Národní shromáždění.

1. Dějiny názvu. N-m s-m nazývala se některá parlamentární zastupitelstva lidu, pokud vzešla z revolučních hnutí. Vedle toho nazývají některé ústavy států, zařízených podle soustavy dvoukomorové, přechodní sloučení obou komor ve společnou schůzi „národním shromážděním“ (Francie, Československo). V prvním směru dlužno jako nejdůležitější příklady uvésti n. s. francouzská (konstituující 1789—1791 a zákonodárné 1791—1792, pak n. sh. z roků 1848 a 1871—1876), německé ve Frankfurtu n. M. a pruské, obě v r. 1848. První n. s. francouzské vzniklo, jak známo, tím, že ve shromáždění generálních stavů ve Versailles v květnu r. 1789 žádal t. z v. třetí stav hlasování podle hlav, nikoliv podle stavů, jak nařídil král. Když bylo delší dobu marně o tuto věc jednáno, prohlásil se podle návrhu Sièyesova třetí stav samovolně za ustavující n. s. (assemblée nationale constituante), čímž oficielně zahájena revoluce. Toto první revoluční n. s. následovalo pak r. 1791 nově zvolené assemblée nationale législative, které o rok později vystřídáno bylo národním konventem (la convention nationale; 1792 a 1795) s jeho hrůzovládou.
Jak z dějin těchto revolučních parlamentních zastupitelstev, tak ze samotného jejich názvu („národní shromáždění“) vyplývá, že v nich měla dojiti výrazu jednak povšechná myšlenka zastupitelství či representace veškerého lidu parlamentním sborem zákonodárným (neboť v n-m s. jest patrně shromážděn veškerý lid, byť i jen obrazně, t. j. svými zvolenými nebo jinak designovanými zástupci), jednak myšlenka demokratická (republikánská): n. s. má v organisaci státní zastupovati a chrániti pouze zájmy „lidu“ (národa) a to zejména proti jiným orgánům, tomuto lidu nepřátelským (dynastii, byrokracii atd.).
Pokud jde o n. s. jako pouhý titul společných schůzí obou komor, které se podle ústavy přechodně mají konati, nabyl tím tento název parlamentu, pocházející původně z dob politických převratů, jisté ústavní stálosti, i když se ho (jako na př. ve Francii) i nadále používá pro státní akty svou povahou mimořádné (volba hlavy státu, revise ústavy).
Je přirozeno, že revoluční ústavodárná činnost v nově vzniknuvším státě československém (1918—1920), která řídila se hlavně vzory francouzskými, zvolila pro první parlamentní zastupitelstvo, jež vzniklo rozšířením Národního výboru (viz o tom blíže mou „Soustavu čsl. práva státního“, 2. vyd., str. 59, a heslo „Národní výbor“), název „Národní shromáždění“. Název ten vyskytuje se v čsl. právním řádě po prvé již v prvním zákoně čsl. ze dne 28. 10. 1918, č. 11 (čl. 1: „Státní formu čsl. státu určí Národní shromáždění ve srozumění s Čsl. Národní radou v Paříži“). Odtud přešel do prozatímní ústavy ze dne 13. 11. 1918, č. 37 Sb. (viz nadpis prvních šesti paragrafů a znění § 1: „Národní výbor rozšiřuje se na 270 členů způsobem a dle klíče jak vznikl Národní výbor. Tento sbor nazývá se Národní shromáždění“). Definitivní ústavní listina (č. 121 Sb. z r. 1920) zaujímá však vůči tomuto názvu stanovisko dvojaké a tedy neurčité. Podle § 38 zdálo by se, že sleduje úplně svůj francouzský vzor, neboť zde praví se výslovně: „Konají-li obě sněmovny společnou schůzi jako národní shromáždění...“, z čehož by se podávalo, že název ten má býti reservován pouze pro společné schůze obou sněmoven (takové společné schůze konají se jen při volbě presidenta republiky, jeho náměstka a při skládání ústavního slibu obou; §§ 56, 59, 61, 65 úst. list.). Než z jiných míst ústavní listiny plyne opět, že „národním shromážděním“ označují se prostě obě sněmovny jako jednotný zákonodárný orgán (viz na př. titul hlavy druhé: „Moc zákonodárná. Složení a působnost n. s. a jeho obou sněmoven“, § 6: „Moc zákonodárnou vykonává pro celé území Čsl. republiky N. s., skládající se ze dvou sněmoven: sněmovny poslanecké a senátu“, § 64, č. 1, 1. odst.: „...Smlouvy obchodní, dále smlouvy, z kterých pro stát neb občany plynou jakákoliv břemena majetková nebo osobní, zejména i vojenská, jakož i smlouvy, jimiž se mění státní území, potřebují souhlasu Národního shromáždění“). K tomuto názoru přiklonila se i prakse, která zcela všeobecně užívá názvu „národní shromáždění“ pro jednotné označení ústředního zákonodárného orgánu naší republiky. Tím stal se tedy název, který byl původně míněn jako přechodné označení parlamentního zastupitelstva lidu v dobách převratových resp. revolučních, trvalou institucí v čsl. právním řádě. Tak stalo se ostatně i v ústavách některých jiných poválečných evropských států na př. v Jugoslavii, Turecku a Maďarsku; viz B. Mirkine-Guetzevitch: „Les constitutions de l’Europe nouvelle“, 2. vyd., 1930.
2. N. s. čsl.; jeho složení (organisace) a působnost (příslušnost).
a) Složení (organisace), N. s. čsl. skládá se ze dvou sněmoven: sněmovny poslanecké a senátu (§ 6 úst. list.). Je tedy organisováno podle soustavy dvoukomorové (o jejích výhodách a nevýhodách viz mou Soustavu čsl. práva státního, 2. vyd., str. 35). O tuto soustavu byly sváděny v ústavním výboru revolučního n-ho s., jenž připravoval osnovu ústavní listiny, velké boje. Byly politické strany, které — spíše ze zásadních ideologických než věcných důvodů — hájily soustavu jednokomorovou, obávajíce se mimo to druhé komory po způsobu sněmoven „vyšších“, „horních“ či „panských“ (srov. k tomu Hoetzel ve „Slovníku národohospodářském, sociálním a politickém“ a Matějka v „Nových doplňcích Ottova Slovníku naučného“). N. s. podle prozatímní ústavy (viz výše) bylo parlamentem jednokomorovým. Senát čsl. v podobě, jak vyšel z usnesení revolučního n-ho s. (zejména úpravou aktivního a pasivního práva volebního), nijak však nezadává zásadám demokratickým; jest spíše pouhým politickým klepkem poslanecké sněmovny. Nicméně dosavadní parlamentární prakse u nás ukázala, že přes nepatrné rozdíly ve složení obou komor senát dovedl si získati a zachovati určitý samostatný význam proti sněmovně poslanecké.
