Č. 5301.

Živnostenké právo: * živnostenský úřad není oprávněn na základě § 54, odst. 2 živn. řádu, tedy ve formě živnostensko-policejní úpravy nařizovati, jakým způsobem a v jakém rozsahu má při provozování živnosti hostinské a výčepnické býti užíváno jazyka českého za tím účelem, aby tyto živnosti vyhovovaly také potřebě českých návštěvníků.
(Nález ze dne 19. ledna 1926 č. 673.).
Věc: Arnošt Weiss ve F. L. a spol. (adv. Dr. Vil. Fleischmann a Dr. Kar. Hahn z Karl. Varů, Dr. Frt. Žampach z Mar. Lázní, Dr. Ludv. Krieg z Prahy, Dr. Rud. Freudenfeld z Liberce a Dr. Walter Maresch z Ostí n./L.) proti ministerstvu obchodu (min. m. taj. Dr. Leopold Heyrovský) o živnostensko-policejní úpravu živností hostinských a výčepnických.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost.
Důvody: Nař. rozhodnutími potvrdilo min. obch. v pořadí instančním výměry místně příslušných živn. úřadů I. stolice, jimiž na základě § 54, odst. 2 ž. ř., tedy ve formě živnostensko-policejní úpravy bylo stanoveno, jakým způsobem a jakou měrou jest při provozování živnosti hostinské a výčepnické užívati také jazyka českého. Obsah předpisů těch jest, nehledě k odchylkám, které možno jest na tomto místě nechati mimo zřetel, v podstatě tento: 1. Všechny nápisy a označení vnější i vnitřní jest provésti na prvém místě nebo jen česky. 2. Jídelní a nápojové lístky jest předkládati hostům především v českém nebo v českém a německém jazyku. 3. Jest se postarati o českou obsluhu.
Zamítavá rozhodnutí min. obch. obsahují po stránce meritorní tyto v celku shodné důvody, jednak z rozhodnutí druhé stolice převzaté, jednak min. připojené: »Jedná se o živn.-policejní úpravu živnosti hostinské a výčepní, k níž jest osp jako úřad živn. dle § 54 odst. 2 ž. ř. oprávněna. Podle § 18 odst. 3 ž. ř. dávati jest koncese hostinské a výčepní vzhledem na potřebu obyvatelstva, t. j. místního obyvatelstva, tedy v zájmu veřejném, byť i místně omezeném, při čemž přihlížeti jest také k způsobilosti provozovacích místností a k vhodnosti vyhlédnutého stanoviště, kde má býti hostinec zřízen, a konečně i k snadnosti policejního dozoru. K tomu pak přistupuje, že při hotelech k ubytování cizinců ve větších městech a v lázeňských místech možno podle 5. odstavce téhož paragrafu upustiti od otázky potřeby obyvatelstva a při hotelích v krajinách horských za účelem podporování ruchu turistického dokonce i od otázky snadnosti policejního dozoru.
Již z těchto předpisů jest zjevno, že zákon ukládá živn. úřadům naproti živnostem hostinským a výčepním povinnosti a vztahy nejen mnohostranné, ale i podstatně odlišné od zřetelů, kterými se mají říditi při živnostech ostatních. Tato vyšší důležitost a mnohotvárnost veř. zájmů, které zákon spojuje jednak s povolováním a jednak i s budoucím kontrolováním živností hostinských a výčepnických, nachází svůj vnější výraz nejen v tom, že zákon věnuje těmto živnostem šest zvláštních, jen pro ně určených paragrafů (§§ 16—20 a), ale hlavně v tom, že je v § 54 podrobuje zvláštní úpravě s hlediska policejního a to jak generelně tak i individuelně.
