Č. 4722.

Administrativní řízení: I. Nadřízený samosprávný úřad v Čechách není — rozhoduje o opravném prostředku strany — povinen z moci úřední přihlížeti k nedostatku právního poučení v rozhodnutí v odpor vzatém. — Samospráva okresní: II. V jakých mezích mohou obce naříkati usnesení osk hospodářského rázu a v jakých mezích mohou příslušná instanční rozhodnutí zsv-u býti přezkoumána nss-em?
(Nález ze dne 20. května 1925 č. 9835.)
Věc: Obce D. — — — a — (adv. Dr. Otto Haczek ze Svitav) proti zemskému správnímu výboru o elektrisaci okresu.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro vady řízení.
Důvody: Okr. zastupitelstvo v L. usneslo se dne 7. dubna 1918 na tom, aby za účelem provedení elektrisace okresu l-ského přistoupil zastupitelský okres l-ský za společníka »Východočeského svazu elektrárenského, společnosti s r. o.« v Pardubicích s kmenovým podílem 19 000 Kč, a aby této společnosti bylo propůjčeno výhradní právo k rozvodu elektrické energie na veřejném statku okresním.
Přistupujíc k realisaci projektu elektrisace okresu usnesla se osk v L. dne 4. dubna 1923, aby v roce 1923 zřízena byla Východočeským svazem elektrárenským hlavní vedení elektrická z V. do Č. a z T. do Č., pokud mají býti provedena po území okresu l-ského, kdežto od výstavby vedlejších linek, jichž provedení bylo osk-í rovněž usneseno již ve schůzi dne 14. února 1923, bylo z důvodů úsporných k protestu obcí S., D. a M. upuštěno. K finančnímu zabezpečení výstavby zmíněných dvou hlavních vedení usnesla se osk věnovati peníz celkem 2 424 000 Kč s tím, že příspěvek ten nebude okresu vrácen, nýbrž že se poskytuje Východočeskému svazu elektrárenskému ve formě ztraceného fondu. Kromě toho usnesla se osk, že řečenému svazu umožní výpůjčku 816 000 Kč na úhradu zbytku celkového nákladu výstavby oněch dvou vedení tím způsobem, že okres převezme za výpůjčku rukojemství. Definitivní usnesení o opatření úvěru, z něhož by byl kryt usnesený příspěvek na výstavbu hlavních vedení, bylo odročeno, poněvadž informační jednání u peněžních ústavů, předsevzaté na základě usnesení z 21. února 1923, nebylo ještě skončeno. Současně usneseno předložiti zsv-u »protesty« podané obcemi S., D. a M. do dřívějších usnesení osk ze 14. února 1923 a z 21. února 1923.
Proti tomuto usnesení podaly všecky nyní si stěžující obce stížnosti k zsv-u, v nichž v podstatě namítaly, že elektrisace okresu jest podnik, který nepatří k úkolům, které dle §§ 50 a 51 zák. o okr. zast. spadají do působnosti okr. zastupitelstva, že jde spíše o zařízení, jehož používání jest individuelní, pročež dala by se elektrisace provésti účelněji ve formě společenské, a dále, že nelze prokázati hospodářskou účelnost elektrisace okresu, zvláště když zkušenost ukazuje, že zřizování elektrárenských svazů se hospodářsky neosvědčilo a konečně, že vydání, jež provedení elektrisačního projektu bude vyžadovati, způsobilo by přílišné zatížení poplatníků okresu zvýšením přirážek okresních asi o 100% na dobu 35 let.
Stížnosti tyto zsv rozhodnutím z 10. října 1923 zamítl a to pokud směřují proti usnesení osk ze 14. února 1923 jako bezpředmětné, ježto usnesení to bylo nahrazeno usnesením ze 4. dubna 1923, pokud brojí proti usnesení z 21. února 1923 jako bezdůvodné, poněvadž neobsahovalo žádného usnesení osk-i zavazujícího, nýbrž směřovalo jen k opatření informací stran podmínek úvěru na elektrisaci.