Sídlem obou sněmoven jest Praha. Je-li to však nezbytně nutno, mohou býti svolány přechodně do jiného místa republiky Čsl. (§ 6, 2. odst., úst. list.). Sněmovna poslanecká má 300, senát 150 členů, kteří se volí podle všeobecného, rovného, přímého, tajného práva hlasovacího podle zásady poměrného zastoupení (§§ 7 a 13 úst. list.). Volební období poslanecké sněmovny trvá 6, senátu 8 let (§§ 11, 16 úst. list.). Úmyslně bylo zákonodárcem stanoveno pro každou sněmovnu jiné volební období, aby zachována byla jistá kontinuita v orgánech zákonodárných. Podobný účel (aby ve stejné době nevystřídalo se příliš mnoho funkcionářů) sledují, pokud se týče sledovala. ustanovení o desítiletém funkčním období členů volebního a ústavního soudu a o sedmiletém funkčím období presidenta republiky. Témuž účeli sloužil původní návrh, že senát má býti z polovice obnovován po čtyřech letech, který však nebyl přijat. (Srov. Hoetzel: “Parlament“, I., str. 435.)
N. s. nefunguje (na rozdíl od státních orgánů výkonných) nepřetržitě, nýbrž v určitých obdobích, která se zpravidla zahajují a ukončují formálním aktem presidenta republiky. Tato období, která pro obě sněmovny se začínají a končí vždy zároveň (§ 29 úst. list.), nazývá ústavní listina „zasedání“.
Rozeznávati jest zasedání řádná a mimořádná. Ona konají se podle § 28 úst. list. dvakrát do roka; na jaře a na podzim. Jarní musí se začíti v březnu, podzimní v říjnu.
Ačkoliv svolávání (podobně jako zakončení, pokud se týče odročení) sněmoven jest právem presidentovým, přece ve výkonu tohoto práva jest omezen právě zmíněným předpisem, který mu v určité době (v březnu a říjnu) právo to ukládá jako přímou ústavní povinnost.
V ústavě jest sice výslovně řečeno, kdy má se zasedání začíti (při čemž je presidentu republiky dána volnost toliko v rozsahu jednoho měsíce), nikoliv však, kdy má se ukončiti. Není tedy president republiky v té věci stejně vázán jako při svolávání a je mu dána volnost, aby (patrně s ohledem na potřebu, t. j. práce zákonodárné) určil, jak dlouho má zasedání sněmovny trvati. Než volnost tato není vzhledem ke kategorickému znění předpisu § 28, že president jest povinen svolati parlament ke dvěma řádným zasedáním v roce, neomezena: zasedání musí býti ukončeno tak, aby vzhledem k tomuto předpisu nové mohlo býti včas svoláno, a to i tehdy, kdyby — následkem četných naléhavých prací zákonodárných — zahájení nového zasedání mělo časově bezprostředně následovati ukončení starého.
Ještě jiným předpisem jest volnost presidentova, kdykoliv ukončiti zasedání n-ho s. omezena. Žádá-li o to totiž alespoň nadpoloviční většina členů sněmovny nebo senátu u předsedy vlády, udávajíc předmět jednání, president je povinen svolati sněmovny tak, aby se sešly do 14 dnů ode dne podané žádosti; kdyby toho neučinil, sejdou se sněmovny současně do dalších 14 dnů k vyzvání svých předsedů (§ 28). Ačkoliv jest tedy jako pravidlo přijata zásada, že hlava státu disponuje orgánem zákonodárným potud, že určuje mu v mezích ústavou daných počátek a konec jeho působnosti, přece dělí se o toto právo se zákonodárným sborem samým, jehož většina (v kterékoliv sněmovně) může si — po případě i proti vůli hlavy státu — vynutiti zahájení nového zasedání. Naproti tomu nemá zákonodárný sbor sám žádný vliv na ukončení nebo odročení zasedání, které by tudíž proti vůli presidenta republiky nemohl za žádných okolností uspíšiti.
Právě uvedeným ustanovením chrání se vůle většiny sněmovny proti opačné vůli presidentově. Avšak i vůle menšiny sněmovní jest chráněna nejen proti presidentovi republiky, nýbrž i proti většině předpisem 3. odst. § 28, který jí totéž právo vyhrazuje, žádají-li o svolání aspoň dvě pětiny členů některé, sněmovny a uplynuly-li od posledního řádného zasedání aspoň čtyři měsíce.
Kromě povinnosti, svolati v době zákonem určené N. s. ke dvěma řádným zasedáním v roce, má president republiky právo svolati sněmovny kdykoliv podle potřeby k zasedáním mimořádným. Tato mimořádná zasedání (k nimž zajisté patří svou mimořádností i zasedání svolaná k žádosti většiny, pokud se týče menšiny té oné sněmovny) svou podstatou a průběhem ničím neliší se právnicky od zasedání řádných. O následcích ukončení a pouhého odročení jednotlivých zasedání viz heslo: „Jednací řády parlamentní“.
Právní postavení členů Národního shromáždění charakterisováno jest především imunitou, které požívají (o ní viz blíže heslo: „Imunita“). Vedle toho vztahuje se na ně zák. ze dne 18. 6. 1924, č. 144 Sb., o inkompatibilitě (bližší o tom viz pod heslem: „Inkompatibilita“).
