Č. 4807.

Okresní úředníci: I. V jakých mezích může osk jednostranně měniti služební instrukce svých úředníků? — II. O povšechné charakteristice veřejnoprávního poměru služebního.
(Nález ze dne 19. června 1925 č. 12 270.).
Prejudikatura: Boh. 1295 adm.
Věc: Okresní správní komise v N. (adv. Edm. Hueber z Nov. Strašecí) proti zemskému správnímu výboru v Praze stran služebního řádu a instrukce pro okres. veterináře. Výrok: Nař. rozhodnutí, pokud se týká ustanovení § 1 instrukce o podřízení okresního veterináře prvnímu konceptnímu úředníku okresu a ustanovení § 3 č. 15 zrušuje se pro nezákonnost, pokud se týká § 7 instrukce pro vadné řízení; jinak se stížnost zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Usnesením z 9. února 1922 osk v N. vydala okr. veterináři Jos. Ř. novou služební instrukci, kterou v celé řadě ustanovení měnila se instrukce dosaváde proň závazná ze 6. prosince 1910. Změny, které dnes přicházejí v úvahu, jsou tyto:
1. Podle § 1 staré instrukce okr. veterinář je podřízen okr. starostovi, po případě jeho náměstku, a okr. výboru. § 1 nové instrukce stanoví, že okr. veterinář je podřízen předsedovi osk event. ustanovenému referentu veterinárnímu z řady členů osk a prvému konceptnímu úředníku osk.
2. Dosud okr. zvěrolékař neměl žádných úředních hodin. Nová instrukce v § 2 určuje mu úřední hodiny celkem 8 hodin denně a upravuje blíže jich zachovávání.
3. Stará instrukce výkon zvěrolékařské prakse mezi povinnostmi okr. veterináře neuvádí, § 3 nové instrukce vypočítává povinnosti okr. veterináře a m j. uvádí jako takové v bodu 13: prohlížeti a léčiti dobytek v okresu, prováděti očkování, poskytovati technickou pomoc při porodech zvířat a vystavovati vysvědčení zvěrolékařské. K tomu připojuje dále ještě v bodu 14: na městských jatkách v N. vykonávati zdravotní prohlídku masa a dobytka jatečného, a v bodu 15. k vyzvání osk vykonávati všechny ostatní zde podrobně neuvedené práce, které osk v zájmu veterinární policie uzná za potřebné.
4. § 5 staré instrukce stanovil sazby, jimiž okr. veterinář při provozování praxe zvěrolékařské jest povinen se říditi, a to sazby za návštěvu, ordinaci a léčení různě podle jednotlivých obcí okresu, dále za očkování, za prohlídku dobytčete v bydlišti zvěrolékaře a za vydání vysvědčení zvěrolékařského. § 5 nové instrukce — ve spojení s ustanovením § 3 bod 13, kterým výkon zvěrolékařské praxe prohlášen za povinnou úřední činnost veterinářovou — přiznává okr. veterináři, je-li nucen za svojí úřední povinností odebrati se mimo své úřední sídlo, diety dle norem platných pro státní úředníky 8. hodn. třídy. § 6 dává mu při hromadném očkování dobytka mimo povoz, diety a případnou odměnu za práci přes čas, nárok na taxu 1 K za kus, § 7 upravuje způsob vyplácení diet, odměn za práci přes čas a tax očkovacích. § 8 stanoví, že okr. veterinář nesmí od stran vybírati na svůj účet žádných poplatků.
5) § 10 praví, že očkovací látky pro hromadné očkování všeho druhu zaopatřuje okr. sdružení chovatelů hospodářského zvířectva (podle § 9 staré instrukce očkovací látku zaopatřuje samosprávný okres).
6. § 11 ukládá mu, aby o každé zvěrolékařské intervenci, o niž byl soukromou stranou požádán, sepsal protokol, a upravuje vedení těchto protokolů, § 12 upravuje vyhotovení účtů pro strany, které je povinen předkládati předsedovi osk k podpisu a vésti — stejně jako docházející peníze — za účasti okresní kanceláře v evidenci pomocí zvláštní účetní knihy. § 13 rozšiřuje povinnosti normované v §§ 11 a 12 i na případ, je-li u příležitosti zvěrolékařské intervence v některé obci dožádán také ještě jinou stranou, nežli která ho volala.
