Č. 6180.

Železniční právo. — Administrativní řízení: I. * Ministerstvo železnic ujímajíc se správy soukromé železnice podle § 1 zák. čís. 690/1920 Sb. jest povinno označiti státní zájem, z jehož důvodu soukromou železnici do správy státu přejímá. — II. * Státním zájmem podle § 1 zák. č. 690/1920 Sb. jest i zájem státu na pravidelném, řádném a bezpečném provozování soukromé železnice. — III. * Převzetí dráhy z důvodu tohoto ministerstvem železnic není podmíněno tím, že jiné prostředky k zabezpečení náležitého provozu byly bezúspěšně vyčerpány. — IV. * Předpis odst. 3. § 13 cís. nař. z 10. ledna 1917 čís. 14 ř. z. nepropůjčuje železnicím tam zmíněným subjektivní právní nárok na ponechání válečných přirážek k dovoznému. — V. * Slovem »vláda« (§13 cit. nař.) nelze ani po vydání ústavní listiny čsl. státu rozuměti kolegium ministrů ve smyslu § 80 této ústavní listiny.
(Nález ze dne 22. prosince 1926 č. 26019).
Věc: H-ská místní dráha v H. a Rudolf R. v B. (adv. Dr. Lev Win- ter z Prahy) proti ministerstvu železnic (vrch. kom. Zdeněk Machanec) o válečné přirážky k sazbám dopravním a o převzetí místní dráhy H- ské státem.
Výrok: Stížnosti se zamítají jako bezdůvodné.
Důvody: I. Podáním ze 16. května 1922 a z 10. března 1923 žádala mimo jiné místní dráha H-ská min. žel., odvolávajíc se na bilanci a provozovací účet zisku a ztráty, který skončil za rok 1921 celkovou ztrátou 687189 Kč 62 h a za rok 1922 úhrnnou ztrátou 935931 Kč 30 h, aby jí vzhledem k nejvýš nepříznivému provozovacímu finančnímu výsledku byly ponechány příjmy z válečné přirážky k dovoznému za rok 1918 až 1920 inclusive a od 1. ledna do 31. července 1921.
Tuto žádost vyřídilo min. žel. nař. výnosem z 20. listopadu 1925 tohoto znění: »Min. žel. v dohodě s min. fin. nevyhovuje Vašim žádostem a neponechává podle § 13 cís. nař. z 10. ledna 1917 č. 14 ř. z., resp. zák. z 29. ledna 1920 č. 57 Sb. H-ské místní dráze výtěžek vál. přirážek k dovoznému za léta 1918—1920 a za dobu od 1. ledna 1921 do 31. července 1921.«
II. Dne 13. ledna 1926 vydalo min. žel. další nař. výnos, mimo jiné tohoto obsahu: »Podle § 1 zák. z 22. prosince 1920 č. 690 Sb. o převzetí soukromých železnic do správy státní ujímá se min. žel. z důvodů státních zájmů na řádném, pravidelném a bezpečném provozu, jenž jest ohrožen nepříznivým a neurovnaným fin. stavem dráhy, dne 16. ledna 1926 správy H-ské místní dráhy koncesované listinou z 20. dubna 1894 č. 91 ř. z. a vyhláškami min. žel. ze 7. září 1909 č. 139 ř. z., pokud se týče z 19. září 1913 č. 210 ř. z. a povede ji na účet koncesionáře.«
O stížnostech proti tomu podaných uvažoval nss takto:
Ad I. Pokud jde o otázku vál. přirážky k dovoznému, stanoví § 13 cís. nař. č. 14/1917 toto: Vláda jest zmocněna poukázati dráhy, aby po dobu od 1. února 1917 do 31. ledna 1920 vybíraly válečnou přirážku k dovoznému té které doby platnému (odst. 1). Vláda stanoví dle volného uvážení, do jaké míry a za jakých podmínek příjmy z vál. přirážky se ponechají železnicím, pokud jest toho třeba vzhledem k jejich fin. stavu, k úhradě válkou způsobených a vyššími příjmy nehražených vyšších výdajů, jakož i k úhradě břemen z budoucích investic, nebo mají zcela nebo z části plynouti ve prospěch státu ... (odst. 3.).
V § 17 jest ustanoveno, že min. fin. a žel. se ukládá, aby provedli toto cís. nař. ve shodě s ostatními min. Zákonem z 29. ledna 1920 č. 57 Sb. byla platnost tohoto cís. nař. prodloužena do 31. prosince 1923.
