Náhrada škody způsobené veřejným zaměstnancem podle návrhu nového občanského zákoníka1)

Doc. JUDr. Jan Matějka.
Nebude úkolem těchto řádků pojednati o všech otázkách, které se pojí k problému ručení státu i veřejnoprávních osob vůbec a ručení veřejného zaměstnance za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Půjde tu pouze o to podati stručný rozbor předpisů návrhu nového občanského zákoníka vypracovaného revisním subkomitétem, který chce otázku nás zajímající postaviti u nás na nový právní základ.
Nynější úpravu otázky v našem právním řádu by charakterisovati v tom smyslu, že kdežto stát i jiná veřejnoprávní osoba, vystupuje-li jako soukromoprávní subjekt, podléhá, pokud tu není zvláštních odchylných předpisů, stejně normám civilního práva jako každá soukromoprávní osoba ve všech směrech, tudíž i v otázce ručení, nastává ručení, jde-li o výkon veřejné moci, pouze na základě zvláštního zákonného předpisu. Takovým je na př. zejména pro obor služby soudcovské známý zákon syndikátní ze dne 12. 7. 1872 č. 112 ř. z., pro jiné obory veřejné služby pak různé zákony speciální, jejichž výpočet neměl by zde významu, nemáme však všeobecné normy, která by pro obor veřejné správy ručení zaváděla. Proto podle souhlasného mínění theorie i prakse ručení tu nenastává. To je právní stav, který jsme recipovali z právního řádu rakouského a uherského a na němž ani naším zákonodárstvím nebylo dosud ničeho změněno. Nelze zajisté přikloniti se k mínění ojediněle u nás vyslovenému, že zákon z 2. 11. 1918, č. 4. Sb. z. a n. neobsahuje pouze normu kompetenční, nýbrž též materieálněprávní. Ústavní listina obsahuje pouze ustanovení v § 92: »Pokud stát ručí za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci, určuje zákon« a v § 104: »Jak ručí stát a soudcové za náhradu škody, kterou tito způsobili tím, že porušili právo u konaní svého úřadu, stanoví zvláštní zákon.«
Návrh občanského zákoníka chce otázku definitívně upraviti v § 1313, jenž zní:
(1) Nikdo není zpravidla odpověden za cizí činy vykonané proti právu, na nichž neměl podílu. I když nařizují zákony jeho ručení, může přece žádati náhrady od toho, kdo škodu zavinil.
(2) Hromadné osoby ručí za škodu způsobenou zákonnými nebo podle stanov zřízenými zástupci nebo orgány v jejich působnosti stejně jako fysické osoby.
(3) Způsobí-li zejména veřejný úředník anebo zřízenec někomu škodu tím, že vykonávaje svůj úřad nebo službu úmyslně nebo z hrubé nedbalosti poruší své povinnosti neb odepře proti své povinnosti úřad nebo službu konati nebo se dopustí neodůvodněných průtahů a nemohla-li býti škoda odvrácena zákonnými opravnými prostředky, může poškozený požadovati náhradu nejen od něho, nýbrž i od toho, z jehož zmocnění nebo jehož jménem úřad nebo službu vykonává neb od obou společně. O soudcích platí zvláštní zákon.«