Členové obou sněmoven mají dále právo odepříti svědectví o věcech, které jim byly svěřeny jako členům sněmovny, a to i když členy jejich býti přestali (srov. též § 28 jednacích řádů). Vyňaty jsou případy, kde jde o svádění člena některé sněmovny k zneužití mandátů (§ 26 úst. list.). Ustanovením tím má býti do krajnosti zaručena svoboda a nezávislost poslanců (senátorů).
Členové obou sněmoven mají nárok na náhradu (§ 27 úst. list.), jejíž výši stanoví nyní zák. ze dne 18. 3. 1921, č. 115 Sb.
Podle tohoto zákona, jímž zrušen byl dřívější zákon této věci se týkající, ze dne 15. 4. 1920, č. 319 Sb., mají členové sněmovny poslanecké a senátu stálého platu měsíčních 5000 Kč a to počítajíc 1. dnem měsíce, v němž vykonali slib, nařízený § 22 úst. list., a končíc posledním dnem měsíce, v němž mandát jejich zanikl. Místopředsedové sněmovny poslanecké a senátu mají vedle tohoto platu ještě funkční příplatek 1000 Kč. Předsedové obou sněmoven mají vedle požitků výše uvedených (60000 Kč ročně), tytéž služební požitky jako členové vlády (t. j. 60000 Kč ročně); nároku na přídavek representační však nemají. Mimo to jest jim na útraty státní přiděliti stálý povoz.
Uvedené požitky nepodléhají poplatkům a jsou vyňaty z exekuce. Z daní podrobeny jsou toliko dani důchodové a to ze dvou třetin (zák. č. 76/1927 Sb.).
Poslanci a senátoři mají kromě toho podle § 82 pokud se týče 81 jednacích řádů sněmovních (ve znění zák. ze dne 9. 5. a 28. 6. 1922, č. 205 a 206 Sb.) právo užívati vlaků všech druhů, kterékoliv třídy, všech i soukromých drah, ať jsou v provozu státním nebo ve vlastní režii, malodrah a drah elektrických, osobních autobusů poštovních a lodí dopravních v obvodě státním až do konce kalendářního roku, v němž byli členy poslanecké sněmovny. Za použití to zaplatí poslanec (senátor) do státní pokladny každoročně peníz 2000 Kč a stal-li se členem poslanecké sněmovny (senátu) po 1. 7., za zbývající část roku peníz 1000 Kč.
Státní zaměstnanci (ne tedy jen úředníci ve smyslu služební pragmatiky) dávají se, pokud jsou členy N-ho s., na dovolenou. To znamená, že takovýto státní zaměstnanec musí jíti na dovolenou, i kdyby si toho sám nepřál. Výjimkou z tohoto pravidla jsou toliko vysokoškolští profesoři, kteří mohou (mají právo) jíti na dovolenou, ale nemusí, nepřeji-li si toho. Zákonodárným účelem tohoto ustanovení jest, aby státní zaměstnanec nezneužíval vlivu, plynoucího z funkce člena parlamentu ve svém úřadě. U vysokoškolských profesorů této obavy není a jest vůbec žádoucno, aby i za trvání mandátu mohli, přejí-li si, vykonávati svůj učitelský úřad. Po dobu trvání mandátu mají všichni státní zaměstnanci nárok na své stálé služební příjmy, avšak bez přídavku činovního (toto omezení platí pro vysokoškolské profesory jen tehdy, jsou-li na dovolené), jakož i nárok na postup časový (§ 20 úst. list.).
Jiní veřejní zaměstnanci (na př. zemští, obecní a vůbec zřízenci t. zv. veřejných korporací) mají, pokud jsou členy N-ho s., pouze nárok na dovolenou, který směřuje proti korporaci, při které jsou ustanoveni. Korporace ta nemá však povinnost platiti jim po čas této dovolené služné.
Aby bylo zamezeno protekcionářství (související s parlamentární soustavou), stanoví § 20 úst. list., že členové N-ho s. mohou býti ustanoveni placenými státními zaměstnanci teprve rok po tom, kdy přestali býti členy N-ho s., což nevztahuje se však vůbec na ministry a na poslance (senátory), kteří byli státními zaměstnanci, nežli byli zvoleni do N-ho s., pokud zůstanou v témže oboru služby. Ustanovení to není, pokud jde o ministry, jasně stylisováno a vyvolalo v praksi již několik kontrovers (srov. k tomu blíže mé pojednání v Přítomnosti, 1925, a Hoetzelovo v Časopise pro právní a státní vědu, VIII, str. 298).
Členové N-ho s. musí, chtějí-li podržeti mandát, v první Schůzi sněmovny, jíž se zúčastní, vykonati slib, předepsaný v § 22 úst. list. Na vykonaný slib víže ústavní listina vznik práva na náhradu. Jakým způsobem má slib býti vykonán, určují blíže § 6 obou jednacích řádů pro N. s. (viz heslo: „Jednací řády parlamentní“). Podle tohoto ustanovení neskládá se předepsaný slib ústně v první schůzi dotčené sněmovny, nýbrž před ní v kanceláři sněmovní, a to písemně, t. j. podpisem prohlášení obsahujícího tento slib. Ve schůzi samé dá pak předseda přečísti (pouze jednou) celou formuli slibu a poslanci (senátoři) na jeho vyzvání jednotlivě podáním ruky a slovem: „Slibuji!” slib složí.