7. § 15 dává mu nárok na 4nedělní dovolenou, jejíž nastoupení určuje dohodou, a vyhrazuje udělení mimořádné dovolené předsedovi osk, event. komisi samé.
Jos. Ř. podal proti této nové instrukci rekurs, v níž ustanovení její shora uvedená potíral jednak proto, že se dotýkají jeho práv, plynoucích mu ze staré instrukce z r. 1910, zejména práva jeho na výkon soukromé praxe zvěrolékařské, a ukládají mu řadu nových povinností služebních, jednak že jsou neúčelná. Pokud se týče § 5, navrhuje, aby zůstal v platnosti ve znění instrukce z r. 1910, doplněném usnesením okr. zastupitelstva z 22. ledna 1914, avšak s novějšími sazbami, odpovídajícími drahotním poměrům, kteréžto sazby jednotlivě uvádí.
Nař. rozhodnutím zsv. rekursu tomu z části vyhověl a uznal v jednotlivostech takto:
ad 1. Ustanovení, kterým se okr. veterinář podřizuje členu osk, ustanovenému za veterinárního referenta, odpovídá zákonu; naproti tomu nemůže veterinář, když byl rozhodnutím zsv-u z 13. prosince 1921 pravoplatně uznán za úředníka vedoucího, podřizován býti prvému koncertnímu úředníku, a v tomto směru tedy instrukce se zrušuje.
ad 2. Po této stránce rekurs zamítá se jako bezdůvodný.
ad 3. Výkony uvedené v § 3 bod 13 spadají do okruhu povinností, jež Jos. Ř. na se vzal pouze jako provádění praxe za určité sazby na svůj účet. Výkony v bodu 14 jsou oproti instrukci z r. 1910 novum a beze souhlasu R-ova nemohou mu býti ukládány. Bod 15. je rovněž nepřípustný, poněvadž osk může st-li uložiti toliko práce, jež spadají do působnosti okresu zákonem uložené, jiné práce s jeho souhlasem a tedy jen v oné formě a za těch podmínek, za kterých je převzal podrobiv se staré instrukci. Body 13, 14 a 15 jsou tedy nezákonné a vylučují se.
ad 4. Pokud § 5 nové instrukce se týká vykonávání praxe zvěrolékařské, vyhovuje se rekursu, poněvadž rekurent převzal v staré instrukci výkon praxe ve všech případech vypočtených v § 5 staré instrukce na svůj účet podle přesného tarifu, a osk nemohla tudíž bez jeho souhlasu jednostranně mu uložiti, aby vykonával praxi v místě bezplatně a mimo úřední sídlo jen za diety. — Ustanovení § 6 zrušuje se z důvodů uvedených k §§ 3 a 5. — K § 7 se vyslovuje, že — vzhledem k tomu, co řečeno k § 2, — i honorování hodin přes čas mohlo přicházeti v úvahu, ovšem toliko pro služby úřední, jež nespadají do vykonávání praxe soukromými stranami podle tarifu honorované.
ad 5. § 10 se vylučuje, poněvadž zasahuje jednostranně do výkonu praxe zvěrolékařské, kterou podle staré instrukce veterinář převzal sice podle určitého tarifu, avšak jinak samostatně na vlastní účet, a poněvadž odporuje § 12 zák. ze 6. března 1909 č. 177 ř. z.
ad 6. §§ 11, 12 a 13 se vylučují, jednak z důvodů uvedených k § 5, jednak proto, že normovaná v nich opatření ke kontrole zachovávání tarifu jsou pro svou těžkopádnost neúčelná.
ad 7. Rekurs vzhledem k § 12 staré instrukce v tomto bodu se zamítá.
