Č. 12923.

Železniční právo. — Cesty. — Řízení správní: I. Podle min. nař. č. 3500/1892 (R. T. č. 50/1892) a zákonů č. 2 a 11/1918 Sb. je min. železnic úřadem příslušným pro železniční stavby. — II. * Podle práva platného na Slovensku a v Podkarpatské Rusi musí býti v železničním stavebním řízení subjekt, jemuž má býti odňato právo, pozván k řízení individuálně. — III. * V řízení, které se dotýká podstaty vicinální cesty, může předseda zastupovati silniční komisi podle § 41 zák. čl. 1:1890 pouze na základě usnesení této komise.
(Nález z 3. června 1937 č. 334/35-7.)
Prejudikatura: ad 1. Boh. A 10439/33.
Věc: Vicinální skupina Fýr—Perbete proti rozh. min. železnic z 8. srpna 1930 a proti rozh. zem. úřadu v Bratislavě z 5. listopadu 1934 o zrušení přejezdu vicinální cesty.
Výrok: Stížnost na rozhodnutí zem. úřadu v Bratislavě se odmítá pro nepřípustnost. Naříkané rozhodnutí min. železnic se zrušuje pro vadnost řízení.
Důvody: Vzhledem k tomu, že min. železnic zásadně schválilo návrh ředitelství stát. drah v Bratislavě na zrušení přejezdu obecní cesty v km 161248 a přejezdu polní cesty v km 161.665, jakož i strážnického stanoviště č. 119/1 na trati Parkáň—Nové Zámky, vykonal zem. úřad v Bratislavě 21. srpna 1929 politickou pochozí komisi. Při této komisi učinil vyjádření v zásadě pro projekt kladné zástupce okr. úřadu ve Staré Ďale, a to současně jako zástupce předsedy vicinální skupiny Fýr—Perbete. Komise na to zjistila bezzávadný výsledek jednání a na základě zmocnění min. železnic udělila žádané povolení s výhradou potvrzení min. železnic a s podmínkou, že bude dbáno schváleného návrhu a vyhověno požadavkům stran.
Výnosem min. železnic z 8. srpna 1930 bylo ředitelství státních drah v Bratislavě sděleno, že příznivý výsledek administrativní pochůzky byl vzat na vědomost a že bylo udělené stavební povolení potvrzeno, a to za stejných podmínek, jaké jsou uvedeny v prohlášení komise.
Když ředitelství stát. drah v Bratislavě oznámilo zem. úřadu v Bratislavě, že obdrželo stížnost okr. úřadu ve Staré Ďale proti zrušení přejezdu vicinální cesty Fýr—Perbete, vykonal zem. úřad 19. února 1934 nové místní jednání, při kterém navrhl okr. náčelník ve Staré Ďale, aby bylo úředně přezkoumáno, zda zástupce předsedy vicinální skupiny při místním jednání 21. srpna 1929 jednal oprávněně, kdyžtě v průběhu nového jednání se vyskytly pochybnosti o jeho plné moci. Dále žádal, aby bylo úředně prozkoumáno, zda také zástupci obce Perbete jednali 21. srpna 1929 oprávněně. Zástupcové silniční komise přítomní při jednání protestovali proti zrušení původního přejezdu po stránce ineritorní a prohlásili, že vyjádření zástupce obce Perbete při komisi 21. srpna 1929 nepokládají za dostatečné obhájení místních zájmů.
Výměrem zem. úřadu z 5. listopadu 1934, řízeným na okr. úřad ve Staré Ďale, bylo okr. úřadu zasláno rozhodnutí min. železnic z 8. srpna 1930 a opis protokolu z 21. srpna 1929 s tím, aby byly doručeny silniční komisi. Bylo zároveň poznamenáno, že tímto výnosem min. železnic je spor v cestě instanční definitivně vyřešen. Silniční komise má právo proti tomuto výnosu podati stížnost k nss, podání žaloby na civilní soud považuje se za bezúčelné, neboť ke zrušení přejezdu došlo v řádném instančním postupu a rozhodnutím příslušného orgánu.
Stížnost podaná k nss označuje za nař. rozhodnutí jednak akt min. železnic, jednak akt zem. úřadu v Bratislavě.
Pokud jde o tento akt (zem. úřadu v Bratislavě), musil soud stížnost odmítnouti pro nepřípustnost. Předmětem kontroly nss není totiž každá emanace správního úřadu, nýbrž podle § 2 zákona o ss pouze rozhodnutí neb opatření. Za rozhodnutí neb opatření správního úřadu lze pokládati — jak to důsledně uznává judikatura tohoto soudu — pouze akty správních úřadů, jimiž se autoritativně práva strany zakládají, ruší neb určují. Nař. rozhodnutí zem. úřadu však zcela patrně takovouto povahu nemá. Především se jím doručuje rozhodnutí min. železnic a opis protokolu o politické pochozí komisi, načež se »poznamenává«, že doručovaným rozhodnutím je spor definitivně vyřešen, uvádí se, že stěžující si silniční komise má možnost proti rozhodnutí min. železnic podati stížnost k nss, a konečně se projevuje názor, že žaloba na civilní soud by byla bezúčelná. Z tohoto obsahu výnosu zem. úřadu je patrno, že se jím v žád- ném směru žádná práva dnešního st-le ani nezakládají, ani neruší, ani neurčují. Jeví se tudíž nař. rozhodnutí tohoto úřadu jednak pouhým intimátem rozhodnutí min. železnic, jednak projevením názoru, pročež arci nelze je kvalifikovati za rozhodnutí neb opatření ve smyslu § 2 zákona o ss.
Zbývá tudíž nař. rozhodnutí min. železnic, jemuž stížnost vytýká jak nezákonnost, tak i vadnost řízení. Stížnost tu rozlišuje mezi usnesením komise politické pochůzky a vlastním aktem min. železnic. Soud po této stránce uvažoval takto:
Usnesení pochozí komise, jímž bylo uděleno s výhradou schválení min. železnic stavební povolení ke zrušení železničního přejezdu na vicinální cestě Fýr—Perbete a v souvislosti s tím k částečné změně trasy zmíněné vicinální cesty, opírá se nepochybně o směrnici III. nař. býv. min. obchodu z 31. března 1892 č. 15322 (Rendeletek tára č. 57/1892, str. 950 a násl.). Podle § 7 odst. 2 této směrnice může totiž orgán, který byl min. obchodu (dnes podle zákona č. 2/1918 Sb. min. železnic, jak je nazýván »úřad pro správu dopravy«,) pověřen vedením pochůzky, za určitých předpokladů povoliti zahájení a provedení stavby, avšak je povinen toto své opatření s předložením všech jednacích spisů oznámiti ihned min. za účelem schválení. Podle § 7 odst. 1 směrnice rozhoduje však o stavebních pracích státních ministr; ze souvislosti s odstavcem druhým uvedeného paragrafu je tudíž patrno, že orgán, pověřený vedením komise, uděluje povolení jen na základě zmocnění min. a jeho jménem. Jde tu tedy o institut povolení stavebního ex commissione, který je znám také železničnímu právu stavebnímu v zemích českých (srov. Boh. A 11142/34); takovéto povolení jeví se po stránce právní povolením uděleným ministerstvem Jestliže stížnost se obrací nejenom proti povolení udělenému při komisi, nýbrž i proti schvalovacímu aktu min. železnic, napadá ve skutečnosti jediný akt, totiž stavební povolení, jež udělilo min. železnic, resp. jeho jménem předseda pochozí komise, při čemž ovšem se toto povolení skládá ze dvou částí, z nichž druhá spočívá ve výslovném schválení uděleného povolení, kteréžto schválení podle platného předpisu je min. železnic vždy vyhrazeno.
Odvodní spis min. železnic, vyvraceje námitky stížnosti, brání se především proti možné výtce inkompetence tohoto úřadu. Uvažuje o příslušnosti min. železnic k nař. rozhodnutí také z úřední povinnosti, postavil soud na jisto, že žal. min. k vydání stavebního povolení bylo kompetentní. V daném sporu jde o přerušení veřejné cesty železniční stavbou, tedy o případ, který je řešen v § X železničního koncesního statutu z 8. července 1868 č. 4973 (shodného s min. nař. č. 238/1854 ř. z. platného v zemích českých). Pro stavby železniční je však podle nař. býv. min. obchodu z 10. února 1892 č. 3500 (Rendeletek tára č. 50/1892) příslušným úřadem min. obchodu, dnes tedy min. železnic (srov. též Boh. A 10439/33).
Po stránce procesní je třeba zaujmouti stanovisko k dvěma námitkám stížnosti. První z nich se vytýká, že stavební povolení udělené předsedou komise a také rozhodnutí min. železnic není opatřeno poučením o opravných prostředcích. Výše bylo již uvedeno, že povolení udělené předsedou komise se jeví právně jako povolení min. železnic. Ježto pak rozhodnutí min. je rozhodnutím úřadu ústředního, proti kterému každý instanční postup je již pojmově vyloučen, nemůže už proto zakládati vadu okolnost, že k nař. rozhodnutí min. není připojeno právní poučení. Stížnost arci dovolává se v této souvislosti ustanovení § 41 zák. čl. 1:1890, podle jehož odst. 2 je proti rozhodnutím silniční komise přípustné odvolání. Než tu je st-l na zřejmém omylu, neboť silniční komise nebyla v případě, o který jde, vůbec povolána činiti rozhodnutí, kdyžtě šlo o povolení železniční stavby, nýbrž mohla vystupovati jedině jako subjekt nař. rozhodnutím dotčený. Pak ovšem nedopadá vůbec cit. zákonné ustanovení a stížnost je v tomto bodě zcela patrně bezdůvodná.
Druhá procesní námitka vytýká, že rozhodnutí zem. úřadu označuje rozhodnutí min. železnic za definitivní, ač toto rozhodnutí min. je samo podmíněno určitou dohodou s obcí Perbete. Než tato námitka nemůže směřovati vůbec proti rozhodnutí min. železnic, nýbrž výlučně proti aktu zem. úřadu. O tomto aktu bylo však již výše vyloženo, že není rozhodnutím neb opatřením ve smyslu § 2 zákona o ss. Je tedy zmíněná ná- mitka stížnosti nepřípustná. Kdyby však při nedosti jasně formulované stížnosti bylo možno míti zato, že námitka právě projednávaná vytýká rozhodnutí min. železnic, že nevyřídilo věc definitivně vzhledem k tomu, že obsahuje výhradu stran dohody s obcí Perbete, nebylo by možno ji uznati důvodnou. Výhrada, která je v rozhodnutí obsažena, týká se totiž jedině způsobu, jakým bude při provádění stavby, pro kterou bylo povolení uděleno, postupováno, v žádném případě však podstaty stavebního povolení, jež výhradou tou na své určitosti nijak neztrácí.
Hlavní námitka stížnosti, pokud jest obrácena proti rozhodnutí min. železnic, dovozuje, že nař. rozhodnutí bylo vydáno vůči st-li, jehož právní sféry se přímo dotýká, aniž byla dána st-li možnost, aby se vyjádřil, a aniž byl pozván ke komisionelnímu jednání, při kterém se o železniční stavbě, dotýkající se právní sféry st-lovy, jednalo. Svým smyslem vytýká tato námitka porušení zásady slyšení stran. Soud uvažoval o této námitce takto:
Zásada slyšení strany, totiž subjektu, jehož práv se má akt správního úřadu dotknouti, je všeobecně platným principem správního řízení, uznávaným také důsledně v judikatuře tohoto soudu; zásada ta došla nověji svého positivního vyjádření v nař. č. 8/1928 Sb. (§ 42). Výslovné ustanovení zákona nebo předpisu na základě zákona a v jeho mezích vydaného může ovšem tuto zásadu pro některý obor správního řízení modifikovati. Tomu je tak zejména u t. zv. řízení ediktálního, při kterém bývá právním předpisem stanoveno, že obrana dotčených subjektů musí se státi nejpozději při ústním jednání, ke kterému však se jednotlivci nezvou individuálně, nýbrž veřejným vyhlášením, jež zakládá pak fikci pozvání každého interesenta zvláště. Nedostaví-li se pak dotčený subjekt k jednání, ztrácí možnost právním řádem jinak zaručenou, aby mohl svou obranu proti zamýšlenému opatření uplatniti. Aby však bylo možno takovýmto způsobem v konkrétní věci postupovati, je k tomu třeba právě výslovného právního předpisu, neboť jinak platí v celé šíři zásada sly- šení stran, jež arci předpokládá, že dotčenému subjektu se individuálně dá možnost, aby k zamýšlenému aktu správního úřadu zaujal své stanovisko.
Žal. min. železnic hájí nař. rozhodnutí ve svém odvodním spise proti shora zmíněné námitce stížnosti tím, že pro řízení o stavbách železničních je stanoveno řízení koncentrační, resp. ediktální, při kterém nemusí býti subjekty stavbou dotčené zvláště k řízení přizvány. Než soud nemohl shledati, že by bylo možno z předpisů dovolaných min. železnic v jeho odvodním spise vyvoditi modifikaci všeobecné zásady slyšení stran. Nic takového neplyne zejména z § VI žel. koncesního statutu, kde naopak pro komisionální jednání se předpisuje — mimo jiné — také přibrání zúčastněných majitelů pozemků. Tím méně lze se dovolati nař. býv. min. obchodu z 10. února 1892 č. 3500 (Rendeletek tára č. 50/1892), které v § 4 ponechává rozhodnutí o konání politické pochozí komise v případech, kdy je toho třeba na ochranu dotčených zájmů veřejných a soukromých, ministrovi; v tomto nař. se otázka, o kterou jde, vůbec neupravuje. Další odvodním spisem min. železnic cit. nař. býv. min. obchodu z 15. července 1896 č. 46181 (Rendeletek tára č. 197/1896) vychází naopak ve své prvé části z úvahy, že interesenti musí býti k politické pochozí komisi řádně pozváni, ježto jinak vznikají z jejich dodatečně vznášených námitek obtíže. Tím méně lze pak vytěžiti něco pro stanovisko min. železnic z nař. býv. min. obchodu z 31. března 1892 č. 15322 (Rendeletek tára č. 57/1892), resp. ze směrnice III. tohoto nař. o místních pochůzkách na státních veřejných cestách nebo při státních stavbách (Rendeletek tára z r. 1892, str. 950 a násl.), neboť podle §§ 3 a 4 směrnice má se státi pozvání k pochůzce sice vyhláškou, avšak ti, jejichž majetek má býti vyvlastněn nebo služebností zatížen, jakož i ti, kdož mají přispívati k nákladům stavebním, musí býti kromě toho pozváni osobně. Při přestavbě železničního přejezdu, o což v daném případě šlo, není možno změnu trasy cesty proti vůli oprávněného zajisté uskutečniti jinak nežli vyvlastněním, třebaže se cesta in natura jinde zřídí. Musí tedy býti oprávněný nejen pozván vyhláškou, nýbrž také individuálně. Odvodní spis min. železnic poukazuje arci k tomu, že v nař. z 15. července 1896 č. 46181 se připouští pozvání interesentů k politické pochozí komisi způsobem upraveným v § 34 zák. čl. XLI:1881, kde se výslovně dovoluje pozvání interesentů pouhou vyhláškou s tím účinkem, že komise jedná meritorně i tehdy, jestliže se interesenti nedostaví. K tomu je třeba především podotknouti, že politická pochozí komise dne 21. srpna 1929 nebyla vyhlášena s výslovným odvoláním na ustanovení § 34 zák. čl. XLI:1881. Než i kdyby bylo lze z obsahu vyhlášky souditi na to, že svoláni pochozí komise se stalo způsobem v cit. zákonném ustanovení předepsaným, neplynulo by z toho po názoru soudu nic pro stanovisko žal. úřadu. Ze skutečnosti totiž, že v konkrétním případě stalo se pozvání účastníků k politické pochozí komisi způsobem upraveným v § 34 zák. čl. XLI:1881, nevyplývá důsledek, že st-li neměla býti poskytnuta příležitost individuálně k tomu, aby se o zamýšleném opatření úřadu vyjádřil, neboť v nař. č. 46181/1896 je řešena jedině otázka, jak za okolností (esetleg) má se pozvání účastníků státi, není však vůbec ani v tomto nař. ani v jiném právním předpise stanoveno, že by v železničním řízení stavebním na Slovensku a Podkarpatské Rusi nemusily býti subjekty, jimž má býti odňato právo, individuálně pozvány k řízení a dána jim tak možnost, aby se k projektu vyjádřily. Není-li však pro obor stavebního práva železničního na Slovensku a Podkarpatské Rusi podobného ustanovení, pak ovšem je nař. rozhodnutí, jež bylo vydáno, aniž byla dána st-li možnost k účasti na řízení, stiženo podstatnou vadou řízení.
Žal. min. obhajuje nař. rozhodnutí ve svém odvodním spise také tím, že v daném případě se zástupce st-lův politické pochozí komise 21. srpna 1929 zúčastnil a neměl proti projektu námitky. Tato obhajoba se opírá o to, že podle protokolu o zmíněné politické pochůzce učinil k projektu prohlášení přítomný zástupce okr. úřadu ve Staré Ďale současně jako zástupce předsedy vicinální skupiny Fýr—Perbete. Po stránce právní dovolává se odvodní spis ustanovení § 42 odst. 1 zák. čl. 1:1890, podle něhož správa vicinálních cest náleží předsedovi silniční komise. Než soud nemohl ani v tomto bodě dáti žal. úřadu za pravdu.
Stížnost tvrdí výslovně a žal. úřad to nijak nepopírá, že zástupce okr. úřadu, při komisi 21. srpna 1929 přítomný, neměl zmocnění jménem komise se jednání zúčastniti a že komise také o věci vůbec nevěděla. Kompetence silniční komise je pak upravena v § 41 zák. čl. 1:1890. Podle tohoto ustanovení náleží silniční komisi mimo jiné provádění stavby cesty, její udržování a správa (kezelés), podle bodu f) taxativního výpočtu pak všeobecně dozor a kontrola administrace (kozigazgatásának felügyelete és ellenorzése) cesty. Při srovnání tohoto zákonného ustanovení s předpisem § 42 odst. 2, podle něhož jest úkolem předsedy komise administrace cest (kozútak kozigaztása), nemůže býti pochybností, že předsedovi náleží jen běžná činnost při správě cest, kdežto jakékoli disposice, jež mají reflex na podstatu, udržování a správu cest, jsou vyhrazeny přímo komisi, která o nich jedná vzhledem k ustanovení § 39 odst. 3 zák. čl. 1:1890 ve sboru. Z toho plyne však důsledek, že v řízení, které se dotýká podstaty vicinální cesty, může předseda silniční komise zastupovati silniční komisi podle § 41 zák. čl. 1:1890 pouze na základě usnesení této komise. Ježto v daném případě, jak je žal. úřadem nepopřeno, nevystupoval zástupce předsedy komise při jednání 21. února 1929 na základě zmocnění komise, ač k disposicím š cestou, s nimiž souhlasil jménem předsedy komise, byla oprávněna podle zákona jen komise a nikoli její předseda, není možno uznati, že při zmíněném komisionálním jednání byla komise vůbec zastoupena.
Podle toho, co bylo uvedeno, nebylo vydáno nař. rozhodnutí min. železnic po řádném řízení správním, pročež slušelo je už z tohoto důvodu zrušiti podle § 6 zákona o ss.

Citace:

Č. 12923.. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1938, svazek/ročník 19, s. 660-665.