Členové N-ho s. jsou povinni zúčastniti se nepřetržitě všech jednání a prací sněmovních (§ 2 jednacích řádů; viz o tom blíže heslo: „Jednací řády parlamentní”). § 22 úst. list. stanoví, že členové N-ho s. vykonávají svůj mandát osobně (tedy patrně bez „zástupců”), což rozumělo by se samo sebou, pokud by zvláštní předpis nestanovil opaku. Nesmějí od nikoho přijímati příkazů (zákaz t. zv. imperativního mandátu). To znamená zajisté jen tolik, že pravoplatně nemohou od nikoho přijmouti příkazů a že podobné příkazy („instrukce”), udělené proti tomuto ustanovení, byly by právně bezúčinné, nikoliv však že udělení a přijetí příkazu (na př. hlasovati v jisté věci určitým způsobem a pod.) bylo by trestné. Tak tomu bylo na př. v bývalém Rakousku, kde mohlo býti proti poslanci, který instrukci přijal, jakož i proti těm, kteří ji udělili, býti provedeno politické řízení trestní ve smyslu min. nař. ze dne 30. 9. 1857, č. 198 ř. z. (srov. Pražák: „Rak. právo úst.“, III, 201). Příslušný předpis (§ 16 st. zákl. zák. ze dne 21. 12. 1867, č. 141 ř. z.), jehož napodobením jeví se býti ustanovení § 22 úst. list., mluví arciť výslovně jen o voličích („Die Mitglieder des Hauses der Abgeordneten haben von ihren Wählern keine Instruktionen anzunehmen“), kdežto cit. § 22 vztahuje zákaz na kohokoliv, tedy na př. i na parlamentní klub, jehož členem jest dotčený poslanec, a orgány jeho politické strany (výkonné výbory atd.). Zdali arciť neuposlechnutí daného příkazu v posléz uvedených případech nemůže míti vůbec žádných právních následků, jest vzhledem k možnosti ztráty mandátu v případech, když zvolený „přestal býti z důvodů nízkých nebo nečestných příslušníkem strany“ (což zajisté lze předpokládati, když na př. poslanec nebo senátor hlasuje ve sněmovně nebo ve výborech důsledně proti „příkazům“ — usnesením — svého parlamentárního klubu), více než pochybno. Jisto jest, že vzhledem k zákazu, přijímati příkazy, jest obvyklé označení funkce poslanecké nebo senátorské jako „mandátu“ (což znamená tolik jako „příkaz“!) velmi nevhodné.
Že ostatně ústavní zákaz přijímati příkazy (který čítá se někdy k instituci poslanecké imunity; srov. na př. Kelsen: „Österreichisches Staatsrecht“, 1923, str. 187) jest v přímém a nesmiřitelném rozporu se zásadou poměrného zastoupení a závazných kandidátních listin, nebude popírati nikdo, kdo pochopil ideový základ této zásady. Rozpor ten objevil se v praksi i u nás, když v poslanecké sněmovně u příležitosti projednávání osnovy zákona na ochranu republiky hlasovala a mluvila malá frakce jedné politické strany proti osnově přes „závazné“ usnesení dotyčného parlamentního klubu a byla proto z klubu a napotom i ze strany vyloučena. Jak možno trestati a hnáti poslance před volební soud proto, že přesně drží se předpisu ústavní listiny a nepřijímá od nikoho, tedy též ne od svého parlamentního klubu, příkazů?
Členové N-ho s. nesmějí se dále obraceti k veřejným úřadům ku podpoře osobních zájmů stran. „Strana“ znamená zde tolik jako „třetí osoby“ vůbec. Taková činnost může nyní po případě vésti ku ztrátě mandátu podle zákona inkompatibilitního. Toto ustanovení má zameziti, aby poslanec nebo senátor nezneužíval své veřejné funkce k podporování (ať bezplatnému nebo úplatnému) ryze soukromých zájmů třetích osob, zejména arciť příslušníků své politické strany. Zároveň má chrániti úřady před obtěžováním a nátlakem se strany členů N-ho s., z nichž podle zkušeností mnozí spatřují v podobných t. z v. „intervencích“ svůj hlavní a nejdůležitější úkol. V jednotlivých případech bude ovšem těžko rozhodnouti, kde končí „soukromý“, zájem stran a začíná „veřejný“. Nutnou výjimku z uvedeného pravidla stanoví § 22 úst. list. ohledně členů N-ho s., „pokud takové zakročování v úřadu patří jen k výkonu jejich pravidelného povolání“. Tedy na př. u advokátů a jiných povolání, jejichž znakem jest, že po „živnostensku“ zabývají se podobným zakročováním. Textováním výjimečného ustanovení mají se sice rozlišovati případy zakročování těchto členů podle toho, zdali zakročují jako příslušníci oněch povolání nebo jako poslanci (senátoři) — viz slůvko „jen“ —, v praksi bude však asi těžko oba případy přesně rozlišiti.
Zvláštní zvýšená ochrana členů zákonodárných sborů zavedena byla zák. ze dne 19. 3. 1923, č. 50 Sb., na ochranu republiky (k tomu zák. z téhož dne č. 51 o státním soudě; viz heslo: „Státní soud“). Jde zde o některé útoky na život členů zákonodárného sboru (§ 8 leg. cit.) a o násilí a hrubou neslušnost proti zákonodárnému sboru, jeho předsedovi, předsednictvu, výboru nebo komisi (§§ 10 a 20 leg. cit.). Srov. k tomu odůvodnění vládního návrhu (tisk 3996 posl. sněm., I. vol. obd.).
O orgánech sněmovních (předseda, předsednictvo, zapisovatelé, pořadatelé, kancelář a tajemníci sněmoven, jednotlivé sněmovní výbory, parlamentární kluby atd.) viz heslo: „Jednací řády parlamentní“.
b) Působnost (příslušnost). Čsl. ústavní listina vychází při úpravě příslušnosti N-ho s. zřejmě ze známé teorie o dělbě státních mocí či funkcí a z nauky o trojčlennosti těchto funkcí (viz o tom blíže heslo: „Funkce státní“). Má tedy disposice látky, jak ji nacházíme v ústavní listině, tytéž nedostatky jako ona nauka.
N. s. jest ústavní listinou především míněno jako orgán zákonodárný. Viz § 6: „Moc zákonodárnou vykonává pro celé území Čsl. republiky N. s...“ Podobně jest v § 94 stanoveno, že „Soudnictví vykonává se státními soudy“. Obě tato ustanovení dostávají se do nebezpečné blízkosti bezvýznamných tautologií, uvážíme-li zejména, že obdobnou větu ohledně t. zv. „moci vládní a výkonné“ v ústavní listině nenacházíme. Není tam totiž stanoveno, že „moc vládní a výkonnou (správu) vykonávají orgány (úřady) vládní a výkonné (správní)“, nýbrž považuje se to zde patrně za samozřejmé a zdálo se tutíž zbytečným, vybavovati výslovně určité orgány funkcemi, bez nichž by vůbec nebyly těmito orgány, neboť že orgán, který již podle svého názvu jest zřejmě myšlen jako zákonodárný, vykonává moc zákonodárnou, rozumí se za všech okolností samo sebou. Kdybychom však cit. ustanovení §§ 6 a 94 chtěli rozuměti tak, že v § 6 spočívá důraz na obratu „pro celé území Čsl. republiky“ a v § 94 na slově „státními“, pak neobsahovala by ústavní listina vůbec zásadního přidělení jednotlivých „mocí“ jednotlivým druhům státních orgánů. Věc stává se komplikovanější ještě tím, že z ústavní listiny nelze vyvoditi bezpečným způsobem ani pojem „zákona“.