Jaký má býti věcný obsah této policejní úpravy, není v § 54 výslovně řečeno; v prvém odstavci tohoto paragrafu jest jen povšechně naznačeno, že běží tu o »rozsah a způsob, jakým se provozují« ty které živnosti. Je tedy zákonem ponecháno uvážení úřadu, aby podle druhu živnosti a potřeby času a místa posoudil, v kterém směru jest z veř. ohledů při té které konkrétní živnosti nebo při celé skupině živností téhož druhu nutno zasáhnouti podrobnějším předpisem úředním, má-li dotčená živnost nebo skupina živností vyhovovati zákonným předpokladům, za kterých jedině jest její vznik nebo další existence v zájmu veřejném přípustná.
Z řečeného plyne, že hostinské a výčepní živnosti ve větších městech a v lázeňských místech nebo horských turisticky významných krajinách nejsou určeny jen pro místní obyvatelstvo, nýbrž hlavně pro návštěvníky cizí, a že jest, — mají-li tomuto svému účelu vyhovovati — nezbytno, aby byly i po stránce jazykové přizpůsobeny zájmům veřejným a potřebě návštěvnictva. Nevyhovuje-li provozování živností hostinských uvedeným způsobem, najmě po stránce jazykové, jest živn. úřad nejen oprávněn, nýbrž i povinen použíti ustanovení 2. odst. § 54 ž. ř. a zjednati potřebnou nápravu. V případě, o který zde jde, konal úřad živn. pouze tuto svou povinnost.
K tomu, že hostinec je navštěvován též hosty národnosti české, jest nutno při provozování hostinské živnosti a označení provozovacích místností v každém směru, tudíž i po stránce jazykové náležitě zřetel míti.
K námitce většinou st-lů v adm. rekursech vznesené, že nařízené opatření odporuje § 128 ústavní listiny, pokud se týká čl. 7. smlouvy St. Germainské, podotklo min. obch., že předpisy § 128 úst. listiny jež se shodují s obsahem čl. 7 St. Germainské smlouvy, nebyly porušeny, ježto nař. opatřením živn. úřadu bylo upraveno provozování státem koncesované živnosti veř. charakteru, a nejedná se zde tedy o případ neomezitelného užívání jazyků ve styku soukromém nebo obchodním, jaké má na mysli odst. 3. § 128 úst. listiny (resp. čl. 7 St. Germainské smlouvy). Nehledíc však ani k tomu, nelze spatřovati v opatření, jež živn. úřad učinil, nějaké omezení ve volném užívání jazyka německého, poněvadž se opatření to přípustnosti a rozsahu užívání tohoto jazyka ani v nejmenším nedotýká, v ničem a nikde je nevylučuje nebo nezmenšuje.«
Pokud se týče námitek formálních jednotlivými st-li v řízení správním vznesených, uvésti jest toto:
St-lé z Mar. Lázní, pokud jsou zastoupeni Drem Žampachem, namítali, že před vydáním v odpor brané živn.-policejní úpravy nebyl slyšen po rozumu min. nař. z 19. července 1907 č. 179 ř. z. poradní sbor, jímž jest výbor okr. společenstevní jednoty, ani příslušné společenstvo. K tomu min. v příslušných rozhodnutích podotklo, že v pol. okresu Mar. Lázně svazu živn. společenstev již není a tudíž poradní sbor slyšen býti nemohl, a dále že společenstvům přísluší sice právo odvolací, byly-li jednotlivé kategorie živností upraveny na základě § 54 odst. 2. ž. ř., že však zákon nepředpisuje slyšení společenstva před vydáním opatření, které ostatně v daném případě jest rázu individuelního.
Námitku, že poradní sbor nebyl slyšen, vznesenou také společenstvem živností hostinských a výčepních ve V. zamítlo min. si odůvodněním, že úpravy, o něž jde, nebyly všeobecné, všechny majitele hostinských živností pol. okresu v-ského zavazující, nýbrž pouze jednotlivců se týkající, jejichž živnosti přicházejí v úvahu s hlediska turistického a sportovního.