Stížnost prvá, směřující proti rozhodnutí min. žel. vydaného v dohodě s min. fin., kterým bylo odepřeno ponechati st-li výtěžky vál. přirážek k dovoznému, opírajíc se o normu právě citovanou, namítá především nepříslušnost úřadů, jež toto rozhodnutí vydaly a snaží se dovoditi, že k rozhodování o řečené věci jest příslušná vláda, dovozujíc, že dle právě cit. § 13 cís. nař. č. 14/1917 jest vláda k takovému rozhodování povolána. Z tohoto ustanovení v souvislosti s §em 80 úst. listiny, dle něhož vláda rozhoduje ve sboru, plyne podle mínění stížnosti, že o žádosti st-lky za ponechání výtěžků řečených přirážek jest příslušná k rozhodování jen vláda kolegiátně. Jde tudíž především o výklad ustanovení § 13 odst. 3 cís. nař. č. 14/1917 a pak o otázku, zdali na původním normativním obsahu tohoto ustanovení, které bylo již dle zák. č. 11 z r. 1918 recipováno do právního řádu čsl. republiky a jehož platnost byla pak, jak řečeno, zákonem č. 57/20 prodloužena, byla způsobena ústavou republiky čsl. změna.
Kompetenční ustanovení § 13 odst. 3 cís. nař., jímž se řečená otázka přikazuje do kompetence vlády, nutno samozřejmě vykládati z úst. práva rak. Ze dle ústavy rak. vláda nebyla kolegiem, jest všeobecně uznávaný názor jak v praksi tak i v písemnictví. (Srovn. Pražák: Ústava říšská, II. vyd. str. 270, Mischler-Ulbrich: II. vyd. str. 611, Seidler a j.). Pojem vlády na půdě ústavy rak. podává se z čl. 2 a také z čl. 9 stát. zákl. zák. č. 145 prosincové ústavy. Vládní moc dle těchto norem vykonával císař zodpovědnými ministry a úředníky těmto podřízenými, nikoli však kolegiem ministrů. Který z ministrů in concreto byl kompetentním, stanoví všeobecné normy, vymezující kompetenci ministrů. U min. žel. jest to organisační statut z r. 1896, vydaný na základě nejv. rozhodnutí, dle něhož nejvyšší řízení veškerého železnictví a nejvyšší dozor nad ním přísluší min. žel. Ve shodě s tím vydáno bylo i nař. č. 35/1917 o vál. přirážkách k dovoznému min. železnic. Právní stav při prohlášení republiky čsl. byl tedy ten, že kompetentním k rozhodování podle § 13 cís. nař. č. 14/1917 byl ministr žel. a nejvýše snad, kdyby v kompetenčních předpisech organisačního statutu nebylo dostatečné opory, spolu s min. fin. (§ 17 cís. nař. č. 14 z r. 1917).
Záleží tedy jen na tom, zdali tato úprava kompetence byla některým zákonem republiky čsl. změněna. V úvahu nemůže přicházeti jiný zákon, nežli zákon ústavní. Podle čl. I. zák., kterým se uvozuje úst. listina čsl., jsou neplatny zákony této listině odporující. Jde tedy o to, zdali kompetenční norma § 13 cís. nař. č. 14 z roku 1917 odporuje úst. listině. Zajisté jest tomu tak potud, pokud jde o moc nařizovací (§ 81 lit. a), avšak v případě § 13 cit. nař. nejde o výkon moci nařizovací, nýbrž o individuelní rozhodnutí nebo opatření. Poněvadž dle úst. listiny (sr. § 81 a contr. § 85) jest nepochybno, že vedle kompetence vlády jako sboru, existuje i kompetence jednotlivých ministerstev, nelze říci, že kompetenční norma, obsažená v § 13 cís. nař. č. 14 z r. 1917 odporuje úst. listině. Jinaké normy, která by kompetenci ustanovenou cit. §em 13 měnila, nelze nalézti. Zákon č. 57 z r. 1920 zachoval v platnosti tudíž cís. nař. č. 14 z r. 1917 i s nezměněnou normou kompetenční, a opačné stanovisko stížnosti nemá opory v zákoně.