Podle povšechných zásad interpretačních, jichž stanovení v poslední instanci vymyká se empirickému normotvůrci a přísluší vědě, má se věc, o níž zde je řeč, takto: Ústavní listina chtěla, byť to snad výslovně nestanovila, vydávání zákonů jakožto norem prvotních, t. j. norem s vyšší relevancí právní než mají normy druhotné (zejména tedy vládní nařízení), reservovati toliko určitým státním orgánům. Jedním z nich je nesporně N. s., druhým stejně nesporně sněm Podkarpatské Rusi (§ 3: „Sněm Podkarpatské Rusi je příslušný usnášeti se o zákonech...“) Vedle toho připouští ústavní listina, aby ve výjimečných případech mohly stanovití prvotní právní normy, byť i ne ve vnější formě „zákonů“, jiné orgány resp. aby svými opatřeními (opět bez vnější formy zákonné) mohly dočasně rušiti (suspendovati) zákony. Takovými orgány jsou Stálý výbor podle § 54 úst. list. (odst. 8.: „Výbor je příslušný ve věcech náležejících do zákonodárné a správní působnosti N-ho s., ale není oprávněn...“; o příslušnosti a organisaci Stálého výboru viz heslo: „Stálý výbor“), „lid“ sám v případech § 46 úst. list., kde vystupuje jako jakási vyšší instance nadřízená N. s., které zamítlo vládní návrh zákona (viz heslo: „Referendum“), konečně vláda, pokud jí podle zákona o mimořádných opatřeních (č. 300/1920 Sb.) „za války nebo tehdy, nastanou-li uvnitř státu události, ohrožující zvýšenou měrou celistvost státu, jeho republikánskou formu, ústavu nebo veřejný klid a pořádek“ (§ 1), přísluší učiniti mimořádná opatření, omezující nebo rušící dočasně svobody zaručené ústavní listinou v §§ 107, 112, 113 a 116 a zákonem o ochraně svobody osobní, domovní a tajemství listovního a v souvislosti s nimi i jinaká opatření, což tedy jinými slovy znamená suspensi, t. j. dočasné zrušení některých ustanovení ústavní listiny, tudíž zákona ústavního. Je charakteristické pro teoretické názory čsl. ústavodárce, že obyčejný zák. č. 300/1920 Sb., jenž deleguje vládu k této dočasné suspensi, má svůj ústavní podklad v ústavním zák. ze dne 9. 4. 1920, č. 293 Sb., o ochraně svobody osobní, domovní a tajemství listovního, kde v § 13 se praví: „Pouze zákonem může býti stanoveno, jakým omezením podléhají ustanovení §§ 2—9 a 11 tohoto zákona a § 113 úst. list. za války nebo tehdy, nastanou-li uvnitř státu nebo na jeho hranicích události ohrožující zvýšenou měrou celistvost státu, jeho republikánskou formu, ústavu nebo veřejný klid a pořádek.“ Z této úpravy mohl by totiž býti vyvozován určitý názor ústavodárce na otázku t. zv. delegace moci zákonodárné (viz k tomu heslo: „Delegace“): Čsl. ústavodárce neměl za to, že by v tomto případě za podklad delegace k vydávání norem prvotních stačil pouhý obyčejný zákon jako jest na př. zák. č. 300/1920 Sb. a to tím spíše, že v daném případě jde o rušení ústavních, t. j. obyčejným zákonným normám hierarchicky nadřízených norem.
N. s. jest sice myšleno jako ústřední zastupitelský sbor zákonodárný (viz § 6 úst. list.: „pro celé území Čsl. republiky“; podobně též § 4 prozatímní ústavy: „N. s. vykonává pravomoc zákonodárnou pro celý stát i jednotlivé jeho části...“), není však jediným takovým sborem. Druhým jest sněm Podkarpatské Rusi (viz k tomu heslo: „Podkarpatská Rus“). Vzájemná kompetence obou těchto parlamentů stanovena jest tak, že místní a věcnou příslušnost sněmu Podkarpatské Rusi upravuje výslovně § 3 úst. list.: „Podkarpatsko má vlastní sněm, který si volí předsednictvo. Sněm Podkarpatské Rusi je příslušný usnášeti se o zákonech ve věcech jazykových, vyučovacích, náboženských, místní správy jakož i v jiných věcech, které by naň přenesly zákony Čsl. republiky.“ Místní příslušnost upravena jest zde samotným názvem zákonodárného sboru. Naproti tomu plyne věcná příslušnost N-ho s. pouze nepřímo z positivního vytčení věcné příslušnosti sněmu Podkarpatské Rusi. Ohledně místní příslušnosti N-ho s. platí zákonná praesumpce, že normy jeho vztahují se na celé území státní (viz § 7 úst. list.; „Pokud zákon N-m s-m usnesený neustanovuje jinak, platí pro celé území Čsl. republiky“). O případném překročení příslušnosti se strany obou zákonodárných činitelů rozhoduje ústavní soud (viz heslo: „Ústavní soud“).
