Nejvyšší správní soud.

I. Vznik a typické znaky. — II. Základní pojmy a zásady: A. I. Správní úřad. 2. Rozhodnutí a opatření. 3. Konečnost. B. I. Zákonnost. 2. Subjektivní právo. 3. Jeho porušení. C. Skutková podstata. D. Zásada projednací a vyhledávací. E. Kasace. — III. Organisace. — IV. Zvláštní předpisy kompetenční. — V. Řízení. Zahájení a vývoj procesu. Stížnost a procesní podmínky. Přijetí stížnosti k soudu a odmítnutí a limine. Účinky podané stížnosti. Řízení přípravné. Veřejné ústní líčení. Nález a usnesení. Proces zkrácený. Zastavení a přerušení procesu. Doručování. Útraty řízení a pokuty. Právo chudých. Kolkování. — VI. Záruky stálosti judikatury.
Citované sbírky: Exel: „Das Verfahren vor dem K. K. Verwaltungsgerichtshofe“; sbírka rozhodnutí, jež se týkají řízení a příslušnosti rak. správního soudu, 2 svazky (sahají až do r. 1890). Budwinski (cit. Budw.): „Sammlung der Entscheidungen des K. K. Verwaltungsgerichtshofes“. Až do r. 1898 obsahuje každoroční svazek nálezy z oboru všeobecné správy a z oboru finančního práva neodděleně. V následujících dvou letech číslují se sice nálezy z obou oborů ještě společně, ale jsou seskupeny podle těchto oborů do dvou každoročních svazků: A(dministrativní) a F(inanční). Rokem 1901 počíná se nová řada a nové číslování sbírky o dvou svazcích: A(dministrativní) a F(inanční), onen řízen Alterem, posléze Popelkou, tento Reissigem. Bohuslav: „Sbírka nálezů nejvyššího správního soudu“ o dvou odděleních: ve věcech administrativních (adm.) a ve věcech finančních (fin.), každé z nich se samostatným běžným číslováním, ono řízeno Bohuslavem, později společně s Janotou, toto řízeno Bohuslavem, později společně s Kovandou. Číslice římské označují právní zásady soudem formulované při příležitosti „usnesení“, ne v nálezech. Otištěny jsou vždy na konci každého ročníku. (Obě sbírky v nákladu Tomsově.) Knihy judikátů c. k. správního soudu: Administrativních: Alter až do svazku šestého, svazek sedmý Popelka (s Hennigem) sahá do r. 1911, Finančních: Reissíg. Knihy judikátů nejvyššího správního soudu: a) ve věcech administrativních, sv. I. (1918 až 1923) (Jud. I. adm.), oddělení A. „Část všeobecná a formální“ vynikajícím způsobem uspořádána Fraňkem, sv. II. adm. (1924—1928), uspořádaný Diwaldem a Zeisem; b) ve věcech finančních, sv. I. (1918—1923) (Jud. I. fin.), uspořádán Janásem a Kovandou, sv. II. fin. (1924—1928), uspořádán Janásem. (Vše v nákladu Tomsově.) Každá kniha judikátů je rozdělena na oddělení materielně-právní a procesně-právní. Toto je u Altra označeno III, u Popelky II, v čsl. fin. II, v čsl. adm. A. Způsob číslování judikátů není jednotný.
I. Vznik a typické znaky. N. s. s. je kopií býv. rakouského správního soudu, neboť zák. č. 3/1918 Sb., jímž se n. s. s. „zřizuje“, převzala republika s několika závažnými, ne však zásadními změnami rakouský zákon o zřízení správního soudního dvora z 22. října 1875, č. 36 ex 1876 ř. z. („říjnový zákon“). Historie někdejšího rakouského správního soudu je tedy i historií n-ho s-ho s-u československého. Prvý základ rakouského tribunálu byl položen již t. zv. prosincovou ústavou, zejm. čl. 15 státního základního zákona o moci soudcovské č. 144/1867 ř. z. („ústavní zákon“). Zákonem tímto byly však předurčeny jen některé, ovšem velmi podstatné stránky rakouského typu správního soudnictví. Dokreslen byl teprve zákonem říjnovým. Instituce vznikla v oné době politického přerodu, kdy ve střední Evropě vítězství myšlenky ústavního státu nad absolutní monarchií se dovršovalo, a kdy ve stopách tohoto vítězství vytvářela se jako reakce proti t. zv. státu policejnímu představa státu právního. Idea tato, naprosto ne jednoznačná, byla různě formulována, nejúspěšněji v letech padesátých slavnou definicí Stahlovou, podle níž má stát, aby byl státem právním, „dráhy a hranice své činnosti stejně jako svobodnou sféru svých občanů způsobem práva, in der Weise des Rechts, přesně určiti a neporušitelně zabezpečiti“. Představa právního státu stejně jako idea státu ústavního vyrostla z individualistického názoru. Kdežto však jeho demokratická odnož