Č. 5985.

Samospráva obecní: I. * Dozorčí oprávnění podle § 7, odst. 3 ob. fin. nov. č. 329/1921 příslušejí dohlédacímu úřadu i tehdy, když ani proti rozpočtu obecnímu nebylo podáno odvolání, ani nejde o povolení obecních přirážek. — II. O mezích instančního resp. dozorčího oprávnění nadřízených úřadů samosprávných ve věci obecního rozpočtu.
Ústavní práva politická. — Administrativní řízení: III. * Použití § 132 ústavní listiny jest podmíněno vydáním zákona slíbeného v § 133 úst. listiny.
(Nález ze dne 22. října 1926 č. 14000.) Věc: Městská obec T. proti zemskému správnímu výboru v Praze stran obecního rozpočtu pro r. 1924.
Výrok: Nař. rozhodnutí zrušuje se pro nezákonnost.
Důvody: Proti usnesení ob. zastupitelstva v T. z 12. května 1924, kterým stanoven byl obecní rozpočet pro 1924, podali voliči a poplatníci obce Ferdinand B. a spol. rekurs, v němž vytýkali, 1. že subvence na sociální a kulturní účely uvedené v kap. X. pol. 10. a 11. (péče o mládež) a v kap. XI. odd. 11 pol. 3 a 4 (knihovna), rozděleny byly mezi české a německé korporace v poměru 1 : 6, t. j. dle poměru českého obyvatelstva ke všemu nečeskému, kdežto měly býti správně rozděleny dle poměru obyvatelstva českého pouze k německému, t. j. v poměru 15,24% : 77,45% čili 1 : 5,07, 2. že subvence na kupecké a živnostenské pokračovací školy (kap. XI. odd. 3 a odd. 12/III. c a kap. XI. odd. 6 pol. 1. a 2) byly rozděleny rovněž v poměru 1 : 6, kdežto správně měly býti rozděleny podle počtu žáků.
Osk rekurs zamítla. Rekurenti se odvolali, načež zsv »z podnětu stížnosti F. B. a spol.« nař. rozhodnutím zrušil jako nezákonné usnesení osk a příslušnou část usnesení ob. zastupitelstva a uložil obci, aby rozdělení a zařadění příspěvků a subvencí na kulturní účely, jmenovitě též subvence na kupecké a živn. pokračovací školy, stalo se vzhledem na poměr počtu obyvatelstva české a německé národnosti dle klíče 1 : 5,08. V důvodech se praví: Podle § 132 zák. z 29. února 1920 č. 121 Sb. jest položky na sociální a kulturní (národnostní) účely do ob. rozpočtu zařaditi přiměřeným podílem. Není tudíž správným výrok osk v nař. rozhodnutí, že není zákonného ustanovení o tom, jak rozděliti příspěvky a subvence na sociální a kulturní účely, a že jest rozdělení to provésti dle volné úvahy obce. Poněvadž pak v daném případě jde o příspěvky na kulturní účely dvou národností, jest spravedlivým měřítkem rozdělení jmenovaných příspěvků a zařadění jich do rozpočtu poměr počtu obyvatelstva českého a německého. Dle posledního úředního sčítání lidu z r. 1921 jest poměr českého obyvatelstva v obci proti obyvatelstvu německému 15,24% : 77,45%, tudíž 1 : 5,08. Poněvadž obec zařadila příspěvky a subvence do rozpočtu 1924 dle klíče 1 : 6, který neodpovídá poměru počtu obyvatelstva českého a německého, nestalo se rozdělení a zařadění položek těch do rozpočtu způsobem zákonným. Subvence na kupecké a živn. pokrač. školy jsou příspěvky rovněž na kulturní účely a nutno je do rozpočtu zařaditi dle poměru obyvatelstva obou národností, jak právě bylo dovozeno. jest tudíž stížnost, domáhající se, aby subvence pro školy zařaděny byly dle počtu žáků, bezdůvodnou.
O stížnosti podané do tohoto rozhodnutí nss uvážil:
Odvolání F. B. a spol. z rozpočtového usnesení obecního zastupitelstva brojilo 1. proti položkám výdajovým kap. X. pol. 10 a 11 a kap. XI. odd. 11 pol. 3 a 4, žádajíc, aby náklady tam preliminované rozvrženy byly na účely české a německé národnosti v poměru počtu obyvatelstva té které národnosti, t. j. v poměru 15,24% : 77,45% resp. okrouhle 1 : 507, 2. proti položkám výdajovým kap. XI. odd. 3 a odd. 12/III. c) a kap. XI. odst. 6 pol. 1 a 2, domáhajíc se toho, aby subvence tam preliminované rozděleny byly na české a německé školy podle počtu žactva té a oné národnosti. Žalovaný úřad petitu ad. 1. — nehledě k nepatrné početní korektuře vyhověl, v bodu 2) sice odvolání zamítl, uložil však z úřední moci obci, aby subvence na kupecké a živn. pokrač. školy rozdělila rovněž dle klíče 1 : 5,08, a nad to dále ještě rovněž z moci úřední přikázal obci docela všeobecně beze vztahu na určité rozpočtové položky, aby příspěvky a subvence na kulturní účely vůbec rozvrhla dle klíče 1 : 5,08. Pokud zsv takto z úřední moci uložil obci změniti rozpočet obecní pro 1924, právem stížnost vytýká, že nebyl k tomu oprávněn.
