Č. 12385.

Řízení před nss. — Samospráva obecní: I. Obec není legitimována stěžovati si k nss na rozhodnutí, kterým nebyla potvrzena volba starosty obce podle § 63 řádu volení v obcích, novelisovaného zákonem č. 122/1933 Sb. — II. Úřad, povolaný podle § 63 řádu volení v obcích, novelisovaného zákonem č. 122/1933 Sb. k tomu, aby potvrzoval volbu starostů obcí, je povinen, odepře-li tuto volbu potvrditi, opatřiti svůj výrok rozhodovacími důvody. Tutéž povinnost má i min. vnitra, jestliže k podanému odvolání výrok takový přezkoumává.
(Nález z 29. dubna 1936 č. 11395/36.)
Věc: 1. Městská obec Cheb a 2. Jan Sch. v Chebu proti rozh. min. vnitra z 22. července 1933, 3. Rudolf D. v Kadani proti rozh. téhož úřadu z 22. července 1933, 4. Hugo L. v Žlutících (adv. Dr. Hanuš Neuwirth z Prahy) proti rozh. téhož úřadu z 8. srpna 1933, 5. Dr. Arnošt Sch. v N. Jičíně proti rozh. téhož úřadu z 28. srpna 1933, 6. Bedřich L. v Děčíně (adv. Dr. Hanuš Neuwirth z Prahy) proti rozh. téhož úřadu z 8. srpna 1933 a 7. Jan F. ve Vykmanově proti rozh. téhož úřadu z 28. března 1934 o nepotvrzení volby za starostu.
Výrok: Stížnost městské obce v Chebu se odmítá pro nepřípustnost. Ke stížnostem ostatních st-lů se naříkaná rozhodnutí zrušují pro vadnost řízení.
Důvody: Nař. rozhodnutími vyslovilo min. vnitra, že vykonávajíc ustanovení čl. II. odst. 2 zákona z 12. července 1933 č. 122 Sb. nepotvrzuje Jana Sch. starostou obce Chebu, Rudolfa D. starostou obce Kadaně, Hugona L starostou obce Žlutíc, Dra Arnošta Sch. starostou obce Nového Jičína a Bedřicha L. starostou obce Děčína, pokud se týče, že zamítá odvolání Jana F. z rozhodnutí zem. úřadu v Praze, jímž u výkonu článku II. odst. 2 právě citovaného zákona nebyla potvrzena volba tohoto st-le za starostu obce Vykmanova.
Do těchto rozhodnutí podávají stížnosti k nss nahoře uvedení nepotvrzení starostové, mimo to pak co do nepotvrzení Jana Sch. starostou obce Chebu i tato obec.
Maje rozhodovati o těchto stížnostech musil se nss zabývali předem otázkou, zda ke stížnosti je legitimována také obec Cheb. V té příčině uvážil nss, že ve smyslu ustanovení § 2 zákona o ss dlužno legitimaci ke stížnosti na nss přiznati určitému subjektu tenkráte, jestliže rozhodnutí jím napadnuté mohlo se vůbec dotknouti jeho subjektivních práv. V právní oblasti, upravené řádem volení v obci, bylo by v principu možno konstruovati subjektivní právo obce toho obsahu, aby se jí dostalo orgánů tak složených či obsazených, jak by z řízení volebního měly podle zákona vyjiti. Než v positivním právu československém takové právo obci přiznáno není. Stanovit’ § 54 řádu volení v obcích ve znění novely z 12. července 1933 č. 122 Sb., že námitky proti volbě (obec. zastupitelstva) mohou podati toliko voličové v obci oprávnění, a dále § 67, že námitky proti volbě starosty, náměstků, obec. rady a komisí mohou podati voliči v obci oprávnění.
Nemůže býti pochybnosti o tom, že voliči v obci oprávněnými podle § 67 jsou míněni tíž voličové jako v § 54, a je na snadě i úsudek, že také podle § 67, třeba to v něm není výslovně řečeno, je právo námitek vyhrazeno právě a toliko jen voličům v obci oprávněným, jako již v § 54. Tím positivní právní řád sám vymezil rozsah subjektů, oprávněných pečovati o zákonné výsledky řízení volebního, z čehož pak jde, že také subjektivní právo na to, aby se obci dostalo orgánů tak složených nebo obsazených, jak by z řízení podle zákona měly vyjíti, lze přiznati jen a výhradně voličům v obci oprávněným.
V přítomném sporu nejde ovšem o námitky obce proti výsledkům voleb, nýbrž o její obranu proti výroku min. vnitra, jež nepotvrdilo volbu Jana Sch. za starostu stěžující si obce Chebu. Tím však zůstává nezměněna podstata, že se obec domáhá určitého obsazení svého orgánu, k čemuž jí však positivní právní řád subjektivního práva nedává. Nemá-li však obec takového subjektivního práva, jest její stížnost nepřípustná, jelikož tu není základního předpokladu, za něhož by její legitimace ke stížnosti mohla býti uznána. Bylo proto stížnost obce Chebu odmítnou ti.