směřuje k „účasti individua na státě“, míří liberalistická k „svobodě individua od státu“ (Radbruch). Zde i tam je dána půda pro právo jednotlivce vůči státu. Měla-li však „konstituce“ zvučnost a sílu lidového, ne-li revolučního hesla, byl boj za ideu právního státu veden ponejvíce zbraněmi duchovními. Zejména vyhledání prostředků onoho „neporušitelného zabezpečení hranic“ mezi „výkonnou“ činností státu a svobodnou sférou občanů, zůstalo úkolem teoretických myslitelů, úkolem tím naléhavějším, když i praktické zkušenosti se státem ústavním ukázaly, že parlamentní kontrola výkonné moci státní, která náleží k rekvisitům ústavnosti, nedovede svobodu občanovu účinně zabezpečiti. Účinnější paladium nabízelo se v podřízení činnosti státní v jejím styku s jednotlivým občanem pod kontrolu nezávislých soudů. Než toto východisko nenalezlo naráz obecnějšího pochopení, ba ani ne ve všech vůdčích hlavách liberalismu (Rotteck), a bylo třeba překonávati odpor, který zásadně popíral možnost nalézání práva mezi státní mocí a jednotlivcem. Myšlenka soudní kontroly činnosti státu v jejím styku s jednotlivcem hledala své technické řešení přirozeně tam, kde nejsnáze bylo je nalézti. Navazovala na historicky danou soustavu soudní, směřujíc takto ke „státu justičnímu“. Klasického vyjádření dostalo se tomuto směru v druhé části § 182 frankfurtské říšské ústavy v r. 1849: „über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte“, čímž byly míněny tradiční soudy civilní a trestní. K předním zastáncům tohoto řešení přidružil se vrchní apelační rada v Casselu, Otto Bähr, svým učeným spisem: Der Rechtsstaat (1864), který se stal slavným. Bähr mohl se dovolávati i dobrých praktických zkušeností kurhessenských soudů, kteréž v jistých mezích odedávna, zejména za vlády ústavní listiny z r. 1831, vykonávaly jurisdikci v oboru práva veřejného, z niž zejména zajímají quasi-negatorní žaloby proti aktům, jimiž moc vládní protiprávně zasahovala do právní sféry poddaného (l. c. str. 148 a násl.). Ale justičnímu státu vyvstal zásadní odpůrce v berlínském profesoru Rudolfu v. Gneistovi, který ze svého objevitelského studia anglického zřízení mírových soudců čerpal „obecně použitelné zásady“a propagoval — nejvýrazněji ve svém referátu pro XII. německý Juristentag (1875) — stupňovitou soustavu kolegiálně zřízených, „samosprávných“, t. j. z úředníků z povolání a z úředníků „čestných“ složených úřadů správních, jež vrcholíc v ústředním soudním dvoru, omezeném zásadně na revisio in jure nebo na kasaci, měla vykonávati jurisdikci správní. Než ani Bähr nebyl nekompromisním hlasatelem státu justičního, a připouštěl z důvodů účelnosti v nižších stolicích zvláštní soudy správní, požaduje jednotu toliko v soudě nejvyšším. Hlubší a opravdu nepřekonatelný rozpor mezi oběma směry spočíval v něčem jiném, než v otázce organisační a kompetenční. Bähr dovedl si soudní kontrolu správy představiti jen jako ochranu subjektivních práv a omezoval předmět správní jurisdikce na „veřejnoprávná práva individuální“, podav s velkou pohotovostí a s širokým rozhledem v uvedeném svém spise, jako podobně později učinil Sarwey (ve svém díle: Das öffentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege, 1880), hned celý katalog subjektivních práv občanů. Probírá v něm „jednotlivé poměry“ mezi státem a jednotlivcem, „při nichž se v moderním státě hlásí potřeba právní hranice, omezující volné uvážení moci vládní“, a tím i „potřeba příslušné právní ochrany“. Právě zde však nasazovala kritika Gneistova, jenž potíraje these „právníků školených (jen) na pandektách“, kteří „dovedou si představiti jen kontradiktorní řízení se dvěma subjekty ve sporu o rozsah jejich práv“, a popíraje, že lze provésti pevné rozlišení mezi určením Stahlových právních hranic (Grenzbestimmung) zásahu státní správy do individuelní sféry a mezi určením míry (Maßbestimmung) tohoto zásahu, viděl poslání správní jurisdikce „v udržování objektivního právního řádu“ a nejdůležitější úkol její právě v oblasti volného uvážení, kde nestranná spravedlnost a stejná míra pro všechny nejvíce jsou ohroženy.