Podle § 1 a násl. fin. novely jest o všech příjmech a vydáních obce, podniků, ústavů a fondů obecních a obcí spravovaných sestaviti každoročně rozpočet. Jakým způsobem se to děje, jmenovitě kdo rozpočet sestavuje, stanoví § 6 posléze cit. zák., jenž předpisuje, že rozpočet připravuje starosta obce a po projednání v ob. radě jej předkládá ob. zastupitelstvu, jež se o něm usnáší.
Uvedené předpisy nedopouštějí žádných pochybností o tom, že sestavování rozpočtů jest sice povinností, avšak také výlučným oprávněním obce. Z principu samosprávy plyne, že dozorčí zásah do jejího práva hospodářského sebeurčení je přípustný pouze potud, pokud zákon výslovně jej připouští. Jaká ingerence přísluší nadřízenému úřadu co do rozpočtu obecního, stanoveno jest v § 7 ob. fin. nov. Podle tohoto předpisu je nadřízený úřad oprávněn přezkoumávati ob. rozpočet obcí sestavený ve dvou případech: jednak, bylo-li podáno odvolání (odst. 2), jednak, jde-li o schválení obecních přirážek (odst. 3).
Podle odst. 3 § 7 přezkoumá úřad dohlédací rozpočet v jednotlivých položkách, může si vyžádati od ob. starosty potřebné vysvětlivky a činiti připomínky, týkající se doplnění nebo opravy rozpočtu. O těchto připomínkách je ob. zastupitelstvo povinno nejdéle do 14 dnů jednati, jde-li o připomínku, podle které jest do rozpočtu zařaditi veřejná plnění obci po zákonu příslušející nebo platy peněžní, zakládající se na vykonatelném titulu, může resp. má dohlédací úřad obci naříditi, aby rozpočet v naznačeném směru do 14 dnů doplnila, a nestane-li se tak, je oprávněn rozpočet takto sám doplniti a k úhradě potřebnou přirážku k přímým daním vypsati. Stejně vymezena jest ingerence vyššího úřadu dohledacího povolaného k jednání dle odst. 6 § 7.
Z tohoto předpisu je tedy patrno, že, pokud nejde o doplnění rozpočtu potřebnými položkami na veřejné plnění obci po zákonu náležející nebo na peněžní platy zakládající se na vykonatelném titulu — a o takové případy se v dnešním sporu nejedná — je dohlédací úřad ve své funkci dozorčí omezen výlučně na to, aby obec na shledané závady rozpočtu upozornil a ev. ji donutil, aby o tomto upozornění jednala, že však mu nepřísluší právo, aby podle výsledku svého přezkoumání rozpočet obecní sám upravil.
Takové právo nemůže pak dohlédací úřad vyvozovati ani z ustanovení § 31 odst. 6 ob. fin. nov., které mu dává sice právo stanoviti přirážku v té výměře, jaké je potřebí k úhradě rozpočteného schodku, nedává mu však oprávnění, aby sám stanovil tento schodek. I když možno tedy připustiti, aby dohlédací úřad, rozhoduje o povolení obecní přirážky, opravil pouhé zřejmé početní chyby v předloženém mu rozpočtu shledané, nelze mu přiznati oprávnění, aby rozpočet ten dle svého uvážení opravoval a upravoval také věcně, leč by šlo o doplnění rozpočtu ve směru shora uvedeném (§ 7 odst. 3 posl. věta).
Než ani okolnost, že podáno bylo odvolání proti rozpočtu, neopravňuje dohlédací úřad, aby měnil rozpočet přes meze odvolání.
Odst. 2 § 7 stanoví, že o rozpočtu naříkaném rozhoduje dohlédací úřad jen v rámci podaného odvolání, má však právo a povinnost současně zkoumati, vyhovuje-li rozpočet všem ustanovením zákonným, jmenovitě jsou-li v něm též zařazena veřejná plnění obci po zákonu příslušející nebo platy peněžní, zakládající se na vykonatelném titulu. Vyslovuje-li zákon zásadu, že úřad dohlédací rozhoduje o naříkaném rozpočtu jen v rámci podaného odvolání, a ukládá-li zároveň dohlédacímu úřadu, aby rozpočet po určitých stránkách zkoumal, a ukládá-li mu tuto povinnost nikoli jako výjimku z řečené zásady, nýbrž vedle instančního rozhodování (arg. »současně«), nelze tato ustanovení, aby nebylo v nich rozporu, vyložiti jinak, nežli že funkce posléze dotčená, t. j. zkoumání rozpočtu mimo rámec podaného odvolání, má povahu funkce dozorčí, z čehož plyne, že prostředky, jež dohlédací úřad v tomto směru má po ruce, nemohou jíti přes meze oněch prostředků, které zákon v odst. 3 téhož paragrafu dává dohlédacímu úřadu k účelu zcela totožnému. Jinak došlo by se také k nepochopitelnému výsledku, že dohlédací úřad, třebas nešlo o povolení přirážek obecních, má jenom proto, že bylo náhodou podáno odvolání proti ob. rozpočtu, intensivnější oprávnění dozorčí nežli tam, kde je třeba povolení přirážek a kde tedy zájmy veřejné a finanční jsou dotčeny daleko více.
