Č. 10439.

Stavební právo. — železniční právo. — Řízení správní (Slovensko): I. * Stavebním úřadem pro železniční stavby na Slov. jest podle nař. býv. uher. min. obch. z 10. února 1892 č. 3500 a zák. č. 2 a 11/1918 Sb. ministerstvo železnic. — II. Stavební úřad (Bratislava) je při udělování stav. povolení vázán toliko regulačním plánem schváleným, nikoliv plánem teprve zamýšleným. — III. Pouhý projev právního názoru úřadu nezakládá právních účinku proti straně.
(Nález ze dne 24. března 1933 č. 5130.)
Prejudikatura: ad III.: Boh. A 2001/23.
Věc: Město Bratislava proti ministerstvu železnic o přestavbu hlavního nádraží.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: Nař. rozhodnutím udělilo min. želez, podle nař. býv. král. uher. min. obch. z 10. února 1892 č. 3500 ředitelství státních drah v Bratislavě stavební povolení k přestavbě hlavního nádraží v Bratislavě na ústřední osobní nádraží podle předloženého a schváleného projektu za podmínek v rozhodnutí tom stanovených. Námitky vznesené proti projektu zástupci stěžujícího si města zamítlo min. želez, z těchto důvodů: Postup vedoucího komise, který zamítl zásadní námitku obce proti konání adm. pochůzky, resp. požadavek za její odložení, uznává se za správný. Tomuto požadavku nebylo by ani možno vyhověti proto, že bezpečnost a pravidelnost provozu na nynějším hlavním nádraží vyžaduje nutně co nejrychlejšího odstranění závad, a výsledek soutěže na regulační plán města není v takové spojitosti s projednávaným projektem, aby muselo býti vyčkáno výsledku soutěže. Soutěž řeší totiž regulační plán města podle předpokládaného jeho vývoje v budoucnosti, kdežto projekt dráhy sleduje odstranění závad bezpečnosti provozu podle poměrů v přítomnosti. Námitku, že projednávaným projektem jest omezována volnost soutěžících na regulační a zastavovací plán města co do umístění ústředního osobního nádraží, nelze uznati za případnou, poněvadž soutěžící nejsou při svých návrzích nijak vázáni na úpravy, které správa dráhy projektuje. Rovněž tak nelze považovati za případný požadavek, aby s projednáním projektu státní správy železniční bylo vyčkáno výsledku soutěže na regulační a zastavovací plán města, poněvadž soutěž má za úkol připraviti podklady, zejména pro řešení definitivního zastavovacího plánu města, a to za různých předpokladů. Lze míti za to, že tyto předpoklady se dostaví v době poměrně dosti vzdálené. Naproti tomu projekt dráhy na vybudování ústředního osobního nádraží jest nutným již v přítomné době, a s jeho stavbou nelze z důvodu bezpečnosti provozu dále odkládati. O stavbě nového ústředního nádraží osobního na novém místě a v úpravě, která podle výsledku veřejné soutěže na regulační a zastavovací plán města by mohla býti sledována jako nejvýhodnější, nemohlo by býti uvažováno již nyní, poněvadž není rozhodnuto o ostatních železničních stavbách, zejména o situování ústředního nákladového nádraží v Bratislavě, kteréžto stavby by z provozních ohledů bylo nutno současně započíti se stavbou nového ústředního nádraží na novém místě (stavba ústředního nákladového nádraží, pošty a příslušných spojovacích tratí). O těchto stavbách bylo by však možno rozhodnouti teprve po ustálení a schválení regulačního plánu města, což by vzhledem k rozsahu této otázky vyžadovalo dosti dlouhé doby. Takového odkladu však bezpečnost a pravidelnost provozu na nynějším hlavním nádraží již nesnese, a k řádné jeho úpravě musí býti co nejdříve přikročeno. Námitka, že projekt na vybudování nynějšího hlavního nádraží na ústřední osobní nádraží znemožňuje řešení dopravních poměrů městských uličních komunikací, že by způsobil přetížení Št.