Č. 1327.

Stavební právo: I. * Zemská správa politická není dle zákona o stavebním ruchu z 11. března 1921 č. 100 sb. z. a n. povolána rozhodovati meritorně o stížnostech do rozhodnutí o rozdělení pozemků na místa stavební neb o přeměně parcely pozemkové na stavební. — II. * Zákonem o stavebním ruchu z 11. března 1921 č. 100 sb. z. a n. nepozbývají účinnosti předpisy stavebních řádů, požadující, aby dříve, než se podá žádost o povolení ku stavbě, bylo opatřeno povolení parcelační.
(Nález ze dne 25. dubna 1922 č. 5719.)
Věc: Josef S. v P. (adv. Dr. K. Pík z Prahy) proti zemské správě politické v Praze o stavební povolení.
Výrok: Stížnost se odmítá z části jako nepřípustná, z části se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: St-l požádal magistrát hlavního města Prahy, aby část jeho pozemkové parcely č. k. — při dlomě č. p. — v Praze prohlásil za parcelu stavební a aby dal povolení ke stavbě 5tipatrového domu na této parcele dle předložených plánů stavebních.
Výměrem magistrátu ze 4. května 1921 č. — byla žádost za oddělení parcely č. kat. — od domu čp. — a prohlášení její za stavební zamítnuta, poněvadž žádost majitele domu č. p. — Dra Jiřího M. téhož obsahu byla již výměrem ze dne — zamítnuta a rozhodnutí toto dosud moci práva nenabylo. Současně zamítnuta byla st-lova žádost za povolení stavební, poněvadž řízení o povolení stavby musí dle § 8 pražs. stav. řádu předcházeti rozdělení pozemku na místa stavební.
Do tohoto rozhodnutí podal st-l stížnost k zemské správě politické, v níž dovozoval, že dle zákona o stavebním ruchu z 11. března 1921 č. 100 sb. z. a n. řízení konané nemusí předcházeti rozdělení pozemku na místa stavební, že tedy stavební úřad prvé stolice byl povinen ihned o žádosti za povolení stavební rozhodnouti.
Nař. rozhodnutím zamítla žal. zemská správa politická tuto stížnost, poněvadž před stavebním povolením musí předcházeti pravoplatné povolení k oddělení pozemkové parcely č. k. — od domu č. p. — a prohlášení její za místo stavební, o kteréžto věci však dosud pravoplatně rozhodnuto není. —
Pokud stížnost směřovala proti tomu, že bylo st-li oddělení řečené parcely od domu č. p. — a prohlášení parcely té za místo stavební odepřeno, odmítl ji žal. úřad pro nepříslušnost.
Stížnost podaná k nss vznáší tyto námitky: 1. Pozemek, o který běží, je toliko omylem označován jako pozemková parcela, v pravdě jde o pozemek stavební, neboť jest již z části se schválením stavebního úřadu zastavěn. Dokazuje to plánek stavební již dne 5. března 1883 pod č. j. — stavebním úřadem schválený, jejž st-l při osobní intervenci žal. úřadu předložil. K této změně pozemku v parcelu stavební měl úřad hleděti z povinnosti úřední. Byl prý tedy žal. úřad povinen ve »věci samé a zásadně rozhodnouti, zdali lze na parcele té stavěti, a mohl prý konečně vytknouti zásady pro provedení stavby«. Neučiniv tak, porušil prý zákon.
2. Žal. úřad byl prý povinen »zabývati se otázkou přípustnosti stavby z důvodů materielních« již i proto, že žádost za prohlášení pozemku za stavební byla zamítnuta z důvodů, jež mohou míti význam jen při posuzování přípustnosti stavby a nikoliv při změně označení.
3. Stížnost obrací se posléze proti jednotlivým věcným důvodům, z nichž byla žádost Dra Jiřího M. za oddělení parcely č. k. — od domu č. p. — zamítnuta, a snaží se dokázati jejich nesprávnost a navrhuje v závěrečném petitu zrušení nař. rozhodnutí pro vady řízení a mylné posouzení věci.
Maje rozhodovati o této stížnosti, musil nss nejprve vyšetřiti pravý smysl stížných bodů, ježto jejich formulace nemá žádoucí přesnosti. Jádro prvé z námitek nalezl ve výtce, že žal. úřad neprávem odepřel »rozhodovati ve věci samé a zásadně, zda lze na řečené parcele stavěti čili nic«. Druhá námitka vidí vadu řízení a mylné posouzení věci v tom, že žal. úřad nezabýval se »otázkou přípustnosti stavby z důvodů materielních«.