Typické znaky.
Koncepce Gneistova, která, byť ne v úplné ryzosti, ovládla správní soudnictví pruské a již dříve badenské, neměla na konstrukci rakouskou žádného vlivu. Duševní původce osnovy říjnového zákona, svob. p. Lemayer, stál k ní v příkré oposici. Ale ani integrální justiční stát nedobyl zde vítězství, jakého se mu dostalo pod heslem giurisdizione unica v italském nevalně šťastném zákoně z 20. 3. 1865. A ani zde nemělo vítězství dlouhého trvání.
1. V Rakousku již ústavní zákon rozhodl se pro jediný, samostatný soud správní povolaný ke kontrole určité kategorie aktů úřadů správních. Říjnovým zákonem byl tento tribunál zřetelně postaven jak mimo justiční soustavu „soudů řádných“, tak i mimo soustavu organisace správní, byv zřízen jako soud „pravý“, t. j. nezávislými soudci z povolání obsazený.
2. Tím určitěji projevil se vliv směru Bährova na podstatu a obsah jurisdikce správního tribunálu rakouského, neboť již zákon ústavní a shodně s ním zákon říjnový založil ji na myšlence ochrany individuelních práv. (Wenn jemand behauptet... in seinen Rechten verletzt zu sein... čl. 15 úst. z., § 2 říjn. zák.) Tím je řečeno, nejen že soudní kontrola je omezena na zákonnost správy, nýbrž že je omezena jen na onen okruh správy veřejné, kde tato přichází ve styk s individuelní sférou právní. Takto byl stanoven základní znak rakouského typu správního soudnictví. Je však nápadno, jak málo pozornosti bylo věnováno právě tomuto ústřednímu pojmu soustavy. Zdá se, že i původce osnovy říjnového zákona považoval pojem tento za dostatečně jasný, maje snad na mysli katalog Bährův. Důvodová zpráva prvé vládní osnovy, předložené dne 18. 2. 1873 panské sněmovně, mluvíc o „porušení práv“ sc. subjektivních, spokojuje se s výkladem, že musí „tedy“ jíti o to, že „buď nebylo dbáno (veřejnoprávného) nároku v zákonech založeného anebo že byl uložen (veřejnoprávný) závazek v zákoně nezaložený“. Vysvětlení podává názor, k němuž Lemayer ve svých literárních projevech i později se přiznával, a který již z vládní důvodové zprávy vysvítá (viz zejm. Österr. Staatswörterbuch, 2. vyd., IV, str. 25 a násl.). Podle něho dělí se soubor všech vztahů mezi státem a jednotlivcem na dvě oblasti, t. j. na oblast poměrů mocenských (Herrschaftsverhältnisse) a na oblast poměrů právních (Rechtsverhältnisse). Jen v této oblasti je sídlo veřejných práv subjektivních. Proti ní a od ní ostře oddělena je druhá oblast, v níž nemůže vzejíti spor o zákonnost, nýbrž jen o účelnost. Tato oblast „čisté správy“, prostá subjektivních práv občanů, kryla se Lemayerovi nepochybně s oblastí volného uvážení. Tím lze vysvětliti, že vládní osnova pokládala za možné použíti hranice mezi oněmi dvěma oblastmi jako hranice kompetenční, vyjímajíc přímo z příslušnosti správního soudu: Angelegenheiten, in denen die Verwaltungsbehörden nach freiem Ermessen vorzugehen berechtigt sind, tak jako by nešlo o nic jiného, než o protiklad oblasti „poměrů právních“. Zdá se, že obě tyto oblasti byly původně chápány jako kategoriálně různé, třeba že Lemayer později ve svých Apologetische Studien tohoto názoru se odříkal. Avšak již v průběhu parlamentního projednávání počala se ona domněle přímá a ostrá dělící čára, která měla instituci dáti „eine scharfe prinzipielle Bestimmtheit“ (St.-W.-B. l. c. 31), povážlivě prolamovati. Byl to výbor poslanecké sněmovny, který postřehl, že je „mnoho zákonů, jež stanoví sice několik pravidel, ponechávají však uvnitř těchto pravidel správě volnou ruku“. Poslanecká sněmovna pak z obavy, aby snad správní soud takovéto věci, v nichž obě ony oblasti se stýkají, nepodroboval in toto své kognici, rozšířila kompetenční výluku věcí volného uvážení tím způsobem, že vyňala z příslušnosti soudu „věci, v nichž a pokud (und insoweit) jsou úřady oprávněny postupovati podle volného uvážení“. Panská sněmovna přistoupila na toto textování, uvítala v něm však právě naopak jen určitější vyjádření myšlenky, „že příslušnost správního soudu nemá býti vyloučena, kde úřady správní mohou sice částečně postupovati podle volného uvážení, částečně však přece jsou vázány na určité předpisy“. Vláda ústy Ungerovými přijala změnu jako „zlepšení“ osnovy. Mohla opravdu býti zlepšením, kdyby nebylo šlo právě o normu kompetenční. Takto však byla kompetenční hranice přeložena dovnitř přečetných „věcí“, což je konstruktivní chyba. Soudní prakse musila pak zkoumati příslušnost soudu nikoli pro jednotlivou „věc“ jako celek, nýbrž pro každý stižný bod zvlášť. Čsl. zák. č. 3/1918 Sb. a rak. zák. ústavní z r. 1920 (§ 129) svorně zavrhly inkompetenční důvod „volné uvážení“. Československý s pojmem volného uvážení vůbec neoperuje, zákon rakouský uvedl „volné uvážení“ do spojitosti, do které pojmově náleží, ustanoviv v cit. článku, že není nezákonnosti (Rechtswidrigkeit) tam, kde úřad správní je podle zákona oprávněn postupovati podle volného uvážení a použije tohoto uvážení ve smyslu zákona.
