Akt správní.

Pojem a roztřídění správních aktů. Vedlejší ustanovení při správních aktech. Vadné správní akty.
Úvod. Je to projev vycházející od veřejné správy. Omezíme se na takové úkony, které činí správní úřady a contr. sborů zákonodárných a soudů, ač i tam se správní úkony vyskytují. Volíme tedy hledisko formální: rozhoduje nám, že jde o činnost specifických nositelů veřejné moci: administrativních úřadů. V širším smyslu patřily by sem všecky formy činnosti těchto úřadů, ať se pohybují na poli práva soukromého nebo veřejného. V užším pojetí zahrnují se sem však toliko projevy, které jsou ovládány právem veřejným. Jen ty jsou předmětem následujících úvah. A. s. je jeden z ústředních pojmů veřejného práva a byla mu věnována veliká pozornost jak v nauce tak i v praxi. Při nedostatečném stavu positivního práva jde tu o otázky velice těžké, přímo kardinální. Tím se vysvětluje, že nebylo dosud dosaženo všeobecně uznávaného mínění skoro ani v jednom zásadním problému, jak zvláště výmluvným toho svědectvím je bohatá literatura v posledních dvou desítiletích narostlá. Kdo se jí musí obírati, má pocit naprosté nejistoty a musí se dobře držeti, chce-li pod spoustou nejrůznějších konstrukcí a názorů zachovati si vlastní úsudek. Za to musí se uznati, že zrovna tato literatura svědčí o velikém rozmachu vědeckého traktování správního práva. Neuspokojivý stav dosavadních výsledků vysvětluje se, opakuji, neobyčejnou obtížností látky. Hledě k poslání tohoto slovníku musím vycházeti z kodifikované u nás podvojnosti práva a nemohu se na tomto místě obírati problémem právního dualismu (viz heslo dualismus právní). Z téhož důvodu je vyloučeno, abych se zde vypořádal podrobně se všemi literárními pokusy o vystižení podstaty a důsledků a-ů s-ch.
Musím se co do naukových výkladů omeziti na věci nejnutnější a pro praktické právníky nezbytně nutné. Hojně za to — z téhož důvodu — využito judikatury. Byl zkoumán nejen s. a. normální, nýbrž i pathologický a právě vadné akty jsou to, které nauce i praxi působí obtíže největší.
V bohaté směsici projevů správních úřadů lze zjistiti dvě hlavní veliké skupiny: do jedné patří všecky úkony, které nemají co činit s výkonem moci vrchnostenské (imperia) — smlouvy veřejné, kdežto druhá skupina zahrnuje úkony, v kterých se manifestuje vrchnostenské, autoritativní postavení státu. Níže se vykládá, jak je tomu rozuměti.
Tato skupina není naprosto homogenní, objímajíc zjevy, jež právnicky musíme dále rozlišovati. Kormann se pokusil o lišení právních jednání státu (rechtsgeschäftliche Staatsakte) a právních činů (úkonů) (rechtshandlungsmäßige Staatsakte) podle toho, směřuje-li vůle jednajícího přímo k určitým právním následkům čili nic. Toto rozeznávání, pokud jde o směr vůle jednajícího, nenalezlo mnoho přívrženců a bylo také ostře odmítnuto (Tezner, Burckhardt). Z dalších výkladů vysvitne, čeho se získá tím, když na vrchnostenské akty se užije forem práva civilního. Dobře to vystihl Piloty (Archiv für öffentl. Recht, XXVIII, 389): Das Rechtsgeschäft des öffentlichen Rechts hat bei Kormann mit dem Rechtsgeschäft des bürgerlichen Rechts eben nur die äußersten Umrisse gemeinsam. Im übrigen findet sich das merkwürdige Ergebnis, daß fast in allen Punkten das, was im bürgerlichen Geschäft die Regel ist, im öffentlichen nur ais Ausnahme vorkommt und umgekehrt.
Pronikavým způsobem zasáhli do našeho problému stoupenci Kelsenovy normativní školy. Stane se o tom zmínka níže.
Mimo diskusi zůstanou úkony ryze faktického rázu, třeba se k nim pojí právní důsledky (vrácení evidenčního koně vojenskou správou, zák. 117/24 Sb., výplata subvence a pod.). Nepovšimnuty také zůstanou úkony pomocných orgánů správních, třeba výjimečně zasahují do právní sféry občanovy, jakož i úkony omezené na internum správního ústrojí. Bude o nich vhodněji projednáno v jiné souvislosti.
Vrchnostenské akty ve vlastním smyslu, nebo, jak W. Jellinek říká, höchstwertige Verwaltungsakte, označuje naše zákonodárství spřežkou: „rozhodnutí a opatření". Činí tak i zákon o správním soudě § 2 zák. 36/1876 ř. z. Význam této spřežky jest již dlouho předmětem pozornosti jak nauky tak i praxe. Názor N. s. s. bylo by lze vystihnouti asi takto: jde o projevy veřejné správy, které autoritativně, „judikujícím způsobem" upravují nebo zakládají právní poměry tak, že projev takový je schopen právní moci. Klade se také váha na exekuční proveditelnost. Protikladem rozhodnutí neb opatření v tomto smyslu je pouhé prohlášení strany, kde správní orgán nevystupuje jako vykonavatel imperia, nýbrž je v takové posici, jako asi věřitel a dlužník. Jinak se to vyjadřuje slovy, že při autoritativních (vrchnostenských) aktech, které nás zde zajímají, stát, země, okres atd., jsou občanovi nadřazeni a to právně, že je mezi nimi poměr právní nerovnosti. Vládnoucí nauka klade na tento moment velikou váhu a vidí v něm znak pro větší část veřejného práva zvlášť charakteristický (viz výklady o veřejných smlouvách). Mluví se také o poměrech mocenských. Má to býti jen jiný výraz pro poměry právní nerovnosti. Zavrhnouti je všecky ty názory, které by v právu veřejném chtěly viděti relace faktické nerovnosti resp. které by chtěly dokonce tvrditi, že poměry „veřejného práva" (výkon imperia) nepodléhají vůbec předpisům právním, jsouce konglomerátem libovůle, ne-li násilí. Zastanci takovýchto thesí jsou zajisté na vymření a myslím, že jen poněkud zkušenější správní úředník stojí výše než hlasatelé takových nauk. Úředník správní pokládá za samozřejmé, že pro každý svůj výrok musí hledati právní základ.
V čem se právnicky projevuje takový poměr nerovnosti? Lze to zvlášť názorně vyložiti na s-ch a-ech zakládajících povinnosti občanské, tedy na aktech občana zatěžujících, omezujících.
Již pouhé vydání a-u s-ho, který máme na mysli, působí na adresáta tím, že ho přinucuje k aktivnímu jednání, jinak by akt ted nabyl právní moci. Adresát aktu je puzen do úlohy žalobcovy: on musí se brániti a to v určitý čas proti aktu, jinak nese důsledky promeškání rekursních lhůt. Kde rekurs strany nemá odkládacího účinku, tam i nepravoplatný s. a. dolehne plnou silou na adresáta. Naproti tomu může občan nedbati smluvní oferty státní, nemusí na ni vůbec reagovati, nemusí se obávati nějakých právních důsledků své indolence. Plným právem můžeme říci, že podle našeho právního řádu s. a. nás zajímající má pro sebe presumci správnosti, zákonitosti, a že platí, i když neodpovídá všem podmínkám, jež právní řád proň předepsal, nejde-li ovšem o určité zvlášť kvalifikované předpoklady. O tom jednám v oddílu o vadných s-ch a-ech. Myslím, že již tyto momenty stačí, abychom mohli tvrditi, že s. a-y v pravém smyslu se podstatně liší od projevů státu a jiných stran, pokud jsou činny na poli práva soukromého nebo lépe řečeno: v poměru rovnosti právní (veřejné smlouvy). Ilustrativní jsou výklady W. Jellinka "Zweiseitiger Verwaltungsakt“
3* pro obor práva německého: „... ein privates Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt. Der gegen ein gesetzliches Verbot verstoßende Verwaltungsakt dagegen ist im Zweifel ebensowenig nichtig wie ein ungesetzlich ergangenes Urteil. Wohl steht über beiden, verwaltendem Staat und Privatmann, gleichermaßen das Gesetz, aber vor dem Gesetze sind beide nicht gleich, da das Gesetz die Akte des einen mit größerer Widerstandsfähigkeit ausstattet als die des anderen. Steht daher der einzelne zum Staate in Rechtsbeziehungen, kraft deren der Staat Verwaltungsakte über ihn erlassen kann, so haben wir ein echtes Überordnungsverhältnis vor uns im Gegensatze zu den nur scheinbaren Überordnungsverhältnissen des Privatrechts. Der zu Unrecht seiner Staatsangehörigkeit für verlustig Erklärte wird vor einem Gerichte mit der Behauptung, er sei noch Deutscher, nicht gehört; der aus einem Privatverein Ausgeschlossene dagegen kann Feststellungsklage auf Anerkennung seiner weiteren Mitgliedschaft mit der Behauptung erheben, seine Ausschließung sei nicht ordnungsmäßig beschlossen worden. Ebenso überprüft das Gericht die Gesetzlichkeit der Entlassung eines Privatangestellten, während die von der zuständigen Behörde ausgesprochene Amtsentfernung eines Beamten für die (sc. ordentl.) Gerichte maßgeblich ist. Dem Dienstbefehl einer Behörde wird vielfach von der Behörde selbst durch Androhung und Vollstreckung von Geldstrafen Nachdruck verschafft, ohne daß ein gerichtlicher Rechszug eröffnet wird; über die Rechtmäßigkeit privater Dienstbefehle entscheidet im Streitfall der gleichmäßig über beiden Parteien stehende Richter.“ W. Jellinek rozeznává „höchstwertige Verwaltungsakte" „od jiných "méně cenných". „Von ihm, dem grundsätzlich unüberprüfbaren Verwaltungsakt, führt eine lange Stufenfolge über den in dieser oder jener Beziehung überprüfbaren Akt herab bis zum grundsätzlich überprüfbaren Verwaltungsakt, dem von der Herrlichkeit nichts mehr geblieben ist als die Vermutung seiner Rechtmäßigkeit und Gültigkeit." W. Jellinek pro své s. a-y tvrdí, že mají pro sebe aspoň domněnku zákonitosti a platnosti.
Kdy máme před sebou „rozhodnutí a opatření" podle § 2 zák. 36/76 ř. z., řešil N. s. s. velice často, ponejvíce s toho zorného úhlu, neběží-li o pouhé prohlášení strany nebo jiný úkon veřejné správy menší právní intensity. Z bohaté judikatury N. s. s. uvádím jen tyto doklady zvlášť poučné. Boh. 4920: Šlo o pensionování učitele na jeho žádost. O výroku zemské školní rady, kterým žadatel byl dán do pense, praví N. s. s., že tímto výrokem zem. škol. rada „mocí své zákonné kompetence autoritativním způsobem založila resp. upravila (stěžovatelovy) právní poměry služební tím, že jej přeložila na trvalý odpočinek. Tento výrok „měl tedy nepochybně povahu rozhodnutí nebo opatření správního úřadu, byl právní moci schopen". „Naproti tomu nelze spatřovati právní moci schopné rozhodnutí správního úřadu v oné části výnosu zemské školní rady, která pojednává o vyměření a poukazu pensijních požitků. Vyměření a poukaz pensijních požitků je pouhým důsledkem úředního rozhodnutí o tom, že stěžovatel se překládá na trvalý odpočinek. Zemská školní rada touto částí výnosu provedla pokladniční důsledky onoho rozhodnutí o pensionování a učinila o své újmě, bez zakročení stěžovatelova a aniž tento určité skutečné nebo domnělé nároky platové in iudicium vznesl, pokladniční opatření. Tím však nerozhodla autoritativním způsobem o tom, jaké zaopatřovací požitky stěžovateli náležejí." Pokladniční poukázka není schopna právní moci a může kdykoli býti změněna jednostranným aktem úřadu, zrovna jako také neprejudikuje nikterak judikujícímu rozhodování o kdykoli později vznešených nárocích stěžovatelových. Toto hledisko zachovává N. s. s. stále, Boh. 3220, kde také vysloveno, že požitky, vyplacené veřejnému zaměstnanci následkem mylného výkladu zákona, lze požadovati zpět, třeba zaměstnanec je percipoval bona fide. Zákon platový 103/26 recipoval tuto judikaturu v § 151, kde klade proti sobě pouhé opatření a rozhodnutí. Velice poučný je v naší otázce nález Boh. 4468, kde šlo o právní důsledky převzetí obecné a měšťanské školy do státní správy (zák. 292/20) a kde se řeší otázky velice subtilní: povaha aktu o převzetí školy do státní správy, o uznání resp. neuznání některých položek úhradových. In concreto je věcí výkladu zákona, poskytuje-li základ pro akty autoritativní. Boh. 4617: Výrok státního pozemkového úřadu vydaný v řízení oceňovacím, že určitá břemena nepřecházejí na stát, který část zabrané půdy převzal, resp. přecházejí jen v určitém poměru, není rozhodnutím přezkoumatelným u N. s. s. Výrok takový je součástkou resp. přípravou pro určení přejímací ceny a lze jej naříkati u řádného soudu podle § 46 náhradového zákona. Naproti tomu usnesení státního pozemkového úřadu, že zábor nemovitostí a jejich zamyšlené převzetí mají vlastníku zabrané půdy býti oznámeny a poznamenání jich v knihách veřejných u soudu navrženo, jest úřední akt právní moci schopný (Boh. 2491). Sporné otázky vyskytují se tu také v tom směru, pokud projevy určitých korporací a ústavů mají povahu úředních úkonů. Sem hledí Boh. 2680 v tom, že předpisy pojistných příspěvků nemocenských pokladen (platební listy) nemají podle zákona o nemocenském pojištění povahy s-ch a-ů schopných právní moci, protože cit. zákon neobsahuje ustanovení, že by bylo proti takovým platebním listům podati námitky jen do určité lhůty, jak na př. stanoví §§ 18, 19, 20, 23 a 25 úrazového pojišťovacího zákona 1/88 ř. z. nebo § 75 zákona o pensijním pojištění zřízenců 89/20. Platební listy nemocenských pokladen jsou pouhá prohlášení strany, stížnost možno do nich podati kdykoli. Teprve rozhodnutí nadřízených úřadů zakládá mezi zaměstnavatelem a nemocenskou pokladnou právní poměr s účinkem právní moci. Vnucuje se arci otázka, lze-li takovou rozhodující váhu klásti pouze na skutečnost, že nebyla pro opravný prostředek předepsána lhůta. Vždyť jsme měli do novely 76/19 mnoho nesporně úředních aktů, proti nimž nebylo nutno si stěžovati v určité lhůtě. Zvláštní pozornosti zasluhuje nález Boh. 4071, jenž má veliký význam i pro výklad zákona č. 4/18 Sb. Jak známo, nároky veřejné proti státu a zemi patří v I. stolici před zem. civ. soud v Praze tenkráte, když projev správního úřadu o nich má povahu pouhého prohlášení strany, nikoli úředního decernátu. Rozřešení této otázky působí in concreto potíže. V nálezu Boh. 4071 bylo vysloveno: výrok zemského správního výboru, jímž tento vyslovuje povinnost obce hraditi výlohy spojené s dozorem na vyměřování a vybírání dávky ze zábavy, jest úředním výrokem přezkoumatelným o N. s. s. (nikoli u zem. civ. soudu v Praze). N. s. s. z moci úřední musí zkoumati, nemá-li činiti s pouhým prohlášením strany, které by nespadalo pod § 2 zák. o správ. soudě 36/76 ř. z. V cit. nálezu Boh. 4071 soudí N. s. s., že výrok zem. spr. výboru může míti podle svého obsahu povahu úředního aktu a že má takovou povahu zejména tenkráte, ukládá-li správní úřad náhradu útrat svého výkonu úředního. Neboť výrok o útratách je součástkou výkonu úřední funkce dozorčí stejně jako je součástkou rozhodnutí neb opatření správního. Odkazuji dále na nález Boh. 2513, jenž zajímavě jedná o povaze a postavení fondu pro opatření strojených hnojiv. Takových pomezních zjevů mezi správou hospodářskou a úřední jest u nás více a lze se těmito otázkami obírati jen při specielních materiích. Jen mimochodem podotýkám, že se to může projevovati významně i na poli jazykového práva — srov. nález Boh. 3903, kde bylo vysloveno, že pod § 2 jazyk. zák. 122/20 Sb. spadají jen vyhlášky a návěští na železnicích, kterými stát mocí svého imperia občanům železnice používajícím něco přikazuje nebo zakazuje. Za pouhé prohlášení pokládá se projev úřadu nepříslušného: výrok pojatý do parcelačního povolení o tom, že parcelant je povinen postoupiti obci pozemky k účelům uličním, "nemůže nabýti právní moci", protože jen politické úřady jsou kompetentní rozhodovati o takových otázkách. Když by bylo pochybno, co asi veřejná správa zamýšlela, padá na váhu zevní forma projevu, při čemž se klade váha na to, bylo-li připojeno právní poučení — nález Boh. 4048 týkající se mor. zák. 38/77 z. z.
