Č. 4500.

Obecní samospráva: I. Nevybočuje z oboru působnosti obce, podporovati hmotně — třeba ve formě subvence — stavbu divadla. — II. Výpočet agend vlastní působnosti obce v § 28 ob. zř. není taxativní. — III. Okolnost, že určité zařízení v obci neslouží stejnoměrně zájmům všeho občanstva, nevylučuje podporu takového zařízení z působnosti obce. — IV. Jak daleko sahá závazek obec. zastupitelstva podle § 10 fin. novely, aby — povolujíc vydání — usneslo se též o jeho úhradě? — V. Kterak má rekursní stolice samosprávní postupovati, zjišťujíc, zda v obci je třeba nové budovy divadelní, jejíž stavbu obec chce podporovati?
(Nález ze dne 10. března 1925 č. 4880.) Prejudikatura: Boh. 1990 adm.
Věc: Josef P. v J. proti zemsk. spr. výboru v Praze stran zápůjčky obcí J-skou dané družstvu legionářů a válečných poškozenou na stavbu divadla.
Výrok: Nař. rozhodnuti se zrušuje pro vady řízení.
Důvody: V sezení dne 22. srpna 1923 usneslo se obecní zastupitelstvo v J. po návrhu měst. rady a vyjádření ob. fin. komise, aby Družstvu legionářů a válečných poškozenců »Bio Český ráj« poskytla obec na stavbu budovy pro biograf a divadlo finanční podporu 1. poskytnutím zápůjčky 300 000 Kč, nevypověditelné a zúročitelné takovým procentem, jaké bude družstvo toho kterého roku platiti z členských podílů, která do výše 50 000 Kč má se hypotekárně zajistiti v druhém pořadí, za hypotékou 400 000 Kč, za určitých dalších podmínek usnesením stanovených, 2. upsáním a složením v hotovosti 50 členských podílů se zápisným, úhrnem 10 250 Kč. Potřebný náklad 310 250 Kč uhradí se z komunální zápůjčky 500 000 K, která dle současného usnesení bude kontrahována u Městské spořitelny v Týně n. Vlt. na 6 1/2 % úrok, 1/2 % úmor a 1 % /režijní příspěvek.
K rekursu st-le zsv v pořadu instančním změnil usnesení ob. zast. připojiv výhradu, že zápůjčka Družstvu poskytnutá je zúročitelna 4% a splatna nejdéle během 40 let a má býti zajištěna plně na budově divadelní v pořadí za úvěrem 400 000 Kč, jinak však rekurs jako bezdůvodný zamítl, a dále schválil také usnesení ob. zast. o přístupu obce za člena jmenovaného družstva s podíly v obnosu 10 000 Kč a se zápisným 250 Kč.
O stížnosti nss uvážil:
Na prvním místě dlužno se zabývati námitkou, že ob. zast. usnesením z 22. srpna 1923 vybočilo z mezí své působnosti, která je mu ob. zřízením přiznána. Sub I. stížnost nenamítá výslovně, že by účel, jehož podporu usnesení ono sleduje, ležel mimo obor působnosti obce; zdůrazňuje jen, že usnesení ono obsahuje vlastně poskytnutí subvence ve formě zápůjčky. Bylo by této námitce rozuměti tedy tak, že patrně spatřuje nezákonnost usnesení nikoli v účelu, jejž sleduje, nýbrž jediné v prostředku, kterým tohoto účelu chce dosáhnouti, vycházejíc z názoru, že poskytování subvencí není vůbec přípustnou formou, ve které by obec účely jinak do zákonné sféry její spadající mohla sledovati a podporovati. Sub IX., potírajíc se stejných hledisek usnesení ob. zast. o přistoupení obce za člena družstva, stížnost namítá však již výslovně také, že podnik divadelní a biografický nesleduje účely, ležící v zákonné působnosti obce, a vytýká tedy, že i účel, jehož podporu sporné usnesení sleduje, vymyká se z působnosti obce. Žal. úřad v souhlasu se správními spisy, zejména se zněním usnesení ob. zast. z 22. srpna 1923 vychází při svém rozhodování z předpokladu, že poskytnutí zápůjčky 300 000 Družstvu legionářů a válečných poškozenců »Bio Český ráj«, jakož i přistoupení obce za člena k tomuto družstvu s podíly a zápisným 10 250 Kč, děje se za účelem finančního přispění k stavbě stálé divadelní budovy v městě. Správnost tohoto předpokadu stížnost nepopírá. Zní tedy první sporná otázka v ten smysl, leží—li v oboru působnosti obce, aby 1. podporovala hmotně stavbu stálého divadla v obci, a to 2. i ve formě subvence.