3. Byla-li jurisdikce rakouského správního soudu obsahově omezena na „spory o subjektivní práva“ a vyměřena tedy po této stránce úžeji, než gneistovská správní jurisdikce pruská, postihovala naproti tomu rozsahově „generální klausulí“ celou oblast správy veřejné, a byla po této stránce vyměřena šířeji, než se stalo „enumerační metodou“ některých správních soudů říšskoněmeckých. Dnes se uznává, že generální klausule rakouská a s ní od počátku (1876) zcela shodná würtemberská je řešení šťastnější, které spěje, jak se zdá, k dalšímu rozšíření.
4. Již podle čl. 15 úst. zák. a shodně podle čl. 2 říjn. zák. je úkolem správního soudu chrániti (individuální) právo proti zkrácení (Verletzung) způsobenému „rozhodnutím neb opatřením správního úřadu“. Proces před správním soudem může tedy býti zahájen teprve po vydání správního aktu a proti němu. Jde o t. zv. správní jurisdikci a posteriori na rozdíl od jurisdikce druhého rakouského soudu veřejného práva, t. j. soudu říšského, který v jednom odvětví své příslušnosti (u nás zák. č. 4/1918 Sb. pražskému zemskému, nyní krajskému soudu přikázaném), t. j. ve sporech o veřejnoprávných nárocích proti státu nebo zemím podle § 3, lit. a, stát. zákl. zák. č. 134/1867 ř. z. mohl rozhodovati i de plano, čili a priori, bez předchozí intervence „rozhodnutí neb opatření úřadu správního“, na způsob procesu civilního. 5. Ústavnímu zákonu nebylo ještě jasno, jakého druhu má býti proces před správním soudem. Čl. 15 mluví o „uplatňování nároků“ „Ansprüche... geltend zu machen“, což ukazovalo spíše na kondemnační proces na způsob civilního. Bylo to asi vlivem L. v. Steinovy koncepce správní žaloby, Verwaltungsklage, neboť (viz Pražák, Rak. právo ústavní, 2. vyd., III., str. 309, 352) ústavní výbor poslanecké sněmovny měl vskutku nešťastný úmysl založiti celý obsah čl. 15 na temných poučkách Steinových, jež však záhadným způsobem, ale na prospěch věci nezůstavily v textu zákona, aspoň pokud jde o správní soud, žádné významné stopy. Říjnový zákon dal pak jurisdikci správního soudu, na rozdíl od zmíněné již jurisdikce říšského soudu, ráz jurisdikce rekursní, připustiv „stížnost“ jako opravný prostředek proti správnímu aktu a to ještě teprve proti aktu vydanému poslední příslušnou stolicí správní, tedy exhaustis mediis. Rakouská stížnost podobá se v tom jak würtemberské Rechtsbeschwerde, tak saské Anfechtungsklage, lišíc se v tom od francouzského récours pour exces de pouvoir, který je přípustný i ommisso medio.