Zásadní výrok toho obsahu, zdali lze na dotčené parcele stavěti čili nic, zřejmě neznamená »povolení k stavbě«, které normují ustanovení §§ 24 a násl. praž. stav. řádu. Neboť »povolení k stavbě«, platnému právu známé, záleží v podstatě ve schválení plánu stavebního (§§ 36, 39, 116, odst. 2 č. 4, odst. 3), a neobsahuje tedy toliko zásadní rozhodnutí, zdali lze na staveništi stavěti, nýbrž vymezuje zcela konkrétně, co a jakým způsobem smí býti stavěno.
V prvé své námitce nevytýká tedy st-l, že úřad odepřel mu meritorní vyřízení jeho žádosti za stavební povolení (§ 26, odst. 1), nýbrž cítí se zkráceným ve svých právech tím, že bylo mu odepřeno rozhodnutí zásadního rázu o tom, zda na parcele č. k. — lze stavěti. Že mu nejde při tom »o povolení stavební« v technickém slova smyslu, potvrzuje ostatně i bezprostředně následující pasus stížnosti, v němž se praví, že »úřad mohl ve svém rozhodnutí konečně i vytknouti zásady, jimiž by se bylo při provedení stavby říditi«, což však dle toho, co bylo řečeno, není obsahem »povolení k stavbě« ve smyslu zákona.
Zásadní výrok o tom, zda na určitém pozemku lze stavěti, leží tedy mimo pojem »stavebního povolení« a má-li vůbec nalézti místo v rámci platného práva stavebního, může znamenati jen úřední výrok ve smyslu § 10 nebo § 6 stav. řádu praž., t. j. povolení k rozdělení pozemku na místa stavební (§ 10) nebo povolení k přeměně parcely pozemkové v parcelu stavební (§ 6), neboť zásadní rozhodnutí o tom, lze-li na určitém pozemku stavěti, sluší dle platného práva činiti v řízení normovaném předpisy právě dotčenými.
Pokud však stížnost (v námitce druhé) vytýká, že se měl žal. úřad zabývati otázkou přípustnosti stavby z důvodů materielních, není rovněž smysl její zcela jasný. Lze jí rozuměti tak, že stejně jako námitka prvá domáhá se zase jen meritorního výroku o zastavitelnosti pozemku, a liší se při tomto pojetí od prvé námitky jen tím, že st-l vyvozuje svůj nárok na toto rozhodnutí z jiného základu, to jest z té okolnosti, že rozhodnutí prvé stolice prohlášení pozemku za staveniště odpírající, jež bylo vydáno nikoliv st-li, nýbrž jinému žadateli (vlastníku pozemku), opírá se o důvody, které prý mohou padati na váhu jen v řízení o povolení stavebním, z čehož st-l — jak se zdá — usuzuje, že přezkoumávání důvodů těchto může příslušeti jen onomu úřadu, který jest povolán rozhodovati ve vyšší stolici o povolení stavebním.
Leč námitku tuto lze chápati i v tom smyslu, že vytýká odepření meritorního vyřízení žádosti za povolení stavební. Teprve tímto rozborem stížností je vymezen předmět sporu nss-u k rozhodnutí předloženého.
Je z toho zřejmo, že podstata sporu tkví v otázce, zdali žalovaná zemská správa politická, jež konala úřad dle zákona ze dne 11. března 1921 č. 100 sb. z. a n. o stavebním ruchu, byla po právu povinna vydati st-li ona rozhodnutí, kterých se dožaduje. Poněvadž základem kompetence žal. úřadu ve věci, o kterou jde, jest cit. zákon z r. 1921 o stavebním ruchu, bylo nutno vyšetřiti, které jsou hranice a předpoklady této kompetence, aby bylo lze posouditi, zdali a pokud st-l právem vytýká, že žal. úřad mu odepřel věcné rozhodnutí.
Zákon o stavebním ruchu z r. 1921 volil rozmanité cesty a prostředky, jimiž ruch stavební má býti usnadněn a povzbuzen. K prostředkům těmto náleží mimo jiné také »změna, dočasná a dílčí bezúčinnost stavebních řádů« v mezích, jež stanoveny jsou v osmé hlavě zákona. Dle § 45 zákona pozbyly účinnosti předpisy všech stavebních řádů, dosud na území republiky platných, pokud jsou nahrazeny ustanoveními tohoto zákona o úlevách tuto daných.