S. a-y, o kterých na tomto místě jednáme, dělí se obvykle na akty deklaratorní a konstitutivní. Deklaratorní s. a-y (po vzoru soudních rozsudků) určují autoritativně, co již je právem. Příhodnější je pro ně název nález. Ony nalézají to právo, které již konkretně existuje. Akty konstitutivní zakládají novou právní situaci, které zde dříve nebylo, t. j. zakládají právní poměry, mění je nebo ruší. Tentýž akt může pro jednu stranu zakládati práva, druhou o práva připravovati: vyvlastňovací nález. O deklaratorních s-ích a-ch se praví, že působí pro praeterito, kdežto konstitutivní pro futuro. Výrok politických úřadů, kterým se řeší spor o obecní hranice, pouze závazně deklaruje, kudy obecní hranice opravdu vedou, ale také již dříve vedly, kdežto administrativní úkony, kterými se provádí změna v hranicích obecních, určují, kudy hranice obecní povedou, od právní moci onoho správního úkonu. Nauka se několikráte pokusila o vystižení vnitřní podstaty rozeznávání aktů deklaratorních a konstitutivních. Rozdíl není v tom, že by akty deklaratorní znamenaly vždy striktní aplikaci právní normy, kdežto akty konstitutivní by byly vesměs výsledkem volného uvážení úředního. Jsou možné akty konstitutivní zcela vázané, naproti tomu akty deklaratorní mohou býti velice ne-li zcela volné, všecko visí na úmyslu právní normy. Normální přikázání enklavy honební podle § 5 čes. hon. zák. 49/66 z. z. jest úkonem naprosto vázaným, je to přímo měřičská a matematická úloha: zjistiti, který revír s enklavou nejvíce hraničí. Přikázání to působí pro futuro, ěstejně jako přikázání podle III. odst. cit. § 5 hon. zák. když by soused nejvíce hraničící enklavy nepřijal. V tomto případě přikazovací úkon je dán do volného uvážení úřadu. Za to výrok honebního úřadu, že jsou dány předpoklady pro samostatný revír (§ 2, 3 čes. hon. zák.), má povahu deklaratorní, protože nárok na samostatný revír plyne přímo ze zákona a nález úřadu jen řeší spor o tento nárok.
Není-li norma dobře stylisována, vznikají pochybnosti o povaze úředních aktů. Mohou se vyskytovati i nápadné nahodilosti.
Nálezy vyskytují se buď tak, že úřední činnost ihned má povahu funkce judikující anebo judicium začíná teprve v postupu stolic, kde se rozhoduje o tom, bylo-li opatření vydáno správně. S tím souvisí otázka, od kdy platí takové opatření, když jeho korektnost v instančním postupu byla potvrzena.
Zcela výjimečně akt konstitutivní působí pro praeterito: výrok úřadu politického, kterým přikazuje příslušníka rozloučené obce do některé nové obce podle § 4 zák. dom. 105/63 ř. z. Zásada nepřetržitosti domovského práva vyžaduje nutně, aby přikázání se retrotrahovalo k okamžiku perfekce rozloučení.
Mluví-li se o tom, že konstitutivní akty zakládají nové právní situace (práva, povinnosti), je tomu rozuměti tak, že se tak děje podle právní normy (zákona, nařízení), že i takový s. a. je odvozen z normy vyšší, že svou relevanci čerpá z této vyšší normy. Taková spojitost s vyšší normou musí se z důvodů neetických konstruovati i tam, kde a. s. sebe nezákonnější přece může platiti, jak poznáme ve stati o vadných s-ch a-ech. Musíme tu vycházeti z idey abstrahované z určitého zákona, že tento zákon kryje i úkony nekorektní. Na venek to působí tak, jakoby takový po případě zcela nezákonný a přece platný s. a. sám byl tvůrčím činitelem, čerpal svou moc ze sebe sama. Jisto je, že nikoli přímo zákonná norma je bezprostředním základem pro jiné posice občanovy, které předpokládají dřívější a. s.
I novější badání v oboru normativní teorie o rozvitém, stupňovitém právním řádu připouští, že nižší norma je nejen aplikací normy vyšší, ale že má i tvůrčí funkci.
Je nesporno, že i deklaratorní akty představují něco nového: odklizení nejistoty a pevné zjištění, co je právem.
Naše s. a-y rozdělil Kormann do takových podrobností, že je přímo rozbil a jeho dělení působí často dojmem ryze vnějším. Také Burckhardt láme hůl nad systémem Kormannovým, pokud dělá nedovolené výpůjčky u občanského práva a pokud určité stěžejní otázky chce řešiti aprioristicky.
Upozorňuji zde jen na některé hlavní distinkce. Některé s. a-y jsou vázány na určitou osobu, t. j. s. a. in personam. Proti nim stojí s. a. in rem působící. Chce se tím říci, že právo se tvoří pro určitou situaci: každý, kdo je v této situaci, je oprávněn nebo zavázán nebo obojí. Který akt takto působí, nelze říci všeobecně, to lze řešiti jen od zákona k zákonu. Schválení živnostenské provozovny sem patří zrovna tak jako konsens stavební nebo vodoprávní, povolení parcelační, příkaz zalesňovací a pod. Že zákon zavádí akty in rem, vysvětluje se tím, že veřejné zájmy nejsou ohroženy osobou vlastníkovou, nýbrž samým zařízením (provozovny, stavby), jindy se stát chce chrániti proti změnám v osobě vlastníkově, aby dosažení účelu správního nebylo ztěžováno — zalesňovací nález. Zákony na podporu stavebního ruchu měly výslovný předpis, že knihovní poznámka zavedeného řízení vyvlastňovacího působí proti všem nástupcům ve vlastnictví objektu vyvlastňovaného. Vodní zákon český 71/70 z. z. v § 26 má presumci pro věcnou povahu vodního konsensu. Protože běží o veřejná práva a povinnosti, není nabyvatel objektu chráněn důvěrou v knihy pozemkové a jedná na vlastní nebezpečí, když se z koncesní listiny nepřesvědčí, která břemena tkvějí na konsentovaném objektu. Příklady věcných aktů uvádí výslovně (jindy docházíváme k závěru jen úsudkem) také na př. § 5 zák. 332/19 Sb., § 10 nař. 519/19, § 5 zák. 165/24 Sb.
Lišívá se policejní povolení od skutečné koncese (železniční, vodní, propůjčení veřejného díla [podniku] a j.). Rozdíl ten se různě pojímá. Policejní povolení (dovolení) neposkytuje prý příjemci nic nového, nýbrž pouze odstraňuje překážky, které vadí tomu, že občan nemůže projevovati svou přirozenou volnost, svobodu. Policejní zákony zakazují určité činnosti, ale dovolují policejnímu úřadu, aby v konkretním případě upustil od zákazu (O. Mayerovy Polizeiverbote mit Erlaubnisvorbekalt). Naproti tomu skutečná koncese (propůjčení) autorisuje občana k něčemu, co neplyne z přirozené svobody občanské (železniční koncese) resp. stát propůjčuje občanovi možnost užívati veřejného statku (vodní koncese). Je jisté, že i pouhé povolení policejní uděluje adresátovi něco, čeho dosud neměl: odstranění překážek přirozené volnosti, toť právě to plus, kterého se žádateli dostává. Celá distinkce trpí nepřesností hranice mezi tím, co plyne z přirozené volnosti lidské a co nikoli, nehledě ani na to, že v právním smyslu každá volnost nebo nevolnost jest upravena právním řádem, takže pro přirozenost nezůstává zde nic. Naproti tomu musí se uznati, že na př. železniční nebo vodní koncese zakládají pro adresáta více práv ale i více povinností, a to i ve smyslu kvalitativním, než to bývá u policejních dovolení. Je jistě příznačné, že žel. zák. koncesní 1854 mluví o privilegiu. Nemůžeme se zde pouštěti do Mayerova institutu: propůjčení veřejného podniku.
Podle obsahu mívají s. a-y různé pojmenování: licence, aprobace, censurní lístek, zbrojní pas, schválení, povolení, propůjčení měr dolových, platební rozkaz, rozpuštění spolku a pod. Nemá smyslu obírati se zde všemi takovými distinkcemi podrobně. Všimneme si jen hlavních věcí. Specifická vlastnost schvalovacích úkonů je v tom, že schvalovaný úkon mohou buď schváliti nebo neschváliti, nemohou ho však schváliti s modifikacemi. Prodává obec, nikoli okres zastupitelský, jenž prodej schvaluje. Patří sem také schvalování plánu polohy, jenž je dán do iniciativy obce, která má na něm životní zájem. Když by schvalující úřad vrátil plán polohy s připomenutím, že by neměl proti plánu námitek, když by se provedly na něm určité změny, nabývá obec právního nároku na schválení, když oněm připomínkám vyhoví. Jde-li o schvalovací akt v tomto smyslu, lze zjistiti buď z povahy věci nebo pečlivým výkladem určitého zákona. Nesmí nás při tom mýliti pouhé slovo „schvaluje“, nýbrž musíme zkoumati pravou podstatu aktu. Tak na př. podle § 25 násl. živn. ř. nemůže býti pochybnosti o tom, že nejde o pravý úkon schvalovací s našem smyslu.
Důležité důsledky připínají se také k aktům povolovacím. Srov. k tomu nález Boh. 3679, kde běželo o povolení vybírati obecní samostatné dávky podle zák. 329/21 Sb. N. s. s. prohlásil, že povolovací akt není rozhodnutím neb opatřením úřadu řízeným proti poplatníkům, nýbrž je náležitostí zákonem požadovanou, která musí přistoupiti k usnesení obecního zastupitelstva, aby se stalo účinným, a která tudíž v poměru k poplatníkům má povahu interního aktu úředního. Poplatníkům (a voličům) přísluší podle §§ 40 a 6 právo brániti se proti usnesení o zavedení dávek podáváním námitek a opravných prostředků. Nějaký subjektivní jejich nárok na to, aby dohlédací úřad usnesení obecního zastupitelstva o dávkách schválil nebo neschválil, ani ze znění ani z tendence zákona vyvoditi nelze, a nelze jim proto přiznati ani legitimaci k stížnosti na N. s. s. do výroku dohlédacího úřadu, jímž povolení k vybírání dávek bylo dáno.
Situace by tu mohla býti jiná v tom případě — nač Boh. 3679 sám upozorňuje —, když by se „dohlédací úřad neomezil na výrok vybírání dávky povolující, nýbrž sám na místě orgánů obecních vybírání dávky nebo jeho modality stanovil“. (Není však bez významu námitka, neměl-li by poplatník právo stížnosti na N. s. s., když by úřad správní povolil vybírání dávek naprosto nepřípustných. Od toho je jen krok k tomu případu, když by úřad sám povolil dávky na místo obce. Tu N. s. s. sám nevylučuje apodikticky, pokud mohu posouditi, stížnostní legitimaci poplatníkovu.)
Někdy lze žádoucího účinu dosáhnouti řadou samostatných aktů: úřadů živnostenskoprávních, vodoprávních, stavebních, železničních (zřízení živnostenské provozovny, která odvádí splašky do veřejné řeky, leží nablízku veřejné komunikace a železnice). Jindy se napřed činí výrok o všeužitečnosti díla (ke kterémužto aktu se vížou různé právní důsledky), na čež následuje schvalování po případě kolaudování díla samého. — Srovn. zák. 438/19 Sb. o soustavné elektrisaci.
V nauce, hlavně románské, věnuje se zvláštní pozornost t. zv. aktům gouvernementálním (actes de gouvernement). Ve francouzské vědě je spor o existenci těchto aktů a ti, kdož je uznávají, rozcházejí se v tom, co všecko pod tyto akty patří (akty politického rázu, diplomatické a j.). Není proti nim přípustný rekurs pour excès de pouvoir na Conseil d'Etat a stát nenahrazuje škodu takovými akty způsobenou. Viz také Negulescu: La théorie de l'acte de gouvernement dans le droit public roumain, Rivista de drept public, I. 4. seš. Podle Neg. jde o úkony zcela nezákonné, vynucené a ospravedlněné stavem nouze, nepodrobené žádnému soudnímu přezkoumávání, jež by tu prý bylo absurdní. Pokud by šlo o naše poměry, mohly by se sem zařaditi t. zv. prerogativy presidenta republiky vůči zákonodárným sborům: rozpuštění Národního shromáždění, odročení zasedání a pod. Naproti tomu obyčejným správním úkonem podrobeným kognici N. s. s., by byl akt, jímž president republiky pensionuje úředníka (protiprávně) nebo jmenuje úředníka, nepřiznávaje mu požitků, jež byly mu dříve slíbeny a pod.
Hranice mezi akty gouvernementálními a ostatními je neurčitá.
Bývá pochybno, jde-li o s. a. v našem smyslu či o úkony jiné. Akty, které nás zde interesují, tykají se konkretní skutkové podstaty. Tím se liší od nařízení jako úkonu abstraktního. Hraniční čáru tu vede v první řadě způsob publikace. Nařízení uveřejňují se buď ve sbírce zákonů a nařízení (zákon 139/19 Sb.) aneb způsobem jiným, jenž je buď předepsán zvláštní normou nebo jest určen obyčejem resp. povahou věci. Podrobnosti v hesle autonomie a nařízení. Protože pro strukturu konkretního a-u s-ho nemáme zpravidla zvláštních předpisů, musíme se spokojiti každou formou, z které lze usuzovati, že určité osobě se ukládají určité povinnosti resp. přiznávají určitá práva. Již rakouský správ. soud se otázkou obíral. N. s. s. řešil ji také. Srov. Boh. 4530, jenž se připíná k § 54 živn. ř. a kde vyslovena věta: byla-li vyhláška živnostenského úřadu, která obsahuje generální živnostenskopolicejní úpravu živnosti hostinské podle § 54, odst. 2, ř. živn., a ukládá majitelům koncese pod trestní sankcí provedení určitých konkretních opatření, úřadem doručena jednotlivým živnostníkům, nabývá tím povahy individuálního opatření (rozhodnutí); naříkatelného podle § 146 živn. ř. v postupu stolic správních i před N. s. s. Říkáme tomu, že abstraktní (generelní) norma se doručením „konkretisuje“ v osobě toho, jemuž byla doručena (individuelně sdělena). Podobně je tomu v nálezu Boh. 4910, kde čteme: Výměr (úřední) vydán byl jako oběžník všem obcím politického okresu. Tato povaha jeho jako aktu generelního ovšem nevadí tomu, aby "byv induviduelně doručen každé jednotlivé obci působil proti ní jako opatření konkretní. Mohl-li míti takový účinek, je závislo na jeho obsahu. Vzhledem k jeho znění, dle něhož se obce vybízejí, aby ihned přikročily k provádění nařízení 324/21, zejména aby ihned přikročily k označení místními tabulkami ve smyslu III. oddílu cit. nař. a do určité lhůty podaly zprávu, že cit. vl. nař. v obci bylo provedeno, nelze mu zajisté rozuměti jinak, nežli že se v něm obcím ukládá za povinnost, aby pořídily ihned místní tabulky vyhovující cit. vl. nař.“ K povaze plánu polohy viz Boh. 2086.