-ovy ulice a Suchého Mýta, a že by rozšíření jich vyžadovalo přílišného nákladu, je neodůvodněná. V projektu jsou vyznačeny spojovací komunikace k nádraží se zřetelem k nynějšímu stavu uličních komunikací. O úpravu těchto komunikací v případě přetížení jich nebo při změně regulačního plánu nepřísluší starati se správě dráhy. Železniční správa nevyhýbá se však spolupráci na ev. úpravách městských komunikací, které slouží ke spojení města s nádražím. V budoucnosti nastane další odlehčení ulic spojujících město s nádražím, neboť po výstavbě ústředního nákladového nádraží v jiné části města bude nákladová vozba odtud odstraněna. Namítané rozdíly stavebních nákladů, úprav městských a železničních, které ostatně nelze dnes spolehlivě zjistiti, nejsou pro předložený železniční projekt směrodatné. Požadavek situování nového nádraží na novém místě již v nynější době z toho důvodu, že by se zlepšily poměry bezpečnosti na komunikacích a ulicích, směřujících z města k nynějšímu nádraží, a že by stavbou nádraží na novém místě bylo podmíněno vytvoření nových účelných komunikací, není případný, poněvadž vybudování ústředního osobního nádraží na jiném místě, bude-li to případně v budoucím regulačním plánu města předvídáno, a bude-li toho vývoj města nebo jiné poměry vyžadovati, není nynějším projektem ústředního osobního nádraží znemožněno, bude-li to ovšem regulačním plánem zajištěno a pamatováno na potřebné plochy pro nádraží, prostranství před ním a potřebné komunikace. Pokud jde o výhradu města, že bude požadovati od státní správy železniční úplnou náhradu nákladů, které by městu vznikly uskutečněním železničního projektu v budoucnosti při rozšiřování nynější souběžné cesty, odkázalo ministerstvo na předpisy v té příčině platné. Železniční správa jest podle § 10 lit. c) koncesního statutu povinna nahraditi dotčené komunikace, ale jen v rozměrech a způsobu provedení nynějšího stavu. Není tedy povinna přihlížeti k poměrům budoucím a hraditi nějakou část nákladů, které v budoucnosti by nastaly zlepšováním místních komunikačních poměrů v ulicích s nádražím sousedících. Se zřetelem k tomu byly zamítnuty požadavky a námitky zástupců města Bratislavy, pokud jim podle prohlášení zástupců státní správy železniční nebo podle ustanovení komise a nař. rozhodnutí nebylo vyhověno, jako neopodstatněné a neodůvodněné. Ze stižních bodů, které stížnost formuluje proti tomuto rozhodnutí, zabýval se nss především námitkou inkompetence žal. min. Stížnost v té příčině vytýká, že projednávaný projekt na přestavbu hlavního nádraží v Bratislavě na ústřední osobní nádraží vztahuje se nejen na stavby a přestavby rázu čistě železničního, jako kolejiště, peron atd., ale také na stavby pozemní. Z toho dovozuje, že, pokud jde o tyto stavby, žal. min. překročilo meze své pravomoci, neboť pro tyto v projektu uvedené pozemní stavby nemůže uděliti stavební povolení min. želez, podle nař. býv. král. uher. min. obch. z 10. února 1892 č. 3500, nýbrž toliko městský notářský úřad v Bratislavě jako jedině kompetentní stavební úřad podle §§ 11 a 16 stav. statutu.