První věc, která nám utkví ihned již při zběžném pohledu na tento předpis, je, že osnova pohlíží na ručení státu a veřejnoprávních osob jako na poměr čistě soukromoprávní a s toho hlediska také celou otázku řeší. Důvodová zpráva také sama výslovně praví na str. 167: »Nebylo pochybností, že tím založené ručení státu za veřejnoprávní zavinění jest rázu soukromoprávního; k tomu poukázal již příklad zákona o ručení syndikátním a pak okolnost, že státní zaměstnanec podrží i při poškozujícím jednání svou povahu veřejného zřízence (Herrnritt ve Verhandlungen des 28, deutschen Juristentages 1907, 3, 151 ; Stieber, Publikace prvního sjezdu českých právníků 1904, Sekce 4: Otázka 2., Práce 1., str. 1 násl.; Vavřínek tamtéž, str. 13.). Podobně postavil se podle údajů Herrnrittových (!) i rakouský říšský soud jako nejvyšší instance při řešení kompetenčních konfliktů ode dávna na stanovisko, že jest otázka nároku na náhradu škody proti státu otázkou soukromého práva a že náleží nárok ten, jako každý jiný nárok na náhradu škody, před řádné soudy.«
Myslím, že věc není zcela tak nepochybná. Když sledujeme celou otázku v jejím historickém vývoji, seznáme, že ručení státu prodělalo obdobný vývoj, jako přemnohý jiný institut, o jehož veřejnoprávním charakteru nemáme dnes vůbec žádných pochybností, vývoj, daný povšechným vývojem správního práva, jež v nynější své podobě je jedním z nejmladších odvětví právních. Veřejnoprávní služební poměr, jenž je základem ručení státu, vznikal, jak známo, při přechodu od stavovsko-feudálního státu k státu absolutnímu jako osobní soukromoprávní služební poměr zaměstnancův k panovníkovi, jenž poznenáhlu proměňoval se spolu s postupující konsolidací státní moci ve služební poměr zaměstnancův ke státu, podržoval však i nadále soukromoprávní povahu a teprve koncem 18. a počátkem 19. stol., zvláště pod vlivem přesvědčivých výkladů Gönnerových, proniká přesvědčení o jeho veřejnoprávní povaze. Tím je vysvětleno pro minulou dobu též soukromoprávní pojímání ručení. Avšak toto trvá nadále i po úplném vítězství názoru o veřejnoprávní povaze úřednického poměru, soukromoprávní theorie tu zaznívají ještě dlouho i v druhé pol. 19. stol. Uplatňuje se tu t. zv. theorie o soukromoprávních titulech, nauka, která vznikla v době počátečního vývoje moderního správního práva, jejíž základem je názor, že osobní nároky konkretisují se udáním právního důvodu, na němž se zakládají. Ježto pak některé právní instituty byly plně upraveny civilním právem a jsou zhusta důvodem vzniku subjektivních práv soukromých, usuzovalo se, že všechny právní nároky vznikající z takového právního institutu jsou soukromoprávní povahy bez ohledu na vnitřní povahu právního poměru, o nějž jde. Za takové soukromoprávní tituly pokládaly se na př. smlouva, vydržení, promlčení, neoprávněné obohacení, jednatelství bez příkazu, povinnost platiti úroky a zejména též povinnost k náhradě škody. Pojmové pomatení, jež tato nauka způsobila v oboru veřejného práva, správně vystihl Lemayer, jenž ji charakterisoval jako »partie honteuse« správního práva. Pouze neuceleností správního práva, jímž toto trpělo po dlouhou dobu svého vývoje, dá se vysvětliti vliv, který měla jak v theorii, tak zejména i v praksi. Dnes pokládá se za samozřejmé, že právní pojmy, které došly svého propracování v civilním právu vzhledem k jeho staletému vývoji, jsou společným majetkem práva vůbec. Z okolnosti, že se časově dříve objevily v civilním právu, nelze bez dalšího souditi na jejich soukromoprávní povahu. Podobně jako pojem právního subjektu, pojem právnické osoby a pod., jsou i instituty zahrnované do skupiny »soukromoprávních titulů« společným majetkem jak soukromého tak i veřejného práva a nutno zkoumati u každého z nich, jaké zvláštní úpravy se mu ve veřejném právu dostalo.