V některých případech vyskytují se pochybnosti jiného rázu, totiž ty, máme-li činiti s akty autoritativními ve smyslu § 2 zák. 36/76 ř. z., či s akty osvědčovacími resp. snad s akty ještě jiného rázu. Pod akty osvědčovacími rozumíme takové projevy veřejné moci, kterými se nechce ani odklizovati spor ani zakládati pro občany nová právní posice. Osvědčovací úkony dosvědčují pouze, že určitá skutečnost nastala (presentatum úřední na rekursu) nebo že určitý právní poměr trvá (že určitým dekretem byla osobě X udělena vodoprávní koncese, že určitý spolek politický byl povolen). Nález Boh. 283 to dobře vyjadřuje: Občan Československé republiky, jenž hodlá uzavříti sňatek manželský v cizině, má právní nárok na to, aby politický úřad mu vydal osvědčení o jeho osobní způsobilosti k sňatku. Vysvědčení takové jako pouhé osvědčení nesmí obsahovati řešení nějaké sporné otázky právní a nesmí se jeviti jako nález státní moci rozhodovací.
Osvědčovací úkony mají pro veřejnou správu veliký význam a vyskytují se v nejrůznějších formách — srov. přerůzné ty rejstříky (seznamy), jimiž náš právní řád oplývá.
Osvědčovací akty mají pro sebe presumci správnosti, obrana občana proti nim nevede se pravidelnými opravnými prostředky, nýbrž protidůkazem (že úřední rozhodnutí bylo doručeno jiný den než jest udán na úřední doručence). V pochybnosti rozhoduje autoritativní akt sám, nikoli pouhé jeho „osvědčení”. Tak bylo správně vysloveno, že je-li diskrepance mezi stavební čarou určenou usnesením obecního zastupitelstva a vykolíkováním jejím, platí čára určená obecním zastupitelstvem. Vyjadřuje se to také tak, že osvědčovací akty platí jen s podmínkou, že jsou správné. Proto volební soud pokládá za odvolatelné své verifikační usnesení, když se přesvědčí, že spočívalo na nesprávných předpokladech.
Zvláštní případ neplatnosti osvědčovacího aktu zavedl § 3, I. odst., vlád. nař. 22/20 Sb.
Ryzí akty osvědčovací mohly by býti přímým objektem stížnosti jen tenkráte, když by někdo měl nárok na vydání takového aktu a to správného. Když by správní úřad (vodoprávní, živnostenský, stavební) odkázal soudem neurovnané námitky soukromoprávní na pořad práva, má pasus stavebního (vodoprávního) konsensu, v němž sluší tyto námitky přesně uvésti, povahu osvědčovacího úkonu. Tento akt by mohl býti napadán před vyššími úřady správními proto, že není úplný, protože nejsou uvedeny všecky námitky soukromoprávní, anebo proto, že úřad správní tyto námitky nesprávně hodnotí, ježto vskutku jde o námitky práva veřejného, o kterých se musí v postupu stolic správních rozhodnouti.
Život vynutil si formy s-ch a-ů, kde jsou smíšeny živly osvědčovací se živly rozhodovacími; někdy takovým způsobem, že může býti pochybno, o jaký akt běží resp. který živel v něm převládá. Z bohaté spleti případů uvádím jen některé.
V nálezech Boh. 5338, 5743, 5815 se jedná o výkazech o obsazovacím prostoru jakož i o zabírání konkretních bytů. Význam zapsání určitého bytu do výkazu o obsazovacím prostoru je podle Boh. 5815 v tom, že individuelní příděl bytu vojenskému gažistovi je nezákonný, nebyl-li byt uveden ve výkaze o obsazovacím prostoru. Výkaz o tomto prostoru zdělává se tak, že má býti veřejně vyhlášen, aby majitele domů mohli proti němu podávati opravné prostředky k úřadům politickým. Výkaz o prostoru obsazovacím dotýká se potud přímo právní sféry vlastníka domu, že zápis jeho domu (bytu) do tohoto výkazu zakládá pro něho potencielní povinnost trpěti později skutečné zabrání bytu. Zabrání-li tomu, aby jeho dům nebyl pojmut do výkazu, znamená to proň jistotu, že nebude mu byt zabrán — předpokládajíc, že výkaz nebude opraven (doplněn). Ve výkazu jest jak živel rozhodovací tak evidenční; tento chce usnadniti veřejné správě přehled o tom, které byty jsou jí k disposici. Podobně je tomu při stálých voličských seznamech, které jsou přehledným shrnutím celé řady aktů rozhodovacích, což vysvětluje, že do obsahu těchto seznamů jsou možné opravné prostředky až k volebnímu soudu. I tu snoubí se živel rozhodovací se živlem osvědčovacím. Zajímavé jsou také kmenové knihy veřejných cest podle zák. čl. I/1890, § 67—69. Účel těchto knih vystihuje § 67 slovy: aby mohly býti cesty, umělé stavby, jakož i ostatní příslušenství a pozemky vyznačeny a vedeny v evidenci, aby byl majetek veřejné cesty zabezpečen proti zabrání a aby mohly býti rozhodovány sporné otázky, které vzniknou o silničním tělesu a o jeho příslušenství. Zákon mluví o ověřovacím řízení, ověřovací komisi. Protože při tom mohou býti tangována práva třetích osob, zavádí se zvláštní řízení na ochranu "práv soukromých", zájmů třetích osob — § 68. Tento paragraf prohlašuje knihy kmenové za veřejné listiny.
Mimořádnou pozornost věnuje zák. 117/24 Sb. o požadování dopravních prostředků pro účely vojenské m. j. evidenčnímu listu (§ 20). Tento list obsahuje popis koně, jméno a bydliště držitelovo jakož i ostatní potřebná data; krom toho musí býti uvedeny v evidenčním listě povinnosti držitele koně poděleného evidenčním listem (evidenčního koně). Přijetím evidenčního listu podléhá držitel evidenčního koně oněm povinnostem, jež tento zákon ukládá držitelům evidenčních koní. Již z toho je jasno, že i tu jde o směs rozhodovacích a evidenčních elementů, při čemž zákon staví do popředí živel evidenční, jak už je patrno ze jména: evidenční list. Odst. 9, § 20, má ustanovení, že přejde-li evidenční kůň v držení jiného vlastníka, musí mu býti zároveň odevzdán evidenční list. Tím „přecházejí na nového držitele všechny povinnosti vyplývající z tohoto zákona”.
Pochybnosti vzbudil § 39 služební pragmatiky z r. 1914. Srov. k tomu Boh. 4241 a 5686. Podle Boh. 4241, § 39, I. odst., o sestavení ročních listin pořadových má povahu pouhé úřední instrukce, není však právní normou, která by zakládala nějaký právní nárok pro jednotlivého úředníka, jenž může podle § 39, 3. odst., „jenom pořadí jemu určené bráti stížností v odpor”. Zde zase má otázka jiný aspekt: akt interní či akt působivý proti určitým osobám? V Boh. 2491 byl prohlášen pracovní plán státního pozemkového úřadu za pouhou vnitřní direktivu.
Úřední rozhodnutí jest dále dobře odlišiti od pouhého dobrého zdání, tedy projevů veřejných orgánů, kde bychom nehledali sporných otázek nebo právní relevance; a přece se vyskytují. V nálezech Boh. 2984 a 4730 se řeší právní povaha kvalifikace dané učiteli podle čl. IV. zák. 306/20. Touto kvalifikací je, praví N. s. s., dobré zdání podané okresním školním inspektorem. Z příslušných právních ustanovení plyne, že toto dobré zdání okresního školního inspektora podává se jednou a že byvši jednou podáno nemůže býti dodatečně změněno. Zák. 318/19 ustanovil v § 18, že posudek státního pozemkového úřadu je pro soud závazný. Právní řád mluví o dobrých zdáních v souvislosti s právy a povinnostmi určitých veřejných korporací, na př. obcí. Bylo by sice možno veřejnou korporaci po př. donucovati k tomu, aby dobré zdání podala, ale zvláštní povaha dobrého zdání vylučuje jakýkoli náhradní úkon exekuční: jdeť o úkon ryze individuelní.
Je známo, že N. s. s. nálezy kvalifikačích komisí podle služební pragmatiky 1914 pokládá za pouhá dobrá zdání nenaříkatelná u N. s. s. — Boh. 809.
Zvláštní postavení mají akty organisační. Pokud by šlo o organisaci státní správy, jednalo by se o internum této správy a občan by neměl zpravidla možnosti brániti se proti takovému aktu samotnému, nýbrž musil by vyčkati aktů orgánu, o který běží; pak teprve by mohl vytýkati nesprávné složení orgánu a pod. Tento právní stav může zaviniti po př. i neúčinnost právní normy. Mysleme na případ, kde provádění normy předpokládá nový orgán nebo zařízení (ústav, zkušební komise), jichž aktivování přísluší státní správě.
Nekoná-li tato správa svých povinností, nezřizujíc orgánů předepsaných, znamená to znemožnění zákona, když interesentům není poskytnuta možnost čeliti nekorektnímu jednání veřejné administrace. Je to tím povážlivější, že stát neručí za škodu způsobenou nevykonáváním úřední moci. N. s. s. se zabýval některými otázkami souvisícími s a. organisačními zvláště v nálezu Boh. 4501, kde šlo o zřízení likvidační komise k správě církevních statků na Slovensku. N. s. s. tu vyslovil, že jeho kognici nepodléhají akty, které mají povahu pouhých interních poukazů nebo zmocnění, ani akty, které do právní sféry jednotlivce nijak nezasahají; tedy zásadně nepodléhají kognici N. s. s. akty organisační, jimiž se toliko zřizuje některý orgán správy státní nebo organisace jeho se mění. V nálezu Boh. 5314 klade se váha na to, že přeškolení obcí a částí jejich spadá jako organisační akt podstatně do volné úvahy školních úřadů.
Jinak mohou působiti organisační akty, pokud se týkají právnických osob a zvláště samosprávných svazů, protože se tu zasahuje do správní sféry těchto subjektů. Tak si může obec stěžovati (§ 106 čes. obec. ř.) do rozpuštění obecního zastupitelstva. Stejně vyslovil N. s. s. v nálezu Boh. 5606, že okresní správní komise okresu, jehož hranice se mění změnou hranic obce, je legitimována ke stížnosti na N. s. s. do povolení této změny. V nálezu tom se také řeší následky nekorektního vyhlášení zamýšleného sloučení. Právní povaha vyhlášek může býti různá. Někdy je to generální opatření, jehož účinky sluší posuzovati podle příslušných norem: srov. edikt, kterým se zavádí řízení vyzývací a jenž nahrazuje individuelní zvaní. Jinou povahu mají vyhlášky o povolených změnách jmen obcí. Srov. také § 11 zák. 75/9 ve znění nov. 253/22, § 34 zák. 221/24 Sb. Pod pouhou vyhláškou ministerskou může se skrývati nařízení jako abstraktní norma. Někdy se této formy zneužívá k tomu, aby nebylo třeba vládního nařízení. Sbírka zák. a nař. nás o tom poučuje. Účelu toho se však vždy nedosáhne pro nemohoucnost pouhé vyhlášky působiti jako řádně publikované vládní nařízení. Při abstraktních úkonech vlády nezáleželo by o sobě na pouhém pojmenování; rozhodoval by obsah „vyhlášky“.
Někdy akt méně důrazný má jíti před aktem důraznějším: výstraha, upomínka, upozornění. In concreto může býti pochybno, o který akt běží. Jak známo, rak. správ. soud uznal, že zdvořilá forma úkonu nevylučuje, že jde o úkon závazný. K informaci poukazuji také na nález Boh. 5154.
Co se týče formy s-ch a-ů, sluší odkázati na heslo: řízení správní. Tam se m. j. řeší otázka, stačí-li resp. předpokládá-li se někdy ústní forma, lze-li a. s. produkovati také jen konkludentním jednáním.
Konkretní s. a-y, jak se s nimi v životě setkáváme, bývají složeny z prvků nejrozmanitějších. Tak může ve vodoprávním konsensu býti obsažen: vlastní konsens, t. j. výrok o tom, že vodní dílo je z důvodů veřejných přípustné, a jaké vodní právo s ním souvisí, rozhodnutí o veřejnoprávních námitkách účastníků, osvědčení o námitkách soukromoprávních smírem neodklizených, nález vyvlastňovací, výrok o náhradě škody, podmínka suspensivní neb resolutivní, uložení času, výhrada odvolání.
Poznámka. Stoupenci normativní teorie právní s Kelsenem v čele mají tu nespornou zásluhu, že celý problém s-ch a-ů postavili do pronikavého světla. Toto světlo je však tak ostré, že v něm mizejí i distinkce, které se zdají vládnoucímu mínění, ke kterému se také hlásím, podstatnými pro správné porozumění právních zjevů. K informaci stačí zde uvésti, že normativní teorie rozvila právní řád podle přísně logických hledisk. Máme před sebou celou stupnici norem vyšších a nižších. Počíná se ústavou ve smyslu právnělogickém (ústavní hypothesou), z které čerpá právní relevanci ústava ve smyslu positivního práva jako nejvyšší norma. Z této ústavy odvozuje svou právní relevanci zákon obyčejný, z něho „pochází“ nařízení, pak následují normy specielní, ať úkony, kterým my říkáme vrchnostenské akty, ať úkony, kterým říkáme právní jednání dvojstranná nebo jednostranná. I takové jednání je právní normou. Každá nižší norma je vůči normě vyšší pouhou skutkovou podstatou. Kelsen důsledně nemůže uznati, že by byl zásadní rozdíl mezi právním jednáním občanovým a vládním nařízením; rozdíly tu jsou pouze relativní. Do podrobností tohoto jednotností hlediska silně působícího, stupňovitě rozvitého systému norem právních nelze se zde pouštěti. Jako veliké aktivum je mu přiznati, že důrazňuje nutnost, aby každá nižší norma čerpala svou právní relevanci z normy vyšší. Z hořejších výkladů je patrno, proč vládnoucí nauka na př. nemůže do jedné řady stavěti právní jednání občanovo a vrchnostenský akt státní. Nelze také přehlédnouti podstatný rozdíl mezi rozhodnutím a opatřením zák. 36/76 ř. z. a pouhým úkonem osvědčovacím, mezi nařízením (abstraktní normou) a aktem konkretním. Výklad určitého positivního práva si takové rozeznávání přímo vynucuje.
Veřejné smlouvy. Kdežto praxe smlouvy veřejné uznává, vede se o ně v teorii dosud boj, ač i tu možno zaznamenati, že většina teoretiků veřejné smlouvy připouští. Jedná se u nich jen o vytčení mezí, v kterých smlouvy ty jsou možné. Z nejvýznačnějších odpůrců veřejných smluv O. Mayer nemohl tyto smlouvy srovnati s podstatou veřejného práva, které je — podle něho — vesměs charakterisováno tím, že stát s občanem nestojí na stejné právní linii, nýbrž jest jako subjekt vrchnostenské pravomoci občanovi nadřízen, moha jednostrannými akty (příkazy, zákazy a pod.) upravovati jeho právní posici. Nesmí tedy s ním paktovati, umlouvati se o tom, jak bude vykonávati své imperium.
Rovněž Pražák chová se k veřejným smlouvám skepticky. Podle něho „přináší to s sebou povaha pravidel veřejnoprávných, že nemůže úmluvám takovým býti o sobě přiznána moc definitivní úpravy poměrů dotčených, nýbrž že dohoda účastníků vždy toliko je aktem přípravným, jenž teprve autoritativním prohlášením veřejné moci, po ní následujícím, nabývá zevnější existence právní". Je také příznačné pro Pražáka, že mluví jen o „tak zvaných smlouvách veřejnoprávných".
