Č. 5359.

Samospráva obecní: Podléhá smlouva trhová, sjednaná obcí na základě dříve uzavřeného a dohlédacím úřadem schváleného pacta de contrahendo, opětnému schválení dohlédacího úřadu?
(Nález ze dne 8. února 1926 č. 15595/25).
Věc: Albína J-ová provd. L-ová a soudr. v Teplicích-Šanovč proti zemskému správnímu výboru v Praze o neschválení prodeje nemovitého majetku obce Z.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro vady řízení.
Důvody: Dle protokolu o sezení konaném dne 19. prosince 1916 usnesl se obecní výbor obce Z. zříditi stěžující si společnosti Austria právo rubati uhlí pod nemovitostmi náležejícími obci č. kat.... a zapsanými ve vložce č. ... kat. obce Z. za odškodné jednou pro vždy 13000 Kč. Toto odškodné bylo dodatkem (bod 9 protokolu) stanoveno na 12000 K. Dle bodu 5 téhož protokolu přiznáno bylo stěžující si společnosti právo zakoupiti tyto nemovitosti od obce v době do 31. prosince 1926 za cenu 1000 K. Toto usnesení bylo i s protokolem z 19. prosince 1916 okr. zastupitelstvem v Ch. v sezení z 1. února 1917 schváleno s dodatkem, že příslušnou smlouvou jest předložiti do 4 neděl za účelem připojení schvalovací doložky.
Na to byla mezi stěžující si společností a z-skou obcí vyhotovena smlouva nadepsaná: »Smlouva o služebnosti« ddto 8. března 1917, dle jejíhož odst. I. byla obcí z-skou zřízena ve prospěch stěžující si společnosti neobmezená služebnost k rubáni uhlí pod nemovitostmi tam uvedenými. V odst. V. uvedeno toto: »V době počínající dnešním dnem do 31. prosince 1926 zřizuje obec Z. za sebe a za své nástupce v držení nemovitostí uvedených v odst. I. společnosti Austria právo kdykoliv tyto nemovitosti za cenu 1000 K a za dalších podmínek uvedených v této smlouvě zakoupiti a převzíti. Pro případ, že by společnost Austria takto zřízeného práva koupě chtěla použíti, jest obec Z. povinnou předati jí tyto objekty prosté břemen a prohlašuje tato obec pro tento případ své svolení, aby na podkladě této listiny zmíněné nemovitosti byly prosté břemen odepsány z vložky č kat. obce Z. a aby pro ně byla zřízena vložka nová a v ní vtěleno vlastnické právo společnosti Austria neb aby byly připsány k jinému nemovitému majetku náležejícímu této společnosti.« V odstavci VIII. uvedeno, že se obec vzdává za sebe i za své nástupce práva tyto nemovitosti do 31.pros. 1926 zciziti, zavázati nebo zatížiti ve prospěch jiného, než stěžující si společnosti; dle odst. XI. svolila obec, aby ve vložce č. ... pozemkové knihy kat. obce Z. byla vtělena služebnost rubati uhlí dle odst. I., aby na listu vlastnickém byla zapsána povinnost obce zmíněné nemovitosti stěžující si společnosti prodati a konečně, aby na tomto listu závad byl poznamenán zákaz prodeje a zatížení těchto nemovitostí obcí Z. ve smyslu odst. VIII. této smlouvy. Smlouva obsahuje doložku tohoto znění: »Tato smlouva se na základě usnesení okr. zast. v Ch. z 1. února 1917 schvaluje.«
V sezení ob. zast. z-ského, konaném dne 29. března 1923, bylo jednohlasně usneseno vydati prohlášení odpovídající obsahu shora uvedeného odstavce V. smlouvy o zřízení služebnosti ve prospěch stěžující si společnosti a předložiti je ku schválení osk. Tato odepřela však schválení uděliti s odůvodněním, že 1000 K poskytovaných stěžující si společností jménem trhové ceny nerovná se v důsledku poklesu valuty 1000 K z r. 1916, kdy byla dotyčná smlouva uzavřena.
Nař. rozhodnutím zamítl žal. úřad rekurs st-lky do tohoto rozhodnutí podaný v podstatě s tímto odůvodněním: Osk měla dle § 23 fin. novely právo dle svého uvážení zkoušeti, zdali usnesení ob. zast. z 29. března 1923 jest obci na prospěch čili nic a podle toho schválení dáti neb odepříti. Názor rekurentky, že již r. 1917 byla uzavřena perfektní trhová smlouva, jest mylný, byloť to toliko »pactum de contrahendo«, které je dle § 936 o. z. o. závazné jen za nezměněných poměrů, třeba by dozorčím úřadem bylo schváleno. Nemůže proto v tom, že osk usnesení obce z 29. března 1923 schválení se zřetelem k poměrům proti roku 1916 změněným odepřela, býti shledáno nic závadného.