Druhou námitkou vytýká stížnost vady řízení, spočívající v tom, že žal. úřad nezjistil, zda předpoklady uvedené v § 13 odst. 3 jsou dány. Této právní povinnosti nezbavuje prý úřad ani výslovné ustanovení, že vláda, stanovíc příděly z výtěžku vál. přirážek k dovoznému, jedná dle volného uvážení, neboť volné uvážení není totožné s libovůlí. Stížnost dovolává se tu judikatury tohoto tribunálu, přehlíží však jeden podstatný moment: Podle názoru judikaturou nss-u zastávaného, jest ovšem tento soud povolán zkoumati, zdali žal. úřad nepřekročil zákonné hranice okruhu, který určuje široká formulace zákonného textu nebo pružné pojmy v zákonech používané. Jest také povolán zkoumati, zdali úsudky, k nimž žal. úřad v mezích volného uvážení dospěl, jsou po stránce skutkové dostatečně opřeny. Avšak toto soudní zkoumání pak zásadně obmezeno jest fundamentální zásadou naší správní justice, podle níž nss poskytuje ochranu jen právům subjektivním. Tato základní myšlenka jest v § 2 zák. o ss vyslovena s naprostou určitostí. Neuplatňuje-li st-l žádného subj. práva, není pro kognici tohoto soudu vůbec místa. Primární otázkou v daném případě tedy jest, zdali odst. 3 § 13 cís. nař. č. 14 z r. 1917 poskytuje podniku železničnímu právní nárok. Ustanovení toto svým textováním zřejmě navazuje na dikci § 3 lit. e) zák. o ss, dle níž nebyl soud příslušným rozhodovati ve věcech, v nichž jest úřad oprávněn postupovati dle volného uvážení. To však znamená přímou negaci právního nároku a ani z ostatního textu cit. předpisu nedá se nic vyhledati, z čeho by se dalo odvoditi, že zákon chce železničnímu podniku poskytnouti právní nárok.
Z obsahu cit. 3. odst. § 13 plyne jen tolik, že vláda nemůže výtěžek z válečných přirážek ponechati železnici kdykoliv, nýbrž toliko za určitých skutkových předpokladů v cit. ustanovení podrobně vytčených. Jen za těchto předpokladů vláda smí, jinak nesmí. Tím však není řečeno, že za těchto předpokladů má vláda vůči želez. podniku právní povinnost výtěžek z vál. přirážek mu ponechati. Skutkové okolnosti, jichž zjištění st-lka se domáhá, tedy vládu toliko obmezují, ale nezavazují. Není tedy možno z cit. ustanovení odvoditi pro žel. podnik žádný právní nárok. Za tohoto stavu práva nemůže však býti vadou řízení, jestliže nebyla konána šetření stížností pohřešovaná. Není proto prvá stížnost důvodná.
Ad II. Stížnost druhá směřuje proti rozhodnutí min. žel., kterým toto se na základě zák. č. 690/20 ujalo správy soukr. místní dráhy H-ské. Prve nežli lze o této stížnosti uvažovati, jest předeslati, že nss může určité nař. rozhodnutí věcně zkoumati jen v té podobě a s tím obsahem, jak bylo příslušným úřadem skutečně vydáno a že nemůže proto hleděti ke skutkovým okolnostem, uvedeným v odv. spise, pokud se o ně nař. rozhodnutí neopřelo. S druhé strany může však nss zkoumati nař. rozhodnutí jenom v mezích písemné stížnosti a nemůže proto přihlédnouti k novým stižním bodům v písemně vyhotovené stížnosti neobsaženým, nýbrž formulovaným teprve při veř. ústním líčení.
Žal. úřad ujal se správy svrchu řečené soukromé železnice z důvodů státních zájmů na řádném, pravidelném a bezpečném jejím provozu, jenž jest ohrožen nepříznivým a neurovnaným fin. stavem této dráhy. Žal. úřad vycházel tedy 1. z právního názoru, že státním zájmem ve smyslu § 1 cit. zák. lze rozuměti i zájem na řádném, pravidelném a bezpečném provozování drah, tudíž zájem povahy policejní a 2. ze skutkového předpokladu, že řádný, pravidelný a bezpečný provoz místní dráhy H-ské jest ohrožen jejím neurovnaným a nepříznivým fin. stavem. Písemná stížnost proti tomu namítá po stránce právní, že zájem nař. rozhodnutím konkretisovaný, není zájmem státním ve smyslu § 1 cit. zák. a že i kdyby tomu tak bylo, lze přikročiti ku převzetí železnice do státní správy teprve tehdy, kdyby tento zájem jinými mírnějšími prostředky nemohl býti zabezpečen. Po stránce skutkové stížnost vytýká, že skutkové okolnosti, o něž se žal. úřad v nař. rozhodnutí opírá, nebyly tvrzeny a náležitě za účasti stran zjištěny. Teprve v ústním přednesení vytkl zástupce stěžující si strany, že z neurovnaného a nepříznivého fin. stavu dráhy, který písemná stížnost nepopírá, nelze dospěti k závěru, že řádný, pravidelný a bezpečný provoz železnice, o kterou tu jde, jest ohrožen.
