Č. 4319.

Horní právo. — Administrativní řízení. — Řízení před nss-em — Mimořádná opatření: I. * V řízení, jehož cílem je stanovení nejvyšších prodejních cen uhlí podle § 5 zák. o úpravě uhelného hospodářství, mají soukromí interesenti toliko postavení osob přezvědných. — II. Vyjádření uhelné rady dle cit. § 5 není pro úřad závaznou direktivou, nýbrž jen součástí skutkového materiálu, jehož ocenění a hodnocení co do otázky přiměřenosti cen, jež úpravou mají býti určeny, zůstaveno je úřadu správnímu. — III. * Neodporuje zákonu, jestliže ministr veř. prací v dohodě s ministry obch. a fin. po slyšení uhelné rady ustanoví v základě uved. § 5, že ceny uhlí vyhlášené provisorně bez slyšení uhelné rady mají od počátku své působnosti míti platnost definitivní. — IV. * Proti ustanovení uhelných cen jsou těžaři legitimováni stěžovati si k nss-u, pokud tvrdí, že dotčené opatření překročuje meze zákona nebo přišlo k místu způsobem nezákonným.
(Nález ze dne 14. ledna 1925 č. 574).
Věc: Severo-české uhelné doly, akc. spol. v M. a spol. (adv. Dr. Ant. Schauer, Dr. Arn. Arnošt a Dr. Oskar Guth z Prahy) proti ministerstvu veřejných prací (min. rada Dr. Rob. Hrdlička) stran definitivní úpravy cen uhlí a koksu.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná. Důvody: Ředitelská konference ostravsko-karvinského kameno-uhelného revíru oznámila v červenci r. 1923 sekretariátu svazu horníků v čsl. republice, že poměry na trhu nutí podnikatele k tomu, aby přistoupili k snížení cen uhlí, které jen tehdy bude umožněno, když stát, dělníci i podnikatelé přinesou jisté oběti, a bude-li k tomu cíli provedena nová úprava dělnických mezd. Aby se tak mohlo státi, vypověděla ředitelská konference platnost dosavadní kolektivní smlouvy k dni 3. srpna 1923. Jednání o uzavření nové kolektivní smlouvy v revíru ostravském nevedlo dlouho k cíli, naopak mzdový spor rozšířil se na ostatní uhelné revíry a měl za následek propuknutí všeobecné hornické stávky, jež trvala až do 6. října 1923, kdy skončena byla dohodou, na základě níž přistoupilo dělnictvo za určitých podmínek na 9—13% snížení mezd. Při jednání o dohodu uznáváno bylo všeobecně za správné, aby i stát snížením uhelné dávky přispěl k zlevnění cen uhlí, a rovněž aby také těžaři sami ze svého zisku určitou část slevili. Po opětném zahájení práce v revírech uveřejnilo min. veř. prací v úředním listu čel. republiky vyhlášku z 11. října 1923, kterou v dohodě s min. fin. a obch. zrušilo dosavadní nejvyšší ceny stanovené výnosem z 8. listopadu 1922 a prohlásilo, že uznává ony ceny, jichž bude v prodeji skutečně docíleno, které však nesmějí přestoupiti výši směrných cen ve vyhlášce uvedených. Při tom vyhradilo si min. učiniti potřebné kroky k dalšímu snížení těch cen, a provedlo zároveň novou úpravu uhelné dávky.
V listopadu r. 1923 rozeslalo min. veř. prací četným majitelům uhelných podniků výkaz o tom, jakou měrou na snížení uhelných cen dle uvedené vyhlášky participují dělníci a jakou podnikatelé, a prohlásivši, že sleva podnikatelů namnoze nepostačuje, pozvalo je k jednání, jehož účelem mělo býti určení slevy se strany podnikatelů. Při jednání prohlásili zástupci podnikatelů, že nemohou přistoupiti na další snížení uhelných cen, ježto při likvidování hornické stávky bylo ujednáno, že podniky sníží uhelné ceny v revírním průměru o totéž, kolik činí snížení mezd. Povinnosti té prý revír vyhověl a předložil min. veř. prací nové ceny, které ministerstvem byly schváleny a úředně vyhlášeny, čímž uznány byly za odpovídající zmíněnému ujednání.
Min. veř. prací na to bez dalšího již šetření provedlo revisi uhelných cen a vyhlásilo změněné ceny výnosem ze 4. prosince 1923 vydaným v dohodě s min. obch. a fin., při čemž podotklo, že ve smyslu § 35 vl. nař. ze 6. listopadu 1920 č. 604 Sb. činí se tak provisorně, ježto hrozí nenahraditelné ztráty v prodlení, že však nařizuje se zároveň slyšení uhelné rady, po jejímž vyjádření vydáno bude rozhodnutí definitivní.