Stížnost do rozhodnutí toho podaná namítá, že dohlédací úřady samosprávné vůbec nebyly oprávněny žádané schválení odpírati, t. j. usnesení obce z 19. března 1923 podrobiti nové samostatné kognici podle § 23 zákona z 12. srpna 1921 č. 329 Sb. (t. zv. fin. nov.). Námitku tu rozvádí stížnost v podstatě takto: Smlouva z 8. března 1917 byla okr. výborem schválena. Tímto schválením byla založena subj. práva a jsou jím dohlédací úřady samosprávné vázány. Prohlášení obce, jehož schválení bylo nař. rozhodnutím instančně odepřeno, není samostatným právním jednáním, nýbrž vydáno bylo jen k provedení oné smlouvy. Obsahem článku V. smlouvy z 8. března 1917 nebyla »předběžná smlouva« »pactum de contrahendo« podle § 936 o. z. o., jak za to má žal. úřad, nýbrž nabídka obce, kterou byla do lhůty tam stanovené, t. j. do 31. prosince 1926 vázána. Strany neměly v úmyslu teprve budoucně sjednávat zvláštní smlouvu kupní. Proto také obec nevyhotovila nyní nějakou smlouvu kupní, nýbrž k schválení předložila jen vkladní prohlášení. Závazek obcí převzatý převésti vlastnictví pozemků, o něž šlo, na stěžující si společnost, byl knihovně vtělen. I z toho po názoru stížnosti vysvítá, že běželo o právně závazný návrh obce, eventuelně se zřetelem ke knihovnímu zápisu snad o pevnou smlouvu, nikoli však o smlouvu předběžnou. Ale ať jest tu hotová smlouva nebo závazná nabídka, jest obec povinna k plnění závazku a není ponecháno libovůli úřadu udělit nebo odepříti schválení formálního aktu k splnění závazku nutného.
O těchto vývodech stížnosti uvažoval nss takto:
Není na sporu, že smlouva mezi obcí a st-lkou z 8. března 1917, a tedy i její článek V., byla příslušným dohlédacím úřadem samosprávným schválena. Úřad žal. zamítaje rekursní námitku společnosti s uvedenými vývody stížnosti co do právního obsahu v podstatě shodnou, nepopřel také, že z oné schválené smlouvy vzešel pro obec platný závazek, nýbrž opřel svůj zamítavý výrok jedině o názor, že tento smlouvou onou založený závazek zanikl. Kdyby tento předpoklad úřadu slušelo uznati za správný a tedy závazek ze smlouvy z r. 1917 za zaniklý, bylo by ovšem nutno pokládati usnesení ob. zast. z 29. března 1923, směřující k převodu vlastnictví k pozemkům shora vyznačeným na stěžující si společnost, za novou samostatnou disposici majetkovou, která, poněvadž směřuje k zcizení (prodeji) nemovitostí a poněvadž také ostatní předpoklady § 23 fin. novely jsou nepopřeně dány, byla by vázána na schválení bezprostředního úřadu dohlédacího podle předpisu právě uvedeného. Podstata sporu netkví tedy v otázce, zdali v článku V. smlouvy z roku 1917 pro obec platný závazek vzešel, nýbrž v otázce, zdali závazek z oné smlouvy st-lkou vyvozovaný — a co do své původní platnosti úřadem zásadně nepopřený — později své právní účinnosti pozbyl. Vývody stížnosti nepostihují tedy přímo jádro sporu, pokud snaží se dokazovati, že oním článkem byl pro obec platný závazek skutečně založen a nss-u bylo se stížností především zabývati v tom směru, pokud jest možno v ní shledati námitky proti závěru žal. úřadu, že platnost náležitě založeného závazku pro obec pominula.
Žal. úřad založil tento závěr na dvou premisách: jednak, že článkem V. smlouvy z r. 1917 byla obec zavázána ujednati se stěžující si společností smlouvu trhovou, že šlo tedy o závazek z pacta de contrahendo ve smyslu § 936 o. z. o., jednak že platnost tohoto závazku dle téhož zákonného předpisu pominula nastalou změnou poměrů od r. 1917 do r. 1923.