6. Velmi zásadním způsobem vymezil říjnový zákon jurisdikci správního soudu, vyloučiv z ní otázku skutkovou, čímž chtěl ji, jak vládní důvodová zpráva dosvědčuje, omeziti na otázku právní. Táž důvodová zpráva dovolává se nejdříve anglického příkladu, kde prý vysoké soudy, fungujíce jako správní soudy, rovněž nepouštějí se do question of fact, a uvádí pak i praktické úvahy, které brání zatížiti jediný ústřední tribunál zjišťováním skutečností. Technicky byla tato restrikce provedena ustanovením, že správní soud má (zásadně) rozhodovati na základě skutkové podstaty (Tatbestand), přijaté (angenommen) poslední stolicí správní (§ 6 říjn. zák.). Předpisu tohoto bylo nutněji zapotřebí, než jak Lemayer se domníval, poněvadž z omezení soudní kognice na otázku zákonnosti správního aktu by takováto restrikce ještě neplynula. Neboť správní akt je nezákonným, kdykoli bylo právní normy na skutkovou podstatu nesprávně použito, tedy i když jí bylo použito na „skutkovou podstatu“ neskutečnou. Jako je nezákonností odsouditi někoho pro zločin, jehož se nedopustil, je nezákonné uvaliti na někoho povinnost k veřejné dávce nebo omezení policejní, třeba že skutková podstata, k níž norma dávkovou nebo policejní povinnost pojí. v pravdě není dána. Některé zákony o správním soudnictví, omezující správní soud rovněž na otázku zákonnosti, také vskutku die Nachprüfung der tatsächlichen Feststellungen (§ 76 sask. zák.) z kognice soudní nevylučují. Omeziv jurisdikci správního soudu na otázku právní, připodobil ji po této stránce revisi procesu civilního a trestního, což vyneslo správní jurisdikci rakouské často slýchanou, ale jak se ukáže, ne zcela oprávněnou výtku cizích kritiků, že je redukována na holé otázky právní (nackte Rechtsfragen). Na jisto však byla takto judikatura soudní postavena před obtížný problém rozhraničení otázky právní od otázky skutkové, s nímž procesualisté odedávna zápolí. Obtížnost problému nebyla nic zmenšena tím, že skutková podstata nebyla soudu uzavřena zcela hermeticky. Naopak přibyly ještě nesnáze jiné. Již vládní návrh nemohl přehlížeti rozdíl mezi skutkovou podstatou zjištěnou soudy v přesně upraveném řízení, a skutkovou podstatou zjištěnou správními úřady, zvláště té doby procesně málo školenými, v řízení téměř neupraveném a často s velkou povrchností prováděném. Proto již podle původní vládní osnovy měl správní soud, „uznal-li, že k vynesení nálezu je zapotřebí nějakého doplnění nebo zdokonalení (sc. skutkové podstaty), vrátiti věc za tímto účelem instanci správní“. Je nedozírné, na jaké cesty byla by se správní justice rakouská dostala, a co by se z ní bylo vyvinulo, kdyby bylo zůstalo při tomto zjevně nedomyšleném textu. Ale v průběhu parlamentního jednání, hlavně přičiněním panské sněmovny (svob. p. Hein), byl vládní text (§ 6, odst. 2.) upraven v ten způsob, že soudu bylo nejen uloženo zkoumati skutkovou podstatu, úřadem správním přijatou, po stránce procesní, nýbrž že zkoumání toto bylo učiněno přímo předmětem soudní kognice, která se následkem toho rozpoltila ve dvě složky, t. j. jednak ve zkoumání stránky procesní, podle znění zákona vlastně jen procesní správnosti skutkové podstaty úřadem přijaté, jednak ve zkoumání materielně-právní správnosti administrativního rozhodnutí. Tomuto rozlišování dostalo se výrazu i ve formulaci kasačního nálezu, neboť k původně navržené kasaci (§ 7) pro nezákonnost („als gesetzwidrig“) přibyla ještě druhá kasace (§ 6) pro vadné řízení („wegen mangelhaften Verfahrens“). Což stačilo, aby se zatemnilo poznání, že zanedbání normy procesní je stejně nezákonnost (protiprávnost) jako nesprávné použití normy materielně-právní. Nyní platný zák. rak. č. 153/1930 Bundesgesetzblatt uvádí (§ 43) oba druhy kasace na společného, jmenovatele: podle něho ruší se wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes a wegen Rechtswidrigkeit infolge Mangelhaftigkeit des Verfahrens.
Na každý způsob byl do zásadní imunity skutkové podstaty otevřen průlom, který soudu dával možnost dostati se oklikou k jejímu přezkoumání aspoň v jistých mezích, jež ovšem soudní prakse časem dovedla značně rozšířiti, zeslabujíc tak oprávněnost výtky, že rakouský správní soud omezuje se na holé otázky právní. Do jaké míry byla pro zkoumání skutkové podstaty opuštěna zásada projednací, která jinak tento proces ovládá, lze vhodněji uvésti v jiné spojitosti (viz níže II D.).
