Č. 12679.

Zaměstnanci veřejní: * Státní zaměstnanec ve veřejnoprávním poměru může uplatňovati právní nárok na zvláštní služební přídavky a jiné stálé výhody podle § 148 plat. zákona i tehdy, jestliže se určení zmíněných přídavků nebo výhod nestalo formou vlád. nařízení.
(Nález z 5. prosince 1936 č. 18641/35.)
Prejudikatura: Usnesení adm. plena z 12. října 1936 č. 1500/35 ores.
Věc: Dr. Karel M. v Olomouci proti rozh. min. spravedlnosti z 31. prosince 1932 o odměně za vícepráce.
Výrok: Naříkané rozhodnutí zrušuje se pro nezákonnost.
Důvody: St-li, jenž jako vrch. soudní rada u kraj. soudu v Olomouci byl dán k vlastní žádosti dnem 31. března 1932 na trvalý odpočinek, byl výnosem min. spravedlnosti z 5. března 1932 vysloven za svědomitou a úspěšnou činnost soudcovskou dík a uznání.
Žádostí z 19. srpna 1932 domáhal se st-l dodatečného přiznání odměny za práce přesahující v roce 1931 průměrný výkon soudcovský a dovozoval, že byl roku 1931 nepřetržitě předsedou civilního odvolacího senátu u kraj. soudu v Olomouci, že předložil počátkem roku 1932 jako ostatní soudci téhož soudu pracovní výkaz, v němž prokázal, že roku 1931 pracoval daleko nad normální výkon soudcovský, že odměna ta jemu nebyla přiznána, ač členové téhož senátu, v němž byla práce stejnoměrně rozdělena, odměnu za tytéž práce obdrželi. V žádosti pak uvedl též pro případ, že by bylo bývalo o jeho žádosti již dříve rozhodnuto zamítavě, aby jeho žádost byla pokládána za stížnost. Nař. rozhodnutím nevyhověl žal. úřad žádosti st-lově o dodatečné přiznání odměny.
Proti tomuto rozhodnutí podal st-l stížnost, v níž dovozuje, že usne- sením vlády ze 16. ledna 1931 povoleny byly soudcům a úředníkům státních zastupitelstev vzhledem k mimořádnému zatížení soudů a státních zastupitelstev v době od roku 1930 do roku 1933 odměny až do výše ročních 4800 Kč podle prokázané výkonnosti, převyšuje-li tato pracovní normál, s vyloučením těch, kdož měli kvalifikaci nižší než dobrou, kdož byli disciplinováni pro služební závady nepořádným výkonem služby, a těch, u nichž byly zjištěny neomluvitelné průtahy. Dále dovozuje st-l podrobně, že u něho byly podmínky přiznání odměny za rok 1931 splněny, že nebylo u něho důvodů vylučujících, dále, že za tohoto stavu věci vzešel st-li nárok na odměnu za rok 1931, a že nebylo ponecháno min. spravedlnosti na vůli, aby mohlo vyloučiti z odměn toho, kdo podmínkám vládního usnesení vyhověl. Konečně pak dovozuje st-l i vadnost řízení, pokud žal. úřad vychází z jiného skutkového zjištění, než jak vychází ze spisů, a dokládá, že mu nebyly sděleny důvody zamítavého výnosu a že mu proto není možno na ně podrobně reagovati. Proti tomuto odůvodnění namítá žal. úřad v odvodním spise, že usnesení vlády ze 16. ledna 1931 je sice generálním opatřením, vydaným za platnosti zákona č. 103/1926 Sb., že však nebylo vydáno ve formě řádně publikovaného vlád. nař. a že tedy usnesení to není všeobecně závaznou právní normou, ze které by bylo možno vyvozovati subjektivní nárok na výhodu v něm uvedenou. Na doklad správnosti tohoto právního názoru poukazuje odvodní spis mezi jiným na nález nss z 20. ledna 1931 č. 746, Boh. A 8999/31.