Otázka, zdali jisté právní jednání zakládá pactum de coutrahendo, jest právě tak jako otázka, zdali jsou dány předpoklady, za kterých podle předpisů práva občanského závazek pactem takovým založený zaniká, otázky práva soukromého. V daném případě bylo, jak z předcházejícího vysvítá, rozřešení těchto otázek pro úřady správní nutným předpokladem, aby mohly rozřešiti otázku do jejich kompetence náležející, t. j. otázku, zdali usnesení ob. zast. z 29. března 1923 potřebuje schválení podle § 23 fin. novely. Ony otázky práva soukromého mohly řešiti ovšem jen v rámci vlastního svého rozhodnutí, tedy nikoliv s účinkem právní moci schopným pro obor práva soukromého, nýbrž jen jako otázky prejudicielní, t. j. jako nutnou premisu pro své rozhodnutí, je-li usnesení ob. zast. z 29. března 1923 podrobeno (novému) schválení podle § 23 fin. novely, či je-li disposice majetková usnesením tím zamýšlená již kryta schválením smlouvy z r. 1917. Nss přezkoumávaje zákonitost a formální správnost nař. rozhodnutí, mohl v důsledku toho závěr, ke kterému úřad dospěl při řešení oněch soukromoprávních otázek, přezkoumávati právě jen jako jednu z premis rozhodnutí samého, t. j. mohl jen v rámci stížnosti zkoumati, zdali onen závěr úřadu založen je na dostatečném a také jinak náležitě zjištěném skutkovém podkladu a zdali se zřetelem ke znění příslušné normy o. z. o. a k danému skutkovému materiálu není zřejmě nesprávný, logicky nemožný (§ 6 zák. o ss).
Stížnost v tomto směru proti nař. rozhodnutí namítá, že úřad neprávem hodnotil závazek obce založený článkem V. smlouvy z r. 1917 jako závazek ze smlouvy předběžné (§ 936 o. z. o.), t. j. z dohody sjednati se stěžující si společností do konce roku 1926 smlouvu trhovou o pozemcích, jichž smlouva se týká.
V naznačeném článku se praví, že obec vyhrazuje do 31. prosince 1926 stěžující si společnosti právo pozemky v článku I. smlouvy vyznačené kdykoli za kupní cenu 1000 K a za podmínek mimo to ve smlouvě vytknutých koupiti a převzíti. Pro případ, že stěžující si společnost užije tohoto práva koupě, zavázala se obec, ony objekty břemen prosté odevzdati a prohlásiti pro tento případ svůj souhlas, aby ony nemovitosti byly na základě této listiny z knihovní vložky z-ské č. ... odepsány, a aby pro ně byla nová knihovní vložka zřízena, anebo aby byly připsány k jinému knihovnímu majetku společnosti. V článku VI. a VII. smlouvy se mluví opětovně o eventuelní smlouvě trhové a ceně kupní, v článku VII. se stanoví, že použije-li společnost práva koupě, že ihned při podpisu kupní smlouvy provede devinkulaci vkladní knížky na 1000 K; kterou odevzdala při podpisu smlouvy z 3. března 1917 obci z-ské. Jestliže se zřetelem k tomuto znění smlouvy z r. 1917 žal. úřad posuzoval obsah článku V. jako dohodu mezi stranami, že v budoucnosti učiní smlouvu (trhovou) a to dohodu podle § 936 o. z. o. závaznou, ježto byl určen i čas, do kterého se smlouva má učiniti i její podstatné kusy (předmět, cena trhová a další podmínky), nemohl nss nalézti, že by toto posouzení danému stavu věci nebo znění § 936 o. z. o. zřejmě odporovalo. Z uvedeného znění smlouvy jest nade vší pochybnost patrno především, že šlo skutečně o oboustrannou dohodu, nikoli tedy jen o nabídku jedné strany, totiž obce (§ 862 o. z. o.), jak snaží se dovoditi stížnost; obě strany projevily souhlas i s předmětem i s cenou, i s ostatními modalitami prodeje; s druhé strany pak jest zjevno také, že článek V. smlouvy z r. 1917 neobsahuje skutečnou perfektní smlouvu trhovou, nebo jinou smlouvu zcizovací (právo koupě bylo st-lce toliko vyhrazeno) a z tohoto i z dalších článků vysvítá, že obě smluvní strany odložily sjednání eventuelní kupní smlouvy do budoucnosti. Ani v tom, že uskutečnění oné eventuální budoucí kupní smlouvy bylo dáno na vůli jedné strany, nemůže soud viděti okolnost, která by nutně měnila samu podstatu řečené dohody, jako dohody učiniti v budoucnosti smlouvu trhovou.