7. Netoliko „ze všeobecných zásad o postavení správního soudu“, který není včleněn „do organismu správy“, a z jeho „ryze kontrolního úkolu“, také z praktických úvah a ne v poslední řadě z důvodů ústavně- právních, dospěli původcové říjnového zákona k přesvědčení, že soud tento může býti jen „instancí kasační“ a že „nemá nalézati právo ve věci samé“. V pravdě nebyl však soud omezen na ryzí annullaci. Nebot říjnový zákon (§ 7) určitěji, než to vyjádřila vládní důvodová zpráva, ustanovuje, že správní úřad je po soudním zrušení svého rozhodnutí nebo opatření povinen učiniti další opatření a že je při tom vázán právním názorem, z něhož správní soud při svém nálezu vycházel“. Není možno pochybovati, že v mezích svého obsahu má v podstatě stejný účinek i zrušení „pro vadné řízení“ (§ 6), neboť podle samého textu zákonného je úřad povinen odstraniti „vady“, t. j. vady soudem vytknuté.
S různých stran, různými zásadami byla tedy jurisdikce rakouského správního soudu ohraničena. Je jurisdikcí, kterou lze podle Duguita nazvati subjektivní, jeť omezena na ochranu práv subjektivních; je jurisdikcí povahy rekursní s živly řízení revisního a kasačního. Úhrnem lze říci, že je směsicí tradičních prvků práva procesního, přizpůsobených a zorganisovaných pro nový účel. Svob. p. Lemayer sám charakterisoval svůj výtvor jako „eine neue Form und Kombination der uralten Rechtskategorie von öffentlichem Recht und Rechtsschutz“.
Čsl. recepce.
Zákonodárce čsl., vytknuv si úkol vytvořiti soudní kontrolu správy co nejrychleji, sáhl pochopitelně po nejbližším vzoru, který se po čtyři desetiletí celkem dobře osvědčoval. Již zák. z 2. 11. 1918, č. 3 Sb. („zák. listopadový“), „zřizuje se“ pro veškeru oblast státu „nejvyšší správní soud“. Změny, které byly tímto zákonem na recipované instituci provedeny, týkají se výhradně kompetence a záležejí hlavně v odstranění několika kompetenčních výluk, jež říjnový zákon (§§ 3 a 48) z různých příčin stanovil. Byly především odstraněny výluky z příslušnosti soudní, které v jednotném státě, jakým Čsl. republika, jest (§ 3 úst. list.), samozřejmě pozbyly smyslu (říjn. zák. § 3, lit. c a d), poněvadž byly jen důsledkem „dualistické“ struktury rakousko-uherské monarchie. Dále byl škrtnut předpis vylučující z příslušnosti správního soudu „věci náležející k příslušnosti soudu říšského“ (§ 3, lit. b, říjn. zák.). I tato výluka byla by vlastně odpadla i bez výslovného předpisu, protože instituce říšského soudu nebyla recipována, takže ony věci z kompetence říšského soudu, jež virtuelně se hodily do rámce kompetence soudu správního, byly by do ní spadly automaticky. Než bylo třeba rozděliti i ostatní pozůstalost po říšském soudě, aby nevznikly nežádoucí mezery. O tom děje se zmínka v jiné souvislosti. Z ostatních škrtů mají tři význam podstatný. Je to škrtnutí výluky věcí disciplinárních (§ 3, lit. g, říjn. zák.). Soudní ochrana byla zde velmi prozíravě uznána za stejně potřebnou, jako kdekoli jinde. Stojí za zmínku, že podle zprávy Bährovy (l. c. str. 147 pozn.) podléhaly disciplinární věci veřejných zaměstnanců kurhessenských již za ústavy z r. 1831 v jistých mezích (Rechtmäßigkeit) kontrole soudní. Proti ponechání výluky „rozhodnutí vydaných od instance složené z úředníků správních a soudců“ (§ 3, lit. h. říjn. zák.), při nichž podle mínění původců zákona říjnového dávalo již toto složení orgánu dostatečné garancie, mluvily některé zkušenosti, tomuto optimismu odporující. Při tom ovšem ušlo pozornosti, že právě následkem tohoto škrtu vynoří se nyní častěji otázka, zdali takovýto smíšený orgán sluší počítati k úřadům správním, či jde-li snad o druh soudu. Výluka stížností proti administrativním rozhodnutím nejvyššího soudu (§ 3, lit. h, říjn. zák.) považována byla za zbytečný pleonasmus, když již v zachovaném § 3, lit. a, vylučují se z příslušnosti n-ho s-ho s-u všechny věci, o nichž přísluší rozhodovati řádným soudům. Nejzávažnější je však škrtnutí kompetenční výluky „věcí, v nichž a pokud jsou úřady oprávněny postupovati podle volného uvážení“. Důvodů bylo dosti. Byl-li již v torn chybný kruh, že soud, maje zjistiti svou příslušnost, musil anticipovati rozřešení otázky, zdali jde o subjektivní právo a potentielní jeho „porušení“, tedy otázky náležející k meritu sporu, nutila konstruktivní vada již svrchu zmíněná roztrhnouti často causu ve dvě části, z nichž jedna náležela a druhá nenáležela do příslušnosti soudu. Již Pražák (l. c. str. 365) káral „teoretickou vadnost“ tohoto vylučovacího důvodu (srov. též Neubauerův referát „Volné uvážení... atd.