Je pozoruhodné, že nejnověji známý švýcarský publicista Walther Burckhardt vystoupil ostře proti veřejným smlouvám. "Aber es bleibt ein Widerspruch, wenn der Staat, der das sachlich Richtige verwirklichen soll, darüber mit Privatpersonen frei, d. h. hier willkürlich, paktiert, wenn das öffentliche Interesse sich mit dem privaten "vertragen" muß, um sich durchsetzen zu können. Die Verwirklichung mag durch solchen Opportunismus tatsächlich erleichtert werden und die Vertragsform mag dem Praktiker willkommen sein. Ihrem Wesen nach steht sie aber mit dem öffentlichen Recht in unlöslichem Widerspruch." Burckhardt dokonce se pozastavuje nad tím, že stát může uzavírati smlouvy soukromoprávní. „Es widerspricht der öffentlichrechthchen Natur der staatlichen Funktion, daß sie in privatrechtlichen Formen betätigt werde."
Je situace opravdu taková? Teorie tu vnáší do positivního práva určité představy o podstatě veřejného práva a podle nich kritisuje a odsuzuje toto právo, ač bychom čekali spíše postup opačný. Abychom věc zde zkrátka vyřídili: veřejné právo neskládá se jen a pouze z norem velících (kogentních), nýbrž i z norem, jak pravíme, povolných (dispositivních), t. j. takových, kde úprava dispositivní normou provedená má nastati jen tehdy, kdy zúčastněné osoby se nedohodnou o něčem jiném. Mohou mluviti pro takové řešení vážné důvody. Zákon si netroufá upraviti všech podrobností, nemůže předvídati všech eventualit, pro věc samu nebylo by s prospěchem, kdyby určitá otázka mohla býti řešena jen jediným způsobem, úprava taková mohla by býti přímo nerozumná. Objasní to některé doklady. Podle čes. zák. z 2. 4. 32/1867 z. z. o ukládání mýta na veřejné silnice neerární (§ 3) jsou majitelé „uhelen a jiných závodů průmyslových" povinni, aby přispívali na udržování silnice, kterou svými povozy mimořádně ruinují, „úhrnečným platem, přiměřeným škodě, kterou povozy nákladní činí silnici". Je známo, jak bývá obtížné vypočítati tento „silniční paušál konservační", zvláště když po silnici jezdí povozy několika závodů — srov. Boh. 89, 627. Bylo už vymyšleno několik metod počítacích. Je proto zcela rozumné, ustanovuje-li cit. § 3 mýtního zákona v II. odst.: „Neshodnou-li se v té příčině držitelé oněch závodů s korporací silnici udržující, určiž výbor zemský výšku tohoto platu úhrnečného, uváživ prve důkladně a spravedlivě veškeré poměry." Zde tedy zákon na první místo klade dohodu účastníků, která je nesporně povahy veřejnoprávní, protože nahrazuje úpravu veřejnoprávního poměru jednostranným aktem výboru zemského. Stejnou rationem legis mají také na př. § 26 a 27 zák. z 12. 8. 329/21 Sb. (t. zv. finanč. obec. novela), pokud v první řadě počítají s veřejnoprávní dohodou účastníků. Je dosti známo, že zvláště § 27 cit. novely je přímou záhadou, které nikdo dobře nemůže rozuměti. Takových příkladů je veliká řada. To jest, abych tak řekl, domovská obec nepochybných veřejných smluv. Naproti tomu je stejně nesporné, že velící norma nemůže býti nahrazena úmluvou stran, protože jí může býti vyhověno jen striktní její aplikací. Srov. nál. Boh. 4901, kde šlo o otázku, může-li se obec úmluvou s poplatníkem vzdáti předem práva předpisovati dávku parcelační. N. s. s. mezi jiným praví, že takový postup příčí se tolik základním zásadám ovládajícím finanční správu obce, že „akty, jimiž dávka nějaká, kterou teprve v budoucnosti bylo by vyměřiti a platiti, se promíjí předem, nejsou toliko nezákonné, nýbrž nelze je uznati vůbec za právně závazné“. Takové úmluvy by byly možné jen, kdyžby to zákon, jak praví N. s. s., výslovně dovoloval. Je na bíle dni absurdnost smlouvy, kterou by se občan státu zavázal, že na př. strpí kdykoli domovní prohlídku nebo k pokynu státní správy se zúčastní náboženských úkonů (§ 123 úst. list.).
Mezi těmito dvěma póly vyskytuje se však řada pochybných otázek. Pojednáme zde jen o těch, které mají přímý význam pro účel tohoto slovníku. Je to především sám pojem veřejné smlouvy. Jsou to hlavně dvě monografie, které snaží se jíti do hloubky: Layerova a Apeltova. Jde o to, pokud na veřejné právo lze užíti formy smlouvy tak, jak ji vytvořilo právo soukromé, to znamená zjišťovati, nejsou-li v této formě některé prvky specificky soukromoprávní, které by musily býti eliminovány. Výsledek by byl asi tento: Smlouva veřejná předpokládá
1. souhlasný projev vůle aspoň dvou stran a to tak, že projevy ty jsou právně zcela rovnocenné, t. j. pro právní důsledky smlouvy jsou všecky projevy stejně důležité: buďto je docíleno souhlasu všech stran anebo k smlouvě vůbec nedojde;
2. projevy stran dějí se ve vzájemném vztahu, ve vzájemné korespondenci („mit Bezug aufeinander oder gegeneinander“), t. j. jeden projev se učiní v očekávání souhlasného projevu druhého; smluvní projevy jsou jaksi vzájemně skloubeny;
3. právní následky smlouvy týkají se samých smluvníků;
4. tyto následky záležejí v tom, že se mezi stranami smluvními zakládá, mění nebo ruší poměr veřejného práva.
Na vysvětlenou jest uvésti toto: Každá veřejná smlouva předpokládá souhlasné projevy, ale to neplatí vice versa. Ne všecky souhlasné projevy tvoří smlouvu. O tom je v nauce veliký spor. Tvrdí se, že všecky podmínky předepsané zákonem pro určitý právní efekt musí býti stejně podstatné. Budeme o tom ještě jednati při vadných s-ch a-ech. Zde se spokojujeme konstatováním, že tomu tak nemusí býti. Aby bylo patrno, oč jde: Mnohé s. a-y jednostranné (koncese, stavební konsens, licence, policejní povolení a pod.) mají se vydávati jen k návrhu strany. Vládnoucí směr pravovědy přikládá projevu veřejné správy větší význam právní než projevu občanovu (žadatelovu). Těžiště je v aktu veřejné správy, který je rozhodný pro právní posici občanovu. Koncese živnostenská udělená bez žádosti strany je působivý akt, zakládá pro adresáta oprávnění živnostenské, jiná jest otázka, že by bylo možno takovou koncesi zrušiti ex titulo dozorčího práva — § 146 živn. ř. Schválení živnostenské provozovny s omezeními, tedy proti žádosti, je stejně působivý s. a. Adresát nemusil by ho arci užíti resp. musil by se proti němu brániti v postupu stolic, ale pak by akt ten právně existoval tak, jak vyšel od poslední stolice. Když by adresát počal vykonávati živnost, vykonával by ji rite, třeba se proti koncesním podmínkám marně bránil. Tezner poukazuje na jmenovací dekret úřednický doručený adresátovi, jenž jest v agonii. Myslí se proto, že jsou možné účinné povolovací akty, třeba byly vydány bez předepsané předchozí žádosti strany.
W. Jellinek (Zweiseitiger Verwaltungsakt) pokládá to za nemožné už proto, že takový povolovací úkon podléhá dávce a že i jinak mohou pro adresáta z něho plynouti povinnosti.
Smlouva bez souhlasu jedné strany jest arci nesporně nemožná. Viděti v případech, o kterých jednám, smluvní projevy, odporuje i mluvě zákona, která je tu, jak dobře praví Layer, spolehlivým ukazovatelem. V právním řádu se mluví o žádosti, podání, prosbě, nikdy o ofertě. Příčilo by se citu právnímu říci, že žadatel za milost dává presidentovi republiky ofertu na uzavření smlouvy. Také možnost měniti jednostranně povolovací akty je jiná než možnost odvolávati svémocně smluvní projevy.
Požadavkem, aby smluvní projevy byly vzájemně skloubeny, aby byly reciprokní a aby právní následky smlouvy se týkaly smluvních stran, odlišují se smlouvy veřejné od přemnohých zjevů zdánlivě podstatně stejných. Pro tyto zjevy nalezla nauka různá pojmenování: ujednání a contr. smlouvy (Vereinbarung — Vertrag), akt úhrnný a pod. Pod společnou střechu dostávají se tu právní zjevy velice heterogenní. Celý spor nemá valné praktické ceny, proto se ho zde jen dotknu. Jde tu v podstatě o paralelní projevy, od sebe nezávislé, jejichž určitý počet způsobuje zamýšlený právní efekt. Sem patří tvoření právní vůle kolegiálního orgánu (obecního zastupitelstva a pod.), případy, kdy a. s. má vydati několik ministerstev, kdy akt ten je možný jen v dohodě úřadu státního a samosprávného atd. I když zákony užívají tu někdy přímo výrazů smlouva, dohoda, ujednání, nejde přece o smlouvu. Důvody pro to lze uvésti různé při jednotlivých z přetřásaných zjevů. Jednou jde o tvoření vůle téhož subjektu, jenž sám se sebou nemůže uzavírati smluv, jindy účinky dohody netýkají se přímo jednajících úřadů, nýbrž někoho třetího (města Prahy, jemuž se schvaluje plán polohy). Akty takové zajímají i praktické právníky v několika směrech. Tak na př. pokud jde o zevní účinnost aktu, jenž nebyl vydán v dohodě několika úřadů (Boh. 2517). N. s. s. vyslovil jednou, že stačí, když akt se materielně opírá o souhlas druhého úřadu, i když to formálně není v aktu samém vysloveno. Vážné pochybnosti vzbuzuje nález Boh. 333: Když akt vydán byl v dohodě úřadu státního a samosprávného, je možná další stížnost administrativní v tom případě, když ani státní ani autonomní úřad není o sobě instancí poslední. O stížnosti rozhodují v dohodě úřady, které jsou oněm stolicím nadřízeny. To není nic samozřejmého, ale právní řád mívá podobná výslovná ustanovení, která mluví jako výjimky proti zásadě nálezu Boh. 333. Právní řád se obyčejně nestará o to, jaké účinky by nastaly, když by se nedohodly o rozhodnutí orgány, které jednají v druhé stolici. Mohl by tu nastati ten trapný zjev, že rekurs vůbec nebude vyřízen. Zcela výjimečně se pamatuje na takové možnosti — srov. branný zák. z 10. 3. 1920, č. 193 Sb., § 10.
Otázka odvolatelnosti projevu jednoho z úřadů před intimací rozhodnutí stranám vypadá tu jinak než při smluvních projevech.
Jak jsme řekli, smlouvou veřejnou se tvoří, mění neb ruší veřejnoprávní poměr. Jinak věc formulovati nelze. Všecko se točí kolem otázky, kdy je možno uzavírati veřejné smlouvy a který poměr je veřejnoprávní. Pokud jde o první otázku, není jednoty názorů ani v praxi ani v teorii. U Layera i Apelta proniká názor, že právní řád musí se poměru, o který jde, „zmocniti“, t. j. musí býti z něho patrno, že určitá relace právní je považována od zákona za veřejnoprávní. „Es kann sich immer nur um die Schaffung eines im Gesetze wenigstens in den Grundzügen feststehenden Rechtsverhältnisses handeln.“ Ale přes to Layer pokládá za možné, aby při konkurencích i osoby stojící mimo kruh zákonných konkurenčních činitelů se veřejnoprávně zavazovaly, že budou přispívati podle určitého klíče k nákladům určitého díla nebo zařízení (proti tomu je Apelt, jenž si tu nedovede představiti právní základ pro veřejnou správu zabývati se takovými věcmi). K Apeltovi má blízko nález Boh. 3595, kde bylo vysloveno, že dobrovolný závazek přispívati k nákladům státního gymnasia je soukromoprávní. Pro důležitost věci stůjž zde doslova: „Za smlouvu veřejnoprávní lze považovati jen takovou smlouvu, při které dohodou stran má na místě dispositivního právního předpisu určitý poměr upravujícího a majícího povahu veřejnoprávní, nastoupiti přípustná úprava jiná.“ V daném případě „nebylo žádné zákonné povinnosti řádu, aby nějakým způsobem spolupůsobil''. Stejně, pokud lze posouditi, jest otázka formulována v nálezu Budw. 1030, kde čteme: "má-li dohodou stran pro váženou potřebným souhlasem úředním býti postavena na místo dispositivního právního předpisu určitý poměr upravujícího přípustná úprava jiná, pak norma stranou smluvená vstupující na místo předpisu zákonného má stejný právní charakter, jako předpis nahražený". Na téže linii je nález Boh. 1045. Za to zvláštní pozornosti zaslouží nález Boh. 884. Slezský silniční zákon 33/98 z. z. nemá předpisů o konservačním silničním paušálu, jako zákon český (32/1867, § 3) a moravský (38/1877, § 14), nemá také výslovného ustanovení, že by zemský výbor byl příslušný rozhodovati o závazcích, které převzal někdo, kdo nepatří mezi zákonné činitele konkurenční. Význam velice jemně pracovaného nálezu je v tom, že uznává možnost veřejnoprávních závazků i těch, kdo zákonem samým nejsou přímo zahrnuti mezi příspěvkové faktory. Domyšlen do všech důsledků znamená tento judikát vydatný základ pro veřejné smlouvy. Upozorňuji v této souvislosti na nález rak. správ. soudu 5868 A, kde podle archivních pramenů se vykládá dekret ze 4. 1. 1836, č. 113 sb. z. s. Na konec půjde o rozumný výklad určitého zákona — srovn. nález Boh. 4944, jenž úmluvu mezi státním pozemkovým úřadem a vlastníkem zabraných statků prohlašuje výslovně za smlouvu veřejnou.
Pokud jde o veřejné smlouvy konkurentů, vyskytuje se další sporná otázka. Layer myslí, že takové úmluvy by mohly míti jen soukromoprávní následky, t. j. veřejná správa by přidržovala konkurenty podle klíče zákonného a ponechala by jim, aby se mezi sebou vyrovnali podle oné soukromoprávní dohody. Má-li dohoda konkurenčních činitelů vázati i veřejnou správu, musí podle Layera taková dohoda býti uzavřena i s veřejnou správou (takovou smlouvu by arci veřejná správa mohla ujednati také jen s některým nebo některými konkurenty, kteří by přijímali větší konkurenční břemena). Stačilo by také, když by veřejná moc schválila dohody mezi konkurenty uzavřené. S takovou formulací setkáváme se v mnohých nálezech rak. správ. soudu, ale také u našeho N. s. s. Srovn. Boh. 1030: úmluva je rázu veřejnoprávního, jakmile "byla i příslušným úřadem silničním vzata na vědomí“. Tedy toto vzetí na vědomí má býti rozhodující? Nemělo snad tím býti řečeno, že smlouva o sobě veřejná začíná býti účinnou? Ještě zajímavější je nález Boh. 1045. Tam se konstatuje, že smluvní projevy některých činitelů konkurenčních působí samy sebou (nepotřebujíce úředního schválení, str. 940) "tím okamžikem, kdy byly učiněny při konkurenčním jednání nebo jinak vůči silničnímu úřadu“. Na str. 941 čelí N. s. s. námitce stížnosti, že projevy jednotlivých účastníků musí býti učiněny vůči veřejnému orgánu pro ten který obor veřejné správy, upozorněním, že prohlášení stěžovatelovo stalo se při konkurenčním jednání vůči zástupcům zemského výboru a silničního výboru a že zemský výbor skutečně prohlášení to vzal na vědomí. „Toto vzetí na vědomí není než-li deklarativní prohlášení, že z veřejných ohledů proti ujednání není námitek, a působí nutně ex tunc.“ Podle mého přesvědčení by bylo jenom tehdy třeba, aby smlouva byla uzavírána s úřadem (před ním) anebo byla jím brána na vědomí, když by to bylo v právním řádě předepsáno. Jinak veřejná smlouva o sobě přípustná musí působiti ihned, sama sebou a je věcí ryze vnější, že úřad rozhodující o konkurenčním břemenu musí o ní věděti, aby se mohl podle ní říditi, předpokládajíc, že úmluvou je postaráno o úhradu nákladu, jejž konkurenti mají hraditi.
