Č. 1914.

Živnostenské právo. — Administrativní řízení: 1. Podle § 21 g) živn. řádu není postaráno dostatečně o pohřbívání mrtvol, když obec sice koncesi si vymůže, avšak provozování její přenechá pachtýři. — 2. Ministerstvo obchodu rozhodujíc jako nejvyšší stolice ve věcech živnostenských jest podle § 143, odst. 3 živn. řádu povinno dohodnouti se s jinými úřady ústředními jen tehdy, když specielní právní norma dohodu takovou přikazuje. — 3. Rozhodujíc o rekursu proti rozhodnutí zemské správy politické, kterým koncese byla odepřena, může min. obchodu nahraditi volnou úvahu zemské polit. správy svou volnou úvahou vlastní.
(Nález ze dne 31. ledna 1923 č. 1628.)
Věc: Městská obec L. P. proti ministerstvu obchodu (za zúčastněnou stranu adv. Dr. Frant. Březina z Prahy) stran udělení koncese k provozování pohřebního ústavu Václavu B.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Václav B. podal k zsp. v Praze žádost za udělení koncese k provozování pohřebního ústavu v P. v domě čp. —, současně pak prohlásila jeho matka Marie B., jež v domě tom provozovala stejnou živnost jako vdova v základě koncese svého zemřelého manžela Jana B., že se vzdává svého živnostenského oprávnění pod podmínkou, když se jejímu synu dostane žádané koncese.
V řízení o žádosti té zavedeném vyslovil se městský úřad v P. proti udělení koncese žadateli, poněvadž není potřeby pro tuto živnost, ježto mimo pohřební ústav obecní, který provozuje obec svým zástupcem Josefem H., jest v obci ještě další ústav Václava J. Obec hodlá po vykoupení neb uhasnutí koncesí soukromníků provozovati svůj pohřební ústav ve vlastní režii, a žádá, aby další koncese udíleny nebyly, a aby také nebylo povolováno jich přenášení. Příslušné živnostenské společenstvo, byvši ve věci té slyšeno, doporučilo udělení koncese žadateli, a rovněž obch. a živnostenská komora v Praze vyslovila se pro udělení koncese, poněvadž v případě tomto nejedná se o rozmnožení koncesí toho druhu v P., a poněvadž městská obec p-ská tím, že koncesi svou za roční nájemné v obnosu 500 K propachtovala Josefu H., nepostarala se dosud dostatečně o pohřbívání mrtvol ve svém obvodě, jak předpokládá odst. 1 § 21 g) živn. řádu.
Též osp. podala návrh na udělení koncese, ježto by prý jinak o dostatečné pohřbívání mrtvol postaráno nebylo.
Zsp. výnosem z 16. února 1920 nevyhověla podané žádosti Václava B. a to vzhledem k místním poměrům, k nimž dlužno míti zřetel dle § 23, odst. 5 živn. řádu, ježto podobnými ústavy o místní potřebu jest dostatečně postaráno.
Min. obchodu k rekursu žadatelovu dalo vyšetřiti počet pohřbů vypravených jednotlivými pohřebními ústavy, jakož i počet úmrtí nastavších v posledním tříletí v městě i v okolních farních osadách, a nařídilo doplnění řízení, ve kterém obec P. prohlásila, že sama koncesi dosud neprovozuje, nýbrž pachtýřem Josefem H., který má takové zařízení, že všem požadavkům vyhovuje, jež na pohřební ústav se kladou. Obec má v úmyslu, až žádné jiné koncese v P. nebude, vzíti pohřebnictví do režie obce, jako se stalo v celé řadě měst jiných, aby tato důležitá činnost byla odstarávána řádně a reelně, což bohužel při privátních pohřebních ústavech vždy není.
Úřední lékař osp-é podal dobrozdání v tom smyslu, že pohřbívání na základě koncese propůjčené obci neprovádí se za plat dle pevně stanovené sazby, nýbrž dle volného uvážení nájemce, a že tudíž jest na místě volná a zdravá konkurence. V dalekém okolí není žádného pohřebního ústavu, neboť nejbližší jest vzdálen 9 km., ostatní pak jsou ještě vzdálenější.
