O veřejnoprávní subjektivitě.

Univ. prof. dr. František Weyr.
Problém veřejnoprávní subjektivity souvisí s širším problémem právní subjektivity vůbec a tento opět — chápeme-li právní subjektivitu jako vlastnost něčeho (nějakého nositele) — s ústředním pojmem právní osobnosti či osoby a s řadou základních otázek k tomuto ústřednímu pojmu; se připínajícím, jako jest protiklad fysických a t. zv. právnických osob, veřejného a soukromého práva, pojmu osoby (Person) a jeho poměru k jiným, jemu do jisté míry příbuzným pojmům, jako „orgán“, „úřad‘‘ atd., dále s otázkou pojmu subjektivního a objektivního práva, poměru subjektivního práva k pojmu kompetence atd. Je jasno, že v poměrně krátkém pojednání nelze zabývati se problémem veřejnoprávní subjektivity takovýmto způsobem jaksi ab ovo; chci se proto v následujícím uskrovniti a pokusiti se pouze o toto: zasaditi běžný pojem veřejnoprávní subjektivity do povšechného rámce soustavy normativního poznávání, což znamená jinými slovy pokus vysvětliti normativní metodou postoj a myšlenkový svět t. zv. běžné, nebo, chcete-li, panující nauky o právní osobnosti vůbec a veřejnoprávní osobnosti zvlášť. Jde při tomto pokusu o postup, který je pro normativní teorii vůbec příznačný: neboť ona, kritisujíc starší nauku, vysvětluje ji, nebo možno i říci, že se snaží uvědomiti si jasněji, než podle jejího mínění činí starší nauka, co tato, užívajíc řady základních výrazů — jako jest stát, norma, právní řád, právo, oprávnění, povinnost atd. — vlastně míní, pokud se týče míniti může, chce-li se vyhnouti rozporům a nedůslednostem ve svých konstrukcích. Mám za to, že tento postoj novější nauky k starší, jenž z obou snaží se učiniti soustavný naukový celek, neodůvodňuje žádného zásadního nepřátelství mezi oběma.
Běžná nauka, jejíž stanovisko k otázce t. zv. veřejnoprávní subjektivity chceme tuto blíže osvětliti, liší nesporně právní subjektivitu (ať veřejnoprávní nebo soukromoprávní) od pojmu vlastního právního subjektu. Subjektivita (Persönlichkeit, osobnost) jest pro ni, jak již naznačeno, vlastností tohoto subjektu (Person — osoba), ovšem takovou a tak důležitou, že nositel této vlastnosti (právní subjekt) bez této vlastnosti jest nemyslitelný. Toto pojetí jest důsledkem ústřední konstrukce pojmu právní osoby. Právní osoba jest takto něco stálého, individuálního, krátce: možným nositelem práv (oprávnění) a závazků, který by existoval i v okamžiku, kdyby — náhodou — ,,nenesl“ snad ani jediného takového práva a závazku. Představa, která zde liší substanci a funkci (právní subjekt a subjektivitu), mocně jest u běžné nauky podporována jejím zásadním hlediskem, se kterého — ať vědomě nebo nevědomě -— pohlíží na právo a právní vědu: pohlíží na ně výlučně s hlediska jejich praktické upotřebitelnosti (aplikovatelnosti). Proto jest tomuto hledisku právo zjevem sociálním a právní věda vědou „praktickou" a následkem toho dostává se mu právní osoba do nejtěsnější blízkosti k osobě fysické, člověku jako biologické jednotce. Odtud pak už je jen krok k další představě, že právní subjektivita jest vlastností ne nějakého pomyslného právního subjektu (ryzího bodu přičitatelnosti), nýbrž hmatatelného subjektu (individua) fysického. To je smysl známého ustanovení § 16 o. o. z.: „Jeder Mensch hat angeborene, durch die Vernunft einleuchtende Rechte, und ist daher als eine Person zu betrachten.“ Zde jest tedy provedeno nerozlučné spojení mezi osobou právní a fysickou. Platí-li ale v důsledku cit. § 16 věta, že každá fysická osoba jest sama o sobě (arg. „angeborene“) již osobou právní (subjektem právním), t. j. bez nutnosti nějaké zvláštní právní autorisace, není tím též řečeno, že by jen fysická osoba mohla býti samostatnou právní osobou, t. j. míti právní subjektivitu, nýbrž § 26 připouští i „erlaubte Gesellschaften“ jakožto „moralische Personen“, t. j. t. zv. právnické osoby. („Im Verhältnisse gegen Andere geniessen erlaubte Gesellschaften in der Regel gleiche Rechte mit den einzelnen Personen.“) ,,Právnická“ osoba (juristische Person) jest tedy také „právní" osobou (Rechtssubjekt) jako osoba fysická. Jelikož tato právnická osoba nemůže se stejně opříti o nesporný fysický substrát jako fysická osoba, stává se zde pojmové rozpětí mezi substancí a funkcí, t. j. mezi osobou a osobností (Subjekt — Subjektivität), mnohem subtilnější. Následkem toho jsou známé teorie o vlastní podstatě právnických osob (fiktivní, organická atd.).
Normativní teorie zaujala k problému právní osoby a tím i osobnosti již často stanovisko, avšak stanovisko to není dosud, jak se mně zdá, definitivní. Její hlavní representant, Hans Kelsen, původně (ve svých Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 1911) konstruoval věc tak, že jedna jediná, přemocná právní osoba hrozila pohltiti všecky ostatní (srov. k tomu mé Základy filosofie právní, str. 171). Později k této konstrukci přistoupila u Kelsena povšechná myšlenka personifikace normy subjektem, který v ní vystupuje jako povinnostní. Touto dokonalou objektivisací předmětu normativního poznávání, následkem které dochází zároveň k identifikaci objektivní normy (na př. právního řádu) se subjektivním činitelem, který jeví se buď jako povinnostní subjekt její nebo subjekt normotvorný (na př. stát), dochází k zásadnímu vymýcení pojmu právní osoby v běžném slova smyslu z teorie právní. Nesporné na těchto myšlenkových pochodech zdá se mně býti, že primárním předmětem všelikého normativního poznávání jest skutečně norma (to, co má býti) a nikoli povinnostní resp. normotvorný subjekt (ten, který to, co má býti, má povinnost přivoditi, resp. ten, kdo chce — jako normotvůrce — aby něco bylo), kterýžto subjekt při této objektivisační konstrukci může vystupovati pouze jako část skutkové podstaty normou vymezované.
Právě zmíněná Kelsenova konstrukce vedla na konec k důsledku, který by byl osnovatel normativní teorie v dobách, kdy vydával své „Hauptprobleme“, zajisté energicky potíral: totiž k větě, že právní povinnosti může míti pouze člověk (roz. fysický) a že tudíž jen ona může býti právní osobou, pokud tato jest právě definována jako nositel povinností a oprávnění (srov. Základy obecné nauky státní, str. 13; Allgemeine Staatslehre, str. 70). Právnická či „morální" osoba (juristische Person) jeví se pak tomuto pojetí jako institut, který má vyjadřovat pouze skutečnost omezeného ručení (Haftpflichtbeschränkung) fysických jednotlivců, kteří „za“ právní osobu jednají (jako její orgánové, zástupci a pod.). Toto nynější hledisko Kelsenovo k problému právní osoby zdá se mně podivuhodným způsobem spojovati dva noeticky protichůdné extrémy: myšlenka identifikace povinnostního resp. normotvorného subjektu s normou ve smyslu objektivisace tohoto subjektu (viz shora) jest důsledkem nejdokonalejší abstrakce normativního poznávání od „skutečnosti" (ve smyslu přírodovědeckém); naproti tomu věta, že vlastně pouze fysický jednotlivec může býti subjektem povinností právních, znamená stejně radikální návrat k praktické funkci, kterou právo (právní řád) ve světě vnějším zpravidla vykonává, ba identifikaci této funkce práva s právem vůbec! Sám vyslovil jsem se již ve svých „Základech filosofie právní" (str. 171) k problému právní osoby v tom smyslu, že považuji konstrukci stálých či trvalých bodů přičitatelnosti, která vyskytuje se, pokud vím, v každém empirickém právním řádě, jako technickou pomůcku, kterou si teorie (poznávání) a praxe (normotvorba) ulehčuje znázornění a zvládnutí svého předmětu. K tomuto účelu může býti tato přičitatelnost spojena s jakýmkoliv bodem, nikoliv jen s fysickými jednotlivci. To jest teoretické stanovisko normativní teorie jako exaktní nauky právní; že ve skutečnosti, t. j. ve světě vnějším (v přírodě), mohou uskutečňovati to, co býti má, jen fysičtí lidé a nikoliv pomyslné body, ať jsou jakéhokoliv druhu, je ovšem nesporné.