Tak je tomu i s povinností k náhradě škody. Nelze tedy tvrditi bez dalšího, jak činí důvodová zpráva, že tu jde eo ipso o poměr soukromoprávní. Nutno míti jasně na mysli, že stát i každá veřejnoprávní osoba vystupuje v dvojích právních relacích: jako subjekt soukromoprávní a jako nositel veřejné moci. V tomto druhém případě nebude lze na stát aplikovati beze všeho normy občanského práva. Nutno si uvědomiti, že nejde tu jen o otázku akademickou. Veřejné právo není snad jen v poměru k soukromému právu jus speciale pro obory soukromým právem neupravené. Je to právo ovládané zcela jinými zásadami než právo soukromé, zásadami, které umožňují státu žíti svým vlastním právním životem. Tendencí moderního vývoje právního je pak rozšiřovati čím dále tím více oblast práva veřejného, umožňovati veřejné správě tento její juristický svérázný život. Klasickou zemí s nejdokonaleji vyvinutým správním právem je Francie, kde veřejnoprávně regulovány jsou téměř všechny obory činnosti veřejné správy. Zde o veřejnoprávní povaze ručení státu za výkon veřejné moci není v přítomné době vůbec sporu. Pro naši otázku je poučným i vývoj německého práva, kde redaktoři občanského zákoníka z r. 1896, tedy v době ještě před ohromným rozmachem vědy správního práva za poslední desítiletí, a nepředvídajíce ještě publicisační tendenci moderního právního řádu všech kontinentálních států, dobře si byli podle motivových zpráv vědomi, že vstupují při řešení naší otázky na hraniční pole mezi soukromým a veřejným právem a nezahrnuli celou otázkou ve své řešení, nýbrž jen potud, pokud podle jejich tehdejšího názoru spadala v obor soukromého práva, t. j. pokud šlo o soukromoprávní sféru činnosti státu a dále pokud šlo o ručení úředníka samého. Proto nelze souhlasiti s osnovou, která neliší mezi oběma právními sférami, v nichž veřejnoprávní osoby uplatňují svou vůli, normujíc otázku ruč ní v obou s hlediska výlučně civilistického. Při tom, měl-li by § 1313 zůstati nezměněn v nynějším znění, bylo by upozorniti na nejasný poměr odst. 3 k odst. 2, ježto, začíná-li odst. 3. slovy: »Způsobí-li zejména veřejný úředník anebo zřízenec někomu škodu tím, že vykonávaje svůj úřad nebo službu ....«, bylo by sporno, zda znamená pouhé bližší provedení odstavce 2., či zda, jak se tomu zdá nasvědčovati důvodová zpráva na str. 166, podmínky ručení za škodu při výkonu veřejné moci způsobenou samostatně a neodvisle od odst. 2. normuje.
S tímto výlučně civilistickým nazíráním na otázku ručení souvisí též stanovení kompetence řádných soudů. Předem dlužno obrátiti se proti tvrzení, že civilistické řešení je nutné z toho důvodu, aby právě soudní kompetence byla umožněna. Kompetenční hranice mezi řádnými soudy a úřady správními je sice vedena v našem právním řádu v tom směru, že řádným soudům vedle výkonu soudnictví trestního je svěřeno rozhodování o poměrech soukromoprávních. Není tím však vyloučena možnost, aby řádným soudům přikázány byly i spory veřejnoprávní. Vždyť zákon č. 4/1918, dělící pozůstalost po rakouském říšském soudu, odkazuje na pořad práva spory, jež mají výlučně veřejnoprávní povahu. Avšak otázka musí zníti jinak: je skutečně nutno aneb vůbec vhodno přiznati soudům kompetenci k rozhodování těchto otázek? Dlužno pokládati za hesla patřící již minulosti názory o justičním státě, které zejména pod vlivem Bährovým spatřovaly v ochraně skýtané řádnými soudy jedinou právní ochranu ve státě. Přes ojedinělé hlasy v poslední době na př. v Německu se ozývající nutno souhlasiti s míněním, že v právním státě právní ochrana uvnitř správy samé, zaručená kontrolou správních soudů, je právně rovnocenná ochraně, kterou by skýtaly řádné soudy, po případě je v praksi i daleko účinnější. Pro naši otázku zajímavé poučení skýtá dlouholetý kompetenční boj ve Francii mezi Conseil d’État a kasačním soudem, který skončil definitivním vítězstvím Conseil d’État. Dlužno však i vážně pochybovati o tom, zda by soudům výlučně civilistický erudovaným dostávalo se potřebných možností správně posuzovati komplikované poměry veřejné správy. Předpokladem pro to je nejen suverénní ovládání přečetných právních předpisů, jimiž veřejná správa je normována, nýbrž i intimní znalost vnitřního života veřejné správy samé. Pro náš právní řád přicházel by nejvhodněji v úvahu jako nejvyšší kontrolní instance po vyčerpání instančního postupu správního nejvyšší správní soud. Nebylo by jistě nemožno v případě stanovení jeho kompetence v naší otázce přiznati mu právo rozhodovati ve věci samé, avšak i kdyby měl býti zachován kasatorní ráz jeho rozhodování, byla by jeho kontrola jistě ne zcela nepostačitelná.