O stížnosti, kterou do rozhodnutí toho podává osk, nss uvážil: Veřejnoprávní služební poměr jest svou vnitřní povahou poměrem mocenským. Zaměstnanec, vstupuje do takového poměru služebního, dává se svému zaměstnavateli k disposici, stává se článkem jeho správního organismu a béře na se stupňovanou povinnost býti činným ve prospěch veřejných účelů zaměstnavatelem jeho sledovaných. Jde o poměr právní. Z toho plyne, že obsah jeho nevyčerpává se pouze v služební moci na straně jedné a v služební povinnosti na straně druhé; služební moc zaměstnavatele je právně omezena, a omezení tomu odpovídají na druhé straně určitá práva zaměstnancova. Hranice, kam až sahá ona sféra, v níž zaměstnanec je pouze článkem v správním organismu svého zaměstnavatele a úplně podřízen jeho služební moci, dány jsou v prvé řadě zákonem. Obsah a rozsah služebních povinností zaměstnance je tu především vymezen zákonným oborem působnosti zaměstnavatele. Jenom pro tyto zákonné účele jeho dal se mu zaměstnanec k disposici; co do tohoto oboru působnosti nespadá, nemůže býti předmětem jeho služební povinnosti. Pokud zákon nad to ještě zmocnil se také úpravy toho kterého služ. poměru a vymeziv vzájemné vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem garantoval tomuto vůči zaměstnavateli určitá práva ať už povahy materielní či jiné, má služební moc zaměstnavatelova v této zák. úpravě své nepřekročitelné hranice. V mezích takové úpravy zákonné je pro vymezení dosahu služební moci směrodatný akt, kterým služ. poměr byl založen, event. upraven. Zaměstnanec je povinen konati zaměstnavateli služby jenom v onom oboru, pro který se mu dle ustanovovacího aktu dal k disposici. A na druhé straně pokud zaměstnavatel buďto v ustanovovacím aktu anebo později ať generelně ať individuelně upravil hmotné poměry zaměstnance anebo stanovil meze, nad které na pracovní síly jeho nároku činiti nebude, je tím vázán a nemůže pozdějšími úpravami služebního poměru zaměstnancova do práv jemu takto přiznaných bez jeho souhlasu zasahovati.
Zásadní hlediska tuto vyložená jsou směrodatná také pro posuzování případu dnes na soud vzneseného.
Na sporu je otázka, jak dalece osk byla oprávněna služ. instrukci ze 6. prosince 1910, kterou upravila svého času služ. poměr okr. veterináře Jos. R., jednostranně měniti. Z § 57 zák. o okr. zastupitelstvech plyne a není také sporno, že okr. zastupitelstvo — resp. nyní osk — je oprávněna vydávati pro okr. zaměstnance instrukce pokud se týče výkonu jejich služby. Může tedy principielně také instrukce v té příčině vydané podle potřeb služby měniti. Podle toho, co svrchu řečeno, má však oprávnění toto své meze v případných právech, kterých okr. veterinář snad nabyl z dosavadní úpravy svého. služ. poměru. Po této stránce jsou dnes sporny tyto otázky: 1. Bylo-li novou instrukcí zasaženo do práva okr. veterináře vykonávati soukromou praxi zvěrolékařskou (§ 3 bod 13, §§ 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13). 2. Byly-li nepřípustným způsobem uloženy mu novo povinnosti v § 3 bod 14 a 15. 3. Je-li přípustno podřizovati jej prvnímu konceptnímu úředníku okresu (§ 1).
ad 1. Instrukce z 6. prosince 1910 vypočítávajíc v § 2 úkony a práce, k nimž okr. zvěrolékař je povinen, neuvádí mezi nimi výkon zvěrolékařské praxe, t. j. poskytování zvěrolékařské rady a pomoci jednotlivcům na jich žádost, a na druhé straně výkon praxe té také jemu nezakazuje. Z § 5 naopak je zřejmo, že provozování zvěrolék. praxe bylo okr. veterináři dovoleno, a že bylo omezeno pouze potud, že mu byly stanoveny maximální taxy, které smí stranám při tom účtovati. Instrukce z 9. února 1922 stojí na stanovisku podstatně jiném. V § 3 bod 13 ukládá okr. zvěrolékaři jako jeho povinnost, prohlížeti a léčiti dobytek v okresu, prováděti očkování, poskytovati technickou pomoc při porodech zvířat a vydávati vysvědčení zvěrolékařská. § 8 stanoví, že okr. veterinář nesmí vybírati od stran žádných poplatků na svůj účet, čili že zvěrolék. praxi musí vykonávati bezplatně, a §§ 5, 6 a 7 dávají mu toliko právo na určitou náhradu za tyto úkony z prostředků okresu; §§ 10, 11, 12 a 13 posléze upravují styk jeho se stranami a způsob účtování. Nová instrukce prohlašuje tedy výkon zvěrolék. praxe za součást úřední činnosti okr. veterináře a jako takovou ji upravuje.