Ostav p-ský obstarává tudíž pohřby pro daleký okruh obcí, a proto jest na prospěch jak veřejného zdravotnictví, tak i obyvatelstva, aby za stávajících poměrů byl v P. povolen pohřební ústav druhý, a to tím spíše, když tam svého času byly ústavy tři.
Město má sice koncesi, ale nemá zcela žádného zařízení k vedení tohoto ústavu, zařízení to má nájemce a proto takové vedení ústavu nemůže odpovídati a neodpovídá místním poměrům vůbec. Obec má jako každá jiná obec hřbitov, hrobaře a umrlčí komoru, jiných opatření nemá a neprovádí.
Ze správních spisů úřadem předložených lze seznati, že st-l byl výnosem osp v P. ze dne 10. září 1921 schválen jako zástupce v provozování pohřebního ústavu Anny J.
Výnosem ze dne 21. listopadu 1921 vyhovělo min. obchodu odvolání žadatelovu a zrušivši rozhodnutí zsp, udělilo žadateli žádanou koncesi, poněvadž obec p-ská provozuje svoji pohřební koncesi nájemcem, a disponuje pouze jedním pohřebním vozem a vzhledem k zjištěnému prů měrnému počtu ročních úmrtí a vzhledem k tomu, že v dalekém okolí okresu P. není jiného pohřebního ústavu a není tudíž ani obcí p-skou ani jiným podobným ústavem dostatečně, postaráno o pohřbívání mrtvol. Při tom padá i na váhu, že zde nejde o novou koncesi, nýbrž o další provozování stávající koncese. O stížnosti obce podané do tohoto rozhodnutí uvážil nss toto:
Stížnost především vytýká, že právo udíleti koncese k provozování pohřebních ústavů přísluší jedině zsp-é, nikoliv však také ministerstvu obchodu. Toto mohlo by zakročiti jediné jako úřad dohlédací tehdy, kdyby zsp odepřením koncese st-li byla porušila zákon; tomu však tak není, neboť zsp z mezí volného uvážení svého nikterak nevybočila.
Námitka tato nemá pro sebe nižádné opory v zákoně.
Min. obchodu není pouhou instancí kasační ani pouze dohlédacím úřadem, jenž by směl rozhodnutí a opatření živnostenských úřadů nižší stolice přezkoumávati pouze po stránce právní v tom směru, zda jimi nebyla porušena nebo mylně vyložena jednotlivá ustanovení zákona, nýbrž ministerstvo to jest řádnou odvolací stolicí (§ 143 živn. řádu), které přísluší přezkoumání rozhodnutí stolic nižších v celém jejich rozsahu, tedy i po stránce skutkové, a na kterou tím, že v odvolací lhůtě použito bylo opravného prostředku, přenáší se rozhodování ve věci samé.
Může tedy ministerstvo obchodu, rozhoduje-li jako odvolací stolice, úplně samostatně hodnotiti skutkový materiál, jenž sloužil za podklad stolici nižší, a může také volné uvážení stolice nižší nahraditi volným uvážením svým, aniž by v postupu tom mohla býti shledávána nějaká závada.
Také nálezy bývalého víd. správního soudu (ze dne 8. července 1898 č. 3760 Budw. 11928 a ze dne 12. ledna 1899 č. 277 Budw. 12378), jichž se stížnost na podporu svého stanoviska dovolává, nesvědčí nikterak o správnosti názoru st-lčina.
St-lka vytýká dále, že min. obchodu nebylo oprávněno o věci samostatně rozhodovati, nýbrž že mělo dříve dohodnouti se s ministerstvem vnitra, do jehož působnosti spadají záležitosti veřejného zdravotnictví, neboť dle § 143, odst. 3 má živnostenský úřad třetí stolice, dotýká-li se věc působnosti jiného ústředního úřadu, dohodnouti se předem s tímto úřadem, což v tomto případě mělo se státi tím spíše, když posl. odstavcem min. nař. ze dne 23. září 1905 č. 151 ř. z., upravujícího kompetenci min. vnitra a min. obchodu, bylo vyhrazeno min. vnitra spolupůsobení ve všech věcech týkajících se zdravotnictví.