Stížnost neuvádí blíže, které stavby pokládá za projektované a nař. rozhodnutím za konsentované stavby pozemní, takže z obsahu řečené její námitky není možno seznati, které stavby má při ní na mysli. Leč i kdyby bylo lze míti za to, že nař. rozhodnutím bylo skutečně uděleno stav. povolení nejen ke stavbám, jež stížnost označuje jako rázu čistě železničního, ale také ke stavbám nazývaným stížností stavbami pozemními, jest uvedená námitka bezdůvodná. Nařízením býv. uher. min. obch. z 10. února 1892 č. 3500 bylo upraveno řízení při povolování, rozšiřování nového zařízení a přetvoření veřejných železničních tratí, jež jsou v provozu. Podle § 1 tohoto nař. nutno si vymoci rozhodnutí, resp. schválení min. obch. k veškerým změnám zamýšleným na stavbách, provozných pomůckách, nebo jiném zařízení trati státních nebo soukromých železničních podniků, zařízených na parní sílu pro veřejnou dopravu vůbec, kteréžto změny mají v zápětí změnu původní konstrukce a zařízení nebo předpisů o nich nebo změnu provozních podmínek, a jež se dotýkají veřejných děl nebo sousedství tratí. Zvláště pak nutno předkládati jmenovanému min. k posouzení a schválení detailní plány o stavbách a zařízeních dále uvedených, jež jsou novostavbami, investicemi neb přetvořením. Mezi tyto stavby a zařízení náležejí nejen změny na spodní a vrchní stavbě traťového tělesa, ale také stavby vysoké, t. j. zřízení jakýchkoli novostaveb v stanicích, na otevřených tratích nebo také na plochách mimo tratě k účelům železničního provozu, jakož i strojového zařízení takových budov, dále rozšíření a přetvoření existujících již vysokých staveb v takovém rozsahu, že jsou tím dotčeny zájmy děl veřejně používaných nebo traťových sousedů (§ 1 odst. 3 lit. g) cit. nař.) a rovněž i přetvoření budov sloužících k veřejným účelům, jakož i přetvoření přijímacích budov, skladišť, sýpek na obilí, jež má v zápětí změnu jejich původního určení. Z těchto ustanovení vyplývá, že udělovati stavební povolení ke všem takovým stavbám, k nimž na území města Bratislavy jest třeba stavebního povolení podle § 11 měst. stav. statutu z r. 1872, k čemuž jako stav. úřad byl povolán magistrát (nyní městský notářský úřad, srv. § 10 zák. č. 243/22 a § 6 vl. nař. č. 335/22) podle § 64 č. 1 cit. statutu, bylo kompetentní až do státního převratu býv. uher. mini. obch., šlo-li o provádění staveb těch jako železničních.
Stejnou kompetenci v železničních věcech stavebních mělo také min. obch. v býv. Rakousku až do zřízení min. želez. cís. rozhodnutím z 15. ledna 1896, kterým byl zároveň schválen také organisační statut pro státní železniční správu. Podle vyhlášky min. obchodu a želez, z 19. ledna 1896 č. 16 ř. z. zahájilo toto nově zřízené min. železnic svou působnost dnem 19. ledna 1896. Týmž dnem byly veškeré železniční agendy, přidělené dosud min. obch., vyloučeny z působnosti tohoto min. a přešly na min. želez.
Zákonem č. 2/18 Sb. byl zřízen v čsl. státě mimo jiné nejvyšší státní úřady správní také úřad pro správu dopravy (§ 1 č. 7), pro který stejně jako pro jiné ústřední úřady státní správy zdomácněl záhy výraz ministerstvo. Řečený úřad pro správu dopravy byl pak nadále nazýván min. želez. Jeho organisace opírala se o uvedený organisační statut, což bylo odůvodněno zák. z 28. října 1918 č. 11 Sb., který v čl. 2 ponechal veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení prozatím v platnosti. Platnost organisačního statutu z r. 1896 nebyla sice formálně nikdy rozšířena na Slov. a Podk. Rus, přes to dlužno míti za to, že použití jeho kompetenčních ustanovení v těchto zemích neodporuje právnímu řádu, neboť kompetence nově zřízeného čsl. úřadu pro správu dopravy (min. žel.) zakládala se na cit. organ, statutu, zachovaném v platnosti zákonem č. 11/18 Sb., který jako platný právní předpis, upravující působnost tohoto úřadu, a jako všeobecná veřejnoprávní norma o jeho pravomoci stal se součástí čsl. právního řádu. Do zvláštní pravomoci min. želez, náleží podle § 5 č. 9 cit. org. statutu rozhodovati a vyřizovati všechny případy, které jsou podle platných všeobecných železničních zákonů a nařízení při provádění staveb výslovně vyhrazeny min. obch., při čemž pro stavební povolení a pro povolení k používání na státních drahách platí omezení uvedené v § 17, I, odst. 1, bodu 2 ve prospěch pravomoci příslušného ředitelství státních drah. Ježto pak o výjimku stanovenou v tomto předpisu v daném případě nejde, a shora cit. nařízením býv. uher. min. obch. č. 3500 z r. 1892 bylo tomuto min. výslovně vyhraženo udělování stav. povolení pro všechny stavby železniční, kterážto kompetence přešla po státním převratu na nově zřízený čsl. úřad pro správu dopravy (min. želez.), zorganisovaný podle převzatého býv. rak. org. statutu z r. 1896, jest námitka stížnosti, že žal. min. nebylo kompetentní uděliti stav. povolení k pozemním stavbám železničním a že překročilo tak meze své pravomoci, bezdůvodná. —
Stížnost označuje dále jako mylné stanovisko žal. min., že uskutečněním projektu neprojevuje se vůbec vliv na výsledek soutěže, týkající se regulačního plánu, o jehož vyhotovení podle tvrzení stížnosti se již přes rok pracuje.Stížnost dovozuje, že nař. rozhodnutím o přestavbě hlavního nádraží jest omezena volnost stěžujícího si města v příčině určení místa na ústřední osobní nádraží.