N. s. s. dobře vystihl v cit. nálezech, od kdy začínají smluvní projevy působiti a že nikdo nemůže svémocně ustoupiti od svého prohlášení jen proto, že projev druhého kompaciscenta potřebující podle práva schválení úředního tohoto souhlasu dosud nedosáhl.
Majíce na mysli hořejší vývody, můžeme podati stručný rozvrh veřejných smluv. Ty jsou možné
1. mezi státem (jeho odnožemi: zemí, zastupitelským okresem atd.) a občanem. Stát jedná tu s občanem jako činitel právně rovnocenný.
Layer uvádí některé příklady zvlášť ilustrativní. Spornou otázku, jakou povahu má přislíbení subvence: zda je to jednostranný vrchnostenský akt nebo smlouva (contrat administratif), rozhodl zák. čl. I/1890, § 47, ve prospěch jednostranného aktu. Případ veřejné smlouvy o paušalování pojistných příspěvků obsahuje zák. čl. VIII/1912 o úrazovém pojištění zemědělských robotníků, k tomu Boh. 5059, 5188.
Sporno je v nauce, jak se zakládá poměr veřejného úředníka a jak vzniká naturalisace (přijetí do svazku státního a obecního). To lze bezpečně posouditi jen podle positivního práva. Tak již služební pragmatika 15/14 ř. z. spočívá na jednostranném aktu ustanovovacím, stejně platový zák. 103/26 Sb. (podrobnosti v hesle Státní úředníci). Všeobecný zájem budí otázka, jaký význam mají úmluvy, které stát činí s kandidáty před vydáním ustanovovacího dekretu o majetkoprávních a jiných výhodách jdoucích nad normální poměry. Spatřuje se v tom veřejnoprávní smlouva, prakticky málo významná v tom případě, když se její obsah převezme úplně do jmenovaného dekretu. Náš N. s. s. hájí názor, že směrodatný je jenom ustanovovací dekret a že všeliké sliby, které by ostatně musily vycházeti od činitelů kompetentních, mají býti vtěleny do ustanovovacího dekretu — Boh. 1480, 2426, 2795, 3617, 3844 a j.
V nálezu Boh. 3617 bylo prohlášeno, že nemají právního významu jednání konaná mezi kandidátem vysokoškolské profesury a referentem ministerstva školství.
Layer naopak myslí, že přiznání zvláštních požitků vůbec do ustanovovacího dekretu nepatří. Toho nelze dobře držeti.
2. Mezi veřejnoprávními svazy a to tehdy, když tyto osoby činí dohody o uspořádání věcí, které tvoří součást jejich veřejnoprávní působnosti. Musí se jednati o úpravu kusu veřejné správy. Tu je nejbohatší zdroj veřejných smluv, tu také právní řád nejčastěji smlouvy veřejné připouští resp. můžeme mu imputovati, že takových smluv nevylučuje. Srov. slučování obcí, změny jejich hranic, pokud počin je ponechán obcím, spojování obcí ke zřízení společného orgánu, zřízení společného zařízení, úmluva mezi dvěma okresy, obcemi, mezi okresem a obcí, mezi státem a zemí a pod. o zřizování a udržování určité silnice a pod., mezi dvěma zeměmi o zřízení společné donucovací pracovny. Ustanovuje-li na př. § 2 žup. zákona 126/1920, že majetkové vypořádání mezi okresy a župami provádí vláda, kodifikuje se tím pouze zásada v praxi hájená, že běží o poměr veřejnoprávní nepatřící před řádné soudy a že tutéž povahu právní mají také úmluvy mezi zúčastněnými korporacemi. Říšský soud rakouský nepochyboval — v mezích své působnosti — o veřejnoprávním rázu takových dohod.
3. Mezi osobami soukromými. Zde je teorie i praxe velice opatrná, protože není nic samozřejmého, aby soukromníci mezi sebou zakládali úmluvami veřejná práva a povinnosti. Žádává se tu mnohdy jasný podklad zákonný. Vedle konkurencí uvádějí se zvláště smlouvy expropriační. Pod tím rozumějí se takové smlouvy, které se uzavírají po zahájeném řízení vyvlastňovacím mezi vyvlastnitelem a vyvlastňovaným a kterými se má zúplna nebo z části nahraditi řízení expropriační resp. jeho výsledek. Bylo by přece jen třeba, aby se ze zákona mohlo aspoň nepřímo vyvoditi, že něco takového je možné. V pochybnosti vykládají se takové smlouvy v duchu zákonných předpisů, které smlouvou mají se pouze nahraditi, nikoli vyloučiti úplně. Srov. zvláště Apelt 152 násl. Naproti tomu dobrovolné dohody uzavírané před řízením expropriačním jen proto, aby se vyvlastnění odvrátilo, podle vládnoucího mínění jsou obyčejné kontrakty práva soukromého.
Kdo by měl proti lékárníkovi veřejný nárok na lacinější léčiva, mohl by s ním uzavříti také veřejnou smlouvu.
Bylo by třeba jasného ustanovení volebních řádů, aby úmluvy volebních stran o sdružování listin nepatřily právu veřejnému.
Zajímavé doklady k veřejným smlouvám poskytuje zvláště zák. čl. I/1890 o veřejných cestách a mýtech. Na některých místech mluví přímo o smlouvách (dohodách), které nemohou býti než veřejnoprávní. Jinde se sice o nich výslovně neděje zmínka, ale není jim nic na překážku. Poukazuji na §§ 7, 10 (zde slova: soukromé smlouvy lze v duchu nálezu Boh. 884 vyložiti ve prospěch i veřejných dohod), 14, 15, 16, 29 (kde pod slova: jiný právní titul spadá i veřejná úmluva), 32, 36, 54. Podle tohoto předpisu jsou možné veřejné smlouvy i mezi soukromníky (jednotlivci), kteří by zřizovali cestu pro veřejnou dopravu.
Jako jiných věcí, neupravuje positivní právo všeobecně ani otázky, v jakých formách se uzavírají smlouvy veřejné. Rozhodují tu formální předpisy o tom, jak ta která veřejná korporace může tvořiti a projevovati svou vůli resp. potřebuje-li její emanace schválení vyššího úřadu. Apelt obírá se otázkou, možno-li veřejnou smlouvu uzavříti také konkludentními činy, a dochází k zápornému závěru. Věc nelze řešiti jedinou formulkou, nutno přihlížeti k poměrům určitého případu. Pravdu má arci Apelt, pokud zdůrazňuje faktické výhody uzávěrek písemných. Rovněž otevřenou jest otázka, jaký význam mají na platnost smlouvy vady projevu, omyl, donucení, obmyslnost druhého kontrahenta. O těchto delikátních věcech jednám v partii o vadných aktech vůbec. Účinky veřejné smlouvy projevují se v tom, že diference z nich plynoucí nevyřizují se před řádnými soudy, nýbrž před úřady správními. Opak by musil býti zvlášť připuštěn. Aby veřejná smlouva mohla býti přímo exekučním titulem, musilo by v zákoně býti ustaveno. Srov. fin. obec. nov. 329/1921 Sb.
Pokud Burckhardt brojí proti veřejným smlouvám také poukazem na to, že při nich stát může podle své libovůle paktovati s občanem, jde o nedorozumění, protože stát ani jako smluvník veřejný nesmí jednati libovolně, nýbrž musí i tu docilovati takového účinu, který podle rozvážného úsudku pokládá se zřetelem na veřejné zájmy za nejlepší. I tu má stát, abych mluvil s Burckhardtem, „das sachlich Richtige verwirklichen“. Sankce jinakého postupu projevily by se arci nikoli v neplatnosti smlouvy, nýbrž v důsledcích disciplinárních a jiných. Jen pro zajímavost upozorňuji zde na to, že byl vysloven (Laun) názor, že stát při hospodářských stycích vůbec má šetřiti veřejných zájmů.
Vedlejší ustanovení u s-ch a-ů. Máme zde činiti s otázkami velice subtilními, jichž řešení je nad míru obtížné, protože positivní právo zachovává tu zpravidla hluboké mlčení. Je proto přirozené, že nauka se ptá, možno-li tu použiti přímo neb analogicky předpisů soukromého práva o podmínkách, modu a doložení času (dies). Sluší také zkoumati, nezná-li veřejné právo ještě jiných forem vedlejších ustanovení. Vedlejší ustanovení u zákonů a nařízení jdou svými zvláštními cestami vysvětlitelnými povahou těchto abstraktních norem. Ale zákony jako vyšší norma mají větší volnost než pouhá nařízení.
Dosavadní hlavní literatura nedospěla k jednotným výsledkům — srov. Kormann, Rudorff, Sulser. Od civilního práva máme nejblíž k veřejným smlouvám, při kterých vůle stran má rozhodující význam. Vyskytují se tu podmínky suspensivní i resolutivní. Přípustnost jejich vyvozuje se z toho, že při smlouvách rozhoduje vůle kompaciscentů. Tato vůle vztahuje se i na to, za jakých podmínek mají smluvní následky nastati, trvati a končiti. Stejně je tomu, pokud běží o dies a quo a dies ad quem resp. o výhradu odvolání (výpovědi smlouvy). Je však možné, že smysl právního řádu někdy vylučuje vedlejší ustanovení: norma chce, aby nastal určitý stav ihned působivý, takže by bylo nutno situaci upraviti jednostranným aktem, když by nedošlo k úpravě smluvní bezpodmínečné. Příklad podmínky suspensivní: několik obcí spojí se ke zřízení společného ústavu, zařízení, s podmínkou, že ke smlouvě přistoupí ještě jiní činitelé. Pokud jde o podmínky resolutivní, jejich nepřípustnost často plyne ze smyslu zákona, jenž chce navázati určitý stav, na jehož skončení smluvníci nemají již vlivu. Stav, jehož vznik je dán do vůle stran, uniká této jejich disposiční volnosti po svém vzniku — srov. zřízení veřejné cesty na základě úmluv; zrušení i takové cesty může zákon vázati na souhlas nadřízených úřadů správních. Podobně by bylo řešiti otázku přípustnosti diei ad quem. Je přirozené, že by bylo možno smluvně vymíniti ještě jinaká vedlejší ustanovení: složení kauce, zaplacení konvenční pokuty. Poskytování hmotných výhod smluvně dává vhodnou příležitost vymiňovati si určité chování od obdařeného, ke kterému by tento nemohl býti přidržován jednostranným aktem: příjemce se dobrovolně zavazuje trpěti, aby poskytovatel výhod měl dohled na zřízeni díla, na jeho provozování a p. Přebírání takovýchto závazků má své meze tam, kde začíná jednání contra bonos mores; to souvisí s otázkou často v nauce přetřásanou, až kam může jíti občan v dobrovolném přejímání závazků vůči státu. Sporná jest otázka, jaký vliv má připojení nepřípustné podmínky, nebo jinakého vedlejšího ustanovení. Je takové vedlejší ustanovení pokládati za nedoložené a smlouvu samu za platnou, či infikuje nepřípustné vedlejší ustanovení samo hlavní jednání tak, že i toto padá pod stůl? Apelt se kloní k tomuto řešení. Odůvodňuje to takto: Es hieße dem rechtsgeschäftlichen Willen, der Inhalt und Rechtswirksamkeit des Vertrages bestimmt, Gewalt antun, wollte man die unzulässigen Nebenbestimmungen streichen und ihn dann gleichwohl noch an die Erklärung gebunden erachten, die doch nur in Verbindung mit diesen Nebenbestimmungen gewollt war. Myslím, že nezbývá než in concreto zjistiti skutečnou vůli kompaciscentů a přihlížeti nad to k okolnostem jednotlivého případu. Předpokládá-li na př. právní řád určitou bezpečnou situaci (dohodu konkurenčních činitelů), ježto by jinak nastoupila a musila nastati úprava jednostranným aktem, strhuje s sebou nepřípustná podmínka i hlavní jednání. Kde však další trvání stavu, jejž smluvníci volně založili, se vymyká jejich vůli, mohla by nepřípustná podmínka resolutivní býti pokládána za nedoloženou, když jinak nebylo umluveno.
Pokud jde o úřední a-y s., pokládá se podle vládnoucího mínění za nemožné připojiti vedlejší ustanovení při ryzích aktech osvědčovacích a při nálezech (rozhodnutích), leda že by to výslovně zákon připouštěl — srov. podmíněné odsouzení. Mimo diskusi necháváme málo důležitou otázku, jaký význam lze přikládati podmíněným dobrým zdáním, jež podávají ve své úřední působnosti veřejnoprávní korporace.
Při jiných s-ch a-ech narážíme na celou spleť sporných otázek. Mohou se tu vyskytnouti tato hlavní vedlejší ustanovení:
1. Podmínka suspensivní. Pojem je převzat z práva soukromého, ovšem že připojeni její k hlavnímu aktu je vrchnostenským projevem, nikoli nějakým pouhým prohlášením strany. Suspensivní podmínka má v zápětí stav nejistot: není jisto, stane-li se hlavní akt vůbec účinným. Od takové nejistoty sluší lišiti nejistotu aktu způsobenou možností opravného prostředku nebo nejistotu při aktu potřebujícím schválení jiného úřadu.
V nálezu Boh. 3137 N. s. s. odlišil pravou podmínku od složení kauce podle zákona 82/18 Sb. o prozatímní ochraně lesů. Požadavek záruky je tu prostředkem zajišťovacím, kterým má již předem býti zabezpečeno řádné plnění povinnosti, kterou zákon straně ukládá a k jejímuž plnění určená lhůta ještě neuplynula. K uložení takové kauce bylo by třeba zmocnění zákonného.
Srov. k pojmu podmínky také nález Boh. 5668.
Je velice pochybné, pokud vrchnostenské akty snesou suspensivní podmínky. Možnost jejich je vyloučena při aktech váaných, t. j. takových, které za určité dané situace musí býti vydány: strana má nárok na vydání bezpodmínečného povolení, úřad musí vydati akt omezivý (platební rozkaz, policejní zákaz). Než i tu mohla by vzniknouti otázka podmíněných aktů; když by totiž ještě nebyly dány všecky předpoklady, jejichž existence zakládá povinnost státu vydati určitý akt nepodmíněný. Jsme na půdě pochybné. Sám bych hájil názor, že nesplnění všech předpokladů při aktech vázaných znamená, že actio non est nata, že by úřad neměl jednati o věci předčasně. Nemůžeme správním úřadům imputovati povinnost jednati do zásoby. Toho se vždy nedbá. V nálezu Boh. 2052 bylo — podle mého názoru — dobře řečeno: udělení vodoprávního konsensu bez přesného zjištění rozsahu existujících vodních práv interesentů toliko s výhradou, že žádaný konsens se propůjčuje s podmínkou úplného šetření dosavadních vodních práv a s výhradou dodatečného zjištění rozsahu těchto práv, je nezákonné. Praví se tu, že není přípustné, aby námitka, která se týká vlastní podstaty konsensu a která by, kdyby byla správná, vůbec vylučovala možnost uděliti žádaný konsens, byla ponechána in suspenso a přes to aby se konsens udělil. Toho nepřipouští „ani prostá logika“. Naproti tomu v Boh. 4134 se hájí tento názor: Je-li spornou otázka o existenci a objemu objektu (práva), který podle vodního zákona má býti vyvlastněn, a může-li teprve nálezem civilního soudu býti rozřešena, může rozhodnutí vodního úřadu o vyvlastnění objektu (práva) býti jenom podmínečné, t. j. může býti vázáno jenom na podmínku civilněprávního uznání soukromého práva interesentem namítaného. V Boh. 984 má se za možné, aby státní pozemkový úřad disposici se zabranou půdou schválil podle § 7 záběrového zákona jen zásadně (i Boh. 959), stejně v Boh. 4850: rozhodnutí stavebního úřadu o žádosti za povolení stavební, kterým stavební úřad udělí povolení to jen zásadně s tím, že v plánech provedeny budou určité změny, jež předložiti je znovu stavebnímu úřadu ke schválení, je schopno právní moci. Boh. 5542 však nemá za možné podmínečné přislíbení státního občanství (§ 4, III, úst. list.). Nebyl schválen názor zemské správy politické, že lze zajistiti udělení státního občanství s podmínkou, že žadatel předloží průkaz o svém propuštění ze svazku cizího státu. Boh. 805: třídu na školách lze zrušiti také jen podmínečně.