Z vylíčeného stavu věci je patrno, že v této záležitosti obě strany vycházejí z předpokladu, že se požadavek st-lem uplatňovaný opírá o usnesení vlády ze 16. ledna 1931. St-l požadavek ten uplatňoval v řízení správním jako svůj právní nárok, pro který se nyní domáhá ochrany nss. Naproti tomu žal. úřad, zamítnuv tento požadavek st-lův bez jakéhokoliv odůvodnění, projevil již touto formální stránkou svého rozhodnutí, že je toho právního názoru, že tu nejde o požadavek, který by bylo možno uplatňovati jako právní nárok, neboť v tomto případě by bylo bývalo nezbytným, aby byl zamítavý výrok odůvodněn. Správnost tohoto úsudku je pak potvrzena i obsahem odvodního spisu. Poněvadž st-l uvedený nedostatek odůvodnění ve své stížnosti vytýká jako vadu řízení, nutno se zabývati v prvé řadě touto námitkou.
Nedostatek jakéhokoliv odůvodnění je vadou: řízení ve smyslu § 6 zákona o ss toliko potud, pokud tvoří zároveň vadu: podstatnou, tudíž hlavně tehdy, možno-li připustiti, že vydaným rozhodnutím mohlo býti zasaženo do subjektivního práva strany, jak tomu jest, jde-li o rozhodování o nároku právním. Dlužno proto řešiti v prvé řadě právní otázku, zdali usnesení vlády ze 16. ledna 1931, o něž tu jde, jak žal. úřad v odvodním spise obšírně dovozuje, již pro nedostatek řádné publikace nemůže býti normou, zakládající za určitých předpokladů právní nárok. Žal. úřad se k odůvodnění svého právního stanoviska v odvodním spise odvolal na nález nss z 20. ledna 1931 č. 746, Boh. A 8999/31, v němž šlo o usnesení vlády z 20. ledna 1928, vydané na základě § 148 odst. 1 plat. zákona a intimované výnosem min. spravedlnosti z 28. ledna 1928 č. 3603, jímž byly povoleny zvláštní služební přídavky přednostenské a předsednické u soudů. V nálezu tom byl vysloven právní názor, že toto usnesení vlády není normou, z které by bylo možno vyvozovati subjektivní nároky na přídavky v něm uvedené, a to z toho důvodu, že vláda, usnášejíc se na přiznání přídavků předsedům senátu u soudu svým usnesením z 20. ledna 1928, jež nebylo vydáno ve formě vlád. nař., ani nechtěla vydati právní normu všeobecně závaznou, nýbrž jen interní směrnici, danou min. spravedlnosti, jež pro jednotlivé zaměstnance nijakých právních nároků nezakládá. K tomuto výkladu dospěl cit. nález na podkladě úvahy, že povahu všeobecně závazné normy může míti jen takové opatření vlády, které bylo učiněno v ústavní formě vlád. nař. ve smyslu §§ 55, 81 lit. a) a 84 ústavní listiny a které bylo také řádně publikováno (zákon č. 139/1919 a 500/1921 Sb.). Tento právní názor podrobil však nss revisi na podkladě plenárního usnesení z 12. října 1936 č. 1500/35 pres. a při tom vzal v úvahu toto:
Ustanovení § 148 plat. zákona obsahuje podle svého nadpisu úpravu služebních a osobních přídavků a jiných výhod a ve svém odstavci prvém zní doslovně takto: »Vláda určí, zda, za jakých podmínek a v jaké míře příslušejí vzhledem k povaze služby zvláštní služební přídavky a jiné stálé výhody«; v odstavci druhém pak uvádí, které přídavky zůstávají až do nové úpravy v platnosti, v odstavci třetím upravuje nově — opět až do nové úpravy — výši zvláštního četnického přídavku a přídavku pro úředníky finanční stráže, načež odstavec čtvrtý praví doslovně: »Osobní přídavky povoluje výhradně vláda, a to k souhlasnému návrhu příslušného ústředního úřadu a min. financí.«
Z ustanovení těchto je zřejmo, že odstavec prvý § 148 plat. zákona užívá slovných obratů, které mají smysl jedině při úpravě generální, že tudíž nemá na mysli individuální správní akty, což je zejména patrno z jeho souvislosti s cit. odstavcem čtvrtým téhož § 148, který se právě týká osobních přídavků individuálně upravovaných. Z ustanovení odst. 1 § 148 však plyne dále i tolik, že zákonodárce měl na mysli takovou úpravu, z které by státní zaměstnanci mohli dovozovati subjektivní práva, čemuž svědčí znění § 148 odst. 1, podle něhož vláda určí, zda a v jaké míře služební přídavky a jiné stálé výhody příslušejí. Je proto prvou otázkou, zdali plat. zákonem zaveden byl takový právní stav, že generální úpravy, které byly vyhrazeny vládě, nelze provésti jiným způsobem než vlád. nařízením.