Lze ponechati stranou otázku, zda a pokud přestavba hlavního nádraží v ústřední osobní nádraží, nař. rozhodnutím konsentovaná, bude míti faktický vliv na vypracování zamýšleného regulačního plánů, neboť může jíti jen o to, zda teprve zamýšlená nová regulace města, která má býti fixována v regulačním plánu, o němž se dosud pracuje, jest právní překážkou, bránící žal. min., jako příslušnému stavebnímu úřadu železničnímu, aby stav. povolení k projektované přestavbě mohlo uděliti. Otázku tuto nutno zodpověděti záporně. Podle § 1 dodatku k statutu města Bratislavy z r. 1881 má regulační plán, vyhotovený městskou stavební komisí a schválený valným shromážděním (zastupitelským sborem) podle § 63 měst. staveb. statutu, poskytovati směrnice pro novostavby a přestavby a jest směrodatným při udělování stav. povolení v budoucnosti. Z tohoto ustanovení plyne, že stav. úřad jest při udělování stav. povolení vázán teprve schváleným regulačním plánem. Dokud nový regulační plán ještě schválen není, platí pro něj závazně regulační plán starý, a není-li ho, nemůže býti stav. úřad omezován regulačním plánem teprve zamýšleným, ještě však neschváleným, tedy po právu ještě neúčinným a nezávazným. I když lze připustiti, že stěžující si město má vzhledem k zamýšlené regulaci eminentní zájem na tom, na kterém místě bude situováno projektované ústřední osobní nádraží, přece tento jeho zájem není možno pokládati za nějaké subjektivní právo, které by mohlo omezovati žal. min. jako stav. úřad při udělování stav. povolení již před pravoplatným schválením regulačního plánu. Neplynou-li však městu ze zamýšleného jen regulačního plánu ještě žádná subj. práva, pak není možno uznati ani za podstatnou vadu řízení nebo nezákonnost, nevyhověl-li úředník řídící adm. pochůzku požadavku zástupců města při ní intervenujících, aby pochůzka ta, resp. meritorní projednání předloženého projektu bylo odloženo až do výsledku soutěže, rozepsané na vypracování regulačního plánu, a schválilo-li žal. min. tento postup. Žádaný odklad mohl by míti právní relevanci jen tehdy, kdyby již přípravné práce, zahájené pro vypracování regulačního plánu, zakládaly nějaký procesní nárok města, aby bylo s adm. pochůzkou konanou o předloženém projektu sečkáno až do jejich výsledků. Poněvadž však výsledek soutěže před schválením regulačního plánu ještě žádná materielní práva obce založiti nemůže, nemohla býti obec poškozena ani ve svém domnělém procesním právu tím, že její procesní návrh na odklad pochůzky byl zamítnut.
Poukazuje-li stížnost k tomu, že schválený projekt s hlediska hospodářského nevyhovuje požadavkům městské komunikace, a že zejména znemožňuje úpravu dopravy v dnes již úzké ulici Št.-ově, jejíž rozšíření v souvislosti s rozšířením Suchého Mýta vyžadovalo by značných nákladů, které by město stěží mohlo uhraditi, stačí k této námitce uvésti, že zvýšený náklad na úpravu komunikací, způsobený přestavbou nádraží, nemůže býti s hlediska předpisů stavebních o sobě důvodem pro odepření stavebního konsensu projektu, jenž jinak požadavkům kladeným těmito předpisy vyhovuje.