Naproti tomu nelze legitimaci ke stížnosti upírati ostatním st-lům, když právě jejich volbu odepřela nař. rozhodnutí potvrditi. Bylo se tedy jejich stížnostmi zabývati.
St-lé vytýkají především jako vadu řízení, že nař. opatření neuvádí důvodů rozhodovacích. Bylo tedy nejprve zkoumati, zda žal. min. bylo podle ustanovení správního řádu, vydaného vlád. nařízením č. 8/1928 Sb., povinno připojiti ke svému výroku důvody rozhodovací. Podle § 68 tohoto správního řádu má každé rozhodnutí, pokud se týče, opatření úřadů podrobených této normě procesní, k nimž podle § 1 zásadně a zejména v přítomném případě náleží i min. vnitra, obsahovati odůvodnění, pokud není jinak ustanoveno. V následujícím § 70 odst. 2 cit. nařízení je pak vyslovena zásada, že správní úřad není povinen straně sdělovati důvody rozhodovací, jestliže mu přísluší rozhodovati podle volné úvahy správním předpisem neomezené.
Je tedy otázka, zdali min. vnitra, když rozhoduje (ať v prvé a poslední stolici, ať v řízení odvolacím) o potvrzení volby obecních starostů, jež je mu podle § 63 řádu volení v obcích, novelisovaného zákonem 122/1933 Sb. vyhrazeno, jest oprávněno postupovati podle volné, právně zcela neomezené úvahy. Zákonný text nemá o tom žádného výslovného ustanovení. Omezuje se na to, že min. vnitra, pokud se týče, zem. úřadu vyhrazuje potvrzování volby obecních starostů. Než podle právního názoru, kterým tento soud již opětně se řídil (srovn. Boh. A 13/19, 557/20, 1417/22, 1628/22 a mnoho jiných), jeví se akty, jimiž úřad dává neb odpírá k jinému aktu svůj souhlas nebo potvrzení či schválení, jako akty moci veřejné, jež nejsou ponechány libovůli úřadů, nýbrž musí se držeti v mezích, jež jsou vytčeny buď výslovným předpisem, a není-li takového předpisu, účelem, jejž sleduje zákon, který úřadu pravomoc potvrzovací atd. vyhrazuje. Z toho plyne, že i když potvrzení neb schválení je ponecháno volné úvaze úřadu, musí důvody, jež úřad pohnuly, aby souhlas, potvrzení, schválení jemu vyhrazené odepřel, oznámiti straně odepřením souhlasu, potvrzení a pod. v její právní sféře dotčené, ledaže by podle ustanovení zákona úřad ve svém volném uvážení nebyl nijak vázán. Je-li však úřad právně nějak omezen, jest i tento soud podle ustanovení § 2 zákona o ss povolán ke stížnosti legitimované strany zkoušeti, zdali úřad, vykonávaje svoji moc úřední, nepřekročil zákonných hranic jemu vytčených, i kdyby hranice tyto byly stanoveny sebe šíře. Výjimka ze zásady této platí jen tehdy, kde ze zákona lze poznati, že volné uvážení úřadu vyhrazené je zcela nekontrolovatelné.
Vycházeje z tohoto hlediska uvažoval soud následovně:
Ustanovení obecních starostů děje se podle novelisovaného § 63 řádu volení v obcích dvěma akty. Je to jednak akt volební, t. j. volba provedená členy nově zvoleného obecního zastupitelstva (§§ 60 a násl. řádu volení), jednak úřední potvrzení provedené volby. Ustanovení obecního starosty neděje se tedy úředním jmenováním k návrhu zmíněného volebního sboru, v kterémžto případě by ovšem ve smyslu § 3 lit. f) zákona o ss slušelo míti za to, že jde o jmenovací akt soudem nepřezkoumatelný. Spolupůsobení volebního aktu a úředního aktu potvrzovacího není však upraveno ani v ten způsob, že by obě řečené složky aktu jmenovacího byly úplně souřaděny. I v takovémto případě bylo by možno za to míti, že ten, kdo byl volebním sborem zvolen, nemůže se proti odepření úředního potvrzení brániti, právě tak, jako nemá žádného právního prostředku proti výsledku volby ten, kdo zvolen nebyl. Ustanovení obecního starosty je ve skutečnosti upraveno v § 63 řádu volení v ten způsob, že zákon setrval na principu volby, jímž jest organisace naší obce ovládána. I podle novelisovaného textu zákonného je to volební akt, který tvoří základ ustanovení obecního starosty. Aby volební akt nabyl plného právního účinku je toliko třeba, aby k němu přistoupil ještě úřední akt potvrzovací. Již podle struktury předpisu § 63 řádu volení není akt volební před potvrzením volby zcela bez právních účinků. Neboť podle samého znění zákona stane se volební akt právně bezúčinným teprve tehdy, když volbě nedostane se potvrzení (»Nebude-li volba starosty obce potvrzena, pozbývá volba jeho ... platnosti«). Již z toho plyne, že volební akt již před odepřením úředního potvrzení zakládá aspoň pro zvoleného jistou právní situaci, jež teprve odepřením potvrzení se zrušuje. Ale zákon dává v § 63 odst. 4 ještě zřetelněji najevo, že volební akt již před potvrzením volby zakládá pro zvoleného jistou právní situaci, neboť citovaný předpis poskytuje výslovně opravný prostředek proti nepotvrzení volby, rozhoduje-li o potvrzení zem. úřad.