Civilisticky je upravena nejen kompetence, nýbrž i rozsah a podmínky ručení. Náhradu škody lze pohledávati, když byla škoda způsobena tím, že veřejný úředník nebo zřízenec »vykonávaje svůj úřad nebo službu úmyslně nebo z hrubé nedbalosti poruší své povinnosti neb odepře proti své povinnosti úřad nebo službu konati nebo se dopustí neodůvodněných průtahů.« Návrh tu operuje s civilistickým pojmem viny a přiznává — po vzoru německém — nárok na náhradu škody pouze tehdy, lze-li způsobení škody úředníku subjektivně k vině přičítati. Jest otázka, zda vskutku lze vystačiti s tímto civilistickým pojmem. Mysleme na případy často se v německé praksi vyskytnuvší, kdy škoda byla způsobena úředníkem, jemuž vinu na př. pro nepříčetnost subjektivně nelze přičítati, nebo když četník stíhající zločince omylem poraní osobu třetí. Cit. materielní spravedlnosti jistě nám praví, že není tu důvodu náhradu odmítati. Na snadě je tu vzor francouzského práva, které vykonstruovalo samostatný pojem t. zv. faute de service, který na rozdíl od faute personnelle jest odpoután od subjektivního obvinění úředníkova a znamená objektivní nepravidelné funkcionování veřejné správy. Na ten asi míří též § 92 ústavní listiny, který mluví o nezákonném výkonu veřejné moci. Důvodová zpráva, myslíc patrně na toto omezení, praví na str. 166, 167, že komise berouc v úvahu budoucí zatížení státní pokladny § 1313, postupovala co nejšetrněji a usnesla se většinou hlasů, že nemá býti ručení zavedeno ani v tom rozsahu, jak by připouštěla ústavní listina. Tvrzení toto však potud není přesné, že osnova v jednom důležitém směru jde daleko za rámec daný ústavní listinou, totiž tím, že zavádí ručení za škodu způsobenou neodůvodněnými průtahy; jde tu o věc, jejíž ohromný praktický dosah vůbec předem nelze ani doceniti, uvážíme-li zejména, že předpis ten nepředpokládal by samozřejmě, aby byla předem stanovena právně nějaká lhůta pro vyřízení, — nešlo by tedy o nezákonný výkon veřejné moci — a že lhůty, pokud jsou stanoveny ve správním řízení pro úřad, mají zpravidla jen význam interní.
Pochybnosti vzbudí dále otázka, zda vznik škody předpokládá porušení veřejného subjektivního práva strany právně chráněného; věc není jistě rozřešena obratem »nemohla-li býti škoda odvrácena zákonnými opravnými prostředky«, ježto škoda by mohla vzniknouti jednotlivci na př. nevykonáním práva dozorčího, na jehož výkon strana nároku nemá.
Stylisace odst. 3 § 1313 není však domyšlena zejména s hlediska jiných veřejnoprávních osob než státu, uvědomíme-li si nejrůznější možné útvary, které sem zapadají (obce, okresy, župy, komory, nositelé veřejného pojišťování, společenstva a p.). S hlediska těchto útvarů k největším komplikacím vedl by zejména obrat § 1313, že náhradu lze pohledávati nejen od úředníka, jenž škodu způsobil, »nýbrž i od toho, z jehož zmocnění nebo jehož jménem úřad nebo službu vykonává neb od obou společně.« I pro obor státní správy působila by tu značné obtíže kontroversní otázka, pokud je úředník event. nezákonným služebním rozkazem kryt.
Nelze bez povšimnutí nechati též výraz »veřejný úředník anebo zřízenec«. Výraz tento nepostihuje ani všechny osoby stojící ve veřejnoprávním služebním poměru, vylučuje však osoby, které jsou v soukromoprávním služebním poměru k státu, zemi, obci atd. Kontroversa vznikne dále zejména, zda bude lze mluviti o veřejných úřednících a zřízencích na př. při zaměstnancích zájmové samosprávy. Vyloučeni budou také funkcionáři, kteří nejsou vůbec v žádném služebním poměru, zejména funkcionáři volení. Není myšleno též na rozhodování kolegiátní. Vůbec nelze dobře pochopiti stanovisko osnovy, že pro obor moci soudní ponechává v platnosti podrobnější již vydané právní předpisy, kdežto komplikovanější obor celé veřejné správy chce uspokojivě upraviti těmito stručnými předpisy.