Stížnosti do usnesení osk ze 4. dubna 1923 zamítl zsv z těchto důvodů:
»Provádění soustavné elektrisace jest zařízením všeobecně prospěšným a blahodárným a nevymyká se tudíž z působnosti zastupitelského okresu. Osk se trvavši při svém zásadním usnesení ze 7. dubna 1918, aby elektrisace byla provedena ve všech obcích okresu, právě se zřetelem k obavám stěžujících si obcí, že by poplatnictvo bylo příliš zatíženo, usnesla se prováděti elektrisaci postupně a to nejprve dvě hlavní vedení z V. do Č. a z T. do Č. Není tedy zapotřebí se obávati zvýšení přirážek o 100%, jak se uvádí ve stížnostech; okr. přirážky, jež-činí na r. 1923 jen 225% a nedostupují výše přirážek v jiných okresech, zvýší se potřebou na úrok a amortisaci zápůjček kontrahovaných ke krytí příspěvků na elektrisaci asi o 44%.«
Současně schválil zso dle § 55 zák. o okr. zast. usnesení osk poskytnouti Východočeskému svazu elektrárenskému na výstavbu hlavního vedení částky 1 200 000 Kč a 1 224 000 Kč a kromě toho poskytnouti, totiž převzetím záruky umožniti elektrár. svazu zápůjčku ve výši 816 000 Kč za podmínek v usnesení osk uvedených a s výhradou, že osk má se usnésti o modalitách zápůjček, jež uzavře za účelem splnění výše uvedených závazků, a usnesení vyhlásiti.
O stížnostech do tohoto rozhodnutí podaných obcemi — — — uvážil nss toto:
Stížnosti vytýkají především, že usnesení osk potvrzené zsv-em nebylo opatřeno poučením o opravných prostředcích. Činí-li se tato výtka formálního nedostatku nař. rozhodnutí, pak jí lze rozuměti jen v tom smyslu, že zsv jako nadřízená instance dopustil se sám formálního poklesku, když k vytýkanému nedostatku poučení o opravných prostředcích nehleděl. Leč žal. zsv-u mohl by z tohoto důvodu vytýkán býti poklesek jen tehdy, kdyby dnešní st-lky ve svém odvolání z usnesení osk nedostatek poučení o opravných prostředcích byly vytýkaly, nebo kdyby pro nadřízené instance již ze zákona samého plynula povinnost k nedostatku právního poučení přihlížeti. V přítomném případě nejde však o žádnou z těchto dvou eventualit, neboť st-lky v odvolání na zsv nedostatek poučení o opravných prostředcích vůbec nevytýkaly a v Čechách není zákonné normy, kterou by se nadřízenému samosprávnému úřadu ukládala povinnost hleděti k řečenému nedostatku z povinnosti úřední. Zákon č. 101 ř. z. z r. 1896, který byl vydán pro politické úřady, nevztahuje se na úřady samosprávné, nehledě ani k tomu, zda by uvedená námitka stížnosti v tomto zákoně mohla nalézti opory. Zdejšího nál. Boh. 1085 adm. dovolává se stížnost neprávem, neboť podle tohoto nálezu působí také v instančním postupu samosprávném vadu řízení pouze, je-li poučení o opravných prostředcích nesprávné, nikoli však tehdy, když není připojeno právní poučení tam, kde zákon je nepředpisuje.
Z ostatních námitek stížnosti bylo pojednati předem o těch, které stojí v cestě přezkoumání vlastní věcné stránky sporu, neboť kdyby se objevily důvodnými, bylo by nař. rozhodnutí zrušiti, aniž by bylo možno zabývati se dalšími námitkami stížností. Jest to především námitka, jíž se uplatňuje, že dotčená usnesení osk nebyla podle ustanovení §§ 54 až 56 zák. o okr. zast. schválena. Ve stížnosti, která jest namířena proti rozhodnutí zsv-u, jímž se zmíněná usnesení osv-u schvalují, je tato námitka nesrozumitelná, kdyžtě přece pohřešované schválení bylo právě nař. rozhodnutím uděleno. Ostatně sluší poznamenati, že nedostatek schválení nečinil by ona usnesení nezákonnými, nýbrž odsunoval by pouze jejich právní účinnost a proveditelnost. Má-li tudíž uvedená námitka míti vůbec nějaký smysl, lze jí rozuměti pouze tak, že usnesení osk o elektrisaci okresu má zapotřebí principielního schválení dozorčím úřadem dříve než osk může přistoupiti k usnesení o způsobu úhrady nákladů spojených s provedením projektu. Zdá se, že st-lé mají za to, že je zapotřebí dvojího schválení dozorčího úřadu, a to předem schválení zásadního, jež by se zabývalo projektem jen v zásadě, potom však ještě schválení konkrétního, jehož předmětem by byly přirážky, sjednané výpůjčky a zatížení okr. jmění kmenového, jichž k finančnímu provedení projektu bude zapotřebí. Než z předpisů §§ 54 až 56 zák. o okr. zast., stížnostmi dovolaných, nelze požadavek předchozího zásadního schválení projektu dovoditi, neboť podle těchto ustanovení požaduje se povolení resp. schválení dohlédacího úřadu toliko pro okr. přirážky resp. okr. zápůjčky a pro zcizení, trvalé zatížení a zavazení okr. jmění. Na předchozí zásadní schválení zařízení, jichž realisace může přivoditi nutnost vybírati okr. přirážky, uzavříti zápůjčky, neb učiniti disposice se jměním kmenovým, v zákoně pamatováno není. V tom může snad býti spatřován nedostatek zákona, který na př. ob. fin. novela z r. 1921 v § 14 snaží se do jisté míry odstraniti, než nss-u jest se říditi jen platnou normou právní, t. j. zákonem o okr. zast., jenž pro posouzení přítomné otázky jediné jest směrodatný, ježto ob. fin. novela, na kterou st-lé poukazují, vztahuje se pouze na hospodářství obcí, nikoli však též na hospodářství zastupitelských okresů.
