Civilní soudce a správní akt.

Napsal Dr. Josef Grňa, soukromý docent Komenského university. V Bratislavě 1935 (stran 101, cena 30 Kč).
Předmětem spisu je problém poměru civilního soudu k aktům správních úřadů, tedy otázka nejen velmi důležitá, ale celkem také dosud neujasněná, na niž jsou proto dávány odpovědi různé. Tato různost názorů má svou příčinu hlavně v tom, že řešení otázky, o niž jde, dělo se více či méně se stanoviska jednostranného a bylo příležitostné, zkrátka nebylo osvětleno a prohloubeno všestranně. Lze proto vítati, když nyní se nám dostává o této otázce monografie.
Autor zabývá se nejprve rozdělením správních aktů a zahrnuje v obor svých úvah nejenom individuelní správní akty (rozhodnutí a opatření), nýbrž i ostatní (nařízení a osvědčení), charakterisuje jejich povahu, aby si připravil půdu pro zkoumání poměru civilního soudu k nim. V této části vypořádává se autor s jednotlivými thesemi normologické školy, snaže se rozděliti stín i světlo a přispěti tím v mnohých zásadních otázkách k možnosti dorozumění, pokud se týče, k odklizení překážek, které se tomu dosud stavěly v cestu.
Dotknuv se stručně vymezení kompetence mezi civilními soudy a úřady správními, hledá, jaké místo přísluší jednotlivým správním aktům v civilním sporu (osvědčení a opatření ke skutkové otázce, nařízení a rozhodnutí k otázce právní), vyvozuje z toho úsudek jednak pro případy, kdy ve sporu o právo, odvozené z opatření správního úřadu, tohoto opatření tu v době skončení ústního jednání dosud není, jednak pro případy, kdy jde o obdobnou situaci, v níž se ocitá soud tam, kde má rozhodnouti o právu závislém na prejudicielní otázce, k jejímuž rozhodování jsou povolány úřady správní, ale tyto o ní dosud nerozhodly, konečně pro případy, kdy správní úřad rozhodne o prejudicielní věci teprve potom, když si soud už tuto otázku ve svém rozsudku o závislém právu sám rozřešil.
Ve třetí hlavě pojednává spis o závaznosti správního aktu pro civilního soudce. Vychází z toho, že je třeba rozeznávati závaznost správního aktu od práva soudu přezkoumávati tento akt. Závazností je povinnost dbáti něčeho, zaříditi své chování podle dané maximy. Jest to tedy vlastnost, kterou lze přiznati jen normě. Proto není závazným osvědčení, jež není normou, nýbrž průvodním prostředkem; závazným je nařízení, je-li platné. Při konstitutivním aktu, v němž autor vidí podstatu opatření, jde o účinnost jeho, jež bývá ztotožňována se závazností, ale liší se od ní v tom, že znamená vliv normy na skutečný svět, pozorovaný se stanoviska subjektu normy, nikoli se stanoviska subjektu povinnostního, a působí tudíž kausálně tím, že naplňuje skutkovou podstatu, takže se musíme tázati po jeho způsobilosti vyvolati tento zamýšlený účinek; tato účinnost je však pochybná, je-li akt platný. Při zkoumání závaznosti rozhodnutí předesílá autor úvahy o tom, je-li závaznost rozhodnutí závislá na jeho právní moci; tato má stránku positivní (kdykoli se objeví nutnost o právu již rozsouzeném rozhodnouti tak, jak rozhodl první rozsudek) a negativní (zákaz nového sporu o rozhodnutém právu). Pro projev právní moci v její positivní funkci je dána jedinečná možnost tehdy, tvoří-li právo, o němž bylo rozhodnuto v prvém sporu, prejudicielní otázku v druhém sporu. Přecházeje k otázce právní moci správních aktů, konstatuje autor, že zde je otázka jejich právní moci obmezena na její negativní stránku, t. j. na zákaz ne bis in idem, ale dotýká se problému závaznosti. Dochází pak k závěru, že pro poměr civilního soudu k aktům správního úřadu je nerozhodno, zda jsou schopny právní moci v její negativní funkci, t. j. zda jsou pro správní úřady nezměnitelný, a zůstává otevřena otázka po její positivní funkci t. j. po závaznosti. Také odvolatelný akt může býti závazným, závaznost je myslitelná i bez nezměnitelnosti normy.
