesní v dotčeném řízení správním, nelze v nařízení nalézti. Není jím, jak již shora doloženo, předpis § 6 nařízení o »slyšení« organisací učitelských, není jím však ani § 10 tohoto nařízení.
Žal. úřad vyslovil v té příčině v nař. rozhodnutí názor, že § 10 nař. č. 608/20 přiznává toliko politickým stranám právo stížnosti proti jmenování členů okresního výboru školního. Není úkolem nss-u, aby zkoumal, zda a po případě do jaké míry nařízení č. 608/20 v § 10 vskutku přiznalo postavení strany procesní a právo k opravným prostředkům organisacím politických stran. Tolik však je jisto, že i kdyby předpis § 10 nař. tímto způsobem bylo lze vykládati, nebylo by možno vyvozovati z ustanovení daných výslovně pro organisace politických stran stejné právní postavení pro organisace učitelské. Stížnost jest na omylu, má-li za to, že postavení organisací učitelských jako stran v řízení a legitimace k opravným prostředkům plyne již z toho, že jmenování zástupců učitelstva jest podle § 10, odst. 1 uvedeným organisacím sděliti. Předpis tento zakládá snad právní nárok těchto organisací na to, aby provedené jmenování jim bylo sděleno, a jen pokud by šlo o porušení tohoto nároku, byly by tedy k opravným prostředkům legitimovány. Předpis tento jest dán zřetelně jen za účelem informativním, poněvadž učitelstvo má zajisté faktický zájem o to, kdo byl povolaným orgánem za učitelstvo do výboru školního vyslán. Z ustanovení § 10, který v prvém odstavci nařizuje zpravení organisací jak učitelských tak i politických, v druhém odstavci však rozklad proti jmenování zástupců (občanstva) přiznává jen organisacím stran politických, jest ostatně patrno, že nařízeni samo postavení a práva organisací učitelských s jedné strany a organisací politických s druhé strany rozlišuje a že tedy postavení jejich není rovnocenné.
Nelze tedy důvodně tvrditi, že nař. č. 608/20 organisacím učitelským v otázce, o kterou jde, postavení strany poskytuje. Pouhý faktický interes však, který stěžující si organisace na aktu jmenovacím nesporně má, není sám o sobě s to, aby pro ni postavení strany procesní založil.
Pokud pak jde o druhou námitku jest uvésti toto:
Podle § 8 zák. o ss (z 22. října 1875 č. 36 ř. z. ex 1876) jest nss co do práva zkoumati platnost nařízení postaven na roven řádným soudům. Řádné soudy pak podle § 102 ústavní listiny mají právo, řešíce určitou právní věc, zkoumati platnost nařízení. Tím dán jest také nss-u rámec, ve kterém se může v tomto sporu vůbec zabývati otázkou platnosti nařízení č. 608/20. Ježto pak předmětem sporu jest jedině otázka legitimace ve správním řízení, může tedy i nss námitkou nezákonitosti vlád. nařízení č. 608/20 se zaměstnávati jen v tom směru, zda nařízení toto nepřiznávajíc učitelským organisacím legitimaci rekursní v dotčeném řízení jmenovacím, ocitlo se v odporu se zákonem. V žádném jiném směru nemohl nss zákonnost vl. nařízení č. 608/20 podrobiti svému zkoumání. Bylo tedy jen uvažovati, zda zákon o správě školské ze dne 9. dubna 1920 č. 292 sb. z. a n., na který se stížnost jedině odvolává, skutečně — jak stížnost tvrdí — propůjčil učitelstvu a jeho organisacím právní nárok na to, aby vysílalo svobodnou volbou svoje zástupce do škol- ských úřadů vůbec, tedy i do okresních výborů školních dosazených uvedeným nařízením na základě § 38 zákona, neboť kdyby tomu tak bylo, pak by bylo nařízení č. 608/20 v tomto bodě v rozporu se zákonem a tudíž neplatné. Toto tvrzení stížnosti dalo by se s úspěchem zastávati jedině tehdy, kdyby zákon právní nárok uvedeného obsahu propůjčoval učitelským organisacím buďto zvláště pro okresní výbory školní anebo zásadně a všeobecně v příčině všech úřadů pro dozor ke školám zřízených.
Zákon propůjčuje ovšem v § 6 župním konferencím učitelstva škol obecných a občanských právo volby zástupců učitelstva do župních rad školních. Dále dává § 20 zák. podobné právo volby v příčině místních školních rad konferenci učitelstva ustanoveného při veřejných školách obecných a občanských ve školní obci. Právo volby zástupců je dle toho zákonem dáno jen zcela určitým organisacím učitelským a nikoliv organisacím učitelstva vůbec, tedy zejména nikoliv oněm, o nichž jedná § 6 nař. č. 608/20, a právo toto omezeno jest toliko na nové definitivní orgány správy školské — t. j. na nové místní rady školní a na župní rady školní.
Nezná tedy zákon všeobecné zásady, že organisacím učitelstva náleží právo volby zástupců učitelstva ve všelikých orgánech správy školské, v nichž učitelstvo má zastoupení. Zvláštního ustanovení o okresních výborech školních nelze však v zákoně již proto nalézti, že zákon tohoto orgánu školské správy vůbec nezná.
Zákon totiž stanovil ve svém § 38 odst. II jen zcela povšechně, že nařízením vlády bude určena doba, kdy ustanovení zákona (nehledě k předpisům o školách menšinových) budou zcela nebo z části provedena a že tímže způsobem budou učiněna jinaká nutná opatření k provedení zákona, dále že rovněž nařízením vlády bude určeno, kdy provedeno bude zrušení zemských a okresních rad školních a že tímže způsobem lze na dobu přechodnou zříditi orgán, jenž by funkce zrušených úřadů zatímně vykonával.
Z tohoto povšechného znění zákona plyne, že zákonodárce chtěl úplně ponechati vládě, aby rozhodla nejen o době provedení zákona, nýbrž i o tom, zda nová organisace školské správy má býti provedena jedním rázem, či postupně, zda a jaké orgány mají býti zřízeny pro dobu přechodní a jak mají býti orgány tyto složeny.
Pro analogické použití zásad stanovených zákonem pro definitivní orgány správy školské (místní a župní rady školní) na orgány přechodné, neposkytuje zákon opory. Demokratické povahy státního zřízení nemůže se však stížnost s úspěchem dovolávati. Neboť z demokratického zřízení státního nijak ještě neplyne, že by orgány správní zřízené pro určitý kruh služby veřejné musily se skládati výhradně nebo částečně též ze zástupců osob v tomto odvětví služby zaměstnaných. V rámci dnešní organisace veřejné moci jest naopak zjevem zcela výjimečným, jestliže stát positivním předpisem ten neb onen orgán správní tímto způsobem zorganisuje, a nelze výjimku takovou analogicky rozšiřovati na orgány jiné.
Jelikož tedy ani zákon č. 292/20 nemá předpisu, který by právo volby zástupců propůjčoval organisacím učitelským ani povšechně pro všechny orgány zřízené pro dozor ke školám ani zvláště pro okresní výbory školní a nemá rovněž ani předpisu, který by organisacím učitelským toho druhu, jak o nich mluví § 6 nař. č. 608/20, propůjčoval povšechné postavení strany, nelze uznati, že by nařízení č. 608/20, nepřiznávajíc těmto organisacím právní posici stížností vindikovanou, bylo proto v rozporu se zákonem.
Z těchto úvah dospěl soud k zamítnutí stížnosti.

Citace:

č. 1386. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1924, svazek/ročník 4/1, s. 757-762.