Zcela nesrozumitelná jest však stížnost, pokud se odvolává na předpisy § 79, odst. 2 zák. o okr. zast., snažíc se z něho dovoditi, že zmíněná usnesení osk vyžadují také schválení okr. polit, úřadu, a že o jejich provedení má rozhodovati zem. polit. úřad ve srozumění se zv-em. Neboť ustanovení § 79 zák. o okr. zast. má zřejmě na mysli pouze ten případ, kdy usnesení okr. zastupitelstva, pokud se týče okr. výboru, bylo okr. úřadem polit. zastaveno z důvodu překročení kompetence nebo nezákonnosti. Poněvadž takového případu zde není, je námitka stížnosti, opřená o ustanovení § 79 zák. o okr. zast. zcela bezpodstatna. Má-li však stížnost snad za to, že osp byla podle § 79 cit. z. povinna usnesení osk sistovati a chce-li vytýkati, že politický úřad opomenul splniti tuto svoji zákonnou povinnost, nelze námitku tohoto obsahu uplatňovati proti rozhodnutí zsv-u, které stížnost bere v odpor, kdyžtě cit. § 79, odst. 2 zsv-u nad okr. polit, správami žádné dozorčí moci nedává.
Stížnost dále vytýká, že osk se zájemníky, zvláště se stěžujícími si obcemi nevyjednávala, a chce z toho patrně vyvozovati námitku, že žal. úřad nic toho nedbal, že takovéto předběžné vyjednávání se nekonalo. Poněvadž však v instančních rekursech dnešních st-lek takováto námitka vůbec vznesena nebyla, jest námitka tato ve stížnosti k tomuto soudu podaná nepřípustná, a musela by ostatně, i kdyby toho nebylo, býti uznána bezdůvodnou, protože zák. o okr. zast., pokud jde o podnikání okresu, nepřiznává obcím okresu výjimečného postavení, nýbrž nakládá s nimi stejným způsobem jako s ostatními příslušníky okresu, jimž podle §§ 77 a 79 zák. o okr. zast. pouze přísluší právo podávati odvolání z usnesení okr. zast. a okr. výboru u příslušného nadřízeného úřadu a tímto způsobem docíliti instančního přezkoumání usnesení jejich práv nebo zájmů se dotýkajících. Tak tomu jest i tehdy, kdy jednotliví příslušníci okresu od usnesených zařízení žádných zvláštních výhod nemohou očekávati, a nic na věci nemění, uplatňují-li stěžující si obce, že do projektu v jeho první etapě, jejíž provedení bylo prozatím usneseno, území jejich vůbec pojato není a že jim proto elektrisace vůbec žádného prospěchu nepřinese. Skutečnost posléze uvedená mohla by jen potud míti právní význam, kdyby stěžující si obce mohly namítati, že projekt se netýká společného prospěchu okresu, a že proto podle §§ 50 a 51 zák. o okr. zast. vybočuje z rámce působnosti zast. okresu. Než na námitce tohoto obsahu, která ovšem v adm. řízení byla uplatňována, st-lky ve stížnosti k tomuto soudu podané již netrvají a nebylo se proto nss-u touto otázkou se zabývati. Stížnosti spatřují dále vnitřní rozpor nař. rozhodnutí v tom, že v nař. rozhodnutí se zjišťuje, že usnesení osk o kontrahování okr. zápůjčky ještě vůbec se nestalo, že se však nicméně podle § 55 schvaluje usnesení, dle něhož okres poskytne elektrárenskému svazu zápůjčku. Také tato výtka jest bezpodstatná, neboť čte-li se nař. rozhodnutí jen poněkud bedlivě, je z něho jasno, že schválení udělené žal. úřadem se vztahuje na usnesení, jímž zastupitelský okres se své strany přislibuje poskytnouti elektrárenskému svazu na výstavbu elektrovodné sítě v okresu určité peněžité částky a umožniti mu zápůjčku tím, že okres vezme na se závazek rukojemský. Samozřejmě bude nutno, aby okres provedl kreditní operace, aby mohl slib daný elektrárenskému svazu splniti. O těchto operacích bylo podle stavu spisů zahájeno jednání, které nebylo však ještě dokončeno, takže osk měla za to, že usnesení o uzavření okr. zápůjčky jest nutno odložiti. Tím jest vysvětlen domnělý vnitřní rozpor v nař. rozhodnutí, jejž stížnost vytýká. Rozpor se spisy, stížností dále vytýkaný, není ve stížnosti podrobněji označen, a také nss nemohl nějaký rozpor nař. rozhodnutí se správními spisy nalézti.