Stížnost brojí konečně proti nař. rozhodnutí také po té stránce, že jest v něm podle jejího tvrzení vysloveno imperativním způsobem, že železniční správa je povinna nahraditi dotčené komunikace jen v rozměrech a ve způsobu provedení podle nynějšího stavu, že však není povinna přihlédnouti k poměrům budoucím. Stížnost dovozuje, že žal. min. tímto výrokem chtělo již předem vyřešiti otázku úhrady nákladů, které se vyskytnou provedením úprav ulic podle schváleného projektu přestavby nádraží, a vytýká výroku tomu z této příčiny nezákonnost, dokládajíc, že jest také předčasný. Se zřetelem k této námitce musil si nss především zjistiti, zda žal. min. o řečené otázce vydalo v nař. rozhodnutí skutečně judikátní výrok, kterým o ní autoritativně rozhodlo s účinkem právní moci.
Podle bodu 7. prohlášení zástupců stěžujícího si města z 31. ledna 1930, připojeného k zápisu z 31. ledna 1930 o adm. pochůzce jako příloha B, vyhradilo si město právo požadovati od železniční správy úplnou náhradu povolením projednaného projektu vzniklých vyšších nákladů na odkup budov, potřebných pro zřízení dotčených ulic. Na tuto výhradu reagovalo žal. min. v odst. ad B) II—7 nař. rozhodnutím tím, že odkázalo především všeobecně na předpisy v tomto směru platné. K tomu pak dodalo, že železniční správa jest podle koncesního statutu § 10 lit. c) povinna nahraditi dotčené komunikace, ale jen v rozměrech a způsobu provedení nynějšího stavu, a že není tedy povinna přihlížeti k budoucím poměrům a míti nějakou účast na nákladech, které by nastaly v budoucnosti zlepšováním místních komunikačních poměrů v ulicích sousedících s nádražím. Hledíc k podnětu, který zavdal žal. min. příčinu k tomu, že se o řečené otázce vyjádřilo, k souvislosti, v níž se tak stalo, a k obsahu tohoto vyjádření, jež účiněno bylo u příležitosti udělení stav. povolení, jest oprávněn úsudek, že žal. min. projevilo v uvedené části nař. rozhodnutí toliko svůj právní názor na výhradu náhradního nároku, který město z titulu teprve budoucí úpravy a zřízení ulic proti železniční správě hodlá uplatniti. Projev právního názoru sám o sobě nezakládá však — jak nss již opětně vyslovil (srov. na př. Boh. A 2001/23) — žádných právních účinků proti straně, jež by mohly nabýti proti ní moci práva. Strana nemůže proto námitky proti právnímu názoru úřadu uplatňovati stížností k nss-u podle § 2 zák. o ss. O tom, že žal. min. nemělo ani v úmyslu v provedeném řízení stavebním jednati o nějakých náhradách komunikací, svědčí také jeho výnos z 30. prosince 1929, jímž nařízeno bylo projednání předloženého projektu na přestavbu nádraží. V něm jest totiž vysloveno, že předmětem jednání při adm. pochůzce nebude zřízení nových komunikací uličních, spojujících nádraží s městem. Stížnost vyciťuje do jisté míry sama, že uvedené vyjádření žal. min. není součástí judikátního obsahu nař. rozhodnutí, když je označuje jako výrok předčasný. Obrací-li se však přes to proti němu, činí tak zřejmě jen z opatrnosti diktované obavou, aby někdy budoucně při uplatnění náhradního nároku, který si vyhradilo, nebylo jí namítáno, že o něm bylo již v nař. rozhodnutí negativně rozhodnuto. Z těchto úvah dospěl nss k závěru, že projev žal. úřadu o řečené výhradě, učiněné stěžujícím si městem, nelze pokládati za nějaký autoritativní negativní určovací výrok judikátní povahy, schopný právní moci, jinými slovy, že není možno kvalifikovati jej jako rozhodnutí neb opatření správního úřadu ve smyslu § 2 zák. o ss, naříkatelné stížností u nss. Námitky proti němu čelící nutno proto odmítnouti jako nepřípustné.

Citace:

Č. 10439. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr., V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1934, svazek/ročník 15/1, s. 708-713.