Č. 11 123.

Zaměstnanci veřejní. — Řízení správní. — Řízení před nss-em: I. Výrok kvalifikační komise podle § 18 a 20 služ. pragmatiky není rozhodnutím podle § 2 zák. o ss. — II. Do jaké míry je kvalifikační komise povinna výrok svůj odůvodniti?
(Nález ze dne 8. března 1934 č. 6469/32.)
Věc: Jaroslav M. v P. proti ministerstvu financí o kvalifikaci a o služební pořadí.
Výrok: Stížnost do výnosu min. fin. z 9. července 1929 odmítá se pro nepřípustnost. Rozhodnutí min. fin. z 24. července 1929 zrušuje se pro vadnost řízení.
Důvody: Usnesením kvalifikační komise při zem. fin. ředitelství v Praze byl st-l za rok 1927 kvalifikován celkovým posudkem »méně přiměřeně«. Do usnesení tohoto podal st-l stížnost. Výnosem min. financí z 9. července 1929 bylo zem. fin. ředitelství v Praze sděleno, že kvalifikační komise při min. fin. v sezení konaném dne 8. července 1929 stížnost st-lovu zamítla a jeho kvalifikaci za rok 1927 potvrdila.
Dne 22. dubna 1929 dán byl st-li k nahlédnutí pořadový seznam z 31. prosince 1928 právních úředníků služební třídy I. b, IV. plat. stupnice, pro obvod zem. fin. ředitelství v Praze. V seznamu tomto jest st-l uveden na místě 89. za Otakarem M. Do tohoto zařazení podal st-l dne 3. května 1929 stížnost na min. fin., v níž namítal, že — ačkoliv nastoupil finanční službu konceptní 1. března 1900 a byl posledně jmenován ode dne 18. ledna 1922, — byl nyní zařazen až na místo 89. po Otakaru M., nastoupivším 10. prosince 1904. Ježto kvalifikace st-lova za rok 1927 nenabyla ještě právní moci, neboť st-l podal loni stížnost, o níž dosud nebylo rozhodnuto, mělo st-li býti ponecháno pořadí, jaké měl dříve. Avšak ani kdyby byla tato kvalifikace pravoplatnou, nebylo by podle náhledu st-lova pořadí jemu dané správné, neboť neznačilo by posunutí st-le o rok, nýbrž o 2—4 roky, a správně by bylo posunutí st-le za Václava V. St-l žádal proto, aby stanovené služební pořadí bylo změněno na dřívější.
Předkládajíc tuto stížnost podalo zem. fin. ředitelství v Praze dne 20. června 1929 žal. úřadu zprávu, že st-l řadil v pořadovém seznamu z 31. prosince 1927 podle data jmenování do VI. hodn. třídy dne 18. ledna 1922 mezi vrch. fin. rady Rudolfem H. a Františkem S. (položka 48. a 49. pořadového seznamu), který byl rovněž dnem 18. ledna 1922 jmenován do VI. hodn. třídy. Za rok 1927 byl však st-l kvalifikován »méně přiměřeně« a byl proto v pořadovém seznamu z 31. prosince 1928 přeřazen podle data z 18. ledna 1923 mezi Otakara M. (jmenován do VI. hodn. třídy 29. prosince 1922) a Františka T. (jmenován do VI. hodn. tř. 12. března 1924), takže st-lovo pořadí jest podle odst. 1 § 37 služ. pragm. správné.
Nař. rozhodnutím z 24. července 1929 nebylo stížnosti st-lově proti určení služebního pořadí ve IV. plat. stupnici v osobním stavu právních úředníků pro obvod zem. fin. ředitelství v Praze podle stavu z 31. prosince 1928 vyhověno hledíc k nastalé pravoplatnosti kvalifikace za rok 1927 (výnos min. fin. z 9. července 1929) z důvodů uvedených ve zprávě zem. fin. ředitelství. Rozhodnutí toto bylo st-li intimováno výměrem zem. fin. ředitelství v Praze z 31. července 1929 takto: »Podle vynesení min. fin. z 24. července 1929 nevyhověl min. fin. Vaší stížnosti ze 3. května 1929 do určení služebního pořadí ve IV. plat. stupnici v osobním stavu právních úředníků pro obvod zem. fin. ředitelství v Praze podle stavu z 31. prosince 1928, hledě k nastalé pravoplatnosti kvalifikace za rok 1927 (vynesení min. fin. z 9. července 1929).«
Když st-l do tohoto rozhodnutí podal stížnost k nss-u, byly mu výměrem zem. fin. ředitelství v Praze z 19. listopadu 1929 sděleny důvody tohoto rozhodnutí tak, jak ve zprávě zem. fin. ředitelství z 20. června 1929 byly uvedeny. Na to prohlásil st-l protokolárně dne 20. listopadu 1929 u zem. fin. ředitelství v Praze, že svou stížnost, pokud se týká nesdělení důvodů, proč byl zařazen v osobním stavu právních úředníků podle stavu z konce prosince 1928 a proč mu nebyly udány důvody tohoto rozhodnutí o jeho stížnosti, odvolává.
O stížnosti uvažoval nss takto:
Stížnost směřuje formálně proti dvěma výnosům žal. úřadu a sice 1. proti výnosu z 9. července 1929 a 2. proti rozhodnutí z 24. července 1929.
Výnosem prvým (ad 1) sdělilo min. fin. zem. fin. ředitelství v Praze, že kvalifikační komise při min. fin. zamítla v sezení z 8. července 1929 stížnost st-lovu do určení kvalifikace za r. 1927 a že kvalifikaci tu potvrdila.
Nss však ve své ustálené judikatuře (srov. Boh. A XXX/20 a Boh. A 8489 a 8545/30) stojí na právním stanovisku, že výrok kvalifikační komise podle § 18 a 20 služ. pragm. není rozhodnutím úřadu v právně-technickém smyslu, jak je má na zřeteli § 2 zák. o ss, nýbrž pouze odborným dobrozdáním, které nemůže býti stranou před nss-em samostatně potíráno; z toho plyne, že i výrok kvalifikační komise při min. fin. o kvalifikaci st-lově je pouhým odborným dobrozdáním o kvalitách st-lových a není tedy přípustná samostatná stížnost k nss-u proti takovému dobrozdání řečené kvalifikační komise, tím méně pak proti pouhému sdělení, jímž žal. úřad výsledek kvalifikačního řízení uvedl st-li ve známost. Ježto však žal. úřad ve svém rozhodnutí z 24. července 1929 výsledku st-lovy kvalifikace za rok 1927 použil jako důvodu pro stanovení st-lova služebního pořadí, může nss výrok kvalifikační komise přezkoušeti jen v souvislosti s rozhodnutím o stížnosti do rozhodnutí žal. úřadu z 24. července 1929, a to nikoli ve věci samé, nýbrž se zřetelem na to, že výrok kvalifikační komise tvoří jen součást skutkové podstaty sporu o st-lovo služební pořadí, jen s hlediska § 6 odst. 2 zák. o ss, t. j. jen s hledisek formální správnosti.
V této souvislosti a s tímto omezením uvažoval nss o stížnosti do rozhodnutí žal. úřadu z 24. července 1929 následovně:
Stížnost namítá, že služební pořadí st-lovo ke dni 31. prosince 1928 bylo stanoveno o 40 míst níže, nežli v roce předchozím, ačkoliv kvalifikační nález ještě nenabyl moci práva, čímž prý bylo porušeno ustanovení bodu 74 výnosu min. fin. ze 7. února 1928 č. 38 Věstníku min. fin. z r. 1928, podle něhož důsledky horší kvalifikace smějí býti provedeny až po pravoplatné kvalifikaci. Spatřuje tedy stížnost nezákonnost v tom, že při stanovení služebního pořadí přihlédnuto bylo k výsledku kvalifikace st-lovy za rok 1927, ačkoli proti určení kvalifikace té byla podána stížnost ke kvalifikační komisi u min. fin.
Námitka tato není důvodná.
Podle § 20 odst. 2 plat. zák. č. 103/1926 Sb. nepřihlíží se při určení služebního pořadí k době, která není započítatelná pro zvýšení služného. V tomto směru pak stanoví § 16 plat. zák., že — pokud se z tohoto zák. jinak nepodává, — platí dosavadní předpisy o vyloučení nebo odkladu postupu úředníků do vyšších požitků (postupu do vyšších stupňů platových, postupu časového) pro vyloučení, pokud se týče odkladu zvýšení služného podle tohoto zákona. Je tedy s touto modifikací zachován v platnosti i předpis § 51 odst. 4 služební pragmatiky č. 15 ř. z. z r. 1914, podle něhož kvalifikace »méně uspokojivě« nebo »neuspokojivě« zamezuje zvýšení služného, a léta, za která taková kvalifikace byla dána, nejsou pro zvýšení služného započítatelná. Podstatnou náležitostí nezapočítatelnosti služební doby pro zvýšení služného a tím i pro stanovení služebního pořadí (§ 20 odst. 2 plat. zák.) je tedy, aby za dotyčnou dobu určena byla státnímu úředníku kvalifikace »méně uspokojivě« nebo »neuspokojivě«. Kvalifikace pak je určena teprve tehdy, když povolaná kvalifikační komise se o tom usnesla a dotyčný úředník o usnesení tom byl vyrozuměn, resp. když o případné stížnosti bylo kvalifikační komisí u ústředního úřadu zřízenou rozhodnuto (§§ 18 a 20 služ. pragm.). Kdežto pak předpis § 53 služ. pragm. v souvislosti s §em 16 plat. zák., pokud jde o zvýšení služného, v případech pochybnosti, zda kvalifikace úředníkova bude ještě dobrá, připouští odklad rozhodnutí o zvýšení služného až do příštího určení kvalifikace, takže při rozhodnutí o zvýšení služného buďto kvalifikace je již určena — pak může příslušná doba ihned býti prohlášena za nezapočítatelnou — nebo určena dosud není a pak může event. nastati pouhý odklad zvýšení služného, nečiní se takového rozdílu při určování služebního pořadí, ježto § 20 plat. zák. stanoví jenom tolik, že k době, která není započítatelná pro zvýšení služného, se nepřihlíží při určení služebního pořadí, aniž by stanovil, že by v případě, kdy kvalifikace není dosud určena, určení služebního pořadí musilo býti odsunuto. Sluší tedy předpisu § 20 odst. 2 plat. zák. rozuměti tak, že stanoví-li se služební pořadí dříve, než kvalifikace toho kterého úředníka byla určena, nelze ještě dotyčnou dobu pro zvýšení služného pokládati za nezapočítatelnou a nechati ji při určení služebního pořadí nepovšimnutou. Stížnost má tedy pravdu jen potud, že dokud kvalifikace nebyla určena, resp. dokud o případné stížnosti do určení kvalifikace nebylo podle § 20 služ. pragm. rozhodnuto, nelze dotyčnou dobu, za kterou kvalifikace dosud určena není, při určení služebního pořadí nechati nepovšimnutou; leč stížnost přehlíží, že žal. úřad, na který následkem odvolání st-lova devolvovalo rozhodnutí o stěžovatelově služebním pořadí, přihlédl v nař. rozhodnutí i k usnesení kvalifikační komise při min. fin. z 8. července 1929 o určení st-lovy kvalifikace na rok 1927, a byla tedy závada, kterou trpělo rozhodnutí I. stolice, žal. úřadem odstraněna. Nelze tedy v tomto směru v nař. rozhodnutí shledati žádné nezákonnosti.
Stížnost však vytýká nař. rozhodnutí také vadnost řízení, kterou spatřuje v tom, že při řízení kvalifikačním 1. nebylo přihlíženo ke kvalifikačnímu popisu, 2. nebylo vyžádáno doplnění event. oprava kvalifikačního popisu ve smyslu 24. bodu výn. min. fin. ze 7. února 1928, č. 38 Věstníku min. fin. z r. 1928, 3. nebylo st-li sděleno, proč v roce 1927 oproti létům dřívějším klesl ve své píli, svědomitosti, spolehlivosti, horlivosti úřední tak, aby zasluhoval oproti kvalifikaci dřívější známku o dva stupně nižší, ani nebyla stěžovateli dána příležitost k vysvětlení domnělých, de facto nestávajících, vadných jednání či opominutí stěžovateli za vinu kladených, na základě nichž jeho kvalifikace prý byla bezprávně snížena, 4. ve výnosu min. fin. z 9. července 1929 nebyly uvedeny důvody rozhodovací.
O těchto námitkách uvážil nss:
Výše již bylo řečeno, že výrok kvalifikační komise podle §§ 18 a 20 služ. pragm. není rozhodnutím ve smyslu § 2 zák. o ss, nýbrž pouhým odborným dobrozdáním. Je tedy i »rozhodnutí« kvalifikační komise při min. fin. z 8. července 1929 podle § 20 posl. odst. služ. pragm. pouhým dobrozdáním o kvalitách st-lových, a jako takové tvoří součást skutkové podstaty sporu o služební pořadí. Vzhledem k ustanovení § 6 odst. 2 zák. o ss může nss dobrozdání to přezkoumávati pouze po stránce formální, t. j. v tom směru, je-li úplné, ve shodě se spisy a spočívá-li na správně provedeném kvalifikačním řízení.
Postup, jakým se kvalifikace provádí a jaký tedy pro sdělání onoho »dobrozdání« má býti zachováván, je předepsán v §§ 14—20 služ. pragm. Určuje se jimi, které orgány kvalifikaci provádějí (kvalifikační komise, §§ 15, 16), na jakém podkladě (kvalifikační popis, vyjádření orgánů včleněných, §§ 17, 18), dále ke kterým okolnostem nutno při určeni kvalifikace přihlížeti (§ 19). Konečně se předpisuje, že úředník o celkovém posudku má býti zpraven, dále, že může do kvalifikační tabulky (do celkového posudku a jednotlivých bodů) nahlédnouti, po případě opisy si poříditi a konečně, že může proti kvalifikaci i při celkovém posudku »dobrém« podati stížnost, o které rozhodne kvalifikační komise mise při úřadě ústředním (§ 20 služ. pragm. ve spojení s § 19 odst. 1 plat. zák.). Bližší ustanovení o provádění kvalifikace jsou v § 14 odst. 2 služ. pragm. vyhražena zvláštním předpisům. (Srov. výnos min. fin. ze 7. února 1928, Věstník z r. 1928 č. 38).
Pokud se týče otázky dnes sporné, jakou součinnost přiznati jest úředníku v kvalifikačním řízení, dlužno především uvážiti, že — jak bylo svrchu dovoženo — ani výrok kvalifikační komise ani »rozhodnutí« kvalifikační komise při úřadu ústředním nemá právní povahy rozhodnutí neb opatření správního úřadu v technickém slova smyslu; nelze proto kvalifikační řízení rovnati řízení administrativnímu, které předchází vydání nějakého rozhodnutí neb opatření, a nelze důsledně ani úředníku přiznati ta procesní práva, jaká příslušejí straně v takovém adm. řízení.
Řízení kvalifikační je řízení sui generis, které je zvláště upraveno co do hlavních rysů v §§ 14—20 služ. pragm. Těmito předpisy je vymezena také aktivní součinnost úředníka v tomto řízení, a nelze mu tudíž přiznávati více práv, nežli ze znění a smyslu uvedených ustanovení plyne, leda že by mu v prováděcích předpisech zmíněných v § 14 služ. pragm. — které ovšem nemohou práva úředníka z předpisů §§ 14 až 20 služ. pragm. plynoucí omezovati — přiznána byla práva další.
§§ 15—16 určují organisaci a složení kvalifikačních komisí, §§ 17 a 18 stanoví postup, jakým si kvalifikační komise opatřuje podklad pro svůj posudek, a pravidla o jednání komise. O úředníku jako aktivním účastníku kvalifikačního řízení mluví teprve § 20, jenž v odst. 1 stanoví, že jest úředníka vyrozuměti o celkovém posudku, a v odst. 2 dává mu právo, aby do kvalifikační tabulky — a to do celkového posudku a jednotlivých bodů — nahlédl a si je opsal. Které to jsou »jednotlivé body«, určuje § 19. Kdežto v odst. 1 pod č. 1—8 jest uvedeno, v kterých směrech komise má úředníka kvalifikovati, stanoví odst. 2, že »zvláštní, pro kvalifikaci rozhodné okolnosti, jest výslovně uvésti«, a nařizuje tedy, aby v kvalifikační tabulce byl uveden v tomto rozsahu také skutkový podklad posudků, tedy odůvodnění jich po stránce skutkové.
Stanoví-li tu zákon kategoricky, že zvláštní okolnosti pro kvalifikaci rozhodné jest při určení kvalifikace výslovně uvésti, a dává-li § 20/2 — zřejmě v souvislosti s právem stížnosti, normovaným v odst. 3 tohoto § — úředníku právo, nahlédnutím do kvalifikační tabulky zvěděti jednotlivé body kvalifikace a tedy také tyto »zvláštní okolnosti pro kvalifikaci rozhodné«, dlužno z toho souditi, že ustanovení odst. 2 § 19 není povahy pouze instrukcionelní, nýbrž že jde o právní normu, která zakládá nejen pro komisi povinnost, nýbrž také pro úředníka právo, aby — při kvalifikaci, která mu podle § 20 odst. 3 dává právo ke stížnosti — »zvláštní okolnosti pro kvalifikaci rozhodující« v kvalifikační tabulce byly vyznačeny a tím jemu dány byly na vědomí.
Nařizuje-li zákon, že jest uvésti »zvláštní okolnosti pro kvalifikaci rozhodné«, dlužno souditi, že komise není povinna uváděti všecky skutkové okolnosti, o něž opírá své kvalifikační posudky, nýbrž jen některé z nich, které zákon kvalifikuje jako »zvláštní, pro kvalifikaci rozhodné«, čímž rozumí patrně okolnosti význačné, které měly v prvé řadě a rozhodujícím způsobem vliv na kvalifikační posudek, a to — poněvadž jde o normu, danou na ochranu úředníka — v jeho neprospěch. Má-li však kvalifikační komise tuto povinnost vůbec, pak má ji především tehdy, jestliže kvalifikaci úředníka proti dosavadnímu stavu zhoršuje. Neboť při jednotném a přísném kvalifikačním měřítku, jež zákon předpokládá, zhoršení může býti odůvodněno právě jenom tehdy, nastaly-li konkrétní skutkové okolnosti od skutkového podkladu dosavadní kvalifikace odlišné a pro kvalifikaci rozhodné.
Má-li ustanovení § 19/2 míti nějaký smysl, pak nutno z něho vyvoditi dále, že nelze úředníku upírati práva, aby ve své stížností jednak vytýkal nedostatek takového skutkového odůvodnění kvalifikačního posudku, jednak aby správnost jeho bral v odpor, a že odvolací kvalifikační komise je potom povinna správnost jeho za součinnosti úředníka zjistiti a svoje »rozhodnutí« po této skutkové stránce odůvodniti.
Předpisy § 20 jsou vymezeny hranice práv, které úředník má v řízení kvalifikačním. Jinak řízení to vymyká se jeho ingerenci, zejména co do postupu normovaného v §§ 17 a 18.
Z toho, co uvedeno, plyne tedy, že nemůže st-l jako vadu nař. rozhodnutí důvodně vytýkati, že spočívá na kvalifikačním posudku, jenž nehleděl ke kvalifikačnímu popisu, a že nebylo vyžádáno doplnění, event. opravení tohoto popisu. Naproti tomu bylo vzhledem k tomu, co shora uvedeno, uznati důvodnou výtku, že nebyly st-li sděleny okolnosti, které byly důvodem zhoršené jeho kvalifikace, a že mu bylo tím znemožněno, aby je vysvětlil a se ospravedlnil, jakož i výtku, že ve výn. min. fin. z 9. července 1929 nebyly uvedeny důvody, které kvalifikační komisi při min. fin. přiměly stížnost st-lovu zamítnouti.
Kvalifikační výrok komise při min. fin. byl vydán na základě vadného řízení a je proto sám vadný. Je tudíž stiženo vadou řízení i nař. rozhodnutí min. fin. z 24. července 1929, které na onom vadném výroku spočívá, pročež je bylo podle § 6 zák. o ss zrušiti.

Citace:

č. 11123. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1935, svazek/ročník 16/1, s. 597-602.