Námitky ještě zbývající míří vesměs proti tomu, že hospodářská účelnost a obecná prospěšnost projektu nebyla náležitě vyšetřena. Poněvadž nss může rozhodnutí správního úřadu zkoumati pouze po stránce zákonnosti a formální správnosti, vymyká se věcné hodnocení otázky právě uvedené jeho přezkoumání, a musel tudíž nss, protože o zákonnost nař. rozhodnutí v této námitce neběží, omeziti se pouze na formální otázky stížností relevované.
Jisto jest, že každý poplatník okresu, tudíž i obec, která jest poplatníkem okresu (což v příčině stěžujících si obcí není popíráno), může se brániti proti každému usnesení zastupitelstva okresu, jež svými hospodářskými důsledky postihuje poplatníky; zejména může každý poplatník své námitky proti takovému usnesení cestou odvolání předložiti vyšší stolice s tím účinkem, že tato vyšší stolice jest povinna přednesené námitky prozkoumati a o nich rozhodnouti. Před nss-em může pak poplatník, který námitky vznesl, vytýkati, že vyšší stolice správní je nezkoumala, že rozhodla bez náležitého podkladu, nebo že rozhodnutí jest stíženo jinými procesními vadami, nemůže však před nss-em uplatňovati, že vyšší stolice nezkoumala usnesení jím naříkané po jiných stránkách a v jiných bodech, než které v instančním opravném prostředku byly relevovány.
Není proto přípustná námitka stížností, že elektrisační projekt jest i proto hospodářsky neúčelný, že následkem nedostatečného konsumu elektrického proudu lze se obávati provozních schodků, neboť takováto námitka nebyla v instančním odvolání přednesena. Ovšem vytýkaly stěžující si obce již ve svém odvolání, že provedení elektrisačního projektu způsobí nemírné finanční zatížení okresu a tím i poplatníků. Zsv vyřídil tuto námitku v ten způsob, že provedení projektu bude vyžadovati zvýšení okr. přirážek jen o 44%, čímž patrně chtěl vyvrátiti námitku, že provedení elektrisačního projektu poplatníky nemírně zatíží. Proti tomu vytýkají však stížnosti, že projekt nebyl náležitě připraven, kteroužto výtku konkretisují v ten smysl, že nebylo hleděno k tomu, že přirážková základna pro rok 1921, od které zsv vycházel, byla mimořádně vysoká, takže s ní jako s normální počítati nelze, a dále, že nebylo hleděno k tomu, že se provádí prozatím jen část projektu a že i zbývající část projektu bude vyžadovati dalšího nákladu, který bude míti za následek další podstatné stoupnutí okr. přirážky. Smysl tohoto bodu stížného jest zřejmě ten, že zsv uznav, že provedení projektu nebude míti za následek nemírné zatížení poplatníků, založil svůj závěr na neúplné podstatě skutkové, čili že nař. rozhodnutí trpí vadou řízení, poněvadž posuzuje tuto otázku nehledíc k projektu v celku a neberouc v úvahu pravidelnou, nýbrž mimořádnou berní základnu.
Stížnostem bylo dáti potud za pravdu, že z nař. rozhodnutí není patrno, že by zsv byl vycházel od průměrné nebo pravděpodobné base berní nebo zda se opíral, jak tvrdí stížnosti, výlučně jen o berní základnu jednoho roku 1921, nezjistiv ani, že jest to rok, co do daňového výnosu normální, ani že daňový výnos onoho roku odpovídá berní základně, jakou v budoucnosti lze pravděpodobně očekávati. Správně také stížnosti uvádějí, že žal. úřad hleděl při svém odhadu finančního zatížení poplatníků, spojeného s provedením projektu, jen k oné části projektu, která se má nejprve provésti, že však nevzal v počet i zbývající část projektu, která proň také bude vyžadovati nákladu, a na zvýšení přirážky okr. nebude beze vlivu.
Posuzuje otázku nemírného zatížení poplatníků musel však žal. zsv hleděti jednak k celému projektu elektrisace okresu, jednak k normální nebo v budoucnosti pravděpodobné daňové basi, aby mohl dospěti k bezvadnému závěru o tom, zda bude poplatnictvo okresu provedením projektu elektrisačního nemírně zatíženo čili nic.
Pro tyto vady řízení bylo nař. rozhodnutí zrušiti podle § 6 zák. o ss.

Citace:

č. 4722. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: 1926, svazek/ročník 7/1, s. 997-1002.