“ pro druhý sjezd čsl. právníků, str. 51). Ale více než tyto konstruktivní chyby padala na váhu stará, ale i zcela nedávno obnovená zkušenost (Budw. A 12026/1918), že tento vylučovací důvod snadno svádí k nemístné paušální negaci právní vázanosti úřadu vůči straně a že by stále ohrožoval těžce vybojované vymoženosti onoho směru judikatury, který pečlivě vyšetřoval zákonné hranice volného uvážení úřadu a, používaje předpisu § 6, odst. 2., říjn. zák., zkoumal úsudky správního úřadu označované jako „skutkové hodnocení“ (viz níže II. B 2 a C). Naprosto však nebylo úmyslem podrobiti volné uvážení úřadu kritice soudní po t. zv. „věcné“ stránce, a lze jen těžko pochopiti, jak se mohla u nás rozšířiti pověst, že n. s. s. „přezkoumává volné uvážení“, kdyžtě přece škrtnutím § 3, lit. e, říjn. zák. zůstal netknutým princip, že soud zkoumá toliko zákonnost správního aktu, zákon však nemůže býti přestoupen, použil-li úřad volnosti zákonem jemu ponechané. N. s. s. je v téže situaci jako nynější soud rakouský, a rozdíl je jen v tom, že to, co svrchu uvedený čl. 129 spol. úst. zák. vyslovuje explicitně, je u nás ve zkratce vyjádřeno v nezměněném § 2 říjn. zák.
Konečně byla odstraněna „dočasná“, nikoli zásadní výluka trestních věcí policejních (§ 48 říjn. zák.) z obavy, aby nezůstala i u nás trvale „dočasnou“ jako v Rakousku, a po úvaze, že dovedl-li správní soud rakouský téměř bez positivní opory vybudovati procesní právo správní, dovede i čsl. n. s. s. vyhledati materielně i procesně právní hranice „arbitrární“ trestní pravomoci policejní, spočívající až dosud z valné části jen na chudých a vágních normách z doby policejně-státní. V právním řádu uherském nalezla ostatně prakse kodifikovaný trestní proces policejní v min. nař. č. 65000 ex 1909, Rendeletek Tára č. 136 ex 1909.
Motivy, které vedly ke všem těmto škrtům, sotva jsou kde zaznamenány. Úzký osobní styk s duševním původcem zák. č. 3/1918 Sb. a šťastným organisátorem n-ho s-ho s-u, Ferdinandem Pantůčkem, poskytl mi možnost dáti o nich svědectví. Dosah škrtu výluky věcí volného uvážení byl ostatně jím samým v jednom z prvých nálezů n-ho s-ho s-u (je to Boh. adm. 13) jaksi autenticky vyložen.
Znamenala-li recepce říjnového zákona pro země historické celkem zachování dosavadního stavu právního, přinesla Slovensku a Podkarpatské Rusi velmi podstatnou a aspoň s počátku nelibě pociťovanou změnu, ježto uherský správní soud, zřízený na základě zák. čl. XXVI/1896, liší se značně od typu rakouského (viz heslo: Správní soudnictví).
II. Základní pojmy a zásady. Znaky, jež ve svém souhrnu určují typus někdejší rakouské a nynější čsl. soustavy správního soudnictví, jen zhruba napovídají, jak je funkce n-ho s-ho s-u principielně vymezena. Je proto třeba tyto pojmy, které mají pro instituci základní význam, podrobněji vyšetřiti, což je dosti nesnadné, poněvadž přes determinační svou funkci jsou jen málo určité. V kategorii t. zv. neurčitých nebo pružných pojmů zaujímají vysoký stupeň neurčitosti. Ale tato jejich neurčitost snad ani není těžkou konstruktivní vadou, neboť právě svou pružností umožňují v jistých mezích vývoj instituce, činíce ji schopnou přizpůsobiti se názorům a potřebám doby. Takový vývoj vskutku během půlstoleté činnosti tribunálu se odehrál a stále ještě pokračuje. Základní pojmy, které působnost tribunálu determinují, určujíce základní podmínky tohoto „pořadu práva“, nelze počítati k vlastnímu procesnímu právu správního soudu, a kdyby bylo třeba dáti jim zvláštní jméno, snad by se k tomu po nějaké obměně hodil pojem a název „materielní právo justiční“, ražený Goldschmidtem a Kippem, třeba že s jiných stran jest odmítán jako nepodařený.