Těchto několik dokladů svědčí o tom, že jde o otázky nikoli snadné.
Když a. s. poskytující adresátovi nějakou výhodu je dán do volného uvážení úřadu, tvrdí se skoro všeobecně, že takový akt může býti vydán s omezeními, tedy i s podmínkou suspensivní. Argumentuje se takto: může-li úřad vůbec odmítnouti žádané povolení (dovolení) podle svého uvážení, může je uděliti s omezeními podle zásady: in maiori minus continetur. Také náš N. s. s. takto věc posuzuje: Boh. 1773, 3105, 4862.
Důležito jest uvědomiti si, co může býti obsahem takových podmínek. Všeobecně lze věc formulovati tak, že správní úřad může látku k podmínkám čerpati pouze z okruhu veřejných zájmů, které určitá právní norma, která se aplikuje, má na mysli. Volné a-y s. nesmějí sloužiti za záminku, aby úřad správní si vedl libovolně resp. aby při této příležitosti hájil zájmů veřejných, jichž ochrana je dána do rukou jiných úřadů resp. jichž tentýž úřad smí obhajovati jen určitým způsobem: šetře určitého řízení a pod. Nemá se zneužívati veřejné moci (détournement de pouvoir). Sluší přičísti N. s. s. za zvláštní zásluhu, že na tomto poli projevil jemný právní cit. Sluší sem zahrnouti především jeho judikaturu o pozemkové reformě (§§ 7, 11, II. odst., záborového, § 20 přídělového zákona), kde se pečlivě zjišťuje, které veřejné zájmy chrání zákonodárství o pozemkové reformě. Srov. také Boh. 1773, kde se zkoumá, lze-li v licenci kinematografické zavázati nabyvatele, aby odváděl určitou dávku
Slovník veřejného práva českosl. 4 k veřejným účelům. Není-li těchto zásad šetřeno, má adresát aktu právo stížnosti (někteří tu mluví o veřejnoprávní exceptio doli).
Podle Boh. 881 omezeními nesmí se zásadní povolení státi ilusorním.
Positivní právo nemá, jak jsem řekl, dostačující úpravy otázek nás zajímajících, ba jedná o tom jen sporadicky a při výkladu takových ojedinělých norem musíme pečlivě uvažovati, je-li úprava tam obsažená odůvodněna povahou věcí či nejde-li o řešení singulární. Tak na př. ustanovení § 22 čes. stav. ř. venk. 1889 nerozumí se samo sebou (stavební konsens může býti vázán suspensivní podmínkou, že stavebník zaplatí určitou veřejnou dávku, jde tu o zplichtění hledisk policejních a fiskálních). Správně bylo uznáno, že je nezákonné, když obec činí přijetí do svazku obecního odvislým od toho, že žadatel upíše obecní zápůjčku). Při výkladu positivněprávních norem nutno býti na stráži, co je míněno. Nesmí nás másti názvosloví normy, nýbrž musíme jíti na jádro věci. Pod slovem „podmínka" může se tajiti příkaz a jinaká omezení. Srov. na př. § 25 násl. živn. ř., zákon přídělový a j.
Conditione existente přestává stav právní nejistoty. Podmíněné povolení stává se účinným, podmíněný rozkaz je vykonatelný. Kdy conditio existit, nelze říci jedinou formulkou; to závisí od okolností konkretního případu: od zapsání reversu do pozemkových knih (§ 20 příděl. zák.), od pravoplatného rozhodnutí soudů o existenci vyvlastňovaného objektu (viz případ Boh. 4134), schválení nově předložených, změněných plánů stavebních (případ Boh. 4850) a pod. Podle § 5 novely k dom. zák. 222/96 ř. z. cizinec a osoby, jichž státní občanství není prokázatelné, nabývají vydržením pouze nároku na to, aby jim obec pobytu přislíbila právo domovské s podmínkou suspensivní, že nabudou našeho státního občanství. Conditione existente nabývají automaticky domovského práva, takže není třeba nového usnášení obce.
Přetřásá se také otázka, působí-li conditio existens pro praeterito, retrotrahují-li se její účinky k momentu, kdy podmíněný akt byl vydán. Proti takovémuto výkladu mluví podstata podmínky: domovského práva nabývá cizinec v případě výše zmíněném teprve od okamžiku, kdy se stal naším státním příslušníkem, stavební konsens začne působiti teprve od okamžiku, kdy stavebník vydal revers jako podmínka suspensivní mu předepsaný — srov. případ v Boh. 1426.
2. Doložení diei a quo. Pojem je znám z práva soukromého. Případy diei a quo vyskytnou se hlavně tam, kde vydání aktu je dáno do volného uvážení úředního. Úřad moha povolení podle svého uvážení vůbec odepříti, může je také uděliti s účinkem od určité doby. Rozdíl mezi suspensivní podmínkou a dies a quo je patrný.
3. Resolutivní podmínka. Z vůle vydavatele aktu závisí od nejisté události, potrvají-li účinky s-ho a-u bez omezení či přestane-li akt platiti conditione existente. Akt ihned začíná působiti, ale je ne jisto, bude-li působiti nepřetržitě.
Co se týče přípustnosti resolutivních podmínek, sluší míti na mysli hlavně dvě zásady. Resolutivní podmínka není možná tam, kde právní řád vyčerpávajícím způsobem upravuje otázku, kdy s. a. přestává platiti ať automaticky s nastoupením určité skutečnosti (ztráta státního občanství) nebo tak, že zvláštním úkonem se akt původní odvolává (ruší). Resolutivní podmínka musila by se obsahově krýti s možnostmi zániku aktu v právním řádě upravenými, ale pak by to nebyla pravá podmínka, nýbrž pouhá conditio iuris. Když by zákon neměl přesné nebo vůbec žádné úpravy otázky, kdy a. s. lze odvolávati (rušiti) nebo měniti, možnost resolutivní podmínky by souvisela s problémem materielní správní moci. Kde by akt byl odvolatelný, tam by také byla možná podmínka resolutivní, v pravém smyslu, t. j. jejím obsahem by byla nejistá budoucí událost (skutečnost).
Nelze se dále dosti důrazně postaviti proti názoru často v nauce hájenému, jakoby akt z volného uvážení vydávaný byl také volně odvolatelný resp. měnitelný. Nemůže býti většího a nebezpečnějšího omylu. Obec může podle své volné úvahy přijmouti někoho do svého svazku, ale nemůže ho podle volného uvážení domovského práva zbavovati. Úřad podle volného uvážení uděluje souhlas s určitými hospodářskými disposicemi obce, nemůže však libovolně tohoto souhlasu odvolávati. To se začíná všeobecněji chápati. Schoen v článku: Der Widerruf der Verfügungen nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts (Festgabe zur Feier des fünfzigjährigen Bestehens des preußischen Oberverwaltungsgerichts) ukazuje, jak pruský vrchní správní soud si tu vede rozumně. Nepokládá za volně odvolatelné akty, kterými založena byla pro adresáta práva, uděleny vlastnosti a schopnosti. Veřejná moc stojí zde proti nabytým právům, jichž nemůže libovolně omezovati nebo rušiti. Sem patří také potvrzení voleb, schválení usnesení samosprávných svazů. Stejně je tomu v případech, kde povolené dílo se začalo skutečně prováděti (názor zvláště důrazně u O. Mayera zastávaný). Zásah omezivý znamenal by tu zásah do vlastnictví. K tomu je třeba zákonného zmocnění.
Správně praví Schoen: „Bei der Entscheidung über die Erlaubnisgewährung handelt es sich um die Gewährung eines Vorteils an den Gesuchsteller, um Aufhebung einer seiner Handlungsfreiheit gezogenen Rechtsschranke, bei der Zurücknahme der Erlaubnis um einen Eingriff in die Interessensphäre des Erlaubnisinhabers, eine Beeinträchtigung desselben in seiner Handlungsfreiheit, die Zufügung eines Nachteils — also um etwas ganz anderes.“
Je věcí výkladu konkretního aktu posouditi, co bylo míněno. Srov. Boh. 4862, kde byla spatřována podmínka resolutivní, stejně šlo o takovou podmínku v Boh. 3990: někdo byl jmenován na revers, že se naučí do 6 měsíců československému jazyku. Zajímavý je také Boh. 928: byla-li ustanovena pro splnění podmínek určitá lhůta, je tím podmínkám vtisknut ráz výminky resolutivní. Jaký význam má pravoplatně uložená podmínka stavebního konsensu, že stavebník nebude se nikdy ucházeti o zřízení příjezdní silnice? Nelze tu mluviti vůbec o podmínce suspensivní. Podmínka resolutivní by tu mohla býti jen, pokud by stavební konsens nebyl proveden; podmínka by byla splněna, jakmile by stavebník žádal o zřízení silnice. Situaci bylo by lze posuzovati také tak, že podmínka — nesouvisící vůbec s vlastním stavebním konsensem — znamená pouze to, že se stavebník vzdal možnosti žádati za zřízení silnice.
Conditione existente přestává akt platiti. Po případě bude třeba úředního deklaratorního aktu — event. za účasti stran — o tom, že conditio existit (mysleme na to, že má býti zjištěno, že schválené vodní dílo působí určité škody). Jakmile je zjištěno, že podmínka je splněna, nastává automaticky zánik s-ho a-u. Tím se liší resolutivní podmínka od
4. Výhrady odvolání, která obsahově a rozsahově se kryje s podmínkou resolutivní, ale liší se od ní podstatně tím, že je tu třeba zvláštního aktu, kterým se akt odvolává nebo mění. In concreto může býti pochybno, co bylo zamýšleno: zda podmínka resolutivní či výhrada odvolání — srov. nález Boh. 4896 — srov. § 3 živn. ř.
Na možnost podmínky resolutivní nebo výhrady odvolání můžeme souditi nepřímo ze smyslu zákona. Málokdy se mluví v zákoně o těchto věcech přímo — § 51 lékárnického zákona.
Někdy podmínky nebo výhrada odvolání jsou vyloučeny samou normou: § 8 domov. zák. 105/63 ř. z.
Právnicky málo zajímavosti skytá po hořejších výkladech
5. Dies ad quem. Srov. zápisy do stálých voličských seznamů, povolení lékáren sezonních a ústavů dispensačních (§ 24 zák. lékárnického), licence hostinské podle § 20 a) živn. ř.
Zato zvláštní pozornosti zasluhují
6. Příkazy jako vedlejší ustanovení. O těch bylo napsáno mnoho věcí správných, ale také nesprávných (Kormann). Nutno uvědomiti si dobře pojem příkazu jako vedlejšího ustanovení. Příkazy vyskytují se zpravidla tam, kde úřad nevydává ryzího aktu schvalovacího (viz výše), nýbrž má možnost schváliti projektované dílo s omezeními. Neschvaluje předloženého plánu, nýbrž provádí v něm změny: nařizuje, že dům smí býti jen tříposchoďový, že půdu sluší tak a tak upraviti. Úřad dává ihned souhlas s provedením stavby podle změněných plánů. Není zde stavu právní nejistoty, stavebník může začíti se stavbou, ale pak musí dodržeti ustanovení konsensní listiny, tedy upraviti půdu tak, jak mu bylo uloženo a pod. Kdyby toho neučinil, nepozbývá stavební konsens sice sám sebou platnosti, ale proti stavebníkovi by bylo možno zakročiti tresty administrativními anebo by bylo lze sáhnouti i k demolici, když by nebylo možno dosíci dodatečného povolení stavebního. Arci stavebník nemůže býti nucen, aby stavebního konsensu využil — pak padá celý konsens i jeho omezení, příkazy. Již z toho je patrno, že i příkazy tvoří integrující součástku konsensního aktu samého a sdílejí jeho osud potud, že vížou i nástupce původního adresáta, působí-li hlavní akt in rem, že nutno nepřípustné příkazy včas napadati opravnými prostředky, protože by jinak nastala formální právní moc nejen úkonu hlavního, nýbrž i jeho příkazů, omezení.
Jiný názor Kormannův nevystihuje pravé podstaty našich příkazů, za to zcela dobře na věc nazírá nález Boh. 5668: bylo-li uděleno povolení k zastavění zadní části pozemku
4* (dvorní stavbou) s pravoplatným příkazem, aby do určité lhůty byla zastavěna i přední část pozemku, není nezákonné, když stavební úřad nařídí stavebníku, aby příkaz tento splnil, vyhražuje mu zároveň možnost, aby odstraněním zřízené stavby dvorní povinnosti této se zbavil.
Také u příkazů může se látka čerpati jen z okruhu veřejných zájmů, kterých chce určitý zákon chrániti, a nelze tedy do nich pojímati obsah jakýkoli. Jest arci věcí adresáta, aby se včas bránil proti takovým nezákonným příkazům.
Jaký význam pro hlavní akt má připojení nepřípustných vedlejších ustanovení?
To patří k velice sporným otázkám. Není tu jednoty ani v nauce ani v praxi. Protože i vedlejší ustanovení jsou úkony vrchnostenského rázu, je možno brániti se proti nim v postupu stolic. Otázka má zvláštní význam v souvislosti s právní mocí aktu hlavního. Ptáme se: které vady vedlejších ustanovení nehojí se ani právní mocí? To souvisí s naukou o vadných s-ch a-ech.
Nás zajímají pouze podmínky a příkazy. V nauce hájí se několik názorů: Kormann pokládá nepřípustné vedlejší podmínky za nedoložené, hlavní akt však za platný, podle W. Jellinka nepřípustná podmínka infikuje celý akt, protože jednající tím, že jedná podmínečně, dává na jevo, že raději nechce žádný právní účin, než účin nepodmíněný. Jiní připouštějí výklad obojí podle okolnosti případu — ti jsou pravdě nejblíž.
U příkazu je poněkud jiná situace než u podmínek. Příkazy nemusí se dotýkati tak úzce celého aktu; je tedy u nich možno hájiti, že nepřípustný příkaz může býti zrušen (resp. pokládán za nepřipojený), aniž by tím trpěl akt hlavní. Když by však in concreto příkaz tvořil s aktem hlavním nerozlučný celek, jeho vadnost zasahovala by i úkon hlavní, jenž by po případě neměl vůbec smyslu. To je quaestio facti.
Podmínka týká se, jak řečeno, samé podstaty hlavního úkonu. Její vadnost by se citlivěji mohla dotknouti hlavního jednání. Myslím, že v první řadě rozhoduje úmysl jednajícího úřadu: co chtěl, leda že by to, co chtěl, bylo naprosto nemožné, nepřípustné. To by bylo lze ilustrovati jen na jednotlivých případech. Když by suspensivní podmínka byla naprosto nepřípustná, padal by tím celý úkon, protože jinak bychom dospěli k tomu důsledku, že správní úřady mohou podporovati nemravnost a trestnost. Při takové podmínce rozvazující bylo by tvrditi, že konec hlavního aktu vůbec nenastane, ze stejných důvodů. Ukázal jsem ve Sborníku, jak Kormann nesprávně se dovolává našeho domovského zákona (105/63, 222/96 ř. z.) § 8, jenž prohlašuje nepřípustné podmínky a omezení za nedoložené, udělení domovského práva samo za platné.
Bohatost možných forem procesních a vedlejších ustanovení v právu železničním je patrna z monografie Havelkovy, Československé železniční právo, 1922. Vadné s. a-y. Vadným aktem byl by ten, jenž nevyhovuje všem podmínkám, kterých zákon k jeho korektnosti vyžaduje. Zákon nepřikládá však všem těmto podmínkám stejnou váhu, takže nastávají různé způsoby nedokonalosti aktu. Zjistiti tyto typy nedokonalých aktů pokusila se nauka již několikráte. Podati podstatný obsah těchto pokusů je ztíženo tím, že skoro každý autor s. a-y třídí s jiného hlediska a musíme bedlivě dbáti toho, tají-li se pod různým výrazem také různý pojem. Stačí srovnati: Walter Jellinek: Der fehlerhafte Staatsakt; Kormann: System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte; Hippel: Untersuchungen zum Problem des fehlerhaften Staatsakts; Jèze, Les principes généraux du droit administratif. Zvláštní monografie byly dokonce věnovány specielním otázkám, na př. Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung der Behörden. Francouzská nauka jde tu svými cestami, v některých směrech odchylujícími se na př. od pravovědy německé.