Poté autor probírá poměr nauky k problému závaznosti, při čemž vytýká nepřesnost formulace, ježto se nerozlišuje mezi závazností a právem zkoumati jisté podmínky aktu, uvádí přehled různých názorů v literatuře projevených a podávajících obraz velmi pestrý a nejednotný, vykládá § 268 c. ř. s., kritisuje důvody uváděné jak pro závaznost, tak pro nezávaznost správních aktů a dospívá k tomu, že konečný důkaz pro závaznost správních aktů musíme hledati v pojmu aplikace práva. Dospívá pak k tomu, že pokud jsou strany vázány aktem správního úřadu, jest jím vázán i soud; problém závaznosti správního aktu pro soud má jen tento význam. Soud nemůže na něm zkoumati nic jiného, než jeho platnost; pokud je správní akt platný, je také pro soud závazný, ať je správný nebo pochybený a ať jde o akt generální či individuální.
Jádro věci podle autora je v prozkoumání, které jsou podmínky platnosti správního aktu. Zkoumá tudíž jednak podmínky platnosti nařízení, podávaje výklad § 102 ústavní listiny a vytýkaje význam soudů a jejich postavení v právním řádu. Rozdíl soudů naproti správním úřadům vidí v tom, že soudy svou činností vylučují z právního řádu normy neplatné a teprve tím dovršují také obsahově jeho jednotu, kdežto správní úřady jsou vázány také jistým druhem neplatných norem, neboť jsou vá zány i takovými normami, kterých nemusí dbáti ani soukromník!
Při zkoumání podmínek platnosti individuálního aktu vychází autor z toho, že podmínky vzniku individuálního aktu nejsou totožny s podmínkami jeho platnosti, poněvadž jisté vady aktu právní řád toleruje. Z instituce opravných prostředků dochází autor k poznatku, že každá vada se hojí tím, že nebylo užito opravného prostředku nebo ho bylo použito bez úspěchu, a že vada tedy nepůsobí nikdy neplatnost, nýbrž jen odporovatelnost aktu. Zdůrazňuje, že mezi rozsudky a parozsudky, akty a paakty není nějaký střední článek absolutně zmatečných aktů. Jsou jen rozsudky a parozsudky, akty a paakty a každý akt jest aktem platným, pokud jen vyhovuje logickému pojmu právního aktu. Tím se kryjí podmínky platnosti aktu s podmínkami jeho existence, nikoli s podmínkami jeho vzniku.
Přistupuje ke zkoumání hranic mezi aktem a paaktem, autor zdůrazňuje, že otázka po konkrétních hranicích platnosti aktu dá se vyšetřiti jen pomocí formálního pojmu takového aktu a bude vrcholiti v tom, jaké pojmové znaky musí býti splněny, aby určitý akt mohl býti klasifikován jako právní akt a tím mohl býti přičítán státu.
Probíraje pak jednotlivé formální náležitosti aktu, zabývá se zkoumáním otázky, jaký význam má překročení pravomoci při vydání určitého aktu (dospívá k poznatku, že toto překročení není důvodem neplatnosti, nýbrž toliko naříkatelnosti), jaký vliv má nezachování pravidel o řízení, nedostatek předepsané formy, nejasnost, neurčitost aktu (odpor se zákony logiky) a přistupuje pak ke zkoumání otázky, pokud je nutno požadovati pro platnost aktu také splnění určitých materielních náležitostí. Uvažuje zejm. o významu neexistence strany, o tom, obsahuje-li akt výrok, jímž se nařizuje něco zakázaného nebo fysicky nemožného, a dochází k závěru, že pro platnost individuelního aktu nejsou zásadně stanoveny žádné materielní podmínky, nýbrž jen podmínky formální. Tím jsou vytčeny také meze pro zkoumání platnosti rozhodnutí a opatření správních úřadů civilním soudem. Soud maje rozhodnouti o právu, jež je závislé na správním aktu, může totiž pouze zkoumati, zda tu takový akt je a zda z něho skutečně vyplývá tvrzené právo. Odpoví-li se na otázku po existenci aktu kladně, znamená to zjištění, že tu je platný akt. Používaje předchozích výsledků zmiňuje se autor stručně o tom, co a v jakém rozsahu může soud u správního aktu zkoumati.