Po názoru nss dlužno na obojí tuto otázku odpověděti kladně. Čes. ob. zř. v § 28, odst. 1, vymezujíc zásadně vlastní působnost obce, definuje ji jako působnost »ve kteréž obec šetříc zákonů říšských a zemských sama se může volně na všem ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti« a praví, že obsahuje »vůbec vše to, co předem a nejprve prospěchu obce se dotýče a v mezích jejích vlastními silami opatřeno a provedeno býti může«. V odst. 2. vypočítává arciť jednotlivé úkoly správní, jež obci ve vlastním oboru působnosti náležejí. Jak patrno však ze slůvka »zvláště« v úvodu tohoto odstavce, není výpočet agend v odst. 2. taxativní. Zákon vytyčuje tu toliko jednotlivé správní úkoly obce, zvláštní zmínky zasluhující, aniž tím chce vyloučiti jinakou působnost obce, pokud jen spadá do rámce narýsovaného cit. všeobecným ustanovením odstavce 1. (Srov. nál. Boh. 1990 admin).
Vzhledem k širokému vymezení vlastní působnosti obecní nelze pochybovati o tom, že sledování účelů kulturních z působnosti obce principielně vyňato není. Netřeba dále zajisté také se šířiti o tom, jak důležitým činitelem v kulturním životě národa je dobře vedené divadlo, a jaký význam pro povzbuzení kulturních snah v obci má stálá divadelní budova, která se zejména v městech menších zpravidla stává střediskem také všeho ruchu hudebního a přednáškového. Tím je však dána také zákonem požadovaná relace zřízení stálé budovy v obci k zájmům obce. Neboť zájmy kulturní nejsou nežli jedním elementem oné zájmové pospolitosti, kterou jest obec jako jev sociální, a povzneseni kulturního života v obci je tedy zároveň posílením oné pospolitosti samé jako celku. Může se tedy jednati toliko o to, zda v určitém konkrétním případě stavba stálé budovy divadelní má onen význam shora naznačený a dotýká se tedy zájmů obce. To je však již otázka pouze skutková a bude pro dnešní spor řešena níže.
V námitce sub IX. budiž jenom ještě podotknuto, že okolnost, že určité zařízení neslouží stejnoměrně zájmům všeho občanstva, není ještě o sobe důvodem, aby podporu takového zařízení z oboru působnosti obce vylučovala. To vyslovil a blíže odůvodnil nss již ve svém shora cit. nál. Boh. 1990 adm.
Pokud se týče druhé sporné otázky, je z cit. ustanovení § 28 ob. zř. patrno, že zákon zásadně neomezuje obec ve volbě prostředků, jakými by mohla zájmy své sledovati. Musí se toliko držeti v mezích zákonů. Není však žádného zák. předpisu, který by obci zakazoval, aby soukromé podniky a zařízení, v jichž uskutečnění shledává důvodně svůj zájem, nepodporovala třebas i ve formě subvence, tedy bezúplatného věnování ať peněz ať jiných hodnot subjektu, který realisování onoho účelu na se vzal, a může jíti toliko o to, zda tento způsob je v konkrétním případě vhodný a finanční síle obce úměrný.