Z hořeních všeobecných vývodů plyne a bylo také již vysloveno zdejším nálezem Boh. 1295 adm., že rozšíření oboru služ. povinností veř. zaměstnance, k němuž zaměstnavatel v základě veřejnoprávní služ. moci arciť principielně je oprávněn, může se státi beze souhlasu zaměstnancova jenom v onom věcném okruhu činnosti, pro nějž on, vstupuje do služ. poměru, dal se svému zaměstnavateli k disposici. Poněvadž pak veř. zaměstnanec vstupuje do veř. služby, béře na se zásadně konání jen těch prací, které spadají svou povahou do zákonného oboru působnosti zaměstnavatele, nemůže zaměstnavatel okruh služ. povinností tímto zákonem determinovaný jednostranně rozšiřovati. Také § 12 instrukce z r. 1910, jenž dává osk-i právo instrukci tu dle potřeby měniti, může míti jen ten význam, že rozšíření služ. povinností zvěrolékaře může se týkati jenom onoho okruhu činnosti, který spadá zásadně do oboru úředních funkcí okr. zvěrolékařů, resp. tedy do oboru působnosti osk. Poněvadž poskytování zvěrolék. rady a pomoci jednotlivcům v jich soukromém zájmu nespadá do oboru působnosti zástup, okresu, jak je vymezen v § 50 zák. o okr. zastupitelstvech, nelze zahrnovati je ani do okruhu úřední činnosti okr. zaměstnance, k níž by principielně byl povinen a služ. mocí zaměstnavatele mohl býti přidržován i tehdy, když by tuto povinnost dobrovolně nepřevzal. Okres může ovšem, přejímaje zvěrolékaře do svých služeb, výkon soukromé praxe mu zakázati, může naopak také si vymíniti, že ustanovený zvěrolékař bude soukromou praxi vykonávati, po případě že bude ji vykonávati zdarma anebo za určité stanovené sazby, a zaměstnanec, když podmínky tyto přijal, je vůči okresu služebně zavázán je také zachovávati. Ale takové jednou se souhlasem zaměstnance stanovené omezení jeho volnosti co do činnosti jeho mimoslužební obsahuje zároveň meze pro služební moc zaměstnavatele a zakládá pro zaměstnance právo na to, aby nad tyto meze do jeho činnosti soukromé nebylo zasahováno.
Okres v instrukci ze 6. února 1910 projevil souhlas s tím, aby okr. veterinář vykonával soukromou praxi s omezením, že bude šetřiti určitých sazeb. Tím bylo pro tohoto zároveň založeno vůči okresu právo, tuto praxi za stanovených podmínek vykonávati, a do tohoto práva okres beze souhlasu zvěrolékaře jednostranně nemůže zasahovati. Ustanovení § 3 bod 13 a §§ 5, 6, 10, 11, 12 a 13 nové instrukce sužují nepochybně volnost okr. veterináře ve výkonu jeho soukromé praxe nad meze stanovené instrukcí z r. 1910, regulujíce jednak jeho soukromé vztahy ke klientům, jednak podrobujíce jeho soukromou praxi zvýšené kontrole osk. Tím porušují jeho práva nabytá z instrukce z r. 1910 a jeví se tedy nepřípustnými; nemohl proto výrok žal. úřadu, který se omezuje na jich zrušení, shledán býti nezákonným.