Námitka tato spočívá na nesprávném výkladu zákona. V daném případě jde o udělení koncese k provozování živnosti, tedy o záležitost živnostenskou.
Předpis § 143 živn. řádu, jenž jediné přichází v úvahu, stanoví ve svém prvém odstavci, že nejvyšší stolicí v záležitostech živnostenských jest min. obchodu, a dodává v odstavci třetím, že jestliže se předmět dotýká zároveň působnosti ústředního úřadu jiného, má ministerstvo s tímto úřadem se dohodnouti.
Předpis ten vykládá si stížnost tak, že ministerstvo obchodu jest povinno dohodnouti se o vyřízení určité věci s jinými ústředními úřady vždy, když dotyčná živnostenská záležitost má vůbec nějaký vztah k agendě onoho ústředního úřadu jiného.
Výklad tento není však jedině možnou interpretací zmíněného ustanovení zákonného, neboť ustanovení ono lze vykládati také v tom smyslu, že min. obchodu jest povinno dohodnouti se o vyřízení určité věci s jiným ústředním úřadem tehdy, když určitý právní předpis vyhrazuje dotčenému ústřednímu úřadu spolupůsobnost při rozhodování dotyčné věci.
Třeba tedy uvážiti, který z těchto výkladů vyjadřuje pravou vůli zákonodárce.
Nss neshledal, že by to byl výklad, jejž podává stížnost. Zákonné ustanovení, o něž tu jde, obsahoval již živnostenský řád z 20. prosince 1859 č. 227 ř. z., ovšem s tou odchylkou, že nejvyšší stolicí v záležitostech živnostenských nebylo tehdy min. obchodu, nýbrž min. vnitra.
Když min. nařízením ze dne 20. dubna 1861 č. 49 ř. z., vydaným podle cís. rozhodnutí ze dne 10. dubna 1861, stanoven byl obor působnosti nově utvořeného ministerstva pro obchod a národní hospodářství, bylo tomuto ministerstvu přikázáno vrchní vedení v záležitostech obchodních a živnostenských. Ministerstvu vnitra ponecháno bylo však rozhodování v poslední stolici o rekursech v záležitostech týkajících se propůjčování živnostenských oprávnění, a to bez veškerého omezení zejména bez dorozumívání se s ministerstvem obchodu.
Pouze jako výjimka stanoveno bylo v příčině trestních záležitostí živnostenských, že úřad má k záležitostem těm přibrati zástupce min. obchodu.
Z ustanovení toho jest patrno, že rozhodování o živnostensko-právních poměrech dle předpisů živnostenského řádu mělo všeobecně i na dále býti soustředěno výlučně v min. vnitra přes to, že min. obchodu náleželo vrchní vedení v záležitostech živnostenských a že konečně každá záležitost živnostenská dotýkala se oboru jeho působnosti.
Kdyby byl zákonodárce zamýšlel vyhraditi tehdejšímu min. obchodu všeobecně spolurozhodování v záležitostech živnostenských, byl by zajisté neopomenul důležitou tuto působnost výslovně uvésti mezi oněmi obory jeho činnosti, jež v citovanému nařízení jsou vytčeny, jako to učinil v příčině trestních záležitostí živnostenských.
Neučinil-li tak, jest patrno. že spolurozhodování ono tehdejšímu min. obchodu přikázati nechtěl. Potom však nelze sporné ustanovení ve znění z r. 1859 vykládati tak, že by min. vnitra bylo se mělo děliti o svoji působnost příslušející mu dle tohoto ustanovení s min. pro obchod a národní hospodářství, naopak jest míti za to, že již dle tehdejšího stavu, pokud nebylo zde specielního předpisu, mělo min. vnitra samostatně rozhodovati.
Na stavu tom nebylo ničeho změněno ani novelou z roku 1907. Dle zprávy permanentního výboru živnostenského sněmovny poslanecké k hlavě 10 živnostenského řádu bylo naopak intencí tehdejších zákonodárných činitelů odstraniti zdlouhavé a vleklé dorozumívání mezi úřady a koncentrovati veškeré příslušné agendy v ministerstvu obchodu. Zmíněná zpráva výslovně podotýká, že soustředění ono vyhovuje přáním interesovaných kruhů živnostenských i právnických.