A. Předmět soudní kontroly jest určen komplexním pojmem „konečné rozhodnutí neb opatření správního úřadu“. Jsou to tedy jen akty 1. správního úřadu a to 2. jen akty určité právní kategorie „rozhodnutí a opatření“ (§ 2, odst. 1., říjn. zák.) a i z nich zase 3. jen akty určité procesní polohy, t. j. akty konečné (§ 5 říjn. zák.).
1. Pojem správní úřad není ex professo vymezen ani v zákoně říjnovém, ani v § 88 úst. list. Z říjnového zákona v souvislosti s čl. 15 „ústavního zákona“ a s § 11, lit. l, zákl. zák. č. 141/1867 ř. z. dá se souditi, že správní úřad je myšlen především jako protiklad „úřadu soudního“ (Verwaltungsbehörden a contr. Gerichtsbehörden). Negativně je tedy pojem „správní úřad“ určen tak, že to není soud. Pojem soud je však širší nežli pojem soud řádný. Říjnový zákon v § 3, lit. a, vylučuje sice z příslušnosti správního soudu jen „záležitosti, o kterých přísluší rozhodovati řádným soudům“. Ale vyloučením těchto „justičních“ záležitostí není řečeno, že soudy vůbec, jako kategorie, jsou z kontroly správního soudu vyňaty. Sídlo této otázky není v § 3, lit. a, nýbrž v § 2, odst. 1., podle něhož by akty řádných soudů nepodléhaly kontrole správního soudu, ani kdyby ustanovení § 3, lit. a, nebylo. Podle § 2 není pod kontrolu správního soudu postaven žádný soud i když to není soud „řádný“. Proto nepodléhají kontrole n-ho s-ho s-u ani „soudy“, jichž ústavní listina ve IV. hlavě o moci soudcovské neuvádí. Výpočet zde v § 95 podaný omezuje se vědomě na „soudní moc“ v civilních právních věcech a ve věcech trestních, a nechce býti úplným výpočtem veškerých soudů. Vždyť i sama ústavní listina zná ještě jiné druhy „soudů“, zejména soud ústavní (čl. III.), soud volební (§ 19) a soud správní (§ 88). Kriterium, podle kterého se pozná, zdali konkretní orgán je či není soudem, není ovšem nikde výslovně formulováno. Nicméně podává se z historicky daného uvolnění soudců ze závislosti na panovníku, které, prameníc z anglického Act of Settlement 1700, stalo se organisačním principem státu ústavního, a tento byl převzat i v demokraciích. Objevuje se v ústavních listinách jako zásada soudcovské „samostatnosti“ a „nezávislosti“. Také v ústavní listině v §§ 98, 99, stejně jako v čl. 6. rak. zákl. zák. č. 144/1867 ř. z. je tím myšlena nejenom nezávislost funkční („soudcové vykonávají svůj úřad neodvisle, vázáni jsouce jen zákonem“, k tomu § 98 úst. list.), nýbrž i nezávislost osobní (§ 99 úst. list.). Jen tam, kde oba tyto znaky vystupují pospolu, dá se mluviti o soudě v plném tradičním slova smyslu a jen pak není možno pochybovati, že jde o skutečný „pravý“ soud. Jen jeden z těchto obou znaků nestačí. Tak nečiní funkční nezávislost, jakou mají na př. disciplinární komise podle § 102 služ. pragm. č. 15/1914 ř. z. (viz heslo: Disciplinární právo, str. 405), orgán tento soudem, právě tak, jako nejsou soudem odvolací kárné výbory vojenské podle zák. č. 154/1923 Sb. přes ustanovení § 13 tohoto zákona (srov. Boh. adm. 8715). Nejistota se dostavuje u orgánů složených smíšeně z nezávislých soudců a osob jiných, zejména státních úředníků správních. Tato nejistota byla pro naše právo vyvolána hlavně tím, že zák. č. 3/1918 Sb., odstraniv ustanovení § 3, lit. h, říjn. zák., stanovil, že orgán nepřestává býti správním úřadem proto, že rozhodování účastnil se řádný soudce. Je-li orgán složen z nezávislých soudců a z osob z občanstva povolaných, kteří funkci vykonávají jako čestný úřad, jako na př. soudy pojišťovací a vrchní soud pojišťovací podle zák. č. 221/1924 Sb. nebo rozhodčí soudy hornické podle zák. č. 170/1924 Sb., je právní nezávislost ve smyslu ústavního principu mimo pochybnost, což ostatně zákon prv citovaný v §§ 224 a 227 výslovně naznačuje. Jinak má se ovšem věc s nezávislostí psychologickou, kterou právní nezávislost soudců má zabezpečiti. To však je již problém kultury mravní a nikoliv otázka právní. Je-li však orgán složen z nezávislých soudců a z úředníků správních, služebně na služebním představeném závislