Č. 9104.

Samospráva obecní: 1. * Zsv může k instanční stížnosti, podané proti usnesení obecního zastupitelstva a vytýkající jen nesprávný postup při hlasování o určitém předmětu, zrušiti usnesení ono z důvodu, že obec jím překročila svoji pravomoc. — 2. * Obecní zastupitelstvo není oprávněno ustanoviti prokuristu v obecním podniku (obecní železárně).
(Nález ze dne 9. března 1931 č. 12293/30.)
Věc: Obec R. proti zemskému správnímu výboru v Praze o ustanovení prokuristů v městských železárnách.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Usnesením městského zastupitelstva v R. ze 13. září 1927 byla jednotným hlasováním udělena dvěma členům obecního zastupitelstva prokura ve správě městských železáren. Odvolání voličů Václava C. a spol., v němž bylo vytýkáno, že prokura neměla býti udělena jednotným hlasováním, nýbrž odděleně pro každého z obou prokuristů, zamítla osk v R. rozhodnutím ze 6. prosince 1927.
Z podnětu dalšího odvolání, opětujícího tutéž námitku, zrušil zsv v Praze nař. rozhodnutím rozhodnutí osk i usnesení měst. zastupitelstva v R. ze 13. září 1927 pro zmatečnost. Výrok svůj odůvodnil zsv v podstatě tím, že obecní zřízení, vymezujíc kompetenci jednotlivých orgánů ve věcech hospodářství obecního, nepřipouští, aby příslušnost mezi jednotlivými orgány byla posunována, resp. přenášena s orgánu vyššího na orgán podřadný. Bylo by proto v odporu s duchem obecního zřízení, kdyby ke správě obecního podniku byl zřízen prokurista, poněvadž z podstaty prokury jako plné moci formálně i materielně obchodním zákonem přesně vymezené plyne, že by veškerá jednání prokuristů obecního podniku byla na venek účinná v důsledku předpisů zákona obchodního bez ohledu na to, zda jednání ta byla předsevzata ve formách předepsaných v obecním zřízení, tedy byla-li projednána a schválena příslušnými sborovými orgány. Právní jednání prokuristova byla by případně podle obecního zřízení neplatná, avšak podle zákona obchodního zakládala by pro třetí osoby práva a nároky s vížící mocí pro obec.
Ve stížnosti na toto rozhodnutí podané obcí R. se vytýká po stránce procesní, že žal. úřad vykročil nař. rozhodnutím z petitu odvolání, neboť toto se domáhalo pouze toho, aby byl nesprávným uznán způsob hlasování obec. zastupitelstva při usnesení ze 13. prosince 1927, jímž bylo jediným hlasováním rozhodováno o udělení prokury dvěma členům obec. zastupitelstva. Námitku tuto neuznal nss důvodnou.
Odvolání domáhalo se na žal. úřadu vyřešení otázky, jakým způsobem mělo postupovati obec. zastupitelstvo při volbě prokuristů pro obec. železárny, t. j. zda měla prokura jim býti udělena jednotným projevem vůle, či mělo-li se tak státi ohledně každého z obou prokuristů zvláštním, odděleným hlasováním. Žal. úřad svým rozhodnutím tuto otázku nezodpověděl ani kladně, ani záporně, dospěv k názoru, že podle obecního zřízení vůbec není přípustno, aby obec k správě svého podniku ustanovovala prokuristy, a důsledkem toho zrušil jak rozhodnutí osk, tak i usnesení obec. zastupitelstva ze 13. září 1927 z tohoto zásadního důvodu.
Po názoru nss-u nevybočil tím žal. úřad nijak z mezí instančního rozhodování, které naň bylo vzneseno odvoláním k němu podaným. Obsahem rozhodnutí, žádaného na žal. úřadu, zda totiž ta či ona z obou modalit volebního postupu je po zákonu, byl by výrok, že zákon vyžaduje právě ten způsob, který by byl rozhodnutím za jedině správný označen. Dojde-li úřad, mající o tom instančně rozhodovati, k přesvědčení, že pro takovýto výrok není v zákoně podkladu prostě proto, že zákon projev toho druhu, o jaký jde, obecnímu zastupitelstvu vůbec nedovoluje, resultuje z toho logický závěr, že úřad nemůže ani stížnosti vyhověti a vyřknouti něco, co sám pokládá za nezákonné, ani stížnost zamítnouti a tím nezákonný výrok nižších stolicí uznati za správný. On se však nemůže ani obmeziti na to, aby pouze odepřel své rozhodnutí o sporu naň vzneseném, neboť by takto odpíral konati povinnost, která mu je v zákoně uložena tím, že je povolán k instančnímu rozhodování. Musí-li úřad rozhodnouti, musí mít i možnost, aby v rozhodnutí projevil svůj právní názor. Pravidlu, že instační rozhodování se má dít v mezích petitu, nelze přikládati takový smysl, že by stolice k instančnímu rozhodnutí povolaná mohla bytí zněním petitu nucena k tomu, aby vědomě proti zákonu subsumovala sporný případ pod normu, na jeho řešení nepoužitelnou. Vycházel-li tedy žal. úřad v podstatě z názoru, že obecní zastupitelstvo ustanovením prokuristů pro obecní podnik překročilo svoji pravomoc, nepustil se právem' do rozbírání otázky, kterak by se volba jich měla provésti, nýbrž — maje vyříditi odvolání — vyřkl, že volba jich je v odporu s obecním zřízením.
Stížnost se ovšem dovolává ještě toho, že žal. úřad v nař. rozhodnutí vlastně přezkoumával usnesení obecního zastupitelstva ze 14. prosince 1923, jímž byla ve správě obecních železáren zavedena instituce prokuristů, a že usnesení toto nabylo dávno formální právní moci. K tomu jest poznamenati, že toto usnesení formálně nebylo v nař. rozhodnutí přezkoumáváno, neboť o něm tam není ani slovem zmínka. Překážeti pak vydání nař. rozhodnutí z důvodu své »formální právní moci« nemohlo z těchto příčin: Žal. úřad vyvodil své rozhodnutí jako závěr, podávající se ze zákonných předpisů o kompetenci obecních orgánů, z nichž plyne, že ustanovení prokuristů pro obecní podniky je s nimi neslučitelno. Ježto kompetenční normy jsou dány zákonem, a zase jen zákonem by mohly býti měněny, nemůže usnesení obecního zastupitelstva, které by intendovalo takovouto změnu, míti vůbec žádné účinnosti, jsouc aktem orgánu, který není příslušným, aby ji provedl. Proto mohl žal. úřad právem usnesení ze 14. prosince 1923 ignorovati.
Tomu nebránila ani okolnost, na kterou stížnost poukazuje, že totiž min. vnitra podle svého výnosu ze 6. června 1928 vyslovilo, že nemá příčiny zakročiti z moci dozorčí proti usnesení o ustanovení prokuristů, poněvadž neshledalo, že by jím bylo obecní zastupitelstvo jednalo proti platným zákonům. Neboť výrok dozorčího úřadu, jímž bylo odepřeno použiti dozorčího práva vůči usnesení obecního zastupitelstva, neprejudikuje rozhodování samosprávného úřadu, příslušného k instančnímu přezkoumání výroků nižších stolic na onom usnesení spočívajících. Opačný názor vedl by k tomu, že tento úřad by byl ve své vlastní rozhodovací působnosti obmezen a že by právu nemohl zjednati průchod ani tam, kde by se toho u něho domáhala legitimovaná strana, která nemůže v řízení před dozorčími úřady nárok na shodné dozorčí opatření jako své právo uplatňovat.
Záleží tedy jediné na tom, zda žal. úřad má ve věci samé pravdu, zda totiž skutečně ustanovení prokuristů pro obecní podnik je podle předpisů obecního zřízení nepřípustno proto, že znamená přenesení kompetence s orgánu vyššího na orgán podřadný, jak praví nař. rozhodnutí. Stížnost proti tomu namítá, že obecní zřízení nemá předpisu, jímž by ustanovení prokuristů pro obecní podniky bylo zakázáno, pročež není příčiny, aby obec, která je oprávněna provozovati výdělečné obchodní podniky, neměla při tom stejná práva, jako každý jiný podnikatel; dále že je nesprávným názor, že by bylo lze osoby, nadané prokurou při správě obecního podniku v poměru k obecnímu zastupitelstvu pokládati za orgány, tomuto podřadné, ježto jsou mu souřadné, a konečně, že praktická potřeba a účelné řízení podniku, o jaký tu jde, nezbytně vyžaduje ustanovení prokuristů, ježto jedině tímto způsobem lze docíliti, aby podnik byl pro obec co nejvýhodněji veden. Námitky tyto jsou bezdůvodné.
Z toho, že obec jest oprávněna míti výdělečné podniky, na jichž provozování se vztahují i ustanovení obchodního zákona, a že obecní zřízení výslovně nezakazuje, aby obec pro podniky takové ustanovila prokuristu, nelze usuzovati, že udělení prokury by bylo přípustno. Předpisy o tom, kterak jest spravovati obecní jmění včetně obecních podniků, jsou obsaženy v obecním zřízení z roku 1864 a pozdějších zákonech, jimiž byla jeho ustanovení měněna a doplňována. Z nich je patrno, že k správě jeho je povoláno obecní zastupitelstvo a obecní starosta (§§ 31, 32, 33 a 57 obec. zříz.) za podpory pomocného personálu. Z toho, že je v § 57 řeč o obecních ústavech, pro které jsou zřízeny zvláštní správy, nelze souditi, že by správy ty byly neodvislé od obecního zastupitelstva a starosty, neboť i ony jsou podrobeny dozoru starostovu (cit. § 57) a podléhají disposicím obecního zastupitelstva podle § 31 ob. zř. (sr. též Budw. 5260 a 6762). Než ani obecní zastupitelstvo nemůže ve všech věcech této správy se týkajících disponovati samostatně, nýbrž je v určitých případech vázáno na schválení dohlédacího úřadu (§ 23 ob. fin. nov. č. 329/21, § 20 zák. č. 77/27 ve znění zák. č. 169/30). Při tom je poplatníkům vyhraženo právo takovéto usnesení ob. zastupitelstva bráti odvoláním v odpor (cit. § 23 odst. 2). Jak řečeno platí tato ustanovení i ohledně obecních podniků. Srovná-li se s tím rozsah prokury, jak je vymezen v čl. 42 a 43 obch. zák., je na první pohled patrno, že oprávnění toto zahrnulo by v sobě i právo k disposicím, které nemůže ani obecní zastupitelstvo samo bez schválení dohlédacího úřadu platně předsevzíti. Zmocňujeť prokura ke všem druhům soudních i mimosoudních úkonů a právních jednání, která s sebou přináší provozování nějaké obchodní živnosti, nahražuje každé zvláštní zmocnění podle zemských zákonů potřebné, opravňuje k ustanovení i propouštění obchodních pomocníků a zmocněnců. Pozemky zcizovati a zatěžovati je prokurista zmocněn jen, bylo-li mu toto oprávnění zvlášť uděleno. Omezení tohoto objemu prokury nemá vůči třetím osobám právního účinku. Mohl by tedy prokurista, ustanovený v obecním podniku samostatně prodati movité součástky obecního kmenového jmění investovaného v podniku, uzavírati zápůjčky a přejímati záruky, pronajímati nemovitosti, náležející k podniku, kupovati nemovitosti, ač obecní zastupitelstvo by tak bez schválení učiniti nemohlo (sr. cit. § 23). A ovšem by ani poplatníci z jeho opatření nemohli podati odvolání. Z toho je vidět, že by se ony kautely, jimiž zákony chtějí zabezpečiti řádné, poměrům obce a zájmům poplatnictva přiměřené hospodaření s obecním jměním, staly bezúčinnými. Z těchto ustanovení již jde na jevo, že obec provozující výdělečný podnik nemá právo, aby k provozu jeho ustanovila prokuristu, a není ještě nad to třeba, aby to bylo konstatováno výslovným zákazem do zákona pojatým.
Stížnosti lze dáti za pravdu, praví-li, že orgán vybavený prokurou by podle rozsahu svých oprávnění nebyl orgánem vůči obec. zastupitelstvu podřadným, — neboť jeho oprávnění by sahala, jak právě ukázáno, dokonce dále, než oprávnění obec. zastupitelstva, — ale okolnost ta mluví jen proti názoru stížností zastávanému a ne pro něj. Vyslovil-li žal. úřad ve svém rozhodnutí, že přesun kompetence s orgánu vyššího (obecního zastupitelstva) na orgán podřadný (prokuristy) je nepřípustný, naznačil tím jedině tolik, že orgány pověřené správou obecního podniku musí být v poměru podřízenosti proti obec. zastupitelstvu, jako sboru, kterému přísluší ve věcech obecního hospodářství zásadní usnášení.
Nss je dalek toho, aby neuznal účelnost poslední-námitky, že totiž vedení takového podniku, jako jsou obecní železárny, by z důvodu racionelní správy a obchodování vyžadovalo, aby bylo přizpůsobeno tak, aby odpadla každá těžkopádnost, a aby jeho konkurenční způsobilost a prosperita byla umožněna jednoduchou a rychle fungující správou. § 22 ob. fin. nov. č. 329/21 ukazuje tím, že podrobnou úpravu hospodaření výdělečných podniků obcí vyhražuje zvláštnímu zákonu, že i zákonodárce takovou potřebu postřehl. Leč zákon takový dosud nebyl vydán, a pokud se tak nestane, nelze anticipovat! úpravu, kterou by snad účelně mohl provésti, nýbrž nutno se říditi jedině předpisy, danými platným právním stavem.
Když tedy byl žal. úřad následkem odvolání k němu podaného nucen, aby se obíral otázkou, zda ustanovení prokuristů v obecních železárnách bylo přípustno a otázku tu po názoru nss-u správně rozřešil, nezbylo, než aby stížnost proti tomu směřující byla jako bezdůvodná zamítnuta.

Citace:

č. 9104. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1932, svazek/ročník 13/1, s. 511-515.