Vzájemný poměr mezi ústředním N-m s-m a sněmem Podkarpatské Rusi byl upraven již mezinárodní (Saint-Germainskou) smlouvou mezi Československem a státy dohodovými (čl. 10 až 13), ve které zástupci našeho státu se zavázali, že příslušná ustanovení budou převzata do právního řádu vnitrostátního. Nelze tvrditi, že by tato ustanovení, zejména pokud se týče ohraničení věcné kompetence obou zákonodárných sborů, byla příliš jasná. Původní francouzský text příslušného článku zní takto: „Ladíte Diète exercera le pouvoir législative en matière de langue, d’instruction et de religion ainsi que pour les questions d’administration locale et pour tout autres questions que les lois de l’Etat tchécoslovaque lui attribueraient.“ Dají-li se ještě jakž takž z nouze podrobněji pojmově vyhraniti věci „jazykové“, „vyučovací“ a „náboženské“, bude to velmi těžko ohledně věcí „místní správy“! Proto bude zajisté nutno, aby tuto jen zcela povšechně určenou příslušnost „upravila zvláštní ustanovení“, o nichž se zmiňuje odst. 8., § 3 úst. list. Viz k tomu též Hoetzel: „Ústavní listina Čsl. republiky“. Sborník věd právních a státních, XX, str. 5.
V důvodové zprávě k vládní osnově ústavní listiny (tisk 2421 ex 1920) praví se, že „v § 3 se zdůrazňuje, že úprava autonomie Podkarpatské Rusi, uložená nám jako závazek mezinárodní, s hlediska vnitrostátního jeví se jako akt svrchovanosti našeho státu, že právně jest řečená autonomie odvozena ze státní moci naší republiky“. Zajisté jest N. s. svrchované v tom smyslu, že jest nejen příslušným určovati sobě, nýbrž i sněmu Podkarpatské Rusi kompetenci, t. j. jinými slovy: má t. zv. kompetenční kompetenci, které se sněmu Podkarpatské Rusi nedostává. Mohlo by proto právně (ovšem toliko za současného porušení mezinárodní povinnosti) i zrušiti autonomii Podkarpatské Rusi, arciť jen zákonem ústavním (čl. I uvoz. zák. k úst. list.).
V prvním odstavci § 7 úst. list. praví se, že „zákonodárná a správní činnost zemských sněmů zanikla“. Toto ustanovení je jednak pouhou reminiscencí, jednak vysvětluje se tím, že za platnosti prozatímní ústavy ze dne 13. 11. 1918 vznikly neodůvodněné pochybnosti, zdali trvala zákonodárná kompetence bývalých zemských sněmů dále. Tak rozuměti jest slovu „zanikla“, jímž má býti naznačeno, že tato činnost (kompetence) nezanikla teprve dnem, kdy konečná ústava ze dne 29. 2. 1920 vstoupila v platnost, že jí tudíž nebylo již před tímto dnem. Neboť podle § 4 proz. ústavy „vykonávalo N. s. pravomoc zákonodárnou pro celý stát i jednotlivé jeho části“, z čehož plyne, že bylo jediným zákonodárným sborem, jenž měl plnou zákonodárnou příslušnost. Tato příslušnost nebyla mu též proz. ústavou podrobněji určena, což bylo by nutné, kdyby byl chtěl zákonodárce zachovati příslušnost bývalých sněmů. Nastoupilo tedy ode dne 13. 11. 1918 nejen na místo bývalé říšské rady rakouské a (pokud jde o území slovenské) bývalého parlamentu uherského, nýbrž též na místo jednotlivých zemských sněmů (českého, moravského a slezského), které, poněvadž podle cit. § 4 proz. ústavy pozbyly veškeré své zákonodárné působnosti, přestaly právně existovati. Arciť dlužno rozlišovati mezi kompetencí (zákonodárnou a správní) zemských sněmů a správní kompetencí zemských výborů, pokud se týče zemských správních komisí (výborů), jež nastoupily na jejich místo. Výkonné funkce těchto zemských orgánů zůstaly zatím nadále v platnosti. Srov. na př. § 2 zák. ze dne 13. 11. 1918, č. 38 Sb., jímž se zřizuje zemský správní výbor pro Čechy: „Pro výkon prací, jež byly přikázány dosavadními zákony zemskému výboru král. Českého, zřizuje se zemský správní výbor.“ Tím zanikla též zemská správní komise, zřízená cís. patentem ze dne 26. 7. 1913, č. 36 ř. z., a vyhlášením ministra vnitra ze dne 27. 9. 1913, č. 66 č. z. z. Viz též § 1 zák. ze dne 9. 4. 1920, č. 280 Sb., o zvláštních opatřeních v oboru samosprávy v Čechách, na Moravě a ve Slezsku: „Vládě přísluší činiti veškerá opatření správní, jež podle dosud platných zákonů vyhrazena byla působnosti zemských sněmů v Čechách, na Moravě a ve Slezsku. Totéž platí i v případech, kdy se k správnímu opatření vyhledávalo podle dosavadních zákonů usnesení zemského sněmu, schváleného císařem.“ (Srov. k tomu mé „Čsl. právo správní“. Část obecná, str. 61 a násl.) Plný praktický (politický) význam měla by zásada, že zpravidla pouze parlamentní sbor zastupitelský je příslušný vydávat zákony, t. j. normy s původní relevancí právní, kdyby z příslušné ústavy též vyplývalo, které věci (materie, jež mají býti normativně upraveny) dlužno bezpodmínečně upravovati toliko zákony a které možno normovati také „cestou nařizovací“ nebo jinou (mimo zákonodárnou), tedy normami druhotnými. Takovou povšechnou zásadu však čsl. právní řád neobsahuje, jak plyne mimo jiné a contr. již z četných speciálních ustanovení ústavní listiny, že určité záležitosti lze upravovati jen zákonem (srov. na př. §§ 85, 87, 88, 91, 92, 96, 97, 99 atd.), z čehož dalo by se vyvozovati, že ve všech ostatních případech je právě úprava druhotnými normami přípustná. Z omezení normotvorné kompetence „moci vládní a výkonné“, obsažené v § 55 úst. list., podle kterého „nařízení vydávati lze jen ku provedení určitého zákona a v jeho mezích“, nelze totiž vyvoditi zmíněnou povšechnou výsadu zákonodárného orgánu, a to již proto, že předpis ten obsahuje kompetenční omezení pouze jednoho druhu druhotných norem (totiž t. zv. „nařízení“, Verordnungen), nikoliv všech druhotných norem vůbec. Možno tedy naší ústavě toliko subintelegovati zásadu, že — ve shodě se svým povšechným demokratickým rázem — připouští jako formu norem, které mají obecně zavazovati občanstvo (ukládati obecné právní povinnosti) toliko „zákon“, stanovený zákonodárným zastupitelstvem lidu. Vždyť ostatně naše ústavní listina (stejně jako mnoho jiných ústav) výslovně nestanoví ani zásadu hierarchické nadřízenosti normy zákonné (prvotní) nad normami druhotnými (nařízeními), považujíc za samozřejmé, že norma usnesená parlamentárním zastupitelstvem lidu a označená jako „zákon“, má vyšší relevanci než na př. t. zv. vládní nařízení, které ji tedy nemůže derogovati. I tuto zásadu dlužno naší ústavě pouze subintelegovati. O pojmové podstatě t. zv. nařízení a významu § 55 úst. list. viz blíže heslo „Nařízení“ (srov. k tomu též mou „Soustavu čsl. práva státního“, II. vyd., str. 220—229).