Právě v této části, pro praktické použití nejdůležitější, narážíme na námitky a nebudeme moci přiznati výsledkům, k nimž dochází autor, přesvědčivosti. Vedlo by ovšem příliš daleko, kdybychom se pustili do jednotlivostí. Omezíme se tedy jen na hlavní věci. Na str. 65 autor mluví o správním aktu záležejícím v osvědčení (na rozdíl od nařízení, rozhodnutí a opatření). Poukazuje na § 292 c. ř. s. a praví: »Mnohem zajímavější jest požadavek, aby osvědčení bylo vydáno úřadem v mezích jeho úřední kompetence. Tím se dává soudu právo, aby podobně jako při otázce, zda byla zachovaná předepsaná forma, zkoumal také to, zda úřad, který vystavil osvědčovací listinu, byl právě k tomuto úkonu kompetentní. Právě příslušnost zde totiž teprve dovoluje akt přičítati úřadu a chybí-li příslušnost, ztrácí osvědčení charakter aktu úřadu, pozbývá své kvalifikace veřejné listiny a jest i podle zákona projevem soukromé osoby, »listinou soukromou«. Takový akt jest tedy jakožto akt úřadu neplatný a nemá účinnosti, vyhrazené veřejné listině. Zajímavé jest toto ustanovení proto, že v něm máme případ, kdy zákon stíhá překročení kompetence neplatností.
Platnost osvědčení tedy závisí jen na splnění těchto dvou podmínek, totiž náležité formy a příslušnost úřadu, na nichž jest závislá příslušnost, aby byl akt přičítán státu (státnímu úřadu). Jen na. tyto dvě otázky se také omezuje zkoumací právo soudu.
Naproti tomu dochází autor ke zcela jinému výsledku, pokud jde o správní akty, které jsou normou. Praví totiž (na str. 86), zkoumaje hranice mezi aktem a paaktem: »Tvrdí se totiž pravidelně, že pravomoc orgánu (na rozdíl od příslušnosti v užším smyslu) k vydání právě tohoto aktu jest nezbytnou podmínkou jeho platnosti, že stát jest ochoten uznati jen onen akt, který jest vydán oprávněným úřadem, že zkrátka překročení pravomoci znamená, že dotyčná osoba přestává jednati jako orgán státu, takže její úkony nelze státu přičítati. Ale tento názor není ani logicky nevyhnutelný, ani ho nelze dostati do souladu s positivním právem«, a na str. 87: »Dokud jest nutno nepříslušnost uplatňovati opravným prostředkem a dokud nemáme normy, která by stanovila, že akt vydaný nepříslušným úřadem se nemůže státi platným, že jest neúčinný a může býti každým ignorován, a dokud konečně kompetenční konflikty jest nutno řešiti ve zvláštním řízení, dotud jest i nepříslušnost úřadu zhojena formální pravoplatností aktu, a také akt nepříslušného úřadu platí tak dlouho, dokud nebyl, ať již jakoukoliv cestou, výslovně zrušen. Názor, jakoby nepříslušnost úřadu činila akt neplatným, není tedy nijak apriorně nutný a jest ho v této všeobecnosti odmítnouti, neboť pokud není opak výslovně nařízen, jest nepříslušnost jen důvodem naříkatelnosti, nikoliv neplatnosti aktu.«
Zde dopouští se autor především jisté nedůslednosti a nepřesnosti v tom, že v citované stati na str. 86 rozeznává pravomoc orgánu od příslušnosi v užším smyslu, kdežto na str. 87 už mluví jen o příslušnosti. Také nelze beze všeho uznati argumentaci autorovu, vztahující se na předmět a obsah normotvorby, na rozdíly mezi excesem pravomoci a excesem obsahovým. V té příčině praví se na str. 86: »Vyvozujeme-li oprávnění k normotvorbě určitého druhu z delegace vyšší normou, jest tato delegace omezena v