K námitce obce K. V., že obec nebyla před živn.-polic, úpravou jejích živností hostinských slyšena, podotklo min., že živn. řád slyšení koncesionářů před vydáním opatření, o jaké jde, nepředpisuje, a že jest úřadům nade vši pochybnost známo, že restaurace obce K. V. jsou s oblibou četně navštěvovány českým obecenstvem a patří tedy mezi podniky, kterým bylo nutno naříditi úpravy po stránce jazykové. Námitku téže obce, že koncesi ve svých podnicích neprovozuje sama, nýbrž schválenými pachtýři, vyřídilo min. v ten rozum, že živn.-polic, úprava dle § 54/2 ž. ř. může se státi opatřením, řízeným na majitele živn. podniku.
Nález nss-u o stížnostech do rozhodnutí min. podaných založen jest na těchto úvahách:
Ustanovením 2. odst. § 54, na jehož základě byly živn. úřady I. stolice vydány sporné příkazy a v němž také úřad žal. shledal dostatečný zákonný podklad pro příkazy ty, zmocnil řád živn. úřady k jeho provádění povolané k živn.-polic. úpravě živností v onom odstavci vyjmenovaných, mezi nimi také živnosti hostinské a výčepnické. Stížnosti podané do rozhodnutí min. uvedené příkazy v pořadí instančním potvrzujících, vytýkají jim nezákonnost podstatně v dvojím směru: jednak dovozujíce, že předpis § 54 odst. 2 neposkytuje vůbec nijaké opory pro úpravu užívání jazyků při provozování živností hostinských a výčepnických, jednak že provedená úprava příčí se úst. listině, zákonu jazykovému a smlouvě St. Germainské. Také nař. rozhodnutí zabývají se ve svých důvodech, z části převzatých z rozhodnutí II. stolice, z části žal. úřadem připojených, především otázkou, poskytuje-li předpis § 54 odst. 2 dostatečný zákonný podklad pro sporné příkazy, a nss rovněž pokládal za vhodné, aby nejprve zkoumal, zdali odpověď, k níž žal. úřad v tomto směru dospěl, jest ve shodě s positivními předpisy a s duchem platného řádu živn., t. j. zdali uvedený zákonný předpis skutečně, jak žal. úřad za to má, opravňuje živn. úřady k tomu, aby ukládaly majetníkům koncesí hostinských a výčepnických, aby užívali při provozování svých živností jazyka českého tím způsobem a v tom rozsahu, jak bylo opatřeními živn. úřadů I. stolice v odpor branými nařízeno. Teprve, kdyby k této otázce bylo odpověděno kladně, bylo by dále uvažovati, zdali obsah a rozsah oprávnění živn. úřadů v naznačeném směru z § 54/2 ž. ř. vyplývajícího nebyl omezen předpisy, jichž st-lé se dovolávají, t. j. úst. listinou, jaz. zákonem, smlouvou St. Germainskou. Kdyby pak ani v těchto normách nebylo možno nalézti překážku, jež by zásadně bránila živn. úřadům provozování živností hostinských a výčepnických po stránce jazykové upravovati na základě § 54/2 ž. ř., bylo by na konec, hledíc k obsahu jednotlivých stížností, ještě zkoumati, zdali pro úpravu, jak výměry prvé stolice byla provedena, byly dány v každém jednotlivém případě věcné i formální předpoklady jednak positivními předpisy stanovené, jednak k podstatným formám řízení správního náležející.
Vykládaje ustanovení § 54/2, uvažuje žal. úřad nejprve takto:
Ježto v § 54 není výslovně řečeno, jaký má býti věcný obsah živn.- polic. úpravy, jest zákonem ponecháno uvážení úřadu, aby podle druhu živnosti a potřeby času a místa posoudil, v kterém směru jest z veř. ohledů při té které konkrétní živnosti nebo při celé skupině živností téhož druhu nutno zasáhnouti podrobnějším předpisem úředním, má-li dotčená živnost nebo skupina živností vyhovovati zákonným předpokladům, za kterých jedině jest jejich vznik nebo další existence v zájmu veřejném přípustná.
Těmto vývodům dáti jest za pravdu potud, že znění § 54 zejména i jeho odst. 2. ponechává skutečně volnému uvážení úřadů živn. velmi rozsáhlý okruh působnosti, v jehož rámci mohou provozování živností tam vytčených podrobiti zvláštní úpravě. Mylné bylo by však ze znění § 54 vyvozovati, že toto volné uvážení jest vůbec neomezené. Zásadně jest pravomoc uvedeným předpisem úřadům živn. daná vymezena již tím, že jako předmět její vyznačena jest úprava živn.-policejní. Tím vyloučeno jest jakékoli zasahování do živn. provozu, které nelze zahrnouti pod pojem policie a to specielně pod pojem policie živn.
Jest tedy především uvažovati, zdali příkaz užívání českého jazyka při provozování živnosti hostinské v té způsobe, jak byl úřady živn. I. stolice na základě odst. 2 § 54 ž. ř. st-lům vydán a nař. rozhodnutími v platnosti zachován, jest opatřením, které buď dle jeho podstaty nebo v důsledku positivní disposice zákonné lze kvalifikovati jako opatření policejní resp. živn.-policejní. Zkoumaje tuto otázku, nepokládal nss za nutné ani za vhodné, aby pojem policie, který v praxi i v teorii dal podnět k přemnohým kontrovensím, dosud nikterak neskončeným, podrobil se svého hlediska všeobecnému teoretickému rozboru. Podle názoru soudu poskytuje positivní právní řád sám dostatečně bezpečný základ k takovému rozřešení vytčené otázky, které, opírajíc se o právo positivní, neocitá se nikterak v rozporu se základními poznatky, jež možno pokládal za výtěžek posavadních sporů, ne-li všeobecně, tedy aspoň převážně uznávaný.
I když teoreticky uzná se za možné, že by užívání jazyků ve státě bylo reglementováno s hledika policejního, jest sotva asi možno pochybovati o tom, že positivní normy, vytyčující základní zásady práva jazykového, ani pokud platily v rámci právního řádu býv. státu rak., ani pokud jsou součástí právního řádu republiky čsl., povahu norem policejních nemají. Na podkladě a v duchu platného právního řádu a jeho historického vývoje nelze tedy předpisy upravující v některém směru užívání jazyků pokládati za opatření, jež by generelně, již samou svou podstatou bylo kvalifikováno jako opatření policejní. Tím není ovšem zásadně vyloučeno, aby v některém určitém oboru práva veřejného byly vydány zvláštní předpisy jazykové, odůvodněné specifickými, právě tomuto oboru vlastními hledisky, která mohou býti naprosto různá od hledisk, jimiž řídí se všeobecná úprava práva jazykového a není ani vyloučeno, že by takovéto zvláštní předpisy mohly míti za určitých okolností i povahu norem policejních. Jest tedy také myslitelno, že by i principy, na kterých jest vybudován řád živn., vyžadovaly, aby v určitých směrech také užívání jazyků bylo upraveno tak, aby dosažení účelů správě živn. zákonem vytčených bylo zajištěno (srovnej na př. čl. VI. a VII. zákona ze 16. ledna 1895 č. 21 a z 18. července 1905 č. 125 ř. z. o nedělním klidu, nahrazujících § 75 ž. ř., kde jest předepsáno, že některá ustanovení týkající se nedělního klidu mají býti vyvěšena »v jazycích zemských«). Předpisy živn. řádu, které specielně upravují výkon práv živn., t. j. zejména jeho hlavy IV., však výslovně o užívání jazyků při výkonu živn. neustanovují nic, ani všeobecně ani stran živností v § 54 odst. 2 vyjmenovaných.