Stížnost namítá ovšem také, že tato úprava soukromé praxe zvěrolékaře Ř. stala se s jeho souhlasem, ježto sám prý za změnu instrukce z r. 1910 v uvedených směrech žádal. Správní spisy neposkytují spolehlivého podkladu, aby správnost tvrzení toho mohla býti přezkoumána. Ale nss neshledal potřebu dále k němu přihlížeti. Neboť námitka ta měla by vzhledem k tomu, že předpisy instrukce spolu souvisejí a tvoří jeden nerozlučný celek, význam jen tehdy, kdyby osk tvrdila, že okr. veterinář projevil souhlas s celou novou instrukcí, tak jak osk-í byla dne 9. února 1922 usnesena. Toho však st-lka netvrdí. A projevil-li okr. veterinář snad souhlas s tou či onou jednotlivou změnou svého služ. poměru, která potom do nové instrukce pojata, nelze z toho ještě dovozovati, že souhlasil se změnou tou v souvislosti s ostatními změnami v instrukci provedenými.
Pokud se týče § 7, muselo rozhodnutí zrušeno býti v základě § 6 zák. o ss jako vadné, poněvadž z naprosto nejasného znění jeho v tomto bodu není vlastně patrno, co žal. úřad chtěl vysloviti.
ad 2) § 3 bod 14 ukládá okr. veterináři vykonávati prohlídku masa a jatečného dobytka na městských jatkách v N. V instrukci z r. 1910 tato povinnost stanovena nebyla. Jak stížnost sama doznává, jedná se tu o úkony pro obec N. Prohlídka dobytka a masa na měst. jatkách spadá do působnosti obce, nikoliv okresu, a nenáleží tedy do okruhu služ. povinností, jež Jos. Ř. vstupem do služeb okresu principielně převzal. Mohla by tato povinnost býti mu uložena jen s jeho souhlasem, protož jeví se stížnost v tomto bodu bezdůvodná.
§ 3 bod 15 ukládá zvěrolékaři za povinnost, vykonávati k vyzvání osk všechny ostatní v § 3 podrobně neuvedené práce, které osk v zájmu veterinární policie uzná za potřebné. Žal. úřad v tomto bodě instrukci zrušil vycházeje z právního názoru, že osk může okr. veterináři uložiti bez jeho souhlasu jen ty práce, které spadají do oboru působnosti okresu zákonem obligatorně uložené. Již z toho, co řečeno shora, vyplývá, že názor ten není správný. Služ. povinnost okr. zaměstnance vztahuje se virtuelně na veškery práce, které v jeho oboru spadají do zákonné působnosti okresu, a může v celém tomto okruhu býti mu jednostranně ukládána. Zákonný obor působnosti okresu nezasahuje však toliko ony úkoly, které mu byly přikázány obligatorně, nýbrž také ony, které v rámci § 50 zák. o okr. zastupitelstvech dobrovolně na se vzal. Zsv je na omylu, má-li za to, že svůj názor může opírati o zdejší nál. Boh. 1295 adm. Poněvadž tedy žal. úřad posuzuje přípustnost ustanovení v § 3 bod 15 vycházel z mylného právního názoru, bylo rozhodnutí jeho v tomto bodě zrušiti jako nezákonné.
ad 3) Rozhodnutím zsv-u z 13. prosince 1921 bylo vysloveno, že Jos. Ř. je vedoucím úředníkem okresním ve smyslu § 19, II. 2. zák. č. 444/1919. Tím byly pravoplatně určeny jeho majetkoprávní nároky po rozumu tohoto ustanovení, nebylo však nijak rozhodnuto o tom, jaké hodnostní postavení mu přísluší v služ. organisaci okr. úřadu. Určiti toto postavení — ovšem bez újmy nabytých již majetkových práv jeho — přísluší výhradně osk-i, a je zůstaveno jejímu uvážení, aby podle toho, jak to žádají zájmy služby, přiznala mu postavení samostatné anebo ho podřídila jinému úředníku. Jde tu čistě jen o úpravu vnitřní služby; v tom směru je však zaměstnanec toliko článkem správního organismu úřadu, a nemá nároku na to, aby mu bylo přiznáno určité postavení hodnostní. Spočívá tedy nař. rozhodnutí i v tomto směru na nesprávném právním názoru, a bylo je proto v tomto bodě rovněž jako nezákonné zrušiti.

Citace:

č. 4807. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: 1926, svazek/ročník 7/1, s. 1161-1167.