Shora podané teoretické úvahy předeslal jsem pouze za účelem povšechné orientace; vlastním úkolem tohoto pojednání jest však, jak již řečeno, pokus, osvětliti stanovisko běžné praxe a teorie pomocí soustavy pojmů normativních. Pro tento účel stačí konstatovat, že za ,,právní osobu" dlužno považovati nositele oprávnění a závazků, za právní „osobnost" (subjektivitu) pak vlastnost (funkci) určitého substrátu (Substance), býti tímto nositelem. V normativní mluvě máme tedy při pojmu právní osoby co činiti s „povinnostním subjektem". Běžný názor však klade, jak známo, hlavní důraz nikoliv na nositelství povinností, nýbrž oprávnění. O jeho správnosti resp. nesprávnosti netřeba v této souvislosti podrobněji pojednávati. Zde zajímá nás výklad myšlenkového pochodu, kterým došel tento názor k známému třídění soukromých (či soukromoprávních) a veřejných (či veřejnoprávních) osobností. Že toto třídění vychází z tradičního třídění soukromého a veřejného práva, je nepochybno; ale tento povšechnější problém rozdílu mezi oběma druhy práv není předmětem naší úvahy, nýbrž pouze důsledky, které se z něho podávají pro speciálnější otázku t. zv. veřejnoprávní osobnosti (subjektivity). A tu dlužno si především uvědomiti, že tradiční nauka, usilujíc o třídění dvou zásadně různých druhů těchto osobností (subjektivit), počíná dost ostře rozlišovat mezi osobami (subjekty) a osobnostmi (subjektivitami). Netřídí se totiž, jak mám za to, ani tak ony osoby, jako spíše tyto osobnosti. To má následující příčiny:
Pojem „právní osoby“ (Rechtssubjekt) jest typickou konstrukcí civilistickou či soukromoprávní. Proto rozumí se jaksi samo sebou, že každá právní osoba jest nositelkou práv a povinností soukromoprávních (civilistických). Jejím prototypem jest, jak řečeno, člověk fysický, a to jakožto „soukromník". Prototypem pak práv a povinností „soukromoprávních" jsou nesporně práva a povinnosti majetkové. Vedle těchto fysických jednotlivců (ve smyslu § 16 obč. zák.) stojí jako další druh soukromoprávních právních osob osoby „právnické" (ve smyslu § 26 téhož zákona); i tyto považují se především za nositelky soukromých (majetkových) práv a závazků. Jich prototypem jest soukromý spolek ve smyslu korporační nauky římskoprávní, který jest v protivě ke „Gemeinden“, o nichž praví obě. zák. pouze toto: „In wie fern Gemeinden in Rücksicht ihrer Rechte unter einer besonderen Vorsorge der öffentlichen Verwaltung stehen, ist in den politischen Gesetzen enthalten“ (§ 27). Podle chatrné systematiky občanského zákoníka je tedy patrně obec „dovolenou společností“, která těší se zvláštní péči veřejné správy, A „dovolenou" společností je každá společnost, která není výslovně nedovolenou (§ 26).
Teprve novodobým vývojem t. zv. veřejnoprávních disciplin, práva ústavního a zejména správního, stalo se, že nauka počala podrobněji operovati pojmy právní osoby a osobnosti v oboru t. zv. práva veřejného: vedle „osoby“ práva soukromého, jíž slouží za substanci, které jako vlastnost přičítá se soukromoprávní subjektivita, staví se osoby práva veřejného jako obdobné substráty. Konstrukce, které zde podává nauka a s ní i praxe, nejsou však dostatečně jasné a jednoznačné. Lze zde zjistit následující představy, pokud se týče myšlenkové pochody: Má se především za to, že jde, resp. může jíti o dva různé samostatné substráty: jsou osoby (substráty) práva soukromého a vedle nich osoby práva veřejného, z nichž ony charakterisovány jsou tím, že jeví se jako nositelé práv a závazků soukromých či soukromoprávních, kdežto tyto jsou nositeli práv a závazků veřejných či veřejnoprávních. Podává se tím možnost právních osob jednak soukromoprávních, jednak jen veřejnoprávních. Vedle toho lze však zjistiti v písemnictví i představu jakési jednotné právní osoby (substrátu), která může míti různé Vlastnosti: buď býti nositelem jen soukromých práv a závazků, nebo jen veřejných, nebo konečně obou (soukromoprávní a veřejnoprávní subjektivity). K této představě pojí se dále spor, zdali skutečně lze připustiti možnost právních osob, které by měly jen veřejnoprávní subjektivitu, ačkoliv na druhé straně se o možnosti právních osob s jen soukromoprávní subjektivitou nepochybuje. Proč by měly býti sice myslitelné právní osoby s jen soukromoprávní osobností, ale nikoliv s jen veřejnoprávní subjektivitou, nelze dobře pochopiti, pokud aspoň v pojmech veřejných a soukromých práv (subjektivních), která jsou předmětem onoho nositelství, spatřujeme něco aspoň zásadně obdobného.
Pro naše novější domácí písemnictví budiž zde citován Matějka, Pojem veřejnoprávní korporace, který na str. 37 prohlašuje toto: ,,Nelze však také tvrditi, že pojem veřejnoprávní korporace nutně předpokládá též právní subjektivitu soukromoprávní. Má-li určitý útvar býti uznán za veřejnoprávní korporaci, musí míti subjektivitu vůbec, t. j. schopnost býti subjektem práv a povinností ať veřejnoprávních nebo soukromoprávních, neboť bez ní ono plus, jež musí ještě přistoupiti, nemělo by opěrného bodu, na nějž by právní řád své účinky navázal. Právě tato otázka bude často při řešení konkrétního případu působiti obtíže. Z výslovného přiznání soukromoprávní subjektivity, s níž se v právních předpisech často setkáváme, plyne však nesporně pouze, že byl tu vytvořen bod pro přičítání účinků právního řádu v oboru soukromého práva, nelze však z nepřiznání soukromoprávní subjektivity usuzovati, že by neměl útvar, o jehož právní kvalifikaci se jedná, vůbec subjektivity. Právě u veřejnoprávní korporace může princip speciality, jehož podstata byla v dřívějších výkladech naznačena, vzhledem k zvláštním účelům, jež určitá veřejnoprávní korporace sleduje, způsobiti, že právní řád nebude pokládati za nutno vybaviti ji soukromoprávní subjektivitou. Přes to by bylo velmi omylno z tohoto důvodu popírati existenci korporace vůbec, když je jí přiznána subjektivita mimo obor soukromého práva.“
Matějka zde tedy, jak vidno, vedle subjektivity soukromoprávní a subjektivity veřejnoprávní rozlišuje ještě subjektivitu vůbec, „t. j. schopnost býti subjektem práv a povinností ať veřejnoprávních nebo soukromoprávních“. Touto subjektivitou „vůbec“ má asi na mysli pojem „právní osoby“ jakožto substrátu, kterému jako vlastnost přísluší subjektivita veřejnoprávní nebo soukromoprávní nebo obojí. Kdežto však Matějka, jak vidno, považuje pojem, t. j. existenci právních osob s pouhou (výlučnou) veřejnoprávní subjektivitou, za možný, stojí na opačném stanovisku jím v této souvislosti citovaný Waldecker (Begriff der öffentlichen Korporation, str. 25), který praví: „Zur begrifflichen Bestimmtheit einer juristischen Person ist heute eine gewisse private Rechtsfähigkeit erforderlich, nach heutiger Auffassung ist eine juristische Person mit nur öffentlichen oder nur privaten Rechten undenkbar.“ Stanovisko běžné nauky, jež dalo by se libovolně velkým počtem příkladů z odborného písemnictví doložit, není zvlášť jasné a jednoznačné. Sám Matějka vytýká na u. m. názoru Waldeckerovu „neurčitost“; ale ani jeho vlastní není zcela určitý, uvážíme-li, že na jedné straně prohlašuje, že pojem veřejnoprávní korporace nepředpokládá též právní subjektivitu soukromoprávní, na druhé straně však tvrdí, že každý útvar, „má-li býti uznán za veřejnoprávní korporaci, musí míti subjektivitu vůbec, t. j. schopnost býti subjektem práv a povinností ať veřejnoprávních nebo soukromoprávních“. Tu bylo by ostatně nutno se tázati, zdali něco podobného platí vice versa i o „útvarech", mají-li býti uznány za soukromoprávní korporace. Je-li tomu tak — a Matějkova poznámka na u. m., že ,,i korporace, o jejíž soukromoprávní povaze není vůbec sporu (na př. spolek zřízený podle zákona z 15. XI. 1867, č. 134 ř. z.), je subjektem v oboru veřejného práva“, tomu skutečně nasvědčuje — pak nelze nahlédnouti, jakou cenu by mělo třídění osob na veřejnoprávní a soukromoprávní, když každá z nich je nebo aspoň může býti subjektem v oboru obou práv, t. j. veřejného a soukromého.