Mimo úvahu budiž tu ponechána otázka, zdali a v jakých mezích by bylo možno srovnati s platným právním řádem, aby bez výslovné disposice zákona ve formě »živn. policejní úpravy podle § 54« úřady živn. autoritativně upravovaly užívání jazyků, v případě, že by takováto úprava zcela zjevně byla prostředkem k dosažení některého účelu, jehož sledování náleží nepochybně k účelům živn. správy řádem živn. normované.
Jak z důvodů nař. rozhodnutí jest patrno, konstatuje žal. úřad jakousi všeobecnou povinnost majitelů koncesí hostinských a výčepnických aspoň pokud jde o takovéto živnosti ve větších a lázeňských místech a turisticky významných krajinách, provozovati živnost tak, aby vyhovovala svému účelu, t. j. podle názoru úřadu musí takové hostince a hotely, určené hlavně nebo také pro návštěvníky cizí (t. j. nikoli místní), býti provozovány tak, aby potřebě těchto cizích návštěvníků vyhovovaly; v důsledku toho jsou po názoru nař. rozhodnutí úřady živn. oprávněny učiniti opatření podle § 54/2 také tenkráte, zjistí-li, že provozování živnosti v uvedeném směru onen svůj úkol neplní.
Tato dedukce zakládá se na předpokladu, že kompetence předpisem § 54/2 úřadům živn. přikázaná zahrnuje v sobě oprávnění zasahovati způsobem autoritativním do provozu živností také za tím účelem, aby i jednotlivé živnosti skutečně plnily onu funkci, která té které kategorii živností dle její povahy v celku společenského (zejména hospodářského) života náleží. Leč — ponechá-li se i mimo zřetel otázka, zdali takovéto positivní opatření k zajištění nějaké všeobecné potřeby bylo by možno ještě subsumovati pod pojem policie resp. policie živnostenské — pro takové pojetí kompetence živn. úřadům živn. řádem, zvláště i § 54 vykázané, jaké zračí se v důvodech nař. rozhodnutí, nelze nalézti v předpisech živn. řádu nijaké opory. Živn. řád, jenž hospodářskou činnost, kterou kvalifikuje jako provozování živnosti, obepíná hustým předivem rozmanitých předpisů, příkazů i zákazů, neponechává ovšem vztah živností jako hospodářských organisací, nabízejících ukoj určitých potřeb, k onomu okruhu společnosti, z něhož se rekrutují jejich zákazníci, naprosto mimo zřetel. Již ony hojné předpisy, týkající se průkazu způsobilosti, jeví se aspoň zevně jako péče zákonodárce o zabezpečení náležitého ukojení potřeb příslušnými živnostmi. Živn. řád ukládá úřadům živn., aby při udělování koncesí pro některé živnosti — také živnosti hostinské a výčepnické — přihlížely k místní potřebě. Zřetelem na konsumenty byl jedině diktován předpis § 51 o stanovení nejvyšších sazeb, § 52 o označení cen, a ovšem i § 53, nesoucí sice nadpis velmi významně znějící »O povinnosti provozovati některé živnosti«, ale ve svém textu obsahující jen málo významné ustanovení, ukládající majitelům některých živností — živností hostinských a výčepnických mezi nimi není — povinnost zamýšlené přerušení provozu úřadu na 4 neděle předem oznámiti. Také v předpisech V. hlavy ž. ř. o trzích lze znamenati tendenci zákonodárce zajistiti trhům funkci, jakou v zásobování obyvatelstva ode dávna vykonávaly. Ale veškeré tyto a ovšem ani ostatní předpisy živn. řádu nemohou odůvodniti závěr, že by byl tento zákon chtěl jako esentielní úkol živn. správy vytknouti také péči o to, aby jednotlivé živnosti vůbec anebo aspoň živnosti hostinské a výčepnické skutečně a účelně plnily onu funkci, která té které kategorii