Kdo by četl pouze ustanovení § 6 úst. list., mohl by míti za to, že kompetence N-ho s. vyčerpává se výkonem „moci zákonodárné“. K tomuto úsudku dospěl by tím spíše, kdyby cit. § 6 srovnal s obdobným ustanovením § 4 prozatímní ústavy: „N. s. vykonává pravomoc zákonodárnou pro celý stát i jednotlivé jeho části a pravomoc dozorčí nad mocí výkonnou...“. Než, jak shora bylo již naznačeno, obsahu § 6 nelze rozuměti tak, že by jím v první řadě měl býti opsán okruh působnosti N-ho s., nýbrž zde je pouze řečeno, kterému orgánu má příslušeti „moc zákonodárná“ (a kterým orgánům tedy nikoliv), jinými slovy: je tam stanoveno, že N. s. má zákonodárnou funkci, ale nikoliv které jiné funkce snad ještě dále má. Na tuto otázku odpovídá celý ostatní obsah hlavy druhé ústavní listiny (§§ 6—54), nadepsané přiléhavě „Moc zákonodárná. Složení a působnost N-ho s. a jeho obou sněmoven“, z kteréhož nadpisu tedy plyne, že se zde jedná jednak o organisaci moci zákonodárné, jednak o složení a působnost N-ho s. Sem patří ostatně i ustanovení § 15 zák. ze dne 29. 2. 1920, č. 124 Sb., o složení a pravomoci senátu: „Senát spolupůsobí při výkonu moci zákonodárné podle ustanovení ústavní listiny.“ (O příčinách, které vedly k vydání tohoto zvláštního zákona o organisaci senátu — podobná norma o poslanecké sněmovně totiž neexistuje — viz důvodovou zprávu k vládnímu návrhu tohoto zákona, tisk 2423 zas. rev. N-ho s. 1920.)
Ze zmíněného obsahu ústavní listiny — jakož ostatně i z nesporného úmyslu ústavodárců ustrojiti čsl. stát jako republiku t. z v. parlamentární (viz heslo „Formy státní“) — podává se, že její disposice vychází z běžného státovědeckého názoru, který v parlamentárně ustrojených státech (t. j. za platností soustavy t. zv. parlamentární) rozlišuje v působnosti parlamentu tři prvky či druhy kompetence: vedle zákonodárné jednak t. zv. kontrolní (správní), jednak autonomní (viz Pražák: „Rak. právo ústavní“, I.: Základní typy všeobecného práva státního, str. XLVII, a mou „Soustavu čsl. práva státního“, II. vyd., str. 35 a 166). Kontrolní funkce spočívá v dozoru na výkonné orgány (úřady) státní, výkonná (správní) v jistých úkonech, které dle běžné nauky co do své podstaty jeví se býti správními akty, autonomní záleží v tom, že zákonodárný sbor upravuje si jisté vnitřní záležitosti samostatně (sem patří na př. přijetí t. z v. autonomního jednacího řádu a volby funkcionářů sněmovních).
Panující nauka (ve svých neetických základech velmi nejasná) rozlišuje správní úkony zákonodárných sborů na takové, které jak svou podstatou tak svou formou jsou úkony správními (a liší se tudíž od ostatních správních úkonů jen tím, že příslušejí zákonodárnému orgánu), pak takové, které pouze svou podstatou (?) jsou správními úkony, kdežto svou vnější formou — podle předpisu ústavy — jsou zákony. Tyto poslední nazývá „formálními zákony“. Příkladem takového formálního zákona jest zákon rozpočtový (§ 41, odst. 3., úst. list.).
Zmíněnou kontrolní působnost vyhraňuje povšechně § 52 úst. list. takto: „Každá sněmovna jest oprávněna interpelovati předsedu a členy vlády ve věcech jejich působnosti, zkoumati správní úkony vlády, voliti výbory, jimž ministerstva poskytujtež informace, usnášeti se na adresách a resolucích.“ Autonomní působnost obsažena jest pak v §§ 35 a 37: „Každá sněmovna zvolí si sama své předsednictvo a ostatní funkcionáře“ (§ 35). „Základní zásady jednání a styky obou sněmoven mezi sebou, jakož i s vládou a na venek vůbec, upravují se v rámci předpisů ústavních zvláštním zákonem. Svoje vnitřní poměry upravuje každá sněmovna jednacím řádem, který vydá ve vlastní působnosti“ (§ 37).