Pro běžné úvahy o soukromoprávních a veřejnoprávních subjektech je dále velmi příznačnou následující okolnost: Kdežto obvyklé úvahy o podstatě soukromoprávního subjektu (právní osoby) vycházejí zcela pravidelně ze základní bipartice právních osob fysických a morálních (právnických), při čemž za prototyp či normální případ soukromoprávního subjektu se považuje jednotlivá osoba fysická (biologický člověk) a morální (právnická) osoba za více méně umělou výjimku, máme při úvahách o veřejnoprávních subjektech dojem, jako by náhle byl tento civilistický prototyp právní subjektivity (srov. shora cit. § 160 ob. zák.) z čista jasna zmizel: prototypem veřejnoprávního subjektu stává se tu totiž veřejnoprávní korporace, jejíž podstata se prozkoumává a definice hledá, kdežto o nějakých jednotlivých fysických osobách veřejnoprávních a jejich podstatě, resp. definici, nebývá dále řeči, ač nelze se pro tento postup — právě s hlediska tradiční nauky — dopíditi nějakého dostatečného odůvodnění.1 Postup ten zdá se nasvědčovati toliko obecně známé skutečnosti, že shora zmíněná obvyklá bipartice jest původu ryze civilistického.
Stejně příznačný, jako právě uvedené úvahy o soukromoprávních a veřejnoprávních subjektech, jest pro běžnou teorii způsob, jakým se vypořádává s pojmovou podstatou nejveřejnoprávnější ze všech veřejnoprávních osobností, která jest přirozeně též „korporací“ a nikoliv fysickým jednotlivcem, t. j. se státem. Děje se to v nauce o fisku. Jednotný substrát nositelství subjektivních práv a závazků, jednotný držitel dvou právních „subjektivit“ dostává i zvláštní názvy podle toho, o kterou subjektivitu právě jde: jako nositel soukromoprávních práv a závazků (které se často ztotožňují s majetkoprávními) nazývá se fiskus nebo erár (viz O tom blíže Havelkovo heslo ,,Fiskus“ ve Slovníku veřejného práva čsl.), kdežto název „stát“ reservuje se jednak pro stát jakožto nositele veřejnoprávních práv a závazků, jednak pro ústřední osobnostní substrát státu vůbec, v kterémžto případě stává se pojem státu širší, než jest pojem fisku (eráru). Někdy dochází v nauce k přímému rozpoltění jednotného substrátu státního, a to tehdy, když se ve fisku” spatřuje samostatná právní osoba, nebo když se připouští dokonce několik (dílčích) fisků či erárů téhož státu.
Pro účel tohoto pojednání, jenž shora byl již označen jako pokus vyjádřiti tradiční právnickou ideologii soustavou normativních pojmů, je nutno uvědomiti si, co vlastně rozlišuje osobnosti soukromoprávní a veřejnoprávní. Bude to patrně rozdíl mezi oněmi „právy a závazky". Neboť kdyby zde žádného takového rozdílu nebylo, nebylo by patrně i rozdílu mezi oněmi dvěma druhy právních subjektů, nebo by aspoň rozlišování jejich nemělo významu. Dlužno tedy patrně pro naše účely rekurovati k samotnému rozdílu mezi soukromým a veřejným právem, avšak nikoliv za účelem jeho povšechné kritiky, nýbrž toliko jako k jakémusi praejudiciálnímu řešení konkrétní otázky, kterou se zde zabýváme, a tázati se, které z četných pojmových kriterií tohoto rozdílu může býti takovým praejudicem pro řešení otázky naší. Na první pohled jest totiž jasno, že na př. římskoprávní paroemie Ulpianova: Publicum ius est, quod ad statum rei romanae spectat; privatum, quod ad singulorum utilitatem, třídící tedy to, čemu se rozumí jako právu objektivnímu, nemohla sloužiti jako východisko konstrukce nositelství různých práv (soukromých a veřejných) subjektivních. Tážeme-li se pak, co rozumí tradiční nauka o rozdílu mezi právními osobami soukromoprávními a veřejnoprávními pojmem práv a závazků veřejnoprávních na rozdíl od práv a závazků soukromoprávních, nebude asi pochybnosti o tom, že oněmi zcela povšechně rozuměti jest kompetence t. zv. vrchnostenské, čili jinými slovy: práva a závazky právní osoby, plynoucí z jejího (předpokládaného) impéria. (Viz Matějka na u. m., str. 43: „Rozšířenou a téměř vládnoucí je teorie, spatřující pojmově nutný znak veřejnoprávní korporace v tom, že je nadána vrchnostenskou mocí, impériem.“) Prototypem práv a závazků soukromoprávních zůstaly by pak nesporně práva (oprávnění) a závazky majetkoprávní (majetkové). Zda jsou či nejsou ještě jiná než majetková oprávnění a závazky soukromoprávní, nemusí nás zde zajímati. Jistě jest v tomto směru nauka dosti neurčitá, užívajíc často velmi kulatých a proto nedosti určitých slov. Není to jen následkem známé nejasnosti, která panuje v samém učení o právu veřejném a soukromém, nýbrž i následkem obtíží, které skýtá vyhledávání nějakého«vhodného tertium comparationis, jimž daly by se soukromoprávní a veřejnoprávní práva a závazky (ve smyslu právě uvedené distinkce pomocí „imperia“) srovnávati. Neboť skutečnost, že je někdo povinen zaplatiti částku lo Kč (ať již z důvodů veřejnoprávního nebo soukromoprávního) a někdo jiný snad nositelem subjektivního oprávnění žádati na něm, aby zaplatil, poněvadž je povinen, je patrně něco velmi rozlišného od skutečnosti, že někdo může někomu rozkazovati, poroučeti, zkrátka ukládati povinnosti (na př. zaplatiti onu částku lo Kč) přeseto, že tento druhý by bez onoho rozkazu k plnění povinen nebyl. Obtíže, které skýtá hledání nějakého vhodného tertium comparationis, způsobily, že tradiční nauka, jednajíc o obou rozličných druzích právních osob (veřejnoprávních a soukromoprávních), opouští zpravidla jasnou terminologii, obvyklou v oboru civilistickém, kde se mluví o subjektivních právech (oprávněních) a závazcích, pokud se týče jejich nositelství, a užívá výrazů mnohem neurčitějších, na př. takto: neprohlašuje se, že tak, jako soukromoprávní osoba právní je nositelkou soukromoprávních subjektivních práv a závazků, jest veřejnoprávní osoba právní nositelkou veřejnoprávních práv a závazků, nýbrž mluví se mnohem povšechněji o „poměrech" nebo „situacích“ práva soukromého resp. veřejného, ve kterých se ta či ona právní osoba může octnouti; neužívá se dále poměrně jednoznačných výrazů „závazků“ resp. „oprávnění" (veřejných resp. soukromých), nýbrž mlhavějších, jako jest na př. výraz „akt" (vrchnostenský nebo jiný), a to zřejmě za tím účelem, aby se tyto neurčitější výrazy hodily nejen pro tradiční civilistické představy nositelství právních závazků a oprávnění, nýbrž i na výkony onoho impéria. Než úmyslná nebo neúmyslná volba , mlhavějších výrazů neznamená ještě, že bylo nalezeno vhodné tertium comparationis. Nalézti toto tertium pro třídění veřejnoprávní a soukromoprávní subjektivity s hlediska existence či neexistence onoho vrchnostenského impéria jest skutečně věcí velmi obtížnou, ne méně obtížnou, než nalézti tertium comparationis pro třídění pojmů povinnostního a normotvorného subjektu ve smyslu normativní nauky, a to proto, poněvadž máme za to, že tradiční rozlišování veřejnoprávních subjektů (t. j. nositelů t. zv. impéria) a soukromoprávních subjektů (t. j. nositelů závazků a práv) dá se a musí se dáti redukovati na rozdíl mezi pojmem subjektů normotvorných a povinnostních. Rozdíl mezi normo tvůrcem, t. j. činitelem zásadně svobodným, volným a rozkazujícím, a povinnostním subjektem, t. j. prototypem činitele nesvobodného, zavázaného, podléhajícího normě normo tvůrcem stanovené, je tak veliký, že nelze si většího představiti, neboť jde při něm o přímé logické protiklady či protivy. Pojem normo tvůrce vyskytne se právnickým úvahám vůbec teprve tehdy, když a pokud zaujímají hledisko dynamické, kdežto pojem povinnostního subjektu jest normativnímu nazírání imanentní, pokud ono samo zůstává imanentním, t. j. statickým, hledajíc odpověď na otázku všeho práva: quid iuris.
Představa normo tvorby stává se normativně významnou zejména tehdy, když myslíme na povinnostní činnost normotvornou, jinými slovy, když normotvorba stává se (jest) zároveň právní povinností (závazkem) normotvorného činitele, t. j., když tento činitel stává se zároveň subjektem povinnostním. Od jiných povinnostních subjektů liší se při tom ovšem jen tím, že jeho činnost (obsah jeho povinností) je možno chápat jako tvorbu norem, a to druhotných (sekundárních). Typem takového povinnostního subjektu normotvorného jest, jak známo, soudce a správní úředník, typem nepovinnostního pak zákonodárce (tvůrce prvotních norem; zákonů) a soukromník, pokud tvoří právní jednání, jichž obsahem jsou druhotné normy (typ norem smluvních).2
Jako t. zv. veřejnoprávní osoba či subjektivita právní jeví se pak tradiční nauce zajisté osoba či vlastnost, pokud jí přísluší funkce normotvorná. Ale nikoliv každou normotvorbu považuje ona nauka za výkon moci či funkce vrchnostenské, t. j. za výron veřejnoprávní subjektivity, nýbrž jen takovou, při které jde o jednostrannou či autoritativní tvorbu norem, o rozkazování, o výkon moci (impéria).
Normativní výklad, který zde dáváme tradičnímu rozdílu mezi osobami (subjektivitami) veřejnoprávními a soukromoprávními tím, že rozdíl ten redukujeme na základní rozdíl mezi pojmy osoby povinnostní a normotvorné, připíná se, jak vidno, na obdobný výklad, který pokusila se dáti normativní teorie samotnému rozdílu mezi právem veřejným a soukromým, jak jej traduje běžná nauka. Normativní teorie prohlašuje zde, že rozdíl ten, má-li býti udržen a správně, t. j. bez vnitřních rozporů, chápán, bylo by nutno spatřovati v rozdílu mezi dvěma základními způsoby normotvorby: jednostranné či autokratické („autoritativní"), která děje se zásadně bez spolupůsobení činitelů, kteří mají se státi povinnostními subjekty tvořící se normy, a demokratické či smluvní, při které vzniká norma za spolupůsobení oněch činitelů. Zde máme co činit s ,,poměry“, „situacemi", „posicemi” atd. typicky soukromoprávními, tam jde o poměry, situace, posice, vztahy atd. veřejnoprávní. (Srovnej k tomu mé pojednání: K výkladu zákona ze dne 2. listopadu 1918, č. 4, v Časopisu pro právní a státní vědu X, str. 11, a Kelsen, Základy obecné teorie státní, § 36.) Než o tomto širším problému nelze se zde podrobněji šířiti.
Z výkladu, který jsme se v předcházejícím pokusili dáti běžnému dualismu subjektů veřejnoprávních a soukromoprávních, podává se, že vlastní jeho problematika počíná se teprve tam, kde se oba druhy osob zdánlivě stýkají, t. j. kdy obsahem určité povinnosti jest normotvorba určitého obsahu. Neboť tam, kde obsahem povinnosti jest něco jiného než normotvorba, jde patrně o obor působnosti prosté „soukromoprávní" osobnosti, právní osoby či povinnostního subjektu kat exochen; kde však si představujeme normotvorbu nikoliv jako přímou povinnost normotvůrce, nýbrž jako jeho volnou (svobodnou, autonomní) činnost, tam jsme ochotni přiznávati tomu, jemuž onu činnost přičítáme, osobitost v určitém smyslu „veřejnoprávní", mluvíce o tom, že jest k své činnosti po případě „oprávněn", „kompetentní“, „povolán” a pod. Vzniká pak řada nejasných představ, které zároveň doplňují a zeslabují ústřední představu právní osoby jako povinnostního subjektu. Z nich nejdůležitější jest představa „orgánu" 3jakožto více méně nesamostatného nositele něčeho — kompetencí, funkcí, vztahů a pod. — nikoliv však samostatných práv a závazků, poněvadž nositelem těchto jeví se právě býti právní osoba. Vedle povšechných orgánů — avšak v linii této představy — nacházíme pak v teorii a v praxi ještě jiné „nositele”, nazývané ,,úřady”, „fondy” nebo „ústavy” (jakožto samostatná zařízení administrativní a pod.). Nejširší představou zdá se býti pojem orgánu, neboť nositel, který na př. není považován ani za samostatnou právnickou osobu, ani za úřad (sc. samostatný), může býti ještě aspoň „pouhým” orgánem.4
Skutečnost, že v nazírání normativním splétají se neustále hledisko statické a hledisko dynamické, jinými slovy: hledisko aplikační a hledisko normotvorby, t. j. že touž skutkovou podstatu lze často chápati resp. konstruovati buď jako pochod normotvorný nebo jako výkon určité povinnosti nebo oprávnění, má za následek, že podobné splétání vyskytuje se i při konstrukcích právních osob. Seznali jsme již, že někdy se tvrdí, že obě právní subjektivity musí se vyskytovati vždy současně u každé právní osoby, na druhé straně prohlašuje se opět, že každá subjektivita může existovati zvlášť. V prvním případě shledáváme se nezřídka s představou, že každá konkrétní právní osoba jest od svého vzniku jaksi „zakořeněna" buď v tom či onom oboru (veřejnoprávním nebo soukromoprávním) a že v oboru jí cizejším jí přísluší schopnost ,,nositelství“ příslušných práv a závazků jen jako vlastnost (subjektivita). Tak právní osobou, typicky zakořeněnou v oboru veřejnoprávním, jeví se nám stát; v oboru druhém, jemu cizejším, přisuzujeme mu sice také osobitost, ale jen jako zvláštní vlastnost jeho bytnosti, při čemž vystupuje, jak známo, pod novým pláštíkem (jménem): jako fiscus. Naopak domovem fysických jednotlivců jako samostatných právních osob jest nesporně obor soukromoprávní, neboť oni jsou, jak známo, prototypem „poddaných" (Unterthanen), jinými slovy: povinnostních subjektů, poněvadž „býti povinným" znamená býti poddaným sc. svému závazku, své povinnosti, zkrátka: normě; ale každý takový soukromoprávní právní subjekt má nesporně též právní subjektivitu veřejnoprávní, t. j. může býti schopným „nositelem" veřejnoprávních práv a závazků. Zejména pokud jde o nositelství veřejnoprávních závazků jest jeho subjektivita naprosto nesporná. Mezi oběma těmito extrémy — stát a poddaný — vyskytuje se řada právních osobností, stran kterých svádějí se v teorii známé boje o to, do kterého z obou oborů spíše patří domovem. Nejsou to již fysické osoby, nýbrž osoby právnické (morální), zejména tedy různé korporace, v příčině kterých se přeme, jsou-li veřejnoprávní nebo soukromoprávní. Normativní následky takového definitivního přiřknutí domovského práva v tom či onom oboru nebývají však, jak mám za to, valné.