K tomu však ještě přistupuje, že nepotvrzení volby má podle závěrečné věty 1. odst. § 63 pro zvoleného kromě toho ještě ten právní účinek, že se mu eo ipso dočasně odnímá volitelnost za obecního starostu a také za náměstka obecního starosty. Podle ustanovení § 63 řádu volení zasahuje se tedy odepřením potvrzení nejenom do oné právní situace zvoleného, jež byla založena aktem volebním, nýbrž také do způsobilosti bytí zvolenu, zákonem jemu přiznané, takže nedá se tvrditi, že odepřením potvrzení nemohla právní sféra zvoleného býti vůbec dotčena. Za této právní situace nelze za nedostatku jasného opačného ustanovení zákonného za to míti, že odepřením potvrzení volby může býti do právní sféry zvoleného zasaženo z důvodu libovolného anebo dokonce bez jakéhokoliv důvodu.
Které jsou to důvody, z nichž potvrzení volby lze odepříti, není nesnadno poznati, přihlédnedi se ke zřejmému a také v důvodové zprávě ústavně-právního výboru poslanecké sněmovny z 20. června 1933 tisk 2277 označenému účelu, za kterým bylo potvrzování voleb obecních starostů zavedeno. Podle platných obecních zřízení působí obecní starosta netoliko jako přední orgán správy obecní, nýbrž jest u výkonu přeneseného oboru působnosti obce (srovn. §§ 29, 61 a j. čes. obec. zříz.) také orgánem státu. Je-li státní správa interesována již na řádném vedení správy obce v jejím samostatném oboru působnosti, musí státní správě tím více záležeti na tom, aby vlastní záležitosti státu, opatřované obcí v přeneseném oboru působnosti, byly vedeny bezvadně a v plné shodě se zájmy státními. V tom sluší hledati ideové ospravedlnění, proč potvrzování volby starostů obecních bylo zavedeno, jak to ostatně cit. důvodová zpráva sama zdůrazňuje (»Ustanovení § 63 jest odůvodněno funkcí starosty ve veřejné správě«). Zavedením potvrzování volby obecních starostů má býti zjednána rovnováha mezi demokratickým principem volebním s jedné strany a s oním vlivem státu na ustanovení obecních starostů, který v zájmu státním jest žádoucí. Jde tu ostatně jen o další provádění myšlenky vtělené od počátku v městských statutech, při čemž ovšem, hledíc k mnohem širšímu okruhu záležitostí, jež jsou státem svěřeny městům statutárním, je vliv orgánů státních patrně ještě pronikavější, přibližuje se již právu jmenovacímu.
Účelem instituce potvrzování voleb obecních starostů jsou hranice pravomoci potvrzovacímu úřadu svěřené dosti zřetelně vytýčeny. Je to jak intelektuální způsobilost, tak i morální vlastnost a ne v poslední řadě státoobčanská spolehlivost zvoleného, na které úřad, vykonávaje svou potvrzovací pravomoc, smí a má hleděti, a nalezne-li skutkové momenty, jež jsou s to, aby vzbudily pochybnost proti zvolenému obecnímu starostovi v tom či onom směru právě zmíněném, je zůstaveno jeho hodnocení, zdali má potvrzení udělí ti nebo odepříti. Toto hodnocení mohlo by býti tímto soudem arci přezkoumáváno jen v mezích ustanovení § 6 zákona o ss. Úřední opatření, jímž se potvrzení volby obecního starosty odpírá, musí však míti takový obsah, aby soud v případě sporu měl možnost přezkoumati, zdali úřad, vykonávaje své právo potvrzovací, nepoužil své volné úvahy způsobem nezákonným, zejména zdali nepřekročil hranice, jež účel zákona jeho volnému uvážení vytkl. Toto zkoumání je podmíněno označením důvodů rozhodovacích, právě tak jako jen označením těchto důvodů dostává se zvolenému, ale nepotvrzenému starostovi možnosti, aby se proti odnětí právní situace volebním aktem založené a proti odnětí volitehiosti mohl účinně brániti.
Dav se vésti těmito úvahami, musil soud stížnostem, pokud se v nich vytýká jako podstatná vada řízení, že žal. úřad nesdělil důvody svého rozhodování, přisvědčiti a nař. rozhodnutí podle § 6 zák. o ss zrušiti.

Citace:

Č. 12385. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1937, svazek/ročník 18, s. 478-482.