V tomto článku omezím se na hlavní věci, bez kterých se tento Slovník neobejde. Pokud se týče názvosloví vad s-ch a-ů, panuje hotová anarchie podporovaná chaosem terminologie positivního práva. Mnoho sporů zaviněno je touto neujasněností mluvy. Zvláště je dáti pozor na to, že naše správní zákony užívají často výrazu: neplatný, neplatnost, nemyslíce tím na neplatnost po vzoru civilního práva. Musíme od zákona k zákonu zkoumati, co výraz: neplatný znamená. Příkladem zvlášť poučným je čl. I. uvoz. zák. k úst. listině, kde se užívá rovněž termínu: neplatný. Zákonodárci bylo známo, že takový výraz v našem veřejném zákonodárství nemá určitého, specifického smyslu, proto v čl. III. výslovně se praví, že obyčejný zákon stanoví účinky nálezů ústavního soudu. Tím zcela jasně bylo řečeno, že čl. I. nemá na mysli absolutní neplatnost zákona od počátku (e radice), nýbrž pouhou zničitelnost.
Bohatost distinkcí je patrna zvláště u Jéze, jehož zajímají tyto otázky: Jaký vliv má vadnost aktu na jeho trvání, je původce takového aktu osobně odpověden, kdo může těžiti z vady aktu, v jaké formě nutno uplatniti vadu, ve které lhůtě, jsou vady ty zhojitelny a jakým způsobem? Vady aktu mohou míti v zápětí: 1. Inexistence: Vadný akt nemá vůbec právních následků, jeho vada může býti uplatňována vždy a všemi prostředky a nelze ji zhojiti žádným způsobem. 2. Nullité radicale: Vadný akt nepokládá se za neexistentní, nepostrádá právního účinku, ale jeho právní existence je nestálá. Každý může neplatnost namítati v každé době, každým prostředkem (žaloba, námitka). Neplatí ani promlčení ani ratifikace a akt trvá jen potud, pokud nebyl oprávněným úřadem zrušen. 3. Nullité simple (naříkatelnost): Akt existuje, ale je naříkatelný celou řadou interesentů, kteří mohou vadu uplatniti v určité lhůtě žalobou nebo kdykoli námitkou. 4. Relativní neplatnost: Akt možno zrušiti jen k žádosti omezeného počtu interesentů na základě žaloby nebo námitky podané v určité lhůtě. Výslovným schválením může býti vada odstraněna. 5. Prohlášení neplatnosti vadného s-ho a-u k žádosti omezeného počtu osob ve stanovené lhůtě podané děje se podle volného uvážení úřadu. 6. Non opposabilité: Vadné jednání je platné, jakoby vadou postiženo nebylo, ale nemůže býti uplatňováno proti určitým osobám. 7. Jsou mnohé případy, kde pro vadnost jednání odpadnou jen některé právní účinky, jinak akt sám je platný. 8. Někdy vadnost právního jednání nemá vůbec právních následků, takže akt platí jako bezvadný. Jde tu o distinkce, z nichž některé se u nás vůbec nevyskytují.
Podle našeho práva bylo by lze sestaviti tuto stupnici vadných aktů: 1. naprostá neplatnost (absolutní zmatečnost, neúčinnost); 2. naříkatelnost; 3. zničitelnost, odvolatelnost (měnitelnost).
1. Absolutně zmatečné s.a-y. Jsou to paakty (procesní potraty), po právu vůbec neexistují; Němci jim říkají juristisches Unding. Aktů takových nikdo nemusí dbáti, nemusí jich respektovati ani soudy ani úřady jiných odvětví. Pochybno jest, které akty sem patří. Čítají se sem především projevy úřadů naprosto nepříslušných. Situace je taková, jako kdyby úřední "akt" vydal soukromník. Co je to absolutní nepříslušnost? Normy o příslušnosti úřední jsou velice citlivé, citlivější než normy hmotného práva. Ony určují, že a pokud projev určité osoby fysické nebo sboru takových osob platí za (orgánní) projev státu samého, pokud se tyto individuelní projevy přičítají státu. Kompetence jednati za stát jest u nás svěřena celé řadě státních orgánů; některé z nich mají ostře vymezenou působnost: soudy — úřady správní; mezi těmito stoji proti sobě úřady státní a samosprávné; u státních úřadů správních rozeznávají se další subkategorie ostře ohraničené: úřady finanční, vojenské a ostatní správní; tyto lze děliti na politické a ostatní (školské, báňské, policejní, komasační atd.). Ve všech těchto případech jde zpravidla o hranice, které se nesmějí překročiti, jinak vznikají paakty: vodoprávní konsens udělený úřadem finančním nebo samosprávným byl by ranou do vody. Pochybnosti však vznikají, pokud jde o různé stupně téhož ústrojí správního. Živnostenský řád provádějí úřady politické a to tak, že I. stolicí může býti jak okresní správa politická, tak zemská správa politická nebo ministerstvo průmyslu a obchodu. Stejně je tomu na př. u obce, kde působnost úřední je rozdělena mezi starostu, obecní radu a zastupitelstvo. Ptáme se: jest paaktem úkon, který místo zemské správy politické provedl úřad okresní nebo vice versa? Padá na váhu skutečnost, jak je vymezena působnost mezi jednotlivými články téhož správního ústrojí, zda přesným výpočtem věcí nebo elastičtější formulí asi toho znění, že vyšší úřad je I. stolicí, když jde o podnik hospodářský a jinak důležitější. Neshledával bych absolutní nepříslušnosti tehdy, když by akt vydal úřad hierarchicky vyšší než jak právní řád předpisuje, už proto, že dává větší záruky objektivnosti a odbornosti; z této presumce musíme vycházeti; kromě toho tento vyšší úřad jest zpravidla stolicí odvolací a již z toho důvodu není absolutně nepříslušný o věci jednati. Jde o pouhou různost funkce. Jak známo, náš N. s. s. hájí názor, že je přípustno, aby dozor vykonával přímo i vyšší úřad správní. V nálezu Boh. 5499 jedná se o tom, že okresní úřad za platnosti župního zákona není vůbec příslušný jednati o pensijních věcech zaměstnanců velkých a malých obcí. Praví se tam: je nezákonné, jestliže župní úřad v cestě instanční rozhodnutí okresního úřadu přes to učiněné meritorně přezkoumává. K nezákonnosti tohoto druhu přihlíží N. s. s. z moci úřední. N. s. s. myslí, že župní úřad měl rozhodnutí okresního úřadu „odstraniti“. Správně v Boh. 3666 se hájí, že svrchovanost československého státu nezanikla ani v době vpádu bolševického na Slovensko v příčině území bolševickou vládou obsazeného. Jakákoli opatření učiněná v této době na Slovensku bolševickou vládou jsou vůči československému státu bezúčinná. Srov. i nález Boh. 323. Hájí se zpravidla, že úřad musí býti příslušný věcně i místně. O místní příslušnosti to může býti pochybné. Kormann rozeznává, zda akty týkají se věcí nemovitých či movitých, osob fysických či právnických. Pokud jde o věci movité neb osoby fysické, akty úřadu místně nepříslušného pokládá Kormann pouze za naříkatelné. Zvláštní názor je projeven v rozsudku nejvyššího soudu uveřejněném v Juristenzeitung, V, č. 5. Šlo o výklad § 106 horního zákona. Podle slezského stavebního řádu je okresní správa politická I. stolicí v konsensních věcech, pokud jde o stavby nad dolovými měrami. Nejvyšší soud prohlásil, že stačí i konsens obce, když je obec místně příslušná a když se pokládala za věcně příslušnou.
Důsledkem naprosté zmatečnosti „aktu“ by bylo, že by nebylo vůbec třeba „akt“ takový rušiti, protože nelze rušiti něco, co po právu neexistuje. Nanejvýše mohlo by jíti o konstatování, že jde o paakt. Praxe si vede jinak a opatrné strany napadají i takové právní zmetky, protože otázka absolutní nepříslušnosti může býti pochybná. Zvláštním způsobem se na věc dívá na př. § 102 čes. obec. zříz. a §§ 78 a 79 čes. zák. o okres. zastupitelstvu. Obecní zřízení má zřejmě za existentní i akty obecního zastupitelstva, která vybočují vůbec z působnosti obce, zrovna jako zákon o okres. zastupitelstvu. Běží pouze o to, lze-li v těchto normách spatřovati kodifikovánu zásadu našeho práva či jen normy singulární. Byl bych pro toto druhé řešení.
Jiný důvod úplné zmatečnosti hledá se ve skutečnosti, že kolegiální sbor nebyl náležitě složen. Vzniká tu řada pochybných otázek. Pochybnosti ty svědčí o velikém významu problému. Zásadní hledisko hledá se tu v úvaze, že nesprávné složení orgánu zakládá stejně absolutní zmatečnost, tedy paakt, jako když jedná nepříslušný jednotlivec. Vždyť norma zní: příslušný je jen orgán řádně složený. Je zajímavo sledovati judikaturu N. s. s. V nálezu Boh. 107 čteme: Z předpisu § 7 odst. II. a III. zákona 313/17 ř. z. o vyživovacích příspěvcích nevzůstá pro stranu subjektivní nárok na určité složení komise. Zákon sledoval sice tendenci, aby o žádosti za výživné spolurozhodovali zástupci občanstva znalí poměrů hospodářských, nechtěl však nijak ustanovením § 7 poskytnouti stranám nárok na určité složení rozhodovacích komisí odpovídající oné tendenci, což patrno je z toho, že na nezachování oněch předpisů není ustanovena žádná sankce. Nelze proto v nich spatřovati nic jiného nežli instrukce (!) dané předsedům komise o tom, jak si mají počínati určujíce složení komise, jichž zachování má býti kontrolováno jen cestou dozorčí. Proti tomuto primitivnímu hledisku stojí nález Boh. 263: rozhodnutím vydaným senátem společného bytového úřadu za předsednictví osoby, která není státním úředníkem a znalá práv (§ 20, nařízení 38/19 Sb.), je zmatečné, ježto úřad jako takový může uplatňovati moc jurisdikční jenom tenkráte, když je složen tak, jak to předpis zákona dovoluje. Jinak nelze ho pokládati za úřad k výkonu této pravomoci povolaný a nemohou míti jeho výroky jako výroky "úřadu“ nižádné pravomoci. Odkazuje se na obdobu § 477, č. 2, civil. a § 281 trestního řádu soudního. Hledíc k dovolané obdobě civ. s. ř. sluší poukázati na § 529 téhož řádu. Viz také Boh. 2596.
Otázka souvisí s tím, jaký význam má projev kolegiálního úřadu na venek: rozhoduje vůle na venek projevená nebo je platnost tohoto projevu podmíněna tím, že kolegium se opravdu usneslo řádně na aktu, jak byl členem kolegia publikován. Že bylo by možno takto vadný akt napadati v postup stolic, je samozřejmé. Jiná je však otázka, zda akt takový přes to by platil, když by opravné prostředky byly vyčerpány, nebo lhůta rekursní byla propasena. Zpravidla se hájí, že jde o akty vůbec neúčinné. Je jistě zajímavé, že obec. zříz. čes. mluví o neplatnosti usnesení obecního zastupitelstva, když nebylo dbáno formálních předpisů, zvláště když zastupitelstvo nebylo náležitě složeno. Podle mého názoru nejde tu o paakty, nýbrž o akty naříkatelné resp. zničitelné ex titulo dozoru. Vede nás k tomu předpis o druhém resp. třetím zvaní ke schůzi a možnost, aby po třetím zvaní (myslíme na případ pravidelný) rozhodovali ti, kdož přišli.
Pokud jde o § 55 čes. obec. zříz., jest proti známému plenisimár. nálezu nejvyššího soudu hájiti, že listina řádně podepsaná zavazuje obec vůči třetím osobám, třeba usnesení zastupitelstva není korektní.
Snad by při aktech vrchnostenských padalo také na váhu, zda adresát aktu nemá býti chráněn ve své důvěře k veřejnému úřadu, jenž se odvolává na sborové usnesení.
Nesprávné složení kolegia může býti způsobeno také tím, že někteří členové nebyli příslušni jednati (pensionovaný úředník, člen sboru zbavený mandátu). Kormann by tu viděl paakt, když by členové kolegia u piva chtěli se usnášeti na aktu. V zásadě lze s tím souhlasiti.
Naprostá zmatečnost byla by dále dána tam, kde vůbec nelze mluviti o projevu vůle úřední, t. j. zejména v případě vis absoluta resp. nebezpečného vyhrožování. Naproti tomu pouhá vis compulsiva, omyl úřadu a jeho podvedení stranou (vylákání aktu) zakládaly by zpravidla pouhou vadnost. Ani v této otázce není jednoty v názorech. Pro pouhou naříkatelnost resp. odvolatelnost je na př. pruský vrchní správ. soud (Schoen) a Kormann vedle jiných. Naproti tomu, jak známo, rakouský ústavní soud užívá předpisů obč. zák. (§ 870 násl.) i na právo veřejné: Viz Adamovich, Zur Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, Zeitschrift für öffentl. Recht, IV. Za bezúčinné bylo prohlášeno pensionování úředníka, jehož žádost za pensionování byla vynucena podstatným omylem způsobeným od představeného anebo nespravedlivou a důvodnou bázní podle § 870 a 871 obč. zák., na př. právně neodůvodněnou poznámkou, že by jinak pensionování úředníka musilo býti provedeno z moci úřední. Srovnáme-li judikaturu našeho N. s. s., je zajímavé, dočítáme-li se, že rakouský ústavní soud nalezl právem, že nelze žádati vrácení požitků služebních omylem poukázaných, když je příjemce pobíral bona fide a jako poctivý držitel je spotřeboval (§§ 329 a 1437 obč. zák.). I když vyměření pensijných požitků pensijním dekretem bylo mylné, vzniká přece úředníkovi právo na tyto požitky a musí mu býti vypláceny tak dlouho, dokud dekret pensijní nebyl opraven.