Nelze konečně ani mysliti, že by byl zákon zamýšlel rozděliti působnost min. obchodu v záležitostech živnostenských mezi toto ministerstvo a jiné ústřední úřady.
Kdyby min. obchodu bylo všeobecně vázáno při vyřizování živnostenských záležitostí na souhlas všech těch ústředních úřadů, k jichž oboru působnosti jest dotčená věc v nějakém vztahu, pak by působnost tohoto ministerstva jako nejvyšší instance v záležitostech živnostenských byla zredukována způsobem, který by ustanovení 1. odst. § 143 učinil přímo ilusorním, a pro vyřízení věci samé by se vyžadovalo zcela proti intenci zákonodárcově, řízení co nejkomplikovanější, při němž by i při sebe větší opatrnosti často vznikly pochyby, zda skutečně jednáno bylo se všemi ústředními úřady, jichž agendy věc týkati se může.
Z toho plyne, že výklad, jaký stížnost dává onomu zákonnému ustanovení, nemůže býti správný, a že případným jest jediné výklad druhý.
Nelze proto vytýkati žal. úřadu, že rozhodnutí své vydal bez dorozumění s min. veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy, neboť není předpisu, jenž by takové předchozí dorozumění nařizoval.
Dalšími svými námitkami obrací se stížnost proti závěru úřadu, že v obvodu přicházejícím v úvahu není ani obcí p-skou, ani jiným pohřebním ústavem o pohřebnictví dostatečně postaráno, a vytýká v tom směru, že závěr úřadu spočívá na nesprávném výkladu § 21 g) živn. řádu.
Úřad prý neuvážil, že za daných poměrů, totiž za trvání pohřebních ústavů matky žadatelovy a Anny J. byla dosavadní opatření obce v příčině pohřbívání mrtvol dostatečnými a že obec prohlásila, že jest ochotna, až zaniknou pohřební ústavy soukromé, převzíti ústav do vlastní režie, a vyhověti všem požadavkům kladeným na pohřební ústavy. Okolnost, že obec pohřební ústav svůj pronajala truhláři, nemůže prý býti závadou, neboť nájemce musí povinnosti své řádně plniti, a obě živnosti spolu dosti souvisejí.
Nss nemohl uznati námitku tuto důvodnou.
Dle § 21 g) živn. řádu ve znění novely ze dne 5. února 1907 č. 26 ř. z. má úřad při zkoumání místních poměrů vzíti zřetel zvláště také na to, zda a pokud již obcí není dostatečně postaráno o pohřebnictví, a má koncesi odepříti, když shledá, že obcí samou učiněna byla již dostatečná opatření v příčině pohřbívání mrtvol.
Úřad má za to, že obec se nepostarala dostatečně o pohřbívání mrtvol, ježto provozování své koncese pronajala osobě soukromé, čímž patrně chce říci, že tou dobou pohřebnictví obstarává nikoli obec, nýbrž osoba soukromá.
K tomuto důvodu třeba poznamenati, že zákon mluvě o dostatečném opatření pohřebnictví se strany obce, mínil tím provádění pohřbívání mrtvol ve vlastní režii obce, tedy po způsobu podniku komunálního. To ostatně doznává stížnost sama, mluvíc o zkomunalisování pohřebnictví jako účelu § 21 lit. g) živn. řádu. Předpokladu tomu ovšem není vyhověno, když si obec vymůže koncesi, provozování její však zadá soukromému podnikateli.
Konečně vytýká stížnost, že nař. rozhodnutí jest v odporu s účelem zákona, jímž jest konečné zkomunalisování pohřebních ústavů.
Stížnost má potud pravdu, že skutečně tam, kde pohřebnictví prováděné obcí dostačuje, nemá dáván býti vznik ústavům soukromým, ale podmínkou jest. že skutečně obec o pohřebnictví své dostatečně se postarala. Nebylo-li, jak svrchu uvedeno, podmínce té vyhověno, mohl úřad koncesi uděliti aniž by se octl v rozporu s účelem zákona.
Vzhledem k tomu bylo stížnost zamítnouti jako bezdůvodnou.

Citace:

Nález č. 1914. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1925, svazek/ročník 5/1, s. 394-398.