dvojím směru, totiž předmětně a obsahově. Co do předmětu normotvorby je orgán oprávněn k normotvorbě v rozsahu mu udělené pravomoci nad určitými předměty a osobami, co do obsahu pak v tom smyslu, že delegovaná norma má míti jen ten obsah, který nevybočuje z rámce zmocnění, daného vyšší normou. V obou případech jde o omezení úplně stejného druhu a logicky by bylo tedy nutné také jen jednotné řešení. Ale právě proti tomuto požadavku logiky se chybuje a beze všeho se připouští, že exces obsahový nečiní akt neplatným, kdežto exces pravomoci prý ano. Různé řešení těchto případů bylo by tedy možné jen v důsledku případné jiné positivněprávní úpravy, ale nikdy nevyplývá z věci samé. Tvrzení že překročení pravomoci nutně musí činiti akt automaticky neplatný, proto není nijak samozřejmé, jak se obyčejně neprávem za to má.« Naproti tomu lze uvésti, že i exces obsahový je s excesem pravomoci v těsné souvislosti, takže nebude tu toho rozdílu mezi oběma, na nějž autor klade takový důraz. Vezměme na př. řádné soudy: předmět jejich pravomoci tvoří »občanské právní věci«, obsah, pak výkon »soudní moci«. Jestliže však řádný soud se sice obmezí na občanskou právní věc, ale osobuje si k ní činnost, která se soudní mocí nemá co činit (na př. vysloví ve sporu o neplatnost manželství dispensi překážky manželství, nebo ve sporu o vlastnictví učiní výrok o vyvlastnení a pod.), je tu jistě exces pravomoci.
Ale hlavní slabinu argumentace autorovy vidím v tom, že nedomyslil plný obsah myšlenky vyslovené v § 292 c. ř. s. To, co z § 292 správně vyvozuje pro osvědčení, musí totiž platiti i pro akty úřadu, které jsou normou. Neboť § 292 váže vlastnost veřejných listin na podmínku, že veřejný úřad jednal »v mezích jeho úředních oprávnění«, nejen při listinách obsahujících jen »osvědčení«, nýbrž stejně i při listinách obsahujících nějaké rozhodnuti nebo nařízení (arg. »podávají úplný důkaz toho, co je v nich úřadem úředně nařízeno nebo prohlášeno, neb dosvědčeno).
Praví-li tedy autor (str. 65), maje na mysli jen osvědčení, že se zde (v § 192) dává soudu právo, aby zkoumal, zda úřad, který vystavil osvědčovací listinu, byl právě k tomuto úřednímu úkonu kompetentní, a vyvozuje-li z toho, že teprve příslušnost dovoluje akt přičítati úřadu, a není-li tu příslušnosti, že ztrácí osvědčení charakter aktu úředního, pozbývá své kvalifikace veřejné listiny, a jest i podle zákona projevem soukromé osoby, takže jest takovýto akt úřadu úplně neplatný a nemá účinnosti vyhrazené veřejné listině, musí doslova totéž platiti i o aktech, které neobsahují jen osvědčení, nýbrž i nařízení a prohlášení, tedy normy. A to jest také úplně v pořádku; důsledky, k nimž vede názor autorův, jsou prostě nepřijatelny. Neboť podle autora by soud nebyl sice vázán na akt správního úřadu, kterým by tento na př. potvrdil pravost podpisu na listině obsahující právní jednání o převodu vlastnictví k nemovitosti, poněvadž jde jen o akt osvědčovací a správní úřad nejednal v mezích svých úředních oprávnění, naproti tomu však nesměl by soud zkoumati platnost takového úkonu správního úřadu, kterým by tento »rozhodl«, že jistá osoba nabyla vydržením vlastnického práva, protože jde o normu, při níž by nepříslušnost úřadu prý byla zhojena formální pravoplatností aktu!
Také v otázce, pokud jest nutno považovati splnění jistých materielních náležitostí za podmínku platnosti rozsudku, nelze souhlasiti s výhody autorovými. Autor tvrdí (str. 90), že pokud jde o rozsudek vydaný proti neexistující straně, nemáme co činiti se samostatným důvodem neplatnosti. Odůvodňuje to takto: »Je-li odsouzena neexistující strana, znamená to především, že povinnost v rozsudku vyslovená není uložena nikomu. Protože však pro platnost normy není osoba povinnostního subjektu rozhodná a protože jest norma platná i tehdy, není-li in concreto žádného subjektu, který by byl zavázán, nemohli bychom s tohoto stanoviska nikdy dojíti k závěru, že by takový rozsudek musil býti neplatný. To jest ještě nápadnější, byl-li rozsudek vydán ve prospěch neexistující strany. Zde jest sice subjekt zavázaný, který jest povinen plniti, ale nikoliv oprávněný, pro něhož má býti plněno. Osoba oprávněná z cizí povinnosti je však pro platnost normy tím méně rozhodnou.«
Naproti tomu lze říci, že důvod spočívající v tom, že »povinnost v rozsudku vyslovená není uložena nikomu«, neobstojí, poněvadž tu není vůbec žádné povinnosti, stejně jako »povinnost« naproti neexistující straně není vůbec povinností. Tam však, kde není povinnosti, není také normy. Rovněž další argument, čerpaný z § 155 c. ř. s., je pochybený, neboť přehlíží naprosto rozdíl mezi tím, když strana vůbec od počátku tu nebyla, a tím, když strana po zahájení sporu fysicky existovati přestala, ale pojmově trvá na právu dále (třebas v jiné podobě). Nelze zajisté zahájiti spor proti mrtvé osobě, ale lze v něm pokračοvati, byla-li v době zahájení na živu a teprve potom zemřela. Námitka, že tu není vždy jisto, zda zemřelý skutečně zanechá majetek, zda tu tedy bude vůbec nějaká pozůstalost, nepadá vůbec na váhu, jakmile v době zahájení sporu tu strana byla; je-li tu po zemřelé straně majetek či není, je čirá nahodilost, jež nemůže býti základem pro vyvozování všeobecných závěrů. Autor přehlíží také podstatný rozdíl mezi normou abstraktní (zákonem) a konkrétní (rozsudkem), když chce (str. 90 p. 3) vyvozovati, že neexistence strany je pro platnost rozsudku nerozhodnou, z toho, že prý na př. i zákon, který stanoví, že osoby s důchodem přes 10,000,000 Kč ročně jsou zdaněny určitým způsobem, a takových osob dočasně vůbec není, je přece platný. Slabinu této argumentace, zdá se, vyciťuje i autor, jak lze souditi ze slůvka »dočasně«.
Autor nepostřehl ani, že při svém řešení otázky, jaký význam má neexistence strany, ocitá se v příkrém rozporu s thesí, kterou vyslovuje na str. 57 a která zní: »Pokud jsou strany vázány aktem správního úřadu, jest jím vázán i soud, a jen tento význam má problém závaznosti správního aktu pro soud«. To opakuje i jinde (str. 97, 98). Je však možno mluviti o »závaznosti strany«, když tato vůbec neexistuje? Při úvaze o platnosti rozhodnutí, kterým se něco nařizuje, co je zákonem zakázáno nebo co odporuje dobrým mravům, praví autor (str. 92) : »Také zde nutno uvésti předem, že apriorně z věci samé, a to z pojmu hierarchie norem, vyplývá jen to, že by takový akt neměl býti platný, ale nikoli to, že by positivní právo nemohlo stanoviti jinak«. Tomu rozumím tak, že positivní právo by mohlo stanoviti, že takový akt je platným. Ale hned v témže odstavci autor tvrdí: »Pak tedy musí platiti zásada, že žádné obsahové pochybení není důvodem neplatnosti odvozené normy, a jen tehdy platí opak, je-li positivním předpisem tak výslovně nařízeno«. Zde se tedy zase tvrdí pravý opak, totiž, že akt je platným, dokud positivní předpis výslovně nenařizuje neplatnost. Tento rozpor nelze překlenouti větou umístěnou mezi těmito dvěma thesemi, v níž se praví: »Z toho, že právní řád deleguje orgán k tvorbě konkrétní normy, již dává kontrolovati zavázanými subjekty, a že proti pochybení orgánu přiznává těmto subjektům jediné oprávnění delegovanou normu napadnouti opravným prostředkem, musí vyplývati, že žádný obsahový exces nečiní odvozenou normu automaticky neplatnou, nýbrž jen odporovatelnou«. Z toho, co se zde praví, nelze přece konstruovati tvrzení, že »positivní právo« uznává vše, co delegovaný orgán vysloví. Tato dvojatost zdá se míti svůj kořen v tom, že autor o téže otázce uvažuje promiscue brzy s hlediska práva positivního, brzy zase s hlediska nauky normativní. Z předpisů čl. 29. a 30. uv. zák. k ex. ř., § 81 č. 2 a 4 ex. ř. a z předpisu § 5 exek. novely č. 1/1933 vyvozený úsudek autorův (str. 93) neobstojí. Autor totiž vyvozuje z těchto zákonných ustanovení, že »veškeré ostatní akty, třebas byly stiženy některou z vad v těchto místech zákona citovanou, musí býti exekučně provedeny bez ohledu na vadu«. Nezaráží ho ani důsledek, že by tedy exekuční soud musil vykonati rozsudek tuzemského soudu, i když by obsahem jeho bylo něco, co je v tuzemsku právním řádem zakázáno, co se příčí veřejnému řádu nebo mravopočestnosti, ani úvaha, že má-li stát propůjčiti donucovací prostředky k vynucení nároku exekučním titulem najisto postaveného, musí se to státi vždy jen se samozřejmým zřetelem k tomu, jestli obsah nároku takového vynucení připouští (§ 7 ex. ř.). Proto nesmí býti taková exekuce povolena, a i kdyby byla pravoplatně povolena, nemůže a nesmí býti vykonána. Právní řád, který chrání mravopočestnost i veřejný pořádek, nesmí přece propůjčovati na druhé straně slepě a bez rozmyslu svou donucovací moc právě tomu, co by se těmto statkům příčilo, a to jen proto, že tu je rozsudek, jenž se proti ochraně těchto statků prohřešuje a že nebyl odstraněn opravným prostředkem. Totéž, co o této právní nemožnosti, platí i o vynucení něčeho, co je fysicky nemožné. Výkon exekuce je zásahem do zevního světa, jímž mají býti zevní poměry uvedeny v soulad s obsahem exekučního titulu; nevím, jak si autor představuje toto usku tečnění nároku v zevním světě, je-li to fysicky pro každého nemožno.
Zdá se, že autor, který jinak velmi mnoho čerpal z nauky normativní, při řešení těchto a podobných otázek nevěnoval náležitou pozornost jejímu učení o platnosti normy a o účinnosti její, o rozdílech mezi theoretickým a praktickým normotvůrcem, o platnosti (normativní existenci) normy a o tom, »za jakých okolností lze očekávat a jakými prostředky lze zabezpečiti, že představa normy bude účinná, t. j. bude působiti jako motiv« (Weyr, Theorie práva, 56, 86). Autor chybuje v tom, že zaměňuje normativní existenci (platnost) normy s její působivostí a dochází tak k výsledku, že každá normativně existující norma je také působivou. To je však důsledek nemožný. Václav Hora.

Citace:

Civilní soudce a správní akt. Právník. Časopis věnovaný vědě právní i státní. Praha: Právnická jednota v Praze, 1937, svazek/ročník 76, číslo/sešit 6., s. 385-392.