O cenách touto vyhláškou stanovených pojednal pak cenový výbor uhelné rady v poradách, jichž výsledkem bylo přijetí resolucí, kterými navrhováno, aby provedeny byly některé korektury cen v revíru Most-Teplice-Chomutov, aby v revíru karlovarském byly ceny přezkoumány za účasti těžařstev na podkladě známých prodejních skupin paritních, a aby pokud karvínsko-ostravského koksu se týče, byly směrné ceny koksu zrevidovány a dle potřeby upraveny, prokáže-li se správnost předneseného číselného materiálu. Resoluce ty byly pak přijaty i plenem uhelné rady. Dne 27. února 1924 vydal ministr veř. prací vyhlášku, kterou v dohodě s min. obch. a fin. a po slyšení uhelné rady prohlásil v základě § 5 zák. z 9. dubna 1920 č. 260 Sb. uhelné ceny stanovené provisorně výnosem ze 4./XII. 1924 s platností od 7. prosince 1923 za definitivní.
Jak proti provisorní úpravě uhelných cen ze 7. prosince 1923, tak proti prohlášení jich za definitivní vyhláškou z 27. února 1924 podali majitelé důlních podniků stížnosti k nss-u, při čemž definitivní úpravu uhelných cen brali v odpor hlavně potud, pokud má míti zpětnou platnost od 7. prosince 1923.
Stížnosti, jež podány byly proti provisorní úpravě uhelných cen, odmítl nss usneseními z 12. listopadu 1924 jako bezpředmětné, poněvadž opatření, proti němuž tyto stížnosti směřují, bylo již úřadem samým odstraněno a nahrazeno opatřením novým, kterým prohlášeny byly provisorně stanovené ceny za definitivní s platností od 7. prosince 1923.
Zbývá tedy jednati pouze o stížnostech podaných proti definitivní úpravě uhelných cen, pokud tato provedena byla se zpětnou působností od 7. prosince 1923. Stížnosti namítají proti této úpravě, že úřad nemohl jí propůjčiti účinnost zpětnou, a následkem toho nemohl tímto způsobem sanovati vadu, jež povstala tím, že proti výslovnému ustanovení § 5 zák. o uhelném hospodářství opomenul před vydáním provisorní úpravy cen uhlí slyšeti uhelnou radu. Ministerstvo snaží se čeliti této výtce tvrzením, že zmíněné opatření jeho nemělo dle svého znění působiti nazpět, nýbrž ex nunc, t. j. teprve od té doby, kdy bylo vydáno.
Nss z důvodů, jež blíže uvedeny jsou v jeho usneseních z 12. listopadu 1924 č. 5829 a j., neshledal tento výklad správným, ježto dle nař. opatření definitivní úprava cen uhlí měla skutečně působiti ex tunc, t. j. od té doby, kdy vešly v platnost ceny provisorní (od 7. prosince 1923), čímž provisorní úprava úplně byla odstraněna a od počátku své působnosti nahrazena definitivní úpravou.
Musil proto nss dáti za pravdu st-lům a uznati, že nař. opatření skutečně zavádí definitivní ceny se zpětnou působností od 7. prosince 1923. Na této věci ničeho nemůže měniti okolnost, že žal. úřad ve svém odvodním spise prohlásil, že nechtěl propůjčiti definitivní úpravě působnost zpětnou, neboť prohlášení ono není nějakým novým rozhodnutím neb opatřením správního úřadu, jež by jedině mohlo měniti resp. autenticky vykládati skutečný obsah nař. opatření. Ostatně bylo toto prohlášení odvodního spisu zástupcem žal. úřadu při veřejném ústním líčení odvoláno.
Otázka jest ovšem, zda nařízená retroaktivita netají v sobě nezákonnost subjektivní práva stran rušící.
Nezákonnost nemůže arciť nyní již odvozována býti z toho, že nebyla slyšena před tím uhelná rada, poněvadž, jak stížnosti samy doznávají, uhelná rada před vydáním vyhlášky cen definitivních slyšena byla, a rovněž nemůže ničeho ve prospěch stížnosti dedukováno býti z toho, že tato zpětná účinnost měla za účel sanovati domnělou vadnost úpravy provisorní, jíž slyšení uhelné rady nepředcházelo. Neboť nelze kárati jako nezákonný, nýbrž naopak schváliti jako úplně správný postup, jehož účelem jest nějaké opatření dřívější, jemuž by po případě bylo lze vytknouti vady, odstraniti a nahraditi je opatřením bezvadným a zákonu vyhovujícím. Také ani stížnost stran proti opatření dřívějšímu vznesená, i kdyby byla uznána věcně za důvodnou, nemohla se nésti k jinému cíli a míti účinek jiný, než uznání, že ono dřívější opatření má býti odstraněno a novým správnějším nahrazeno. Učinil-li to, čeho se strany domáhaly, úřad sám, nelze v tom shledati protizákonnost. Bylo-li však opatření označené za provisorní již od svého počátku a vzniku na dobro zprovozeno ze světa, nutno nař. nové »definitivní« opatření posuzovati samo pro sebe a o sobě, jako kdyby je nižádné opatření provisorní nepředcházelo a zkoumati, zda toto nové opatření jest samo obsahem svým prosto veškeré nezákonnosti.
Nss neshledal, že by prohlášení zpětné působnosti úpravy této ke dni 7. prosince 1923 v něčem porušovalo zákon. Předpis § 5 zák. o úpravě uhelného hospodářství, jenž tu především, ne-li jediné přichází k platnosti, zmocňuje ministerstva tam jmenovaná k ustanovení uhelných (koksových) cen, aniž jim ukládá jakékoli hranice časové, tak že ze zákona, jenž pro sporný poměr tvoří sedes materiae, obmezení, jaké z něho chtějí odvoditi stížnosti, dedukovati nelze. Z podstaty věci resp. z účelu zák. není rovněž možno ničeho pro stanovisko stížnosti získati. Vždyť je—li účelem zák uvésti ceny tohoto konsumního objektu ve shodu s hospodářskou situací jak produkce tak i spotřeby, pak jistě není účel tento poškozen, stane-li se úprava zákonem žádaná na celou onu časovou periodu, která vykazovala situaci hospodářskou, tuto úpravu podmiňující nebo žádající, třebas i tato perioda již z části byla uplynula. Úprava s účinkem zpětným nestojí v odporu ani s platným právním řádem, jenž, dopouští-li v § 5 o. z. o. možnost přiznati zákonné normě působnost retroaktivní, musí při každé normativní úpravě poměrů, kterou provádějí orgány moci výkonné z titulu zákonné delegace, stejnou možnost připustiti. Právo slušnosti i nutný legislativní ohled na založené právní poměry i nabytá práva arciť ukládá orgánu, jenž normu vydává, ne sice právní, ale ethickou povinnost, uvésti nutnou retroaktivitu ve shodu s těmito poměry a právy. Této povinnosti žal. ministerstvo v plné míře vyhovělo právě tím, že upozornilo výnosem ze 7. prosince 1923 všechny účastníky na zamýšlenou úpravu od 7. prosince 1923 platnou, a s nimi obsah této úpravy sdělilo, takže je uchránilo od veřejné újmy, kterou pro ně zpětná působnost úpravy definitivní míti mohla.
Jest proto nejdůležitější námitku stížnosti, nesoucí se proti zpětnému účinku potírané definitivní úpravy, označiti za bezdůvodnou, aniž bylo vzhledem k podaným již vývodům třeba blíže se obírati námitkami stížností, jenž se snaží dovoditi, že ona předchozí provisorní úprava odporovala předpisu § 5 zák. č. 260/20 nebo § 35 vlád nař. č. 604/20, poněvadž, jak znovu třeba zdůrazniti, předmětem úvahy nss-u může býti toliko úprava definitivní již od 7. prosince 1923 platná, která vykazuje samostatnou právní existenci na bývalé provisorní úpravě nezávislou. Pokud jde o ostatní obsah stížností, jež mimo vedlejší jenom poukaz na materiální a finanční význam této úpravy pro těžaře i majitele koksoven obracejí se hlavně pro formelnímu postupu žal. ministerstva, nutno především uvážiti, zda a pokud st-lé jsou k těmto námitkám legitimováni.
Jest nepochybno, že stanovení nejvyšších cen uhlí dotýká se velmi značně interesu všech oněch kruhů, jimž se stanoviska soukromohospo- dářského na tom záleží, aby za vytěžené uhlí resp. jeho produkty došly co největších zisků prodejních. Avšak že tento interes nemůže býti uznán za jediný směrodatný moment, právní postavení producentů určující, jest patrno již z toho, že zákon právě tím, že připustil, aby autorita veřejná nejvýše přípustné ceny stanovila, vyslovil svoji vůli, že nemá onen soukromohospodářský interes býti vodítkem rozhodným. Úprava cen uhlí děje se v zájmu veřejném, národohospodářském a sociálním. V rámci těchto zájmů respektován býti může zmíněný již soukromopodnikatelský zájem jen potud, že nesmí — a to z ohledů veřejných — úpravou cenovou podnikatelství soukromé býti ochromeno nebo naprosto vyřazeno. Je—li však tomu tak, může onen soukromopodnikatelský interes býti respektován toliko jako jedna ze složek, z nichž se skládá veřejný zájem národohospodářský resp. sociální, jejž nepřísluší zastupovati stranám soukromým, a jejž chrániti a hájiti mají jen povolané k tomu úřady. Proto také zákon pověřuje úpravou cen uhlí nejen min. veř. prací, nýbrž i min. obch. a min. fin., aby zájem veřejný ve všech svých vztazích byl příslušnými orgány zastoupen. Z toho však plyne, že stranám soukromým, ať tyto náleží ke skupině těžařů nebo ke skupině dělnictva či konsumenstva, v řízení nesoucím se k tomu, by došlo k úpravě cenové dle zák. č. 260/20, nenáleží postavení procesuálních stran, nýbrž že mohou zástupci těchto při úpravě cen rovně interesovaných hospodářských skupin býti úřadem přibrány jen k tomu, aby mu poskytly materiál pro posouzení všech hospodářských a jiných rozhodných poměrů potřebný, čili jinými slovy, že tito soukromí interesenti jsou v řízení, v němž se zamýšlená cenová úprava tvoří, jen interesenty faktickými, nikoli účastníky právními a že tudíž mají v řízení tomto postavení nikoli procesních subjektů, nýbrž toliko osob přezvědných.
Z toho jest patrno, že všechny námitky, které jsou uplatňovány proti řízení z předpokladu, že st-lům přísluší v tomto řízení veškerá procesuální práva stran v techn. slova smyslu, jsou liché.
To platí jak o námitce, že st-lé měli býti napřed jako strany slyšeni, tak i o námitce, že opatření není náležitě odůvodněno, k čemuž jest podotknouti, že výslech st-lů jako osob přezvědných předcházel, ježto byly úřadem od nich vyžádány materiál i návrhy. Toto postavení zmíněných již interesentů se mění tím okamžikem, jimž jím výrokem úřadu jest uloženo ceny již stanovené respektovati, ježto tímto rozkazem jest na ně uvaleno jisté obmezení jejich soukromohospodářské svobody a volnosti smluvní. Tímto rozkazem stávají se stranami v techn. slova smyslu, jež jsou legitimovány potírati učiněné opatření, pokud mohou tvrditi, že opatření ono buď meze zákonem stanovené překročuje, nebo že způsobem nezákonným k světu přišlo.
V prvém směru uvádějí stížnosti koksáren vyjma již odbytou námitku o nepřípustnosti zpětného účinku toliko, že prý nař. rozhodnutí porušuje dohodu uzavřenou za příčinou likvidace hornické stávky, z níž prý vzešel st-lům nárok, aby ceny koksu po dobu trvání nové kolektivní smlouvy zůstaly nedotčeny. Námitka tato vyvrácena jest úvahou, že nelze mluviti o nějaké pro úřad závazné dohodě již proto, že úřad, maje úřední po- vinnost z ohledů veřejných provésti úpravu, jaká dle daných poměrů jest žádoucí, nemůže s nikým o této povinnosti se smlouvati a tudíž ani nemůže nižádnou dohodou se stranou se sprostiti této povinnosti, která se vymyká každému zcizení. Ostatně si úřad revisi cen koksu vyhláškou ze dne 10. října 1923 upravených výslovně vyhradil.
Ve směru druhém uplatňují stížnosti pouze, že úřad nedbal dobrého zdání cenového výboru, resp. uhelné rady, a že nevyšetřil momenty, na něž bylo poukazováno. K tomu stačí podotknouti, že vyjádření uhelné rady není pro úřad závaznou direktivou, nýbrž jenom součástí skutkového materiálu, jehož ocenění a hodnocení co do otázky přiměřenosti cen, jež úpravou mají býti určeny, jest zůstaveno úřadu správnímu, aniž by mohl nss vzhledem k § 6, odst. 1 zák. o ss toto hodnocení vyjádřené v závěru z premis výlučně faktických utvořeném svému přezkoušení podrobiti.
Ježto formální předpoklad úpravy cen, jenž jediné jest zákonem žádán, t. j. výslech uhelné rady, před vydáním nař. opatření byl splněn, jeví se býti i v ohledu formálním učiněno zákonu zadost a bylo proto stížnosti zamítnouti jako bezdůvodné.

Citace:

Č. 4319. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: 1926, svazek/ročník 7/1, s. 217-222.