Č. 10 723.

Samospráva zemská: I. * Stížnost podaná zemským presidentem jménem země k nss-u do rozhodnutí ministerstva vnitra, jímž se ruší usnesení zemského zastupitelstva podle § 60 odst. 2 org. zák., jest přípustná, — II. * Uveřejněním ve smyslu § 60 odst. 2 sluší rozuměti uveřejnění způsobem určeným zemským presidentem ve smyslu § 101 org. zák. — III. * Zemská pokladna není ani zvláštním zařízením ve smyslu § 10 ani ústavem, ani podnikem podle § 53 org. zák.
(Nález ze dne 20. září 1933 č. 15 708.)
Věc: Země Česká a zemské zastupitelstvo v Praze proti ministerstvu vnitra (vrch. min. kom. Dr. Otakar Holdík) o zrušení usnesení zemského zastupitelstva ve věci zemské pokladny.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: Nař. rozhodnutím zrušilo min. vnitra podle § 60 odst. 1 a 2 zák. o organisaci politické správy z 29. února 1920 č. 126 Sb. ve znění zák. ze 14. července 1927 č. 125 Sb. usnesení zem. zastupitelstva v Čechách z 22. května 1930, jímž byl přijat návrh člena zem. výboru Dr. J. K., aby byla zřízena podle § 56 zák. č. 125/27 zemská pokladna jako zvláštní zařízení zemské a aby zem. výbor podal zem. zastupitelstvu do příští schůze přesnou zprávu, jakým způsobem tato nově zřízená zem. pokladna bude zařízena a spravována, jakož i usnesení z téhož dne, jímž byl přijat tento návrh člena zem. zastupitelstva K. Z.: zem. zastupitelstvo 1. trvá na zachování zem. pokladny z důvodu, že země Česká má zákonem zaručenou samostatnost; 2. ukládá zem. výboru a žádá zem. presidenta, aby majetek vlastni i svěřený byl odděleně spravován pokladnou zemskou jako zvláštním zařízením zemským, poněvadž usnesení ta příčí se zákonu. Při tom opřel se žal. úřad o tyto důvody: »Bývalá zemská pokladna v Čechách nebyla zvláštním zařízením, jak je mají na mysli §§ 10, 30, 35 a 53 org. zák., nýbrž obstarávala (podobně jako konceptní a technický personál, zemská účtárna, kancelář atd.) toliko úkony ústřední správy zemské, nikoliv úkony bezprostřední přímé správy (provozu) podniků, ústavů a jiných zvláštních zařízení zemských. Nemůže býti sporu o tom, že obstarávání úkonů zemské ústřední správy přešlo podle ustanovení § 5 org. zák. na zem. úřad, na který přešla také v mezích, v tomto paragrafu vytčených, působnost býv. zsv-u. Proto také organisační zákon, vycházeje ze zásady, že potřeba zjednodušení správy vyžaduje, aby veškeré práce konceptní, odborné, účetní, pokladní, kancelářské, manipulační a zřízenecké, potřebné k uskutečnění úřední činnosti zem. úřadu, zem. zastupitelstva a zem. výboru, byly konány jedním správním aparátem, totiž zaměstnanci zem. úřadu, postátnil v § 10 všechny zem. zaměstnance s výjimkou těch, kteří byli dne 1. července 1927 zaměstnáni ve správě (provozu) zvláštních zařízení (ústavů, podniků, silnic a pod.). V důsledku toho zanikla zem. pokladna spolu s ostatními orgány ústřední správy podle § 9 odst. 3 org. zák. dnem 1. prosince 1928. Jestliže se tedy zem. zastupitelstvo usneslo, že trvá na zachování zem. pokladny a ukládá zem. výboru a žádá zem. presidenta, aby majetek vlastní i svěřený byl spravován odděleně zem. pokladnou jako zvláštním zařízením zemským, příčí se usnesení to zákonu o organisaci politické správy a bylo nutno je zrušiti. Z toho, co bylo uvedeno k otázce další existence zem. pokladny v nové organisaci politické správy, vyplývá, že za účinnosti nové organisace politické správy není podkladu pro to, aby zem. pokladna mohla býti zřízena jakožto zvláštní zařízení zemské. Jestliže se tedy zem. zastupitelstvo usneslo na zřízení nové zem. pokladny, jako zvláštního zařízení zemského, učinilo tím opatření, aby usneseni zem. zastupitelských sborů v oboru pokladní služby vykonával jiný orgán, než zem. úřad. Opatření to příčí se však organisačnímu zákonu, podle něhož, jak bylo shora řečeno, je orgánem, jenž výhradně vykonává usnesení zem. zastupitelstva a zem. výboru v tomto oboru správy, t. j. v oboru správy ústřední, zem. úřad. Bylo tudíž nutno zrušiti i toto usnesení zem. zastupitelstva. O tom budiž učiněno oznámení v nejbližší schůzi zem. zastupitelstva. Usnesení zem. zastupitelstva, že trvá neochvějně na požadavku, že deposita a cenné papíry musejí býti spravovány orgány zemskými, není zcela jasné, poněvadž správa deposit a cenných papírů, náležejících zemi, nebo v její správu odevzdaných, nebyla zem. orgánům odňata.«
O stížnosti nss uvážil:
Nař. rozhodnutím byla podle § 60 org. zák. zrušena dvě usnesení zem. zastupitelstva, poněvadž se příčí zákonu. Stížnost na toto rozhodnutí podala k nss země Česká a zem. zastupitelstvo, a to na základě usnesení zem. zastupitelstva zem. presidentem. Prvním úkolem nss-u bylo zkoumati legitimaci k podání stížnosti, a to tím spíše, ježto je odvodním spisem popírána.
Stížnost jest podána zem. presidentem jménem země a zem. zastupitelstva. Zem. zastupitelstvo jako kolegium neuplatňuje v ní však nějakých zvláštních svých práv, nýbrž stížnost podle svého obsahu domáhá se toliko soudní ochrany práva právnické osoby země na její zákonnou působnost. Zem. zastupitelstvo vystupuje tedy ve stížnosti jen jako orgán země a kumulativní označení země a zem. zastupitelstva jakožto st-lů jeví se jen jako pleonasmus beze zvláštního právního významu, takže bylo řešiti jen otázku, zdali je přípustná stížnost země a zdali tato stížnost jest podána orgánem k tomu povolaným.
Podle § 41 org. zák. jest země, pokud jde o úkoly v §§ 30 až 39 tohoto zák. zemskému zastupitelstvu přikázané, právnickou osobou. Prohlašuje zemi jakožto nositelku těchto úkolů za právní subjekt, dává tím organisační zákon zřetelně najevo, že provádění těchto úkolů má býti pokládáno za právo zemi náležející. Proti rozhodnutím neb opatřením úřadů správních, jimiž bylo do subj. práv nezákonně zasaženo, poskytuje však platný právní řád (§ 2 zák. o ss) zcela všeobecně právní prostředek ve stížnosti k nss. Pokud tedy zákon nestanoví výjimku, jest nss povinen přijmouti k projednání stížnost, v níž stěžující si právní subjekt tvrdí, že byl rozhodnutím neb opatřením úřadu správního zkrácen ve svých právech. Stížnost právnické osoby země, v níž tato tvrdí, že byla rozhodnutím úřadu správního zkrácena ve svých právech podle ustanovení § 41 org. zák. jí náležejících, bylo by tedy lze jen tehdy odmítnouti jako nepřípustnou, kdyby stižné právo z ustanovení tohoto ve spojení s generelním předpisem § 2 zák. o ss plynoucí, bylo zemi zákonem, a to výslovně nebo aspoň zcela nepochybným způsobem, odňato, což by ovšem bylo s ustanovením § 41 org. zák. v nápadné kontradikci.
Žal. úřad hájí sice v odvodním spise názor, že ustanovení § 60 odst. 4 org. zák., jež dává každému členu zem. zastupitelstva právo stížnosti proti výroku min. vnitra, kterým se podle § 60 odst. 2 usnesení zem. zastupitelstva zrušuje, vylučuje v této relaci souběžné stižní právo právnické osoby země. Avšak znění § 60 odst. 4 org. zák. neposkytuje pro tento výklad nejmenší opory. Musilo by býti zcela jinak textováno, aby z něho bylo možno vyčisti smysl, který odvodní spis do něho vkládá. Poskytuje-li § 60 v odst. 4 na ochranu zákonné působnosti země proti určitým, obsahově vymezeným aktům min. vnitra stižné právo i každému členu zem. zastupitelstva, sluší ustanovení toto chápati jen jako normu akcesorní a subsidiární, která je dána v prvé řadě patrně z té příčiny, že podle § 52 org. zák. usnesení zem. zastupitelstva, tedy i usnesení o podání stížnosti k nss, provádí zem. president, který podle § 54 také zemi jako právnickou osobu na venek zastupuje, a že při názorovém rozporu mezi zem. zastupitelstvem a zem. presidentem jednak vzhledem k pravomoci zem. presidentu podle § 60 odst. 1 příslušející, jednak vzhledem k tomu, že zem. zastupitelstvo nemá prostředků, aby zem. presidenta přimělo ke včasnému podání stížnosti, mohlo by stižné právo země uplynutím stižné lhůty býti nenapravitelně zmařeno.
Po těchto úvahách musil nss stěžující si zemi české stižní legitimaci přiznati a zem. presidenta uznati za orgán k podání stížnosti jménem země povolaný.
Pokud pak odvodní spis dovozuje, že zem. president jako státní úředník min. vnitra podrobený nemůže proti min. si stěžovati, nejde o moment právně významný, neboť služební podřízenost zem. presidenta sama o sobě nemůže mu brániti, aby splnil svou zákonnou povinnost v § 52 org. zák. stanovenou. Zástupce žal. úřadu poukazoval při veřejném ústním líčení také na možnost kolisí, kdyby vedle jednotlivých členů zem. zastupitelstva, výborů, komisí (a zvláště těchto) mohl stížnost podati také zem. president, avšak případné, zákonodárcem snad nepředvídané nesnáze, které by při divergenci stanoviska mezi jednotlivým členem a kolegiem nebo některým z kolegů zemských mohly vzejíti, nejsou s to, aby zvrátily výklad, který se z textu zákona podává.
Přijav stížnost k projednání, nemohl se ovšem nss přikloniti k jejím vývodům.
Stížnost uplatňuje, že min. zmeškalo šestiměsíční lhůtu, v níž může podle odst. 2 § 60 org. zák. zrušiti usnesení zem. zastupitelstva, neboť usnesení zem, zastupitelstva z 22. května 1930 bylo již dne 23. května 1930 uveřejněno v denních listech, kdežto nař. rozhodnutí bylo vydáno teprve dne 12. prosince 1930. Podle mínění stížnosti není prý rozhodno, že usnesení to bylo uveřejněno v zem. věstníku teprve dne 22. července 1930, ježto § 46 cit. zák. předepisuje vyhlášku v zem. věstníku pouze pro zemský rozpočet. Této námitce stížnosti nelze přisvědčiti.
Podle odstavce 2 § 60 může min. vnitra usnesení zem. zastupitelstva zrušiti i z moci úřední nejlépe do šesti měsíců ode dne jeho uveřejnění. Není arci zvláštního předpisu, že usnesení toho obsahu, o jaké v daném případě jde, mají býti uveřejňována a jakým určitým způsobem se tak má státi. Platí proto jen všeobecný předpis § 25, podle něhož o jednáních zastupitelstva a tedy i o učiněných usneseních jest vésti zápis, a že zápis ten, pokud nejde o schůzi tajnou, jest uveřejniti. Podle odstavce 1 § 101 určí zem. president, vyslechnuv zem. zastupitelstvo, pokud to zákon nestanoví, jakým způsobem mají býti ve veřejnou známost uváděna usnesení zemského zastupitelstva, jež jest veřejně prohlašovati. Podle vyhlášky zem. presidenta v Praze z 9. dubna 1929, uveřejněné v zem. věstníku pro Čechy, rok 1929 pod č. 21, určil pak zem. president, vyslechnuv zem. zastupitelstvo, podle uvedeného zákonného ustanovení, že usnesení zem. zastupitelstva v Čechách, jež je veřejně prohlašovati, mají býti ve veřejnou známost uváděna otištěním v zem. věstníku pro Čechy.
Bylo tedy usnesení, o které v daném případě jde, ve smyslu uvedených norem uveřejniti v zem. věstníku. Pro výpočet lhůty bylo proto podle odst. 2 § 60 úplně bez významu, kdy dotyčné usnesení bylo uveřejněno v denních listech. Že však ode dne uveřejnění v zem. věstníku až do vydání naříkaného rozhodnutí uplynula lhůta delší než šestiměsíční, stížnost netvrdí.
Ale ani v meritu nemohl nss dáti stížnosti za pravdu.
Předně není možno, jak souvislost čl. 1 §§ 5 a 6 org. zák. ukazuje, přistoupiti na názor stížnosti, že zem. zastupitelstvo jest »jiným úřadem« ve smyslu čl. 1 org. zák., neboť podle legální konstrukce samým organisačním zákonem vyslovené jest zem. zastupitelstvo, účastníc se v zemské správě vnitřní, vykonávané podle § 5 zem. úřadem, organickou součástkou tohoto úřadu a není tedy »jiným úřadem« vedle úřadu zemského. Tím padají závěry, jež stížnost vyvozuje z názoru, že zem. zastupitelstvo jest »úřad jiný ve smyslu čl. 1 org. zák.
Se stížností sluší zajisté souhlasiti potud, že země jakožto právnická osoba musí míti své orgány. Ale země má vskutku své orgány, a to zejména jména v zem. zastupitelstvu, v zem. výboru, komisích a také v zem. presidentu. Osobnostní povaha země nestojí nijak v cestě tomu, aby ostatní osobní aparát správní nebyl jí dodáván státem. Z téže příčiny nelze souhlasiti s názorem stížnosti, že správa zem. majetku v § 42 znamená správu konanou skrze zaměstnance, kteří jsou ve služebním poměru k zemi.
Organisační zákon upravil positivně otázku služby země v § 53 resp. 10 v ten způsob, že napříště zvláštní zaměstnance může zemské zastupitelstvo ustanoviti jen ke správě ústavů a podniků podle § 30 zem. zastupitelstvem zřízených, kdežto podle § 10 jsou zaměstnanci země jen oni dosavadní zaměstnanci země, kteří byli 1. července 1927 zaměstnáni ve správě (provozu) zvláštních zařízení. Veškeru ostatní službu zemskou obstarává za nedostatku dalších zákonných výjimek zem. úřad svým úřednickým aparátem, opatřeným podle § 7 odst. 3 org. zák.
Zbývá tedy jen otázka, zdali lze zem. pokladnu, jež má prováděti pokladniční účiny zemského hospodářství, uznati za »ústav neb podnik« ve smyslu § 53 resp. za »zvláštní zařízení« podle § 10.
Podle § 10 org. zák. mají zaměstnanci země a zrušených korporací, kteří byli dne 1. července 1927 zaměstnáni ve správě (provozu) zvláštního zařízení (ústavů, podniků, silnic a pod.) zůstati nebo státi se zaměstnanci té korporace, v jejímž vlastnictví neb správě je dotyčné zařízení. O správě zvláštního zařízení lze však mluviti jen tehdy, jde-li o zvláštní úkol správní, jemuž zařízení toto slouží.
Zem. pokladna však byla určena k tomu, aby obstarávala bezprostředně provádění pokladničních účinů, tedy aby konala výplatu peněz a aby přijímala platy určené pro zemi a ukládala event. přebytky až do upotřebeni jich. Vedle toho spravovala deposita a cenné papíry, patřící zemi a zemským fondům. Působnost posléze dotčená byla však, jak min. výslovně podotýká, ponechána zem. orgánům, což stížnost nepopírá, takže v daném případě jde jen o funkce svrchu uvedené. Obstarávání výplat a přijímání peněz pro zemi a činnost s tímto úkolem související není možno uznati za správu zvláštního zařízení ve shora vytčeném smyslu, neboť nejde o zvláštní úkol správní, nýbrž o odvětví všeobecné správy zemské, jež nelze klásti do jedné řady s »ústavy, podniky, silnicemi a pod.«, o nichž § 10 odst. 1 org. zák. jedná a jež slouží zcela speciálním úkolům správním. Nebyla tedy zem. pokladna organisačním zákonem jako zvláštní zařízení zachována.
Podle § 53 org. zák. přísluší pak zem. zastupitelstvu usnášeti se na tom, zda ke správě ústavů a podniků, jež zem. zastupitelstvo podle § 30 zřídilo neb spravuje, třeba ustanoviti zvláštní zaměstnance. Podle odst. 2 § 30 jest zem. zastupitelstvo povoláno pečovati o humanitní, zdravotní, sociální, hospodářské, dopravní a kulturní zájmy země a jeho obyvatelstva a může se k tomu konci usnášeti zejména na tom, aby byly zřízeny neb podporovány ústavy, podniky neb zařízení, jež jsou způsobilé, aby podporovaly tělesné i mravní blaho a vzdělání obyvatelstva, zlepšovaly dopravní, bytové, zdravotní a sociální poměry v zemi neb sloužily kulturním neb hospodářským potřebám obyvatelstva země. Nemůže býti řeči o tom, že by instituce, zřízená pro všeobecnou pokladniční službu zemskou, mohla býti zařazena mezi ústavy, podniky a zařízení se speciálními úkoly, jež byly právě vyjmenovány. Protiklad mezi speciálním úkolem správním a všeobecnou službou má zřejmě a správně na mysli i nař. rozhodnutí, označujíc pokladnu zemskou jako úřad ústřední. Žal. úřad použil jen nepřesného výrazu, poněvadž protikladem orgánů ústředních jsou orgány dekoncentrované a nikoliv instituce sloužící speciálním úkolům správním.
Ani z žádného jiného ustanovení zákonného nelze dovoditi, že by zem. zastupitelstvo bylo oprávněno usnésti se na zřízení samostatné zem. pokladny. Zejména nic pro stanovisko stížnosti neplyne z ustanovení § 56 lit. b). Předpis ten stanoví jen tolik, že zem. zastupitelstvo může vydávati v mezích zákonův a nařízení statuty na úpravu záležitostí ústavů a zařízení, jež ve své působnosti zřídilo neb spravuje, a navazuje zřejmě zase jen na ustanovení §§ 10 a 30.
Naproti tomu svědčí ustanovení § 56 přímo proti stanovisku stížnosti. Kdyby byla pokladniční služba takovýmto zvláštním zařízením, mohlo by zem. zastupitelstvo vydávati na základě § 56 lit. b) předpisy také pro pokladniční službu. Podle výslovného ustanovení odst. 5 § 7 je však vláda zmocněna, aby vydala bližší předpisy o výkonu poukazovacího práva, o úpravě účetní a pokladniční služby. Zákon sám tedy veškerou pokladniční službu u úřadu zem. zřetelně z působnosti zem. zastupitelstva vyjímá a dává najevo, že tato služba má býti upravena jednotně bez ohledu na to, zdali jde o příjmy a vydání, týkající se hospodářství zemského či státního.
Po všech těchto úvahách nemohl nss shledati, že by požadavek země, aby byla zem. pokladna ponechána, resp. zřízena, měl zákonný podklad. Žal. úřad zrušil tedy právem usnesení zem. zastupitelstva, podle něhož má býti zřízena resp. ponechána samostatná zem. pokladna.

Citace:

č. 10 723. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1933, svazek/ročník 15/2, s. 287-292.