Plat. zákon předvídá vlád. nař. v celé řadě ustanovení: v § 4 odst. 2, § 4 odst. 3, § 7 odst. 1, § 7 odst. 2, § 9 odst. 1, § 12 odst. 7, § 17 odst. 3, § 21 odst. 1, § 22, § 25, § 32, § 33, § 34, § 46, § 58 odst. 2, § 66 odst. 3, § 67 odst. 1, § 67 odst. 8, § 70, § 74 odst. 3, § 75, § 81 odst. 4, § 83, § 86, § 97 odst. 2, § 120 odst. 3, § 121 odst. 2, § 142 odst. 2, § 144 odst. 1, § 146, § 147, § 205, § 210 odst. 1, § 210 odst. 2, § 210 odst. 3, § 211 odst. 3 a § 211 odst. 4. Z tohoto výpočtu je zřejmo, že případy vlád. nař. jsou v plat. zákoně častější, nežli jak jest uvedeno v § 206 téhož zákona, což jest ovšem pochopitelné proto, že § 206 zachovává výslovně v platnosti předpisy dosavadní, dokud nová nařízení nebudou vydána. Tam, kde tato okolnost nemá významu, nebylo třeba výslovné citace příslušného paragrafu v § 206. Z množství případů, ve kterých zákon předvídá vydání vlád. nař., lze usuzovati, že tam, kde tento zákon nepředvídá vlád. nař., nemá také k jeho vydání dojiti, a že tam, kde plat. zákon chtěl stanoviti úpravu vlád. nař., výslovně to také předepsal. Z toho pak opět plyne, že tam, kde plat. zákon formu vlád. nař. nepředepsal, nemusí jí býti užito.
Přihlédnouti sluší i k systematickému zařazení § 148 odst. 1 v zákoně. Oprava služebních přídavků a jiných stálých výhod následuje hned za úpravou naturálních příjmů (§ 146) a za úpravou náhrad služebních výloh (§ 147). V obou těchto případech zákon výslovně vyžaduje formu vlád. nař. na rozdíl od § 148 odst. 1, kde se stanoví jen tolik, že přídavky určí vláda. Nelze míti za to, že ke stylisaci § 148 odst. 1 došlo pouhým, nedopatřením zákonodárcovým, nýbrž z nápadného rozdílu mezi §§ 146 a 147 na jedné straně a § 148 odst. 1 na straně druhé, jakož i s ohledem na to, že plat. zákon je ve svých formulacích právnicky přesný, nutno usuzovati, že § 148 odst. 1 volil rčení »vláda určí« vědomě jako výslovné stanovení volnější formy této právní úpravy, která tu je na místě již proto, že každé služební odvětví má v tomto směru jiné požadavky, takže jednotné vlád. nař. by nebylo vhodné a větší počet vlád. nař. není účelný, když se úprava bude po případě týkati toliko menšího počtu osob.
Že platový zákon připouští i takové generální úpravy, které nejsou vydány ve formě vlád. nař., ačkoli z nich státní zaměstnanci mohou dovozovati právní nároky, plyne nejlépe z ustanovení § 210 odst. 1, kde se do jedné řady alternativně staví vlád. nař. nebo služební řád schválený vládou, tedy nepublikovaný ve formě vlád. nař. Plat. zákon nevylučuje tedy jako právní pramen i jiné normy, než jakými jsou vlád. nař. Pokud jde o legislativní důvod, dlužno míti za to, že vlád. nař. vyhrazuje zákon jednak věci důležitější, jednak věci, jejichž úprava má míti trvalejší povahu. Ale ani z jiných právních předpisů, než je plat. zákon, neplyne nutnost úpravy vlád. nař.