Nss nemohl tedy uznati za důvodnou stížnost, pokud vytýká, že žal. úřad posuzoval článek V. smlouvy z r. 1917 jako dohodu o budoucí smlouvě. Při tom neměl nss příčin zabývati se otázkou, jaké důsledky by vyplývaly pro spor, kdyby skutečně článek ten obsahoval pouhou nabídku toliko pro obec závaznou.
Žal. úřad, kvalifikovav dohodu o prodeji nemovitostí jako »pactum de contrahendo«, dovozoval v nař. rozhodnutí dále, že závazek z tohoto pacta pro obec vyplynuvší, ji již nevázal, když poměry proti době sjednání pacta se změnily.
Námitku proti tomuto stanovisku žal. úřadu dlužno jest spatřovati ve vývodech stížnosti, jimiž poukazuje k tomu, že mezi hodnotou koruny rak. z r. 1917 a hodnotou čsl. koruny není tak veliký rozdíl, jak úřad snad předpokládá, že 1000 K, jež byly ujednány jako kupní cena nemovitostí, representovalo podle vůle stran jen 1/13 hodnoty nemovitostí, neboť společnost zaplatila podle smlouvy z r. 1917 již 12000 Kč, takže úhrnná cena kupní byla 13000 Kč; o znehodnocení může býti tedy řeči jen u 1/13 ceny a to nemůže býti důvodem, aby prodávající byl sproštěn svého závazku, obci mimo to zůstaly úroky z oněch 1000 K za minulá léta. Ztráta obce může činiti nejvýše 1/3 uvedených 1000 K. Těmito vývody snaží se stížnost dokázati, že změnou poměrů, které jediné úřad mohl míti na mysli, obec by realisováním trhové smlouvy neutrpěla takovou újmu, která by odůvodňovala zánik jejího závazku. Podle § 936 o. z. o. nepozbývá dohoda o budoucí smlouvě závaznosti jakoukoli změnou poměrů, nýbrž jen kdyby následkem změny poměrů byl zmařen účel smlouvy výslovně smluvními stranami stanovený nebo z okolností zřejmý, nebo pozbyla-li by některá ze stran důvěry. Nař. rozhodnutí poukazujíc prostě na změnu poměrů od r. 1917 připouští výklad dvojí; buď že žal. úřad se mylně domníval, že závazek z dohody takové zaniká každou změnou poměrů, nebo že — maje cit. ustanovení § 936 na zřeteli — pokládal nastalou změnu za takovou, která závaznost pacta ve smyslu cit. zák. předpisu ruší. Leč vycházel-li z tohoto předpokladu, bylo by jeho věcí, aby je odůvodnil, čehož bylo potřebí obzvláště proto, že st-lka již ve svém rekursu poukazovala k tomu, že koruna byla již v roce 1917 znehodnocena, a že s dalším znehodnocením bylo nutno tehdy počítati, že 12/13 kupní ceny bylo obci zaplaceno již v r. 1917 a že zbývající 1/13 nemůže býti rozhodující. Uplatňovala tedy st-lka již v řízení správním, že změna poměrů, i pokud nastala, nebyla takového dosahu, že by tím úmysl stran, jímž byly vedeny při smlouvě z r. 1917, byl zmařen. Kusost odůvodnění, které tuto námitku nikterak nevyvracejíc, jí se vůbec nezabývá, působí právě, že není možno z rozhodnutí bezpečně poznati ani, zda úřad, posuzuje daný skutkový stav s hlediska § 936 o. z. o., neocitl se v patrném logickém rozporu s jasným zněním a nepochybným úmyslem tohoto zákonného ustanovení. Avšak i kdyby jeho pojetí normy o. z. o., jíž se dovolává, nebylo v naznačeném smyslu vadné, nebylo by v rozhodnutí možno nalézti dostatečný podklad pro posouzení, zdali úvahy, jimiž se řídil úřad při svém úsudku, že jde o zrněnu poměrů závaznost pacta podle § 936 o. z. o. rušící, mají oporu ve zjištěném stavu skutkovém a neodporují zásadám správného myšlení.
Se zřetelem k tomu, co právě bylo uvedeno, musel nss shledati v naznačené neúplnosti důvodů nař. rozhodnutí podstatnou vadu řízení.

Citace:

č. 5359. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1927, svazek/ročník 8/1, s. 345-349.