Z toho, co uvedeno, plyne tedy, že žal. úřad, pokud přes meze rekursního petitu ad 1. uvedeného z úřední moci uložil obci materielní změnu rozpočtu, překročil meze své kompetence, pročež rozhodnutí jeho v tomto bodu jest nezákonné.
Zbývá zkoumati nař. rozhodnutí, pokud, držíc se v mezích odvolacího petitu ad 1. uvedeného, rekursu vyhovělo a uložilo obci, aby příspěvky a subvence praeliminované v kap. X. pol. 10 a 11 a v kap. XI. odd. 11 pol. 3 a 4 rozvrhla na české a něm. účely podle klíče 1 : 5,08.
Žal. úřad opírá svůj výrok o ustanovení § 132 úst. listiny, které praví, že pokud v městech a okresích, v nichž jest usedlý značný zlomek státních občanů čsl., náležejících k menšinám náboženským, národním, a jazykovým, mají býti určité částky vynaloženy na výchovu, náboženství neb lidumilnost z veř. fondů podle rozpočtu státního, rozpočtů obecních neb jiných veřejných, zabezpečuje se těmto menšinám v mezích všeobecných předpisů pro veř. správu platných přiměřený podíl na požitku a používání. § 133 dodává k tomu, že provedení zásady § 132 a zvláště vymezení pojmu »značného zlomku« vyhrazuje se zvláštnímu zákonu.
Nss nemohl uznati, že by cit. ustanovením § 132 naříkaný výrok mohl býti podepřen.
§ 132 ústavní listiny jest jedním z předpisů, jichž pojetím do ústavni listiny zákonodárce chtěl dokumentovati, že ve smyslu smlouvy Saint- Germainské z 10. září 1919 přejímá do vnitrostátního právního řádu svého zásady touto smlouvou stipulované ohledně ochrany menšin a staví je pod garancii zákona ústavního. § 132 garantuje podíl na požitku a používání částek věnovaných z veř. fondů na účely tam uvedené »menšinám«, aniž by blíže určoval, kdo jest subjektem oprávněným nároky ony uplatňovati. Garantuje jim podíl ten jenom tam, kde jest usedlý »značný zlomek« státních občanů k té které menšině náležejících, sám pojmu toho však neurčuje, nýbrž vymezení jeho vyhrazuje zvláštnímu zákonu. A jako nechává neurčitým subjekt a předpoklad nároků jím zásadně garantovaných, tak ponechává neurčitým i rozsah těchto nároků, zajišťuje menšinám docela povšechně jenom »přiměřený podíl,« aniž blíže určuje, dle čeho tuto »přiměřenost« dlužno posuzovati. Z toho všeho plyne, že § 132 neobsahuje nežli — jak to ostatně výslovně praví v § 133 — povšechnou zásadu, postavenou ovšem pod garancii ústavního zákona, jejíž aplikace na konkrétní případy je podmíněna teprve vydáním zvláštního zákona, slíbeného v § 133 úst. listiny. Dokud tento zákon nebyl vydán, nelze z § 132 úst. listiny vyvozovati ani žádných konkrétních nároků ať kolektivních, ať individuelních, ani žádných povinností právních pro obce a jiné korporace tam uvedené.
Není proto možno z § 132 úst. listiny dovozovati povinnosti stěžující si obce, aby, preliminujíc ve svém rozpočtu určité částky pro účely kulturní, rozvrhla je v určitém poměru pro potřeby obyvatelstva národnosti české resp. německé.
Poněvadž pak dále usnesení obce, jimiž věnuje nějaké hmotné prostředky určitým účelům, je svou povahou disposicí hospodářskou, v oboru hospodářské správy obecní pak — jak nss vyslovil a podrobně odůvodnil v nál. Boh. 5428 adm. — instanční příslušnost rozhodovací nedává vyšší stolici oprávnění, ani aby hospodářské opatření obce nahradila jinou disposicí hospodářskou, ani aby takovou jinou disposici hospodářskou obci ukládala, nelze nař. rozhodnutí v tomto druhém bodě opříti ani o předpisy zřízení obecního.

Citace:

č. 5985. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické nakladatelství v Praze, 1927, svazek/ročník 8/2, s. 480-484.