Služ. pragmatika v § 58 ponechává úpravu nároku na služební či naturální byt nebo na vedlejší požitky zvláštním předpisům a odvolává se, i pokud jde o diety atd., na předpisy o tom vydané. Že pak těmito předpisy nerozumí se nařízení v technickém slova smyslu (podle rakouské ústavy ovšem i po případě nařízení jediného člena vlády), vychází najevo z jiných ustanovení služ. pragmatiky, kde se o nařízení výslovně mluví, na příklad § 52 odst. 3, § 61 odst. 3 a § 160 odst. 4. Výraz »předpisy« objevuje se i v § 14 služební pragmatiky, dosud platném, a ani z tohoto místa zákona nelze dospěti k úsudku, že by to musila býti ustanovení publikovaná jako nařízení. Ba právě opak plyne z této úvahy: Citovaný § 14 služ. pragmatiky zmocňuje k vydání předpisů, jež nepochybně mohou zvýšiti povinnosti zaměstnancovy, pokud se týče omezili jeho práva, hlavně podle § 14 odst. 3. Vzhledem k zásadní podrobenosti zaměstnance státní moci je těžko tvrditi, že by se tak nemohlo státi jinak než nařízením. Avšak z těchto povinností plynou také práva zaměstnancova, těch by se však také nemohli patrně vůbec dovolávati, když by nešlo o ustanovení řádně jako nařízení publikované. Tato úvaha je tím průbojnější, třeba že se jeví v jiné poloze, při služebních cestách zaměstnancových. Že je zaměstnanec povinen služební cestu jemu uloženou vykonali, je nepochybné. Před platností plat. zákona, pokud se týče ústavní listiny, mohla býti úprava diet vydána beze vší pochybnosti podle § 58 služ. pragmatiky interním předpisem. Pak ale nutno dedukovali, že z tohoto předpisu může zaměstnanec také uplatňovali právo na diety v určité výši určené vnitřním předpisem.
Ale ještě po vydání ústavní listiny vydány byly zákony, které předvídají vnitřní předpisy pro úpravu poměrů státních zaměstnanců, z nichž mají plynouti nejen povinnosti zaměstnanců, nýbrž i jejich práva. Stačí poukázati na zákon č. 299/1920 Sb. o četnictvu (§ 12 o disciplinárních předpisech) a zákon o sborech stráže bezpečnosti č. 230/1922 Sb. (§ 2 odst. 2 o služebním řádu a § 3 odst. 3 o určitých požitcích).
Ze všech těchto úvah plyne, že ustanovení § 148 odst. 1 plat. zákona nejen nežádá, nýbrž ani nepředpokládá, aby úprava v něm předvídaná stala se vlád. nař., a že státní zaměstnanec ve veřejnoprávním poměru může své právní nároky z úpravy provedené podle § 148 odst. 1 plat. zákona odvozovati i tehdy, není-li úprava ta vydána ve formě vlád. nař. Vzhledem k tomu dlužno uznali mylným právní názor žal. úřadu, že usnesení vlády ze 16. ledna 1931 není všeobecně závaznou normou právní, ze které již z toho důvodu, že tu nejde o řádně publikované vlád. nař., není možno vyvozovati subjektivní nárok na výhodu v něm uvedenou. Ježto pak žal. úřad, vycházeje zřejmě z tohoto nesprávného právního názoru, žádost st-lovu o dodatečné přiznání odměny za vícepráce, přesahující v roce 1931 průměrný výkon soudcovský, zamítl, aniž provedl pro rozhodnutí o uplatňovaném nároku potřebné skutkové zjištění a aniž projevil ve věci samé právní názor o sporném nároku, bylo nař. rozhodnutí zrušiti podle § 7 zákona o ss.

Citace:

č. 12679. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1937, svazek/ročník 18, s. 1182-1186.