Námitka ad II. vytýká, že usnesení z 22. srpna 1923 je neplatné pro nezachování předpisu § 10 ob. fin. nov., poněvadž pro usnesené vydání nebyla současně zabezpečena úhrada. Podle toho, jak tato námitka je formulována, spatřuje stížnost porušení předpisu právě citovaného v tom, že ob. fin. komise sice navrhla uhraditi zápůjčku Družstvu komunální výpůjčkou, neusnesla se však na tom, jak výpůjčka tato má býti zapravena, zejména jak má býti uhrazena diference mezi aktivními a pasivními úroky. K tomu dlužno však předem podotknouti, že § 10 ob. fin nov. předpisuje toliko, aby ob. fin. komise byla předem požádána o návrhu na vydání v obecním rozpočtu neobsazené se vyjádřiti. Zda toto vyjádření podá čili nic, a zda a jak dalece vyjádření to jest úplné, na tom nesejde. Má-li však stížnost za to, že k »zabezpečení úhrady« ve smyslu § 10, odst. 1 cit. zák. nestačí zabezpečiti úhradu usneseného výdaje určitou výpůjčkou, nýbrž že jest třeba dále zabezpečiti také určitým způsobem předem i zúročení a umoření této výpůjčky, je na omylu. Zákon, snaže se uchrániti obec od ukvapených výdajů, jejichž finanční konsekvence nebyly by současně hned uváženy a domyšleny, donucuje obec, aby si pro takový výdaj, který není kryt rozpočtovou úhradou, opatřila současně určitou příjmovou položku, z které by jej uhradila. Tím je však intenci jeho vyhověno. Stížnost měla by pravdu jenom tehdy, kdyby obec podle smluvních podmínek byla zavázána z titulu zúročení a umoření výpůjčky platiti něco ještě v běžném roce, a na tyto platy v rozpočtu běžného roku nebylo úhrady. Jde-li však — jako v daném případě — o výpůjčku dlouhodobou, vzniká pro obec samozřejmá povinnost, aby platy na zúročení a splácení výpůjčky podle míry jejich dospělosti vkládala do příštích rozpočtů a při jejich projednávání o úhradu oněch platů se postarala, nelze však žádati, aby ob. zast. již pro celou řadu let předem stanovilo, jakým způsobem tyto platy se uhradí a tak prejudikovalo rozpočtovým usnesením příštích let. Bylo tedy požadavku § 10 ob. fin. nov. v daném případě úplně vyhověno, když ob. zast. stanovilo, že usnesené vydání bude uhrazeno z komunální výpůjčky od městské spořitelny v Týně n. Vlt., jejíž modality současně schváleny.
Námitky V. a VI. zabývají se modalitami zápůjčky poskytnuté Družstvu. První vytýká, že není postaráno o pravidelné povlovné její splácení, druhá dovozuje z rozpětí mezi úrokem této zápůjčky a pasivním úrokem placeným z komunální výpůjčky, že obec poskytuje Družstvu vlastně značnou subvenci. Z nař. rozhodnutí je však patrno, že žal. úřad všech těchto momentů si byl vědom a je uvážil. Uznal-li přes to, hodnotě na jedné straně účel, který má býti podporován, na druhé straně finanční situaci obce, že proti usnesení obce s modifikacemi jím dodatně předepsanými není námitek, nemůže nss, když, jak shora dovoděno, subvencování podniků obcí nelze uznati zásadně za nepřípustné, onen úsudek úřadu, jenž se týká toliko otázek účelnosti a vhodnosti, ve věci samé přezkoumávati (§§ 2 a 6 zák. o ss.)
Zbývají tedy námitky III. a IV., jimiž stížnost potírá úsudek žal. úřadu, že postavení divadelní budovy v J. je všeobecnou a naléhavou potřebou kulturní, poněvadž divadlo v Sokolovně nevyhovuje.