Pokud jde o otázku právní, t. j. co sluší rozuměti státním zájmem, užívá zákon širokého výrazu, který zahrnuje dozajista i zájem státu jako provozovatele státní sítě dopravní i zájmy, které přísluší státu hájiti z titulu vrchního řízení a dozoru v příčině železnictví. V zákoně samém nelze nalézti ustanovení, které by tento široký pojem omezovalo, naopak § 3 stanoví výslovně, že jest úmyslem zákona zabezpečiti výkon služby železniční tak, aby odpovídal zájmům veřejným, k nimž nade vši pochybnost náleží i policejní zájem na bezpečném provozu železnice, jakož i národohospodářský zájem na řádném provozu, který mají všichni ti, kdož veř. dopravních prostředků užívají. Není tedy mimo rámec zákona, ujal-li se žal. úřad správy železnice, o niž jde, z důvodu stát. zájmu na řádném, bezpečném a pravidelném provozu dráhy.
Zástupce žal. úřadu namítal při veř. ústním líčení ve shodě s obsahem odv. spisu, že vůbec není ani třeba uváděti žádný konkrétní zájem, poněvadž stát může se ujati správy soukromé železnice kdykoliv; podle tohoto výkladu zákona nemají slova »ve státním zájmu« vůbec normativního významu, nýbrž označují toliko motiv legislativní. Tento výklad nemohl nss přijmouti. Zákon dopouští tu pronikavý zásah do právní sféry koncesionáře toliko z důvodu stát. zájmů, tedy nikoliv z kteréhokoliv důvodu jiného. Není možno z textu zákona eliminovati výraz, který jest v něm obsažen a který je schopen míti normativní obsah. Při tom nepadá nikterak na váhu, za jakým účelem výraz takový byl do zákona pojat, neboť nss-u přísluší používati zákona tak, jak byl publikován. Jestliže tudíž zák. č. 690/20 dopouští zásah jim normovaný do práv koncesionářových z široce vymezeného důvodu stát. zájmů, jest na úřadu, jestliže zásah takový provádí, aby zájem ten náležitě konkretisoval. Naproti tomu nelze dáti za pravdu stížnosti, že konkretisování tohoto zájmu jest učiniti předmětem kontradiktorního řízení za účasti strany, neboť jde o otázku výkladu zákona. Pokud tedy stížnost vytýká, že zájem státu na řádném, pravidelném a bezpečném provozu soukr. železnice není zájmem státu podle § 1 zák. č. 690/20 a domnívá se, že za účasti strany sluší zjišťovati, co jest zájmem tímto míněno, jest na omylu.
Další námitkou právní vytýká sížnost, že stát může prostředku daného mu zákonem č. 690/20 použíti teprve tehdy, jestliže mírnější prostředky k hájení takového zájmu po zákonu přípustné ukázaly se neúčinnými. Než stížnost mylně stotožňuje opatření podle zák. č. 690/20 se sekvestrací železnice podle § 12 konc. zákona. Ustanovení zák. č. 690/20 bylo by zcela zbytečné, kdyby nešlo o nic jiného, nežli o krajní exekuční prostředek za účelem vynucení povinnosti koncesionáře železnice, jež plynou ze zákona, provozovacího řádu a koncesní listiny. Zákon č. 690/20 jde dále než ustanovení § 12 konc. listiny a postihuje í případy, kde nejde o nastalé již závady proti zákonu a jiným normám provozovacím. Podle široké formulace zák. č. 690/20 stačí již důvodná obava, že zájem státu bude dotčen, třebaže porušení příslušných předpisů ještě se nestalo skutkem. Není proto ani svrchu zmíněná výtka stížnosti důvodná.
Zbývá tudíž ještě výtka vady řízení, která v písemné stížnosti jest formulována v ten smysl, že ohrožení bezpečného, řádného a pravidelného provozu nebylo za účasti stran zjištěno. Avšak žal. úřad uvedl okolnost, ze které podle jeho mínění ohrožení provozu vyplývá, t. j. nepříznivý a neurovnaný finanční stav dráhy. Tuto okolnost však stížnost nepopřela a nepopřela také kausální spojitost mezi fin. stavem a provozem dráhy. Poněvadž pak nelze říci, že je logicky nemožno usuzovati z fin. stavu dráhy na ohrožení jejího provozu, nemohl nss vytýkanou vadu řízení shledati.

Citace:

č. 6180. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické nakladatelství v Praze, 1927, svazek/ročník 8/2, s. 833-838.