Je-li správné tvrzení panující teorie, že pojmový znak veřejnoprávní subjektivity spočívá v tom, že činitel touto subjektivitou nadaný stává se jí účastným na ,,vrchnostenské moci", t. j. v jasnější mluvě normativní teorie vyjádřeno: stává se schopným býti tvůrcem norem autokratický (jednostranně, autoritativně) jím tvořených, pak podává se otázka, jakým způsobem ona teorie představuje si vznik, pokud se týče zánik takových veřejnoprávních subjektivit? Vznikají stejnými způsoby jako soukromoprávní subjektivity nebo jinak? Jsou zde snad normotvorní činitelé, jichž normotvorná subjektivita rozumí se obdobně sama sebou jako civilistická subjektivita fysické osoby podle § 16 o. o. zák., takže by positivní právní řád nemusel nic ,,udělovat" (roz. konstitutivně), nýbrž toliko hotovou věc „uznávat" (roz. deklaratorně), ve výjimečných případech však pouze výslovně zakazovat (,,unerlaubte Gesellschaften" ve smyslu § 26 o. o. z. )? A což když si uvědomíme neodvratné důsledky tradičního pojetí, že totiž každý ,,nositel" — nelze se vyhnouti tomuto nesmírně širokému a neurčitému termínu (něm. „Träger“), který je zřejmou obdobou podobně širokých a neurčitých termínů, jako jsou výrazy „právní situace", „poměry", „vztahy", „relace" a pod., jichž zpravidla užíváme, když chceme se z těch či oněch důvodů vyhnouti pregnantnějšímu termínu: právní povinnost (závazek) resp. oprávnění — má dvě stránky či subjektivity, t. j. soukromoprávní a veřejnoprávní, jinými slovy má schopnost býti jak povinnostním, tak normotvorným subjektem? Podrobné řešení těchto problémů se stanoviska normativní teorie není vlastním úkolem tohoto pojednání a neskýtalo by ostatně zvláštních obtíží, poněvadž je jasno, kam důsledky tohoto stanoviska vedou. Avšak stanovisko tradiční nauky, které vtěleno bývá také do normotvorné praxe, jest zřejmě jiné. Pokud jde o soukromoprávní subjektivitu (která většinou spadá v jedno s majetkoprávní), byla o tomto stanovisku již řeč. Toto stanovisko není sice ani jasné ani důsledné, ale takové, jaké jest, vyplývá z obsahu a disposice §§ 16 a 26 o. o. zák.: roztodivná směs hlediska přirozeněprávního a positivistického, zákoníkového (praktického) a učebnicového (teoretického)! O nějaké zvláštní veřejnoprávní subjektivitě náš o. o. zákoník vůbec nejedná a nezdá se ji vůbec znáti, ledaže bychom v § 27 („In wie fern Gemeinden in Rücksicht ihrer Rechte unter einer besondern Vorsorge der offentlichen Verwaltung stehen, ist in den politischen Gesetzen enthalten") chtěli spatřovati příslušný náznak. Je tedy dovoleno položití otázku s hlediska tradiční nauky: Odkud vzal stát sám své dvě právní subjektivity? Má-li býti podle o. o. zákoníka považován za samostatný soukromoprávní subjekt (osobu), musel by patřit do kategorie ,,erlaubte Gesellschaft"- podle § 26. Podle občanského zákona není pak třeba zvlášť udílet takové společnosti (pokud není nedovolenou) právní subjektivitu, poněvadž tato rozumí se jaksi sama sebou, podobně jako subjektivita fysických jednotlivců podle § 16.5 To tedy musí platit i o státu — fisku. A stát jakožto normotvůrce, t. j. jako veřejnoprávní subjektivita, jako nositel vrchnostenské moci, impéria? Ten zde v absolutistických dobách vzniku občanského zákona prostě nebyl — neboť pravým nositelem všech oněch veřejnoprávních subjektivit, vrchnostenských mocí a imperií byl pro tehdejší nauku a praxi zajisté nikoliv nějaký pomyslný bod (právnická osoba), nýbrž fysický jednotlivec — panovník, pokud se týče jeho vlastní, jím samotným dosazované orgány (úředníci).
Takovým způsobem dlužno si vysvětliti, proč právní řády nepovažují za nutné, aby výslovně udílely veřejnoprávní subjektivitu nejveřejnoprávnějšímu činiteli vůbec, t.j. samému státu. Tato rozumí se tedy stejně sama sebou jako jeho subjektivita soukromoprávní (fiskální). Hlubší, ideologické vysvětlení tohoto jinak velmi nápadného úkazu, které jest s to osvětliti celý problém právní subjektivity vůbec, nacházíme v základní thesi normativní teorie o konečné identitě státu a jeho právního řádu, nebo povšechněji: o identitě normotvůrce a normy jím vytvořené, čili jinými slovy: v představě normotvůrce jakožto normy personifikované (Kelsen). O tom zde však nelze podrobněji jednati.
Samozřejmost právní subjektivity veřejnoprávních subjektů (korporací, úřadů) mizí v nauce a praxi tím více, čím podřízenější jsou v hierarchii normotvorných činitelů. O pouhých „dílčích“ normotvůrcích neplatí, co bylo právě řečeno o normotvůrci nejen nejvyšším, nýbrž i nejuniversálnějším, t. j. státu. V příčině oněch podřízených a dílčích normotvůrců žádá jak teorie, tak praxe, aby jim jejich veřejnoprávní subjektivita byla právním řádem výslovně udělena, při čemž někdy positivní předpis vyžaduje zvláštní slavnostnější formy pro toto udělení (srov. na př. ustanovení § 90 naší ústavní listiny a contr.: ,,Do oboru moci nařizovací náleží zřizovati a organisovati státní úřady, obstarávající jen správu hospodářskou bez jakékoliv výsostné pravomoci”). Dále zdá se, že někdy positivní předpis uděluje pouze veřejnoprávní (normotvornou) subjektivitu, aniž by on sám nebo jiný předpis takovému činiteli uděloval i subjektivitu soukromoprávní, t. j. majetkovou, V takovém případě tvoří právní řád pouhé „orgány” či „úřady”, při čemž však pravá osobitost bývá odsunuta na vzdálenějšího činitele, jehož orgánem se onen bližší nositel pouhých „kompetencí” jeví. Kde však spadají obě subjektivity v jedno, mluví nauka nejčastěji o „veřejnoprávních korporacích”.
Veřejnoprávní korporace, stojící v celkové hierarchii normotvůrců ústřednímu státu poměrně blíže, mají svou subjektivitu právním řádem upravenu mlhavěji, někdy — podobně jako sám stát — vůbec ne. To platí jak o veřejnoprávní, tak o soukromoprávní subjektivitě. Vzpomeňme na př. bývalých „království a zemí na říšské radě zastoupených”, které byly považovány za nesporné veřejnoprávní korporace kat exochen. Jednotlivým zemským zřízením z r. 1861 ani nenapadá, aby snad výslovně „ustavovaly” země jako soukromoprávní resp. veřejnoprávní subjekty. Že jimi jsou, považováno patrně za samozřejmé a šlo jen o jejich podrobnější úpravu za tím účelem ,,um die Rechte und Freiheiten der getreuen Stände dieser Königreiche und Länder nach den Verhältnissen und Bedürfnissen der Gegenwart zu entwickeln, umzubilden, und mit den Interessen der Gesammtmonarchie in Einklang zu bringen“. Podobné stanovisko zaujímá ostatně i říšský obecní zákon z r, 1862 a jednotlivá obecní zřízení v příčině právní subjektivity obcí politických. Jen ohledně speciálních, státu, jakožto ústřední veřejnoprávní korporaci vzdálenějších korporací — jako na př. různých komor, grémií, společenstev, družstev a pod.6— zaujímá právní řád a s ním i nauka stanovisko rigorosnější: zde nepovažuje se již nijak za samozřejmé, že by každý takový útvar právní subjektivitu musel mí ti, nýbrž pro její existenci hledají se důkazy v normách, které onen útvar upravují resp. ustavují. Z nich usuzuje se pak buď na jejich pouhou societní nebo přímo korporační povahu. Než i zde zdá se, že teorie a praxe různě pohlíží na případnou soukromoprávní subjektivitu na jedné a veřejnoprávní na druhé straně. V prvním směru přeje si míti pokud možná jasné ustanovení, že útvar jest právnickou osobou (ať už korporací nebo jiným druhem takové osoby); kde ho není, vyvozuje se aspoň nepřímo z případných předpisů, omezujících nebo vylučujících osobní ručení jednotlivých „členů“ a pod. V druhém směru lze konstatovati, že stejným způsobem nevyžaduje se ustavení veřejnoprávní subjektivity příslušného činitele jakožto držitele nebo nositele vrchnostenské moci, zkrátka jako autoritativního normotvůrce. Stačí, lze-li dovodit, že onen držitel či nositel takové funkce má; nemusí je míti, jak bylo shora již poznamenáno, vůbec, jakožto zvláštní samostatná právní osobnost, poněvadž stačí, má-li je jako nesamostatný („pouhý”) orgán nebo úřad. (Viz k tomu na př. Matějka na u. m., str. 102.) Zde ukazuje se, že podstata obou subjektivit jest, resp. může býti něco zcela a naprosto jiného: při soukromoprávní jde, jak jsme seznali, o nositelství závazků (povinností) a práv, při veřejnoprávní o nositelství normotvorných funkcí, jimiž se závazky teprve zakládají.
Autentickému nalézání práva a interpretační činnosti vůbec se ulehčí, učiní-li tvůrce příslušné normy různé dohady vykladačovy o právní subjektivitě toho onoho útvaru zbytečnými tím, že mu tuto subjektivitu, t. j. právní osobnost, výslovně propůjčí. V té příčině možno snad povšechně prohlásiti, že novodobá tendence legislativní takovému ulehčování přeje. To platí zejména na př. o normách, které upravují t. zv. veřejné pojišťování a organisují jejich „nositele” (různé pojišťovny, pokladny, pensijní ústavy a pod.; srovnej k tomu mé Příspěvky k teorii nucených svazků, Neubauer, Sociální pojištění po stránce procesní, str. 30, a Matějku na u. m., str. 105). Nejvýznamnější počin zákonodárců v tomto směru nalézáme však v nejnovější době v zákoně o organisaci politické správy ze dne 14. července 1927, č. 125, jímž změněn a doplněn byl zákon župní č. 126/1920.