Zákon chce tedy svými dispositivními předpisy dočasně a dle § 46 jen fakultativně nahraditi nikoliv všecko platné právo stavební v jeho celistvostí, nýbrž toliko jednotlivé kusy platných řádů stavebních, a to právě jen potud, pokud jsou nahrazeny ustanoveními tohoto zákona o úlevách zákonem daných. Ony normy dosud platné, které ustanoveními o daných úlevách nejsou nahrazeny, nejsou tedy bezúčinností zasaženy a platí beze změny dále, tvoříce spolu s ustanoveními zákona o stavebním ruchu jeden celek.
Úlevy, které zákon o stavebním ruchu poskytl, jsou jednak materielního, jednak procesního rázu. Z úlev materielního rázu mohou pro řešení dnešního sporu zajímati jen ony, které dovolují zastavěti pozemky, jež dle práva dosud vůbec platného (§ 47) nebo aspoň dle výkladu, který zákonodárce platnému právu dává (§ 48), byly nezastavitelné. Dále pak úleva dle § 49, jež dává za určitého předpokladu oživnouti uhaslým povolením parcelačním.
Ostatní úlevy materielního rázu (§§ 52—59) modifikují ona nařízení »řádů stavebních, jež se týkají stavby samé«, tedy po výtce normy obsahu stavebně technického (v pražském stav. řádu částka IV.).
Nedotčeny zůstaly tudíž zejména dosud platné materielní předpisy o rozdělení pozemku na místa stavební a o ustanovení čáry stavební a výše rovinné (v pražském stav. řádu částka II.), jakož i ustanovení o povolení k stavbě (v pražském stav. řádu částka III.). Dle toho musí i po dobu účinnosti zákona o stavebním ruchu každý, kdo chce pozemek stavební rozděliti na místa stavební, vymoci si dříve, nežli podá žádost za povolení k stavbě jednotlivých budov, zvláštní úřední schválení (§ 8 praž. stav. řádu), kdežto — nejde-li o získání většího počtu stavenišť — je zapotřebí povolení k přeměně parcely pozemkové v parcelu stavební podle § 6 stav. praž. řádu.
Zákon o stavebním ruchu neupustil tedy od požadavku, aby dříve než se může jednati o povolení k stavbě, byla úředně zkoušena zastavitelnost pozemku, buďsi v řízení parcelačním nebo dle okolností případu v řízení o přeměně parcely pozemkové ve stavební, a aby o tom bylo rozhodnuto orgánem příslušným buď samostatným povolením parcelačním nebo povolením přeměny, ať již samostatně či snad současně s jiným aktem úředním. Dalť zákon sám v § 49 neklamným způsobem na jevo, že povolení parcelačního ve smyslu ustanovení platných řádů stavebních i nadále jest zapotřebí, poskytnuv úlevu jen potud, že povolení uplynutím zákonné lhůty uhaslé může zase oživnouti. Že by zákonodárce byl chtěl upustiti od požadavku povolení k přeměně parcely pozemkové ve staveniště, nelze ani ze zákona vyčísti ani do něho vkládati, ježto povolení toto sleduje v podstatě týž cíl jako povolení parcelační, jehož potřebu zákon zcela zřetelně uznává.
Úlevy procesního rázu uvedeny jsou především v odstavci nadepsaném »Řízení na obci« (§§ 50 a 51 zák.). Ustanovení tohoto odstavce jednají o »žádostech za povolení stavební«, o »stížnostech při stavbách podle tohoto zákona povolovaných« a stanoví sankce pro případ, že by obec žádost o »povolení stavební« nevyřídila nebo stížnost u ní podanou nepředložila ve stanovených lhůtách. Všecka tato ustanovení zabývají se výslovně a výlučně povolením stavebním. Jak ukazuje § 50, odst. 4 jest tím míněno »povolení k stavbě«, což jest dle terminologie stavebních řádů technický název aktu úředního, kterým se konkrétní návrh stavební povoluje a plány stavební schvalují. Kompetenční předpis § 50, odst. 3, nahražující předpisy platných stavebních řádů, mění a zkracuje pořad instanční jen potud, že o stížnostech při stavbách podle tohoto zákona povolených rozhoduje zemský úřad politický. Jsou to tedy jedině stížnosti týkající se povolení stavebního, jež dle tohoto ustanovení přecházejí do kompetence zemské správy politické.
Zástupce stížnosti snažil se sice při veřejném ústním líčení dáti výrazu »povolení stavební, v § 50 cit. zák. použitého, výklad širší, a dovozoval, že povolením tímto dlužno rozuměti všeliká povolení úřední dle řádu stavebního udílená. Než na výklad takový nemohl soud přistoupiti. Neboť není možno se domnívati, že by zákon, který chce býti jen částečnou změnou a doplňkem platných řádů stavebních, užíval ustálených technických názvů těchto zákonů ve smyslu netechnickém, zvláště když i sám užívá jiného technického výrazu (parcelační povolení) v § 49 zcela /přesně v ustáleném a technickém významu jeho. Je to ostatně i textování samého § 50, které všeliký pokus o extensivní výklad výrazu »stavební povolení« poráží, kdyžtě v odst. 4. ustanovuje, že se stavbou lze započíti, opomenula-li obec žádost za stavební povolení v předepsané lhůtě vyříditi. Je sice pravda, že §§ 60 a násl. zákona o stavebním ruchu, jež blíže upravují organisaci služby pro stavební ruch při zemských politických správách atd. (t. zv. odělení pro stavební ruch), přikazují těmto »stavebním orgánům druhé instance« (§ 65) v konečné a výlučné stolici odvolací rozhodovati »o stavbách, stížnostech a stavebních záležitostech dle tohoto zákona vůbec prováděných a posuzovaných«, a že výrazy »stížnosti a stavební záležitosti« samy o sobě mohly by označovati širší kruh záležitostí stavebních, než jsou věci stavby samé a konsensu stavebního se týkající, tedy snad i povolení parcelační, stanovení stavební čáry a výši rovinné a j. Nelze však přehlížeti, že zákon mluví o stavebních záležitostech dle tohoto zákona vůbec prováděných a posuzovaných, a že dle tohoto zákona provádějí a posuzují se právě jen »stavby« samé, kdežto veškeré úřední úkony, jež dle platného práva stavebního konsensní řízení mají předcházeti, jako řízení parcelační, stanovení stavební čáry atd. neprovádějí se podle tohoto zákona, nýbrž podle řádů stavebních, jejichž předpisy v těchto částech zákonem o stavebním ruchu nahrazeny nejsou.
I za účinnosti zákona o stavebním ruchu je tedy nutno, aby dříve, než lze jednati o povolení ke stavbě, byl pozemek formálně uznán za zastavitelný, čili aby nabyl právní povahy staveniště, a to buď povolením parcelačním nebo prohlášením za pozemek stavební.
Z toho plyne, že úřad, jemuž přísluší rozhodovati o žádosti za povolení k stavbě, má si dříve, nežli podejme se věcného zkoušení návrhu stavebního, odpověděti na otázku, zdali pozemek, na němž navržená budova má býti zřízena, již nabyl povahy staveniště, a musí proto zjistiti a posouditi, zdali příslušný akt úřední vskutku byl platně vydán a zdali právní účinky jím založené dosud trvají (§ 13 praž. stav. ř. a § 49 zák. o stav. ruchu).
I za účinnosti zákona o stavebním ruchu platí a zůstaly nedotčeny kompetenční předpisy platných stavebních řádů jak pokud jde o povolení parcelační, tak i pokud jde o přeměnu parcely pozemkové v parcelu stavební. V dosahu pražského stavebního řádu jsou to ustanovení §§ 6 a 125, dle nichž dotčený výrok přísluší v Praze (hlavním městě Praze) městské radě (ústřední městské radě) v stolici prvé, a ustanovení § 126, dle nichž v stolici druhé rozhoduje sbor obecních starších (dle §§ 11 a násl. zákona ze dne 6. února 1920 č. 116 sb. z. a n. a dle zákona z 22. prosince 1920 č. 692 sb. z. a n. sbor stavební) a ve stolici třetí (správní) výbor zemský.
Těmito úvahami dospěl soud k těmto závěrům:
Zemský úřad politický (»oddělení pro stavební ruch«) rozhoduje dle §§ 50 a 60 zák. o stavebním ruchu o »stížnostech při stavbách podle tohoto zákona povolovaných«, musí se sice, je-li o to spor, zabývati otázkou, zdali pozemek, který má býti zastavěn, nabyl již platně a účinně povahy staveniště, nalezne-li však, že tomu tak není, není oprávněn a tím méně povinen o žádosti za povolení stavební věcně rozhodovati. Zemský úřad politický není vůbec povolán, aby rozhodoval o tom, zdali se má dotčený pozemek státi staveništěm, to jest zdali se má povoliti jeho rozdělení na místa stavební nebo jeho přeměna na staveniště, neboť meritorní řešení těchto otázek přísluší výhradně pravidelným úřadům stavebním.
Posuzuje stížnost Josefa S. s hledisek právě vytčených, musil nss dospěti k těmto závěrům: 1. Stížnost neprávem vytýká žal. úřadu, že odepřel »ve věci samé a zásadně rozhodnouti, zda lze na parcele č. k. — stavěti či nikoliv«, neboť rozhodovati o prohlášení pozemku za zastavitelný žal. zemské správě politické ani dle zákona o stavebním ruchu vůbec nepřísluší. Na tom se nemůže nic měniti a nemůže tedy instanční příslušnost zemské správy politické býti založena tím, že úřad stolice prvé, jednaje o žádosti za oddělení parcely č. kat. — od domu č. p. — a za prohlášení parcely této za staveniště, nevyhověl žádosti této z důvodů, které prý mohou míti význam jen pro otázku povolení stavebního, neboť odůvodnění, třeba bylo nepřípadné a předbíhalo snad účel řízení parcelačního, není s to, aby rozhodnutí o zastavitelnosti pozemku, jakým v daném případě výměr magistrátu hlavního města Prahy beze vší pochybnosti jest, přetvořilo v rozhodnutí o stavbě samé (zejména o povolení k stavbě), jež jediné by žal. úřad byl povolán v druhé a poslední stolici přezkoumati.
2. Chtěl-li však st-l také vytýkati, že žal. úřad odepřel mu vydati meritorní rozhodnutí o předloženém návrhu stavebním, t j. o návrhu na stavbu pětipatrového domu na parcele č. kat. —, jest stížnost jeho rovněž bezdůvodná. Neboť o povolení stavebním a schválení plánů stavebních může býti jednáno teprve tehdy, když pozemek, na němž navržená budova má býti zřízena, nabyl právně povahy staveniště. Nař. rozhodnutí spočívá však na předpokladu, že se tak dosud nestalo, a dle stavu spisů mohl žal. úřad z tohoto předpokladu vším právem vycházeti, ježto v době, kdy nař. rozhodnutí bylo vydáno, bylo prohlášení řečené parcely za zastavitelnou magistrátem hlavního města Prahy odepřeno a věc byla předmětem sporu před příslušnými úřady samosprávnými, té doby ještě nevyřízeného.
St-l tvrdí ovšem, že žal. úřadu — a to nikoliv ve své stížnosti, nýbrž přímo a, jak se zdá, po uplynutí 8midenní lhůty stížnostní v § 50 zákona o stavebním ruchu stanovené, — předložil listinný důkaz o tom, že parcela č. kat. — byla již roku 1883 přeměněna na staveniště.
Míní-li snad st-l, že žal. úřad maje před sebou tento důkaz, byl povinen řečenou parcelu za stavební pozemek uznati a v důsledku toho žádost za stavební povolení meritorně vyříditi, a že pokládal-li přes dotčený listinný důkaz pozemek č. kat. — za parcelu pozemkovou, že jest tento předpoklad nař. rozhodnutí v rozporu se spisy, pak sluší mu odvětiti, že nehledě ani k tomu, zda žal. úřad byl vůbec povinen přihlížeti k novému průvodu, nikoli pravidelnou cestou opravného prostředku, nýbrž bezprostředně a pravděpodobně po uplynutí lhůty stížnostní produkovanému, nemůže o nějakém rozporu se spisy již proto býti řeči, poněvadž domnělá listina důkazní nedosvědčuje nic více, nežli že stavební úřad roku 1883 povolil, aby úzký pruh zahradní parcely č. kat. — při domě č. p. — byl podél ulice zastavěn sklepy a krámy, kdežto ostatek měla parcela č. kat. — právě dle svědectví tohoto plánku zůstati na dále zahradou, takže plánek o přeměně zahrady č. kat. — ve staveniště pro navrženou stavbu potřebné nepodává žádného důkazu.
Nemohl tudíž nss ani prvou ani druhou námitku stížnosti uznati za důvodnou, pročež bylo stížnost v těchto bodech zamítnouti.
3. Pokud posléze stížnost čelí proti věcným důvodům, z nichž prohlášení parcely č. kat. — za staveniště bylo odepřeno, bylo ji odmítnouti dle §§ 2, 5 a 21 zák. o ss jako nepřípustnou, poněvadž meritum této otázky vůbec nebylo předmětem nař. rozhodnutí zemské správy politické a nemůže tedy býti ani předmětem kognice tohoto soudu.

Citace:

Č. 1327. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1924, svazek/ročník 4/1, s. 631-637.