Otázka, je—li v J. potřeba nové divadelní budovy, není otázkou právní, nýbrž skutkovou. Odpověď na ni nelze hledati a nalézti v normách právních; podá se jenom tím, že se skutečné kulturní a společenské poměry a potřeby místní zjistí a zhodnotí podle všeobecného měřítka, jež dává v tom směru zkušenost. Úsudek, k němuž správní úřad v otázce té dojde, je toliko součástí skutkové podstaty jeho rozhodnutí, a nemůže proto podle § 6 zákona o nss-em přezkoumáván býti ve věci samé, nýbrž toliko co do jeho procesního podkladu ve směrech vyznačených v druhém odstavci cit. § 6. V tom směru nss shledal toto:
Žal. úřad vyvozuje svůj závěr, že v J. je naléhavá potřeba výstavby stálé budovy divadelní, jednak ze všeobecné úvahy o potřebách společenského a kulturního života v městě jako J., které je sídlem různých úřadů a škol, jednak z toho, že jediná místnost sloužící dosud z nouze za divadelní sál, totiž tělocvična Sokola, nemá zařízení vyhovujícího divadelním představením. Premisy své čerpá pak ze zprávy měst. úřadu J.-ského z 11. září 1923 a ze 14. prosince 1923. Stížnost naproti tomu vytýká a stavebními konsensy jakož i prohlášením jednoty Sokol dokládá, že uvedené zprávy měst. úřadu jsou jednak neúplné, jednak nesprávné, a že proto i závěr žal. úřadu není správný, poněvadž divadlo není umístěno v Sokolovně v tělocvičně ,nýbrž ve zvláštní dvoraně, svým vnitřním zařízením prý úplně vyhovuje požadavkům na divadlo kladeným, a svou rozsáhlostí a uspořádáním odpovídá potřebám města více nežli divadlo Družstva, které je malé a na větší podniky nestačí.
Nss nemohl námitce té nepřiznati do jisté míry oprávněnost. Je možno sice připustiti, že zsv na základě svých znalostí a zkušenosti o společenských a kulturních poměrech v zemi vůbec a v jednotlivých městech zvlášť podle počtu a složení jejich obyvatelstva a notorického stavu vyspělosti jejich kulturního života je beze zvláštního šetření s to, aby posoudil, zda zájem obce odůvodňuje a vyžaduje zvláštního stálého divadla. Avšak v daném případě jde o něco jiného. Především bylo totiž v adm. řízení tvrzeno a tvrdí se a dokládá i ve stížnosti na tento soud, že v J. je o onu potřebu divadla již postaráno tím, že v Sokolovně je zvláštní dvorana všem požadavkům divadelnictví vyhovující, a že zřízení druhého divadla je zbytečno. Vzhledem k tomu bylo povinností žal. úřadu, aby vyšetřil, jak dalece tvrzení v tom směru v rekursu obsažená jsou správná, tedy zda divadlo v Sokolovně svým rozsahem, zařízením a provozem potřebě po stálém divadle, jak se podle dosavadních zkušeností v J. projevuje, vyhovuje, či je—li potřeba druhého divadla skutečně tak rozsáhlou měrou a tak živě v městě pociťována, že zřízení jeho je zájmem obce. Vyšetření to nemohlo se pak státi pouze výslechem obce, která je na sporu zúčastněna, nýbrž jiným přiměřeným způsobem objektivně spolehlivým, a po případě za účasti stran. A na druhé straně bylo jeho věcí, aby podobným způsobem vyšetřil, zda projektované divadlo Družstva je svým rozsahem, uspořádáním a zařízením způsobilé, aby plnilo ten kulturní úkol, jenž zřízení stálého divadla činí zájmem obce. V tom směru neobsahují spisy, mimo zápis z 26. června 1923, který neobsahuje žádných konkrétních údajů, nýbrž jen posudek čtyř blíže neoznačených osob, vůbec nic, z čeho by bylo lze souditi, že žal. úřad měl pro svůj kladný závěr nějaký reálný a spolehlivý podklad. Ježto pak stížnost správnost onoho závěru popírá, bylo nutno uznati, že skutková podstata nař. rozhodnutí v uvedených směrech je neúplná.
Proto bylo nař. rozhodnutí v základě § 6 zák. o ss zrušiti.

Citace:

Č. 4500. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: 1926, svazek/ročník 7/1, s. 578-582.