Zákon župní 7prohlásil (§§ 41, 81) výslovně nově jím vytvořené veřejnoprávní korporace — župy a okresy — za právnické osoby, které mohou samostatně nabývati práv a samostatně se zavazovati. Totéž platí nyní podle zákona č. 125/1927 o zemích. (§ 41: „Země jest, pokud jde o úkoly v §§ 30 až 39 tohoto zákona zemskému zastupitelstvu přikázané, právnickou osobou a může jako země samostatně nabývati práv i samostatně se zavazovati.“)
Tážeme-li se, na kolik možno ze znění § 41 (a obdobného § 78 zák. č. 125/1927) usouditi na teoretické stanovisko, se kterého jeho autoři vycházeli, dlužno si především všimnouti dvojí věci; Citovaná, ustanovení udělují zemím, pokud se týče kresům, právní osobnost pouze omezenou, t. j. jen pokud jde o určité úkoly jejich. Jest to t. zv. působnost hospodářská a správní na rozdíl od působnosti normotvorné ve správním soudnictví a poradní u zemí, pomocné ve správním soudnictví, poradní a iniciativní u okresů. Kromě své hospodářské a správní působnosti země a okresy tedy samostatné právní osobnosti nemají a jest je tedy —- podle běžného názoru — patrně považovati za „pouhé“ orgány (ale čí?) nebo úřady.8V udělení pouhé omezené právní osobnosti ozývají se známé názory na umělou (fiktivní) podstatu právnické osoby na rozdíl od přirozených (skutečných, fysických): tyto poslední mají vždy jinou subjektivitu — výjimky musely by býti výslovně právním řádem stanoveny — kdežto u oněch platí opak: subjektivita musí býti výslovně stanovena a její nedostatek považuje se za pravidelný stav. Není ovšem tak beze všeho pochopitelno, proč by země, podávajíc podle § 21 prostřednictvím svého orgánu (zemského zastupitelstva) ,,úřadům a zákonodárným sborům návrhy a podněty" a vznášejíc „na zemského presidenta v mezích jednacího řádu dotazy a stížnosti", musela tak činiti jako samostatná právnická osoba, nebyla jí ale, když na př. podle § 59 (působnost poradní) „podává o věcech veřejné správy se týkajících k žádosti ústředních úřadů posudky a návrhy“.
Nic z příslušných ustanovení §§ 41 a 78 přímo nedovídáme se o tom, chtěl-li zákonodárce oněm právnickým osobám uděliti soukromoprávní nebo veřejnoprávní subjektivitu. Znění jejich poskytuje v tom směru pouhé náznaky. Takový náznak lze spatřovati v disjunkci § 41: „Země jest... právnickou osobou a může jako země samostatně nabývati práv a samostatně se zavazovati. “ Podle běžných názorů totiž spočívá právě ve schopnosti samostatného nabývání práv (oprávnění) a samostatného se zavazování podstata samostatné právní osobnosti. Zmíněnou disjunkci bylo by lze proto po případě vykládati tak, že výslovným udělením právnické osobnosti (byť i omezeného rozsahu) měla býti zemím udělena ona mysteriosní veřejnoprávní subjektivita, t. j. nositelství „vrchnostenské moci“. Na druhé straně arciť jest si všimnouti, že právě ona působnost, která podle našich hořejších vývodů nejspíše se hodí jako substrát nějaké zvláštní veřejnoprávní subjektivity, t. j. působnost normotvorná, podle disposice zákona č. 125/1927 (§ 56) nepatří do oblasti funkcí, vykonávaných zeměmi jakožto samostatnými právnickými osobami. Ale právě zde, t. j. v případech § 56, vystupuje země nesporně jako normotvůrce nadaný vrchnostenskou mocí, t. j. schopností stanoviti jednostranně (autoritativně) normy. Výslovné vyloučení této činnosti z oblasti právní subjektivity zemí nasvědčuje tudíž opět shora zmíněnému poznatku, že pravým a vlastním domovem ideí právní subjektivity vůbec jest doména civilistická, t. j. oblast majetkoprávní. Pouze „nositel“ práv (oprávnění) a závazků civilně-právních (majetkových) je prototypem právní osoby, nikoliv nositel schopnosti, stanoviti tato práva a závazky, t. j. normotvůrce. Protikladem tohoto normotvůrce, pokud jest autoritativní (autokratický), jest pak — v dynamickém oboru normotvorby — ,,poddaný“ (Untertan) jako vhodný předmět normotvorby, jemuž se závazky ukládají, po případě oprávnění udělují. Celá problematika dvojité právní subjektivity zdá se pak spočívati v tom, že nauka snažila se dostati pod jeden ústřední pojem či název (právní subjektivity) dva zásadně od sebe odlišné případy: schopnost býti či státi se nositelem závazků, t. j. býti nesvobodným, právně zavázaným, zkrátka „poddaným", a schopnost této přímo protichůdnou: býti nositelem vrchnostenské moci, impéria, jinými slovy: býti svobodným a rozkazujícím.9
Podobně jako §§ 41 a 78 zákona č. 125/1927 neskýtají přímé opory pro odpověď na otázku, upravují-li či udělují-li soukromoprávní nebo veřejnoprávní subjektivitu zemím resp. okresům či snad obojí zároveň, ani původní zákon župní ve svém základním, nyní již neplatném ustanovení § 9, odst. 1, jímž zrušují se staroslavné rakouské korunní země česká, moravská a slezská („Rovněž jako právnické osoby se všemi svými orgány pomíjejí země česká, moravská a slezská“), tak nečiní. Jen nepřímo dalo by se i zde z obsahu bezprostředně následujícího druhého odstavce, který upravuje přechod „jmění, fondů i závazků“ zrušených korporací „do vlastnictví státu“, souditi, že i zde měli autoři onoho - ustanovení na mysli soukromoprávní a nikoliv veřejnoprávní subjektivitu. (Stranou zde může zůstati otázka, zdali pozdějším zrušením předpisu článku IX. župního zákona zákonem č. 125/1927 zrušené korporace snad opět obživly, takže by nynější země bylo považovati za bezprostřední nástupce bývalých, starorakouských státoprávních útvarů korunních —jak se u nás často z důvodů politicko-autonomistických tvrdí — či zdali tyto nynější země nejsou spíše územně rozšířenými župami, zákonem z roku 1920 zavedenými. Srov. k tomu § 9 zákona č. 125/1927.)
Za ryze dogmatickou konstrukci právní subjektivity, jak ji provádí právní nauka a praxe, skrývá se však i určitá legislativní ideologie, jejíž význam nelze podceňovati. Čím více se totiž konstruuje takových samostatných dílčích právních subjektivit (osob), tím stává se celkové pojetí právního řádu nejen subjektivističtější, nýbrž i decentralističtejši. Právní svět, representovaný právním řádem, nejeví se pak již jakožto soustava objektivních norem, stanovících povinnosti, nýbrž právních subjektů (osob) jakožto nositelů povinností a — zejména — oprávnění. Nestojí zde pak již dílčí norma proti normě ústřední a původní, nýbrž dílčí samostatné subjekty právní proti ústřednímu a původnímu subjektu: celkovému státu. Tato subjektivisující tendence má za následek, že nauce a praxi bezděčně proměňují se často povinnosti v subjektivní oprávněni nebo aspoň bezbarvé „kompetence''. To, co u zjevu, jemuž z toho či onoho důvodu nepřisuzujeme samostatnou subjektivitu (jmenovitě t. zv. veřejnoprávní), nýbrž vlastnost pouhého „orgánu" nebo „úřadu", jeví se nám jako jeho pouhá kompetence (příslušnost) nebo přímo povinnost (služební), to pojednou stává se jeho subjektivním právem či oprávněním, jakmile mu zásadně přiznáme zvláštní subjektivitu. A znamená to jen další krok na oné dráze, když z předpokladu takového subjektivního oprávnění vyvozujeme i nárok na zvláštní procesuální jeho ochranu, t. j. když oněm subjektivitám přisuzujeme i samostatné právo stížnostní. Z dílčích orgánů či úřadů, vykonávajících prostě své kompetence, stávají se pojednou samostatné právní subjekty navzájem se potírající a nepřátelsky, t. j, v úloze stěžovatele či žalobce vystupující, zejména proti ústřednímu právnímu subjektu, totiž státu. Nesporný státní orgán či úřad, který zároveň osvědčuje svou veřejnoprávní subjektivitu tím, že procesuálně hájí své kompetence (služební povinnosti) jakožto svá subjektivní práva proti jiným orgánům a úřadům, rovněž po případě jako samostatné veřejnoprávní subjektivity chápaným, znamená pak prvek zásadně decentralisační. Je to konec konců odboj podřízených normotvůrců proti ústřednímu právnímu řádu, personifikovanému v ústřední veřejnoprávní subjektivitě státu, tímto řádem samotným dopouštěný. Je to více méně spletitá soustava jakýchsi žalob populárních, při kterých zájem na zachování objektivního práva nabývá tvárnosti subjektivních zájmů (oprávnění) stěžovatelů. Je to konečně legislativně-technická forma, ve které u nás vystupuje politický postulát samosprávyjakožto veřejné správy decentralisovaně sestrojené.
Právě zmíněná ideologie, spoěívající v konstrukci zvláštních veřejnoprávních subjektivit, ustrojených nejen vedle ústřední veřejnoprávní subjektivity státní, nýbrž hlavně proti ní, vysvítá i z vývodů autora, který měl vynikající účast na sdělání župního zákona: ,,Význam župy jako právnické osoby jest ten, že úkoly jí jako právnické osobě přiznané jsou jejími úkoly vlastními, které jí nemohou býti bez zákonného podkladu odňaty nebo obmezovány. Župní zastupitelstvo a výbor mohou se tedy brániti proti aktům státním, kterými by jejich působnost jako právnické osoby byla omezována“ . .. ,,Byla-li porušena ona pravomoc župního zastupitelstva, jež netvoří obsahu právnické osoby, na př. působnost poradní, normotvorná, nemůže si proti tomu stěžovati župní zastupitelstvo jako takové, poněvadž ono v této působnosti poradní (normotvorné) vystupuje ne jako právnická osoba, nýbrž jen jako úřad.“ [Lašťovka, Zákon župní, str. 158.) Dlužno si zde všimnouti protikladu „státních aktů“, jimiž míněny jsou patrně akty nadřízených orgánů ústředních, a aktů župy (což župa není státním zařízením?); dále pojmu „vlastních" úkolů župy a úkolů, při kterých župa „vystupuje ne jako právnická osoba, nýbrž jen jako úřad“; vlastní úkoly jsou zde pojímány jako subjektivní oprávnění župy, ostatní úkoly patrně jen jako kompetence, nanejvýš jako povinnosti (sc. služební); dále jest si všimnouti charakteristického závěru, který ze skutečnosti, že župa jest prohlášena za právnickou osobu, usuzuje na to, že úkoly jí jako takové přikázané jsou jejími vlastními úkoly, a že ,,tedy“ přísluší župě, pokud se týče jejich orgánům, obrana těchto úkolů proti jiným právnickým osobám, hlavně státu, které by se pokoušely je zkracovati. Namítnouti dalo by se zde, že okolnost, že úkoly župy jako právnické osoby nemohou jí býti odňaty bez zákonného podkladu, nemůže plynouti z její vlastnosti jako právnické osoby, nýbrž z toho, že upraveny jsou zákonným předpisem (župním zákonem) a že tudíž v tomto směru nemůže býti žádného rozdílu mezi ,,vlastními“ a jinými úkoly župy, poněvadž ani tyto poslední, pokud jsou právě upraveny zákonem, nemohou býti měněny jinak než formou zákonnou. Ale Laštovkovi jde při tom patrně o něco jiného: z vlastnosti župy jako právnické osoby snaží se vyvoditi jako povšechný důsledek její právo stížnostní proti normotvorné činnosti ústředních orgánů státních — tedy důsledek příznačný zejména pro tradiční konstrukci samosprávy na rozdíl od „cizí“ veřejné správy, t. j. státní. Laštovka měl zde asi na mysli obecnou normu toho druhu, jak ji — pro speciální případ sistace usnesení zemského zastupitelstva zemským presidentem — stanoví § 60 zák. č. 125/1927: „Bylo-li zrušeno usnesení zemského zastupitelstva, může každý člen jeho, bylo-li zrušeno usnesení výboru nebo komise, každý člen tohoto výboru nebo komise nastoupiti stížnosti k nejvyššímu správnímu soudu.“
Podobně jako Laštovka vyjadřuje se i Říha ve svém komentáři „K organisaci politické správy v republice Československé" (Kompas 1928): „Z právního uznání země za právnickou osobu plyne tedy její legitimace k hájení práv cestou soudní i administrativní, zejména též ke stížnosti k nejvyššímu správnímu soudu. Její kompetence nejsou tedy jen pravomocemi na ni přenesenými, nýbrž kompetencemi originárními, jichž jest subjektem a na které má tedy subjektivní právo“ (str. 252). Zde jasně ozývají se tradiční představy o „vlastním" (samostatném) a ,,přeneseném" oboru působnosti obcí a platí proti nim arciť teoretické námitky, kterak jest myslitelná nějaká ,,originární" kompetence v tom smyslu, že by nebyla na nositele nikým „přenesena" (ani právním řádem), a proč by se právě touto originárností měla státi kompetence subjektivním právem? (Viz k tomu mou Soustavu čsl. práva státního, II. vyd., str. 297.10 Je-li pisateli na konec dovoleno, aby odbočil s dosavadního svého hlediska teoretického do oblasti úvah spíše praktických, které bývají zároveň i politickými, pak je nucen prohlásiti, že v zájmu žádoucí konsolidace státu nemohl by vítati tendenci nauky a praxe právní, která by přespříliš přála vývoji oněch dílčích individualit veřejnoprávních na úkor oné ústřední subjektivity státní, t. j. celku. Způsob, jakým u nás byla župním zákonem z roku 1920 a jeho novelou č. 125/1927 reformována veřejná správa, může v tomto směru skýtati mnohé nebezpečí. Tomu, kdo si přeje silný ústřední stát s pevně konsolidovaným právním řádem, nebude vítáno divadlo, které by poskytovaly úřady a orgány téhož jednotného státu a právního řádu vzájemně se handrkující před naším soudním tribunálem veřejného práva o nějaké své „originární kompetence", jež jim prý příslušejí jako ,,právo“ následkem jejich t. zv. veřejnoprávní subjektivity. Ani sebe jasnější reminiscence na autonomistické ideály předpřevratové nemohou způsobiti, aby neviděl v oněch nově ustavených zemích a okresech a všech jejich orgánech především úřady a orgány státní, vědomě vklíněné do jednotné naší úřední hierarchie. V předpisech, jako jsou §§ 41 a 78 zák. o org. politické správy, nebude ochoten proto spatřovati nějaký politický program s autonomistickými tendencemi, namířenými proti ústřednímu státu. Jak bylo shora ukázáno, není to ani tak nějaké kogentní ustanovení positivního práva (nehledíme-li ke shora citovanému speciálnímu předpisu § 60 zák. č. 125/1927, kterého ostatně ze stejných důvodů taktéž jest litovati), nýbrž určité pojetí se strany nauky (teorie), ze které prý plyne jako důsledek procesuální schopnost (způsobilost) veřejnoprávních subjektivit, aby hájily před soudními tribunály své kompetence jako svá subjektivní práva proti jiným obdobným veřejnoprávním subjektivitám. Že by tento důsledek byl nezbytný, nebo že by snad byl přímo nařízen positivním zákonodárcem (a nikoliv vyvozován běžnou teorií z určité konstrukce), nelze zajisté tvrditi. Nižším normotvůrcům, kteří svou normotvorbou aplikují obecné (původní) normy, resp. tuto aplikaci přezkoumávají, jak to činí soudní tribunály veřejného práva, zůstává v takových případech dost široké pole působnosti pro uskutečnění svých vlastních tendencí v rámci platného právního řádu. Neboť každý nalezač práva jest zároveň i tvůrcem jeho. Bylo by osudné, kdyby tito nalezači práva zaměňovali jisté naukové konstrukce, převzaté z té či oné doby a teorie právní, s vlastním oborem působnosti praktického normotvůrce, který zůstává svrchovaným ve příčině toho, co býti má. Nemyslím proto, že by se nižší, t. j. aplikující, normotvůrce prohřešoval proti liteře zákona nebo i proti jeho duchu, který jest duchem nového jednotného státu československého, kdyby byl hodně skoupým při uznávání t. zv. veřejnoprávní subjektivity korporacím, jako jsou naše nové země a okresy, a brzdil proto jejich stížnostní choutky, dovolávající se právě oné subjektivity. Nelze skutečně nahlédnouti, proč by jednotlivé země, z nichž skládá se celkový stát československý, nemohly se zásadně spokojiti s onou skromnější fiskální či erární subjektivitou (roz. majetkoprávní), jak ji má i stát sám.
Zákon o organisaci politické správy je poměrně velmi mladý. Nemohla proto ještě vzniknouti nějaká stálá praxe v příčině důsledků právní subjektivity nových zemí a okresů. Avšak již během oné krátké doby, ve které jest zákon ten v platnosti, ukázaly se uvnitř našich zemských zastupitelstev nejednou zřejmé tendence rázu autonomistického a decentralisačního. Zemská zastupitelstva — aspoň v Praze a v Brně — považují se zřejmě za nástupce starých státoprávních individualit korunních zemí v bývalém Rakousku a nikoliv za prostá župní zastupitelstva, jejichž působnost byla rozšířena novelou k župnímu zákonu na území bývalých korunních zemí. Země, které jsou se svými orgány (zastupitelstvy, výbory a zemskými úřady) zároveň veřejnoprávními subjekty, ale také instance veřejné správy státní, se zálibou stěžují si na stát (jenž se z nich skládá!) a citují jej před soud. Soud stává se tak — vzdor umělým konstrukcím zvláštních veřejnoprávních subjektivit — kolbištěm, na kterém mezi sebou budou zápasiti jednotlivé instance téhož státu (právního řádu).
Velké a důležité jsou úkoly, které v tomto směru v budoucnosti čekají náš nejvyšší správní soud. Neboť patrně bude to on, který svou judikaturou usměrní vzájemný poměr mezi celkovým státem a jeho částmi, t. j. zeměmi.

Tím se též vysvětluje, že shledáváme se v nauce s mnoha spisy a pojednáními, které jednají o pojmu veřejnoprávní korporace (srov. na př. spisy Matějky a Waldeckera), nikoliv však o širším problému veřejnoprávní osoby vůbec.
Srov. k tomu nejnověji Procházka: Základy právního procesu v pojetí normologické theorie (Právník, roč. 61, str. 233).
Srov. k tomu mé pojednání: „Poznámky k nauce o orgánech“ ve Vědecké ročence právnické fakulty Masarykovy university v Brně, IX (1930).
Budiž dovoleno uvésti zde několik právních vět z Knihy judikátů nejvyššího správního soudu ve věcech adm.: „Fideikomis je samostatnou majetkovou podstatou, odlišnou od ostatního majetku dočasného držitele a i od jeho osoby fysické, a tvoří sám o sobě subjekt práv.“ „Ústřední ředitelství arcibiskupských statků lze pokládati jen za soubor admin. zařízení, sloužící správě arcibiskupského jmění, nikoli však za osobu, která by mohla býti samostatným subjektem práv a právních závazků.“ (Sv. II, odd. A, čís. 3735 a 3736.) „Honební výbor není ani korporací ani úřadem. “ „Honební výbor jest podle § 8 honebního zákona českého ze 7. července 1866, č. 49 z. z., správním orgánem honebního společenstva; sluší k němu hleděti jako k několikačlennému správnímu sboru po rozumu § 830 o. z. o.“ „Vysoká škola báňská v Příbrami je pouhým ústavem státním; ani ona sama, ani její profesorský sbor nemají povahy korporace veřejného práva.“ (Sv. I, odd. A, č. 632, 633, 636.)
Jinou a mnohem správnější disposici než nyní platný zákon vykazuje návrh nového všeobecného občanského zákoníka, jak vyšel z porad superrevisní komise (publikovaný r. 1931 nákladem ministerstva spravedlnosti). Rozeznává taktéž osoby fysické a právnické (§§ 1 a 16), ale důvodová zpráva výslovně k tomu připomíná: „Odmítnouti jest domněnku, jako by § 16 byl redigován pod vlivem přirozenoprávní doktriny, že totiž právnická osoba je dána bez ohledu na právní předpis, který určuje její personalitu. § 16 je právě tak jako § i osnovy výrazem myšlenky, že personalitu propůjčuje právní řád; arg. § 16, odst. 1., in fine.“ (S. 26.) Rozumí se ale, že i návrh má na mysli výlučně právní osobu jako nositele práv a povinností (typ civilistický) a nikoliv jako nositele nějakého „imperia“ (typ publicistický). Viz § 2: „Osoba v právním smyslu jest způsobilá míti práva a povinnosti v mezích právního řádu.“
Viz k tomu blíže mé Příspěvky k teorii nucených svazků (1908).
Viz Laštovka, Zákon župní, 1925.
Podle teoretické konstrukce zákona č. 125/1927 přičítají se ostatně ony různé „působnosti“ (hospodářské, správní, normotvorné, poradní atd.) nikoliv přímo zemím, pokud se týče okresům, nýbrž jejich ,,orgánům“, t. j. zemskému zastupitelstvu, výboru atd.
Nejvyššího stupně dosahuje tato poslední schopnost, když nauka přisuzuje jí přímo svrchovanost. Proto nejveřejnoprávnější subjektivitu vykazuje svrchovaný stát, který charakterisován jest tím, že může vše, co se mu líbí, a prototypem nejveřejnoprávnějšího fysického jednotlivce jakožto právní osoby byl by princeps legibus solutus.
Srovnej v této souvislosti i poznámky k § 41 zák. č. 125/1927 ve „Správě zemské a okresní” (Joachim, Holl a Jabůrek): „Země jest ex lege právnickou osobou, veřejnoprávní korporací, pokud jde o úkoly, přikázané zemskému zastupitelstvu v §§ 30 až 39. Podle jasného znění zákona, který nerozeznává mezi právy a povinnostmi v oboru práva veřejného a soukromého, a podle povahy věci (?) vztahuje se tato právnická osobnost země na právo veřejné a soukromé. S tím souvisí ustanovení § 9, podle něhož nastává universální sukcese s dosavadních zemí (žup) na nové země." ... „§ 41 o. z. v souvislosti se zákonem č. 77-27 Sb. (viz zvláště nadpis a počátek § i tohoto zákona), který prohlašuje země (vedle okresů a obcí) za svazky územní samosprávy, má zásadní význam pro posouzení právního postavení zemí: je z nich patrno, že země nejsou pouhou teritoriální částí státu, nýbrž samostatnými veřejnoprávními korporacemi se všemi oprávněními z toho plynoucími, zejména s právem na kompetenci, kterou dosavadní praxe správního soudu nesporně přiznává obcím i dosavadním zemím a okresům. Země má tu v různých směrech postavení privilegované. Dlužno proto souhlasiti s přof. Laštovkou („Zákon župní”, str. 158), že župní (resp. nyní zemské) zastupitelstvo a výbor mohou se brániti proti státním aktům, kterými by jejich působnost jako právnické osoby byla omezována. (Vedle toho ovšem podle výslovného ustanovení § 60 mají i jednotliví členové zemského zastupitelstva, výboru nebo komise právo stížnosti podle § 60, odst. 4.)“ „Země jako samostatná právnická osoba může míti práva a povinnosti i vůči státu, po případě může nastati zde kolise, ukládá-li stát zemi nějakou povinnost, které země neuznává, nebo upírá-li jí nějaké právo, na které si země činí nárok...”Jinak soudí o věci Klapka (Samospráva a zřízení župní, 1923, str. 63): ,,Chceme-li teoreticky dojíti k pevnému názoru o povaze okresu a župy, musíme tedy rozlišiti mezi záležitostmi hospodářskými a záležitostmi povahy čistě státní -— vrchnostenskými. Pokud jde o záležitosti druhé, jsou župy a okresy prostě správními obvody byrokratické státní správy vykonávané výhradně státními úředníky a úplně zcentralisované.”„Pokud jde o správu hospodářskou, jedno jest jisto: nejsou veřejnými korporacemi, nemají das Recht auf Selbstverwaltung", pokud jím rozumíme ,subjektivní veřejné právo na výkon impéria státem propůjčené k uspokojení-místních kolektivních zájmů" (Hatschek). Taxativním výpočtem oprávnění okresů a žup jako právnických osob nebylo vytvořeno homogenní a výsostné právo jich k opatření veškerých kolektivních zájmů, které v jich území vzrostou.”„Názor ten jasně vysvitne při srovnání §§ 8 a 78 zákona a jest potvrzen zněním §§ 41 a 81 župního zřízení. Zákonodárce výslovně tvoří ze žup a okresů právnické osoby, pokud jde o soukromá práva a závazky. Okres a župa nejsou však právnickými osobami podle práva veřejného: podle toho jsou toliko obvody státní správy.” K tomu poznamenává Říha na uv. m., str. 252, „že zákon výslovně prohlašuje okresy a země za právnické osoby, pokud vyměřují přirážky, dávky atd., tedy pokud mají finanční výsost, která přece spadá do oboru práva veřejného.”

Citace:

WEYR, František. O veřejnoprávní subjektivitě. Pocta k šedesátým narozeninám Dr. Emila Háchy. Bratislava: Nákladem Právnické fakulty University Komenského v Bratislavě, 1932, s. 238-258.