živn. v rámci společenského, specielně hospodářského života podle jejího předmětu a určení náleží, a že by byl zejména chtěl vybaviti úřady živn. diskrecionerní mocí, zasahovati k dosažení tohoto účelu i do vlastní čistě podnikatelské stránky provozu živností. Předpisy, jednající o místní potřebě vůbec, v tomto směru nutno ponechati mimo zřetel, neboť ty podle své zjevné tendence jsou povahy jen prohibitivní, majíce zabrániti závadám, jež by snad z nadbytečného počtu podniků živn. určitých kategorií mohly vzejíti. Veškeré pak ostatní předpisy, v nichž možno jest zjistiti nějaké prvky takovéhoto zřetele zákonodárcova na fungování živností jako činitelů dle své povahy povolaných k ukájení určitých potřeb, jsou předpisy zcela specielní, určitého konkrétního obsahu, které právě, poněvadž znamenají úchylky od zásady svobody živnostenské, která jest základní ideou živn. řádu, a které se také úst. listinou republiky čsl. dostalo v § 108 významného uznání, — dlužno jest hodnotiti jako vytčení krajní meze, až po kterou zákon pokládal omezení podnikatelské volnosti s hlediska zájmu konsumentů (v nejširším toho slova smyslu) za nutné a ještě přípustné. Nelze proto ony předpisy učiniti východiskem interpretace, jejímž úkolem jest naplniti konkrétním obsahem normu, která bez určitějšího vymezení zmocňuje úřady živn. k živn.-polic. úpravě některých živností, nýbrž právě naopak nutno v nich viděti hranici, kterou úřady živn. při výkonu správy živn. překročiti nesmějí, tedy ani tenkráte, užívají-li zmocnění v § 54/2 jim propůjčeného. Jestliže však znění živn. řádu a základní principy, na nichž jest vybudován, nedopouštějí, aby zájem určité části návštěvníků hotelů a hostinců byl uznán za dostatečný důvod pro omezení podnikatelské volnosti živnostníků přes onu míru, která jest dána positivními předpisy zákona, lze tím méně v řádu živn. nalézti oporu pro názor, že by snad nějaký jiný obecný zájem, jehož ochrana jest živn. úřadům tímto zákonem přikázána, mohl po právu odůvodniti opatření, jehož zrušení se st-lé domáhají.
Nss uznav, že opatření, nař. rozhodnutími potvrzená, nemají v zákonném předpisu, na němž jsou založena, opory, zrušil nař. rozhodnutí jako nezákonná. Nepokládal při tom za nutné zkoumati, zdali a za jakých předpokladů by byl snad úřad oprávněn na základě řádu živn. majitelům koncesí hostinských a výčepnických uložiti, aby některá určitá sdělení, pro publikum určená, stala se také v jazyku českém nebo snad jiném z důvodů takových zájmů veřejných, jejichž ochranu bylo by možno zahrnouti pod pojem policie živnosteské, tak jak pojem ten platným positivním právem živn. byl vytvořen. Uvážil v tom směru, že opatření stížnostmi braná v odpor, vydána byla jako opatření jednotná a soud mohl tudíž rozhodnutí, opatření ta v platnosti zachovávající a opírající se o důvod, který, jak bylo vyloženo, v řádu živn. opory nemá, přezkoumávati také jen jako jednotný celek. Poněvadž pak podle názoru soudu opatření ta jsou nezákonná již proto, že nemají opory v živn. řádě, na jehož základě byla vydána, neměl soud z důvodu svrchu vytčeného příčiny, vývody stížností se zabývati také, pokud dovozují nezákonnost nař. rozhodnutí z úst. listiny, zákona jaz. a smlovy St. Germainské, nebo pokud jim vytýkají vady formální.

Citace:

č. 5301. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1927, svazek/ročník 8/1, s. 238-244.