Z rámce právě zmíněného obligátního třídění jednotlivých funkcí N-ho s., kterýžto činitel přes to svou podstatou zůstává orgánem zákonodárným, vypadá poněkud ona zvláštní funkce, která v soustavách parlamentárních bývá přidělována parlamentům a spočívá v trestní obžalobě, jakož i v provádění trestního řízení proti vládě, pokud se týče hlavě státu. V naší ústavní listině jest věc upravena v §§ 67 a 79. Onen stanoví: „Trestně může býti stíhán (t. j. president republiky) jen pro velezradu a to před senátem na obžalobu sněmovny poslanecké (§ 34). Trestem může býti jen ztráta úřadu presidentského a způsobilosti tohoto úřadu později znovu nabýti. Podrobnosti upravuje zákon.“ Tento praví: „Poruší-li předseda nebo členové vlády úmyslně nebo z hrubé nedbalosti v oboru své úřední působnosti ústavní nebo jiné zákony, jsou trestně odpovědni. Právo k obžalobě přísluší sněmovně poslanecké (§ 34). Trestní řízení provádí senát. Podrobnosti upravuje zákon.“ Dovolaný zákon, který má upraviti podrobnosti, nebyl dosud vydán. O soudní kompetenci senátu jedná též § 16 zák. č. 124/1920 Sb. o složení a působnosti senátu. Povšimnouti jest si i dikce § 34 úst. list.: „Řízení před senátem jako trestním soudem upravuje zákon.“ Přes to tato činnost, kterou tedy provádí senát podle výslovného rčení citovaného § 34 jako „trestní soud“, patří s hlediska běžného třídění mezi výkonné funkce parlamentu, které by v tomto případě svou vlastní podstatou patrně byly „kontrolní“. A skutečně též pouhé vnější označení nějakého orgánu jako „soudu“ nestačilo by asi, aby jeho činnost již proto nutně musela býti „soudcovskou“. Uvážíme-li však, že činnost soudcovská od ostatní činností na nižších stupních normotvorby (t. j. od činnosti t. zv. „výkonné“) liší se zejména ústavně zaručenou nezávislostí nalézacích orgánů (srov. § 98 úst. list.), a uvážíme-li dále, že tato nezávislost jest, byť i v jiné podobě než u státních soudců, totiž ve formě parlamentární imunity, u soudců podle § 34 úst. list. dána v nejvyšší míře, a uvážíme-li konečně, že obsah trestní funkce senátu v případech řízení podle §§ 34, 67 a 79 úst. list. ničím se svou podstatou neliší od obdobné činnosti řádných soudů trestních, pak jen stěží budeme moci nevysloviti důsledek, že N. s. čsl. je povoláno vykonávat nejen funkce zákonodárné a t. zv. výkonné, nýbrž i soudcovské.
O tom, v čem v jednotlivostech pozůstává t. zv. „výkonná“ (správní, kontrolní) a „autonomní“ funkce čsl. N-ho s., nepoučuje nás ústavní listina blíže. Máme zde jen předpisy citovaných již §§ 35 a 52. Chceme-li si o tom učiniti podrobnější obraz, dlužno bráti na potaz jednací řády obou sněmoven a to zejména jich § 18, ve kterém uvádějí se „předměty“, o kterých sněmovny jednají. Ustanovení tohoto § 18 nelze arciť vzhledem k legislativní svrchovanosti parlamentu rozuměti tak, že by sněmovna nemohla jednati o jiných předmětech, tedy jako kompetenční předpis, jímž mají býti stanoveny hranice příslušnosti dotyčné sněmovně. Neboť účelem jeho jest zajisté jen vypočítati různé předměty jednání, pro které má platiti zvláštní řízení (procesní normy). Z toho podává se, že by pro projednávání jiných než v onom § 18 vyjmenovaných předmětů, o nichž by snad sněmovny jednati chtěly, chyběly po př. jen příslušné procesní normy. Než výpočet v § 18 je takového rázu, že by se asi stěží našel předmět, který by nebylo možno subsumovati pod jeden z uvedených tam 8 resp. 9 bodů. Neboť nevypočítávají se zde jednotlivé „předměty“ podle svého obsahu a své podstaty, nýbrž pouze podle vnější své formy (zprávy, návrhy, prohlášení, dotazy atd.). Nelze-li tedy cit. § 18 jedn. řádu považovati za kompetenční normu, jest jí však nesporně předpis § 52 úst. list.; obsažený tam výpočet „kontrolní“ činnosti parlamentu jest nad to zajisté pokládati za taxativní. Podobně jako u § 18 jedn. ř. jest však i jeho stylisace (srov. na př. obrat: „správní úkony vlády“) tak široká, že praktický význam oné taxativnosti stává se tím velmi malý. Rozumí se konečně, že vzhledem ke kompetenční výsosti N-ho s. je mu i kompetenční hranice, stanovená § 52 úst. list., „k disposici“, t. j. že by ji mohlo rozšířiti nebo zúžiti — ovšem toliko formou ústavního zákona.
Několikrát zde již cit. § 18 jednacích řádů obou sněmoven vypočítává přehledně tyto předměty, o kterých sněmovny jednají:
1. Zprávy a podněty presidenta republiky (§ 64, č. 6, úst. list.); 2. návrhy a prohlášení vlády; 3. osnovy zákonů a usnesení došlé z druhé sněmovny; 4. návrhy předsedy a poslanců (senátorů); 5. zprávy výborů a Stálého výboru Národního shromáždění podle § 54 úst. list.; 6. dotazy; 7. žádosti (petice); 8. volby. K tomu přistupuje ještě pro senát (jako bod 9. dotčeného § 18) provádění trestního řízení v případech §§ 67 a 79 úst. list. (obžaloba presidenta republiky, předsedy a členů vlády). Uvádí-li jednací řád pro senát provádění trestního řízení proti zmíněným funkcionářům jako zvláštní předmět jednání této sněmovny, měl jednací řád pro sněmovnu poslaneckou uvésti důsledně i vznesení obžaloby, které jí — jakožto výlučnému žalobci — v těchto případech přísluší, jako obdobný předmět jejího jednání.
O tom, jak jest upraveno řízení ve příčině jednotlivých „předmětů“, v § 18 jedn. řádů vyjmenovaných, viz cit. již heslo: „Jednací řády parlamentní.“
Literatura.
Weyr: „Soustava čsl. práva státního“, 2. vyd.; Jar. Říha: „Organisace státní moci v rep. Československé" (Tobolkova Politika, III, 1925); Baxa: „Parlament a parlamentarism“, I.; Rauchberg: „Bürgerkunde der Tschechoslowakischen Republik“; Adamovich: „Grundriß des tschechoslowakischen Staatsrechtes“; Adler: „Grundriß des tschechoslowakischen Verfassungsrechtes“ (1930).
František Weyr.

Citace:

WEYR, František. Národní shromáždění. Slovník veřejného práva Československého, svazek II. I až O. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1929, s. 795-804.