Zato proti jakékoli takové obdobě vystoupil ostře Burckhardt, jenž zdůrazňuje preponderantní váhu zákona v právu veřejném: záleží na tom, čeho zákon požaduje, a nezáleží na tom, chtěl-li tomu úředník resp. mohl-li to chtíti. Proč by neměl formálně korektní s. a., který aplikuje zákon správně, platiti jedině proto, že slabý nástroj zákona, úředník, nedal své subjektivní vůli zákonem žádaný směr? Proč by mělo stavební povolení býti neplatné, když by rozhodující úředník nebyl pánem svých duševních schopností (byl opilý, pomatený, má pozn.)? Proto Burckhardt popírá, že by měly praktický smysl také vady vůle. „Wenn man die Verbindlichkeit von Verwaltungsakten davon abhängig machen will, ob der handelnde Beamte unter dem Einfluß eines Irrtums, einer Drohung oder einer Täuschung gehandelt habe, stellt man die Frage auf einen unrichtigen Boden: nicht darauf kommt es an, in welchem psychologischen Mechanismus die behördliche Anordnung hervorgebracht worden ist, sondern darauf, ob die Anordnung, wie sie ist, dem Gesetze entspricht und ob die vom Gesetz geforderten Garantien des Verfahrens eingehalten worden sind. Und aus denselben Gründen ist der tatsächliche Wille des handelnden Beamten nicht erheblich für die Auslegung der von ihm getroffenen Anordnungen, sondern allein das Gesetz; der Beamte kann nichts anderes gewollt haben als die getreue, sachlich richtige Anwendung des Gesetzes; warum den Beweis des Gegenteiles zulassen? “ Burckhardt jistě se dívá na věc celkem správně. Otázkou je arci, co se stane, když akt není korektní právě jen proto, že úřad byl uveden v omyl? Příčí se právnímu citu, aby obmyslná strana mohla užívati výhod aktu vylouděného. Zajímavým způsobem jedná o tom Neuhäuser; jeho monografie svědčí o tom, jak je prospěšné monograficky zpracovávati jednotlivé otázky veřejného práva. Souhlasiti je s thesí, že od občana, jenž je povolán spolupůsobiti s úřadem při tvorbě s-ho a-u, nelze očekávati většího stupně bedlivosti, než od úřadu samého. Chybí-li občan tak, že mu nelze vytýkati ani vinu ani zlý úmysl nebo ani nízký stupeň nedbání občanské pečlivosti, má se věc posuzovati tak, jakoby chybil úřad sám. Ten tedy jedná na vlastní risiko. Kromě toho je důležito neztráceti s očí, že bezelstný občan má býti chráněn v důvěře k veřejnému úřadu, jehož akty vystupují s pretensí platnosti ve prospěch státu. Tato presumce má však platiti, i pokud akt působí proti státu, jenž má mocnější prostředky zjednati si obraz skutečného stavu než občan. Musíme trvati na tom, že i na poli veřejného práva má vládnouti mezi státem a občanem poměr dobré víry, „dobrých mravů“. N. s. s. několikráte o věci jednal a dobře ji řeší. V Boh. 3521 je vysloveno: státní pozemkový úřad má sice právo rozhodovati bez žádosti stran o tom, je-li určitá nemovitost samostatným objektem podle § 3 a) zábor. zák.; uzavřel-li však stát. úř. pozemk. se stranou dohodu, podle níž strana svoji žádost, aby určitý objekt byl ze záboru propuštěn, odvolala, vyhrazujíc sobě žádost novou, je nezákonným porušením práv strany z dohody takové plynoucích, jestliže stát. úř. pozemk. — nevyčkav nové žádosti strany — vyslovil, že nemovitost ona není takovým objektem. Srov. také Boh. 4658. Zvlášť poučný je Boh. 5802. Šlo o to, že smlouva mezi státem a vlastníkem zabrané půdy nebyla perfektní pro chybějící souhlas správního výboru. Stát. úř. pozemk. dal si však plniti na základě této nehotové dohody závazek druhé strany, ale nechtěl vyhověti své povinnosti propustiti zbytek půdy podle § 11 zábor. zák. N. s. s. praví, že pro stát. úř. pozemk. nastala zcela jiná situace, „jakmile přijal plnění strany druhé, jež plněno bylo v předpokladu, že i úřad bude plniti to, k čemu se zavázal třeba s výhradou vyššího schválení“.
Naproti tomu nepříjemně působí vědomí čerpané z některých nálezů N. s. s., že byly činěny ujednávky mezi zástupcem ministerstva a kandidátem zaměstnaneckého poměru a že tento kandidát se odhodlal vstoupiti do státních služeb jen na základě určitých slibů, které nebyly pak dodrženy a kterých patrně nemohl respektovati ani N. s. s. poukazem na to, že takové sliby nevycházely od faktorů jmenování provádějících.
Positivní právo jen zcela výjimečně výslovně řeší otázky sem hladící. Podle universitního studijního řádu 1850 vylákání zápisu fakultního činí zápis neplatným. Úřední instrukce pro (smíšené) okresní úřady 52/55 ř. z. v § 4 ustanovila, že bez odkladu má býti propuštěna osoba, která by se vplížila do státní služby. Zde tedy jmenování je platné, ale nastává rozvázání služebního poměru. Na téže linii stojí i služební pragmatika z 1914; vylákané jmenování je platné, s úředníkem má se však zavésti disciplinární řízení. Zde se zřejmě chrání občan v důvěře ve veřejný úřad. Zákon 221/24 má v § 135 předpisy o změnách dávky také proto, že nastal omyl ve skutečných poměrech. Jedná se tam o vrácení dávek proto, že percipient „přivodil přiznání dávky tvrzením nepravdivých směrodatných skutečností nebo zatajením“ určitých skutečností, nebo proto, že vyloudil dávku trestným jednáním. Podle ústavního zákona 152/26 Sb. o udílení státního občanství § 7 může ministerstvo vnitra prohlásiti za neplatné udělení státního občanství, když žadatel vědomě použil „nepravých a nesprávných dokladov a udajov“. Jinde, kde by odnětí aktu nebylo praktické (obmyslný občan už využil vývozního povolení), volí náš právní řád jiné sankce: tresty. Zajímavý je v tom směru také zákon 29/1909 ř. z., jenž mezi jiným zavedl povinnost vésti mzdové seznamy. Neplnění povinností tam uložených má v zápětí, že úrazovna vyměří příspěvky podnikatelské z moci úřední podle dat předchozího příspěvkového období nebo na základě jiného šetření. Proti tomu podnikatel mohl by se brániti jen v určitých případech, na př. že vyměření příspěvku opírá se o zřejmě nesprávné skutkové předpoklady. To však musí dokázati podnikatel (Boh. 143), toho není vůbec třeba přibrati k řízení (Boh. 570). Obmyslnost podnikatele projevila by se také tím, že nastává podle cit. zákona 10leté promlčení místo 3letého.
Zákon lhůtový 101/96 ř. z. je výrazem právní myšlenky, že občan nemá trpěti za nesprávné počínání úřadu a N. s. s. zásadu tuto přenesl rozumně i na řízení, pro které lhůtový zákon přímo neplatí — usnesení plenární Boh. LXXI. Stejně Boh. 4971. Že se za neplatné mají akty, při nichž nebylo předepsané dohody několika úřadů, bylo již vyloženo výše.
Úplnou neplatnost aktu způsobují vady obsahu aktu. Akt úplně neurčitý a nesmyslný (trpící vnitřními rozpory) není žádným projevem státní vůle, proto vůbec neplatí. To by se projevilo hlavně v řízení exekučním, kde je třeba věděti, co se má vynutiti. Příklad nesrozumitelného a nejasného policejního trestního nálezu uvádí Boh. 3099, kde vysloveno: je zmatkem, neodstraní-li II. stolice nesrozumitelnost a nejasnost polic. trest. nálezu I. instance spočívající v tom, že z něho není patrno, zda několik osob odsouzených k pokutě je k této pokutě odsouzeno společně, a jakým způsobem má pokuta mezi ně býti rozdělena, či zda se k pokutě odsuzuje každý zvlášť (šlo o § 156 uher. polic. trest. ř. z 1909). Pro neurčitost bylo zrušeno ustanovení obsažené ve výroku ministerstva veřejných prací podle zákona o soustavné elektrisaci 438/19 Sb., v němž se obci Pražské ukládalo přiznati státu přednostní právo na odběr elektrického proudu a to za privilegované ceny.
Vnitřními rozpory trpící akty by vznikaly tam, kde by bylo zavedeno fingované rozhodování i v řízení, ve kterém vystupují strany hlavní a vedlejší, tedy v rozporu zájmovém. Vyhovělo nebo nevyhovělo by se automaticky jak podnikateli tak sousedům, takže by nebylo jasno, jak se vlastně rozhodlo. Proto v takových případech fingovaná rozhodnutí jsou nemožná.
K nesrozumitelným aktům by se mohlo docházeti v situacích, na které myslí Boh. 3549.
Za naprosto neúčinné akty mají se v nauce ty, jejichž předmětem je plnění nemožné právně, fakticky nebo mravně. Veliké spory vedou se o to, co je to naprostá nemožnost právní (o relativní nemožnosti jedná Boh. 5668). Kormann uvádí příklady takových aktů. Příkladem by bylo: nemožnost faktická (uloží se někomu vystavěti budovu technicky neproveditelnou); trestný čin (to se diskutuje zvláště při služebních rozkazech, zejména u četnictva a policie); plnění nemravné (akt, kterým by někdo se zavazoval trpěti pederastii, koncese nevěstince); akt se týká věci, která neexistuje, nebo osoby, které není, nebo neexistentního právního poměru.
Pokud jde o nemožnost právní, není snadno rozlišiti akty úplně neplatné (paakty) od aktů pouze naříkatelných, zničitelných. Ne každá nekorektnost právní zakládá naprostou neplatnost. Pouhá existence N. s. s. (zákon 36/76 ř. z.) svědčí o tom, že náš právní řád předpokládá platné, třebaže vadné s. a-y, které by působily, nebýti správního soudu, a které působí dále, když se zmešká lhůta k stížnosti na N. s. s. Při jiném výkladu by N. s. s. byl zbytečný. Ze stoupenců normativní teorie zvláště Merkl postřehl, že jsou platné akty, které nevyhovují všem podmínkám zákona. Musíme odhadovati dosah takových chyb aktů v duchu určitého právního řádu. Merkl proto razil termín: Fehlerkalkül.
Jak jsem již řekl výše, N. s. s. uznává akty naprosto neplatné a hledívá k nim z moci úřední; podle mého názoru měl by stížnost do takových aktů odmítati jako nepřípustnou. Naprostou neplatnost mají v zápětí jen porušení určitých norem zvlášť důležitých. V tom směru zaslouží pozornosti zejména Hippel, aspoň pokud jde o základní, již arci dříve známý, poznatek, že právní statky v právním řádu chráněné nemají stejné ceny, důležitosti. Nemůžeme zde jíti do podrobností. Ukázkou uvedu některé nálezy N. s. s. V Boh. 1773 bylo vysloveno (nesprávně), že by nemohl nabýti právní moci rozkaz ukládající dávku, pro kterou není zákonného podkladu. Srov. Boh. 4607, 4901. Boh. 2588: byla-li úředníku udělena definitiva, ač neměl čsl. státního občanství, může obecní zastupitelstvo příslušné usnesení prohlásiti dodatečně za neplatné. „Zásada, že jen ten může ustanovením ve veřejném úřadě povolán býti k aktivní účasti na výkonu veřejné moci, kdo je příslušníkem státu, je jedním z fundamentálních principů organisačních plynoucích ze samé podstaty státu.“ Akt, který by proti tomu jednal, je „naprosto neplatný a nemůže zakládati pro osobu dotčenou žádných práv“. Zákon o policejním postrku 88/71 ř. z. prohlašuje za naprosto neúčinné všecky vypovídací akty, které by znamenaly, že někomu se zabraňuje pobyt v obci domovské.
2. Naříkatelné akty. Jsou to úkony sice vadné, ale účinné. Účinnosti by mohly býti zbaveny jen tím, že by postižená strana podala proti nim včas opravný prostředek. O které porušení právních norem se tu jedná, nelze řešiti na tomto místě všeobecně. Záhadná je stížnost podle § 69 III. zák. 44/27 Sb.
3. Zničitelné a odvolavatelné (měnitelné) akty. Při zničitelných aktech běží o ty případy, kdy — bez intervence rekurující strany — akt jinak působivý může býti odstraněn vyšším úřadem ex titulo dozoru: § 146 živn. ř., dozorčí pravomoc státu vůči samosprávným svazům. Může býti pochybno, jde-li při výkonu dozoru o kasaci nebo o pouhou inhibici — § 102 čes. obec. zříz. Doslov je spíše pro inhibici, N. s. s. vykládá tento předpis ve smyslu úplné kasace vadného usnesení. Zpravidla kasační (inhibiční) zásah ex titulo dozoru je možný jen při nezákonnosti, v zemích historických jen výjimečně také při hospodářské škodlivosti.
I náš N. s. s., jako již jeho rakouský předchůdce, zvláště v oboru sociálního pojištění hájí názor, že výroky, kterými by určitá osoba nebyla podrobena pojištění, nejsou nezměnitelné, nemohouce vůbec nabýti právní moci v tom smyslu, že ministerstvo sociální péče může z moci úřední vysloviti, že zaměstnanec od doby nového rozhodnutí pojištění podléhá.
Někdy akty zanikají samy sebou. Sloučí-li se dvě obce A a B, pozbývá platnosti vyhosťovací nález proti osobě, jež byla příslušnicí obce A a byla vyhoštěna z obce B.
Formálně pravoplatné akty může úřad je vydavší někdy vůbec odvolati nebo měniti. Kdy je to možné, souvisí s problémem materielní právní moci, o kterém se samostatně a vhodněji jedná v hesle: Řízení správní. Známkou nynějšího stavu nauky je, že někteří prohlašují s. a-y za zásadně odvolatelné, jiní za zásadně neodvolatelné.
V nauce mluví se o konversi s-ch a-ů. Srov. zvláště Pappenheim: Die Konversion fehlerhafter Staatsakte, Fischers Zeitschrift für Verwaltungsrecht, LX, sešit 1/3. Příkladem by byl případ, kde by akt zbudovaný na určité normě, nemohl sice obstáti, ale je možný s hlediska normy jiné (příkaz daný na ochranu pramenů — odstranění hnojiště — je neplatný, ale lze jej držeti s hlediska policie zdravotní).
O fiduciárních s-ch a-ech se mluví na př. v tom případě, že by obec jmenovala někoho obecním úředníkem (na venek), ale vyjednala si s ním, že vůči ní úředníkem nebude.
Co se týče vadných veřejných smluv, bylo by s jistou opatrností možno užíti předpisů občanského práva o vůli, jejím projevu, o vadách projevu (omylu, donucení), protože situace je tu podstatně stejná jako při smlouvách práva soukromého.
Pokud by stát byl povinen hraditi škodu způsobenou vadnými s-mi a-y, o tom viz heslo: náhrada škody ve veřejném právu.
Literatura.
Jèze: Les principes généraux du droit administratif, 2. vyd. Týž: 3. vyd., I. sv.: La technique juridique du droit public français. Berthélemy: Traité élémentaire de droit administratif. Hauriou: Précis de droit administratif et de droit public. Moreau: Droit administratif. Zvlášť bohatá je literatura italská. Ze základních knih německých uvádím: Kormann: System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte (Berlin 1900). W. Jellinek: Der fehlerhafte Staatsakt und seine Wirkungen, Tubinky 1908. Týž: Kritische Vierteljahresschrift, L. Týž: Zweiseitiger Verwaltungsakt und Verwaltungsakt auf Unterwerfung (Verwaltungsrechtliche Abhandlungen, Festgabe zur Feier des 50jährigen Bestehens des preußischen Oberverwaltungsgerichts). Layer: Zur Lehre vom öffentlichrechtlichen Vertrag, Št. Hradec a Lipsko 1916. Apelt: Der verwaltungsrechtliche Vertrag, Lipsko 1920. Burckhardt: Der Vertrag im Privatrecht und im öffentlichen Recht (Festgabe zur Feier des 50jährigen Bestehens dem Schweizerischen Bundesgerichte dargebracht von der juristischen Fakultät der Universität Bern), 1921. Hippel: Untersuchungen zum Problem des fehlerhaften Staatsakts, Berlin 1924. Sulser: Bedingung und Auflage, 1919. Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung der Behörden, Hamburk 1921. O. Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, 3. vyd., I. sv., Mnichov a Lipsko 1923. Fleiner: Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes. Hatschek: Lehrbuch des deutschen und preußischen Verwaltungsrechtes, 3. a 4. vyd. Schoen: Der Widerruf der Verfügungen nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts (cit. Verwaltungsrechtliche Abhandlungen.) Tezner: System der obrigkeitlichen Verwaltungsakte (Österr. Zeitschr. f. öff. Recht, I). Kelsen: Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, 2. vyd., Tubinky 1923. Týž: Allgemeine Staatslehre, Berlin 1925 (přeloženo v upravené formě do češtiny). Merkl: Die Lehre von der Rechtskraft, entwickelt aus dem Rechtsbegriff, Lipsko a Vídeň 1923. Herrnritt: Grundlehren des Verwaltungsrechtes, 1923. Pražák: Rakouské právo správní, I, 1905. Hoetzel: Nauka o správních aktech, Praha 1907. Týž: Vedlejší ustanovení při správních aktech (Sbor. věd právních a státních, XXIV). Weyr: Základy filosofie právní, 1920. Havelka: Nástin zásad správního řízení, Praha 1927.
Jiří Hoetzel.

Citace:

HOETZEL, Jiří. Akt správní. Slovník veřejného práva Československého, svazek I. A až Ch. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1929, s. 48-72.