Pro poměr § 1313 k ústavní listině je charakteristickou ještě jedna věc. Ústavní listina v § 104 mluví o ručení státu a soudců, kdežto v § 92, v hlavě o moci vládní a výkonné, mluví jen o ručení státu. Myslím, že to není nahodilé. Ústavní listina nenavazovala tu pouze na daný právní stav, že osobní ručení soudců bylo u nás již zavedeno, nýbrž byla si patrně dobře vědoma zcela různé právní posice, v níž stojí soudce a správní úředník. To byl důvod, proč i v jiných zemích historicky ručení soudců bylo dříve zaváděno a proč právě v přítomné době — příkladem tu bude opět Francie, — jeví se tendence osobní ručení správního úředníka vůči stranám omezovati. Padá tu na váhu nejen soudcovská neodvislost, nýbrž zcela jiný právní svět, v němž soudce pohybující se v mezích procesním právem podrobně vymezených žije. Správní úředník, stojící v poměru služební podřízenosti, i když podobně jako soudce judikuje, činí tak vzhledem k nemožnosti tak podrobné právní úpravy, jaká je v právu civilním a trestním, za poměrů daleko obtížnějších. Jeho úkoly však nejsou vyčerpány judikováním, hlavní jeho činností jest iniciativa. Správní úředník má často volnost v širokých zákonem stanovených mezích ve volbě prostředků, jichž účelnost může posouditi pouze nedokonalými lidskými schopnostmi poznávacími a předvídacími. Je jisto, že povinnost nahraditi škodu stupňuje vědomí povinnosti úředníkovy. Nemá-li však iniciativa úředníka, zejména svědomitého, býti ochromena, nutno se postarati nejen o jeho odpovědnost, nýbrž v přední řadě i o jeho ochranu, která je nutná zejména proti svévolnému pronásledování. To byly myšlenky, které vedly ve Francii k »autorisation préalable« a k podobné instituci v Německu. Jistě nejvhodnějším řešením je, když stát ručení vezme na sebe a proti úředníkům podrží si právo regresu.
Je nepochybno, že povinnost k náhradě škody způsobené výkonem veřejné moci je nesporně institutem, jenž patří k dokonalosti právního řádu majícího zaručiti všestrannou ochranu jednotlivcovu. Stanovení této povinnosti vyžaduje vždy však určité předpoklady: jednak dobu hospodářsky a politický klidnou a dále pevnou půdu v dosavadním právním řádu. Pokud se týče prvého předpokladu, je příznačné, že právě revoluční doby bývají ovládány hesly volajícími po zavedení ručení státu i úředníků, že však zákonodárná opatření těchto dob zpravidla neudržela se pak v dobách normálních. Nejlepším příkladem jest opět Francie. Zajímavý je však z nedávné doby i zjev z Německa. Německá ústava z 11. 8. 1919 obsahuje v čl. 131 rámcový předpis, poněkud podobný našemu § 92. Pod vlivem revolučního ovzduší byl tento předpis zprvu vykládán jako norma přímo závazná, jíž prý bylo zavedeno ručení státu i v těch zemích, kde dosud neplatilo. Brzo však po uklidnění judikatura ustoupila od tohoto názoru a vykládá jej jako program zákonodárcův.
Nechci rozhodovati, zda žijeme dnes u nás v poměrech tak hospodářsky klidných a zejména politicky urovnaných, aby se k úpravě ručení mohlo přistoupiti. Myslím však, že není splněn druhý předpoklad, t. j. pevná půda v dosavadním právním řádu. Před reformou veřejné správy a spojenou s ní kodifikací správního řízení, a před definitivní úpravou úřednického práva normujícího přesně práva a povinnosti veřejného zaměstnanectva bylo by řešení ručení předčasnou anticipací. I pak však, až budou tyto předpoklady splněny, nevystačí se s brachylogickou formulací, jako je předpis §u 1313.

V podstatě předneseno na valné hromadě Právnické Jednotydne 5. března 1926.*

Citace:

Doložka o placení pachtovného zlatými korunami.. Právník. Časopis věnovaný vědě právní i státní. Praha: Právnická jednota v Praze, 1926, svazek/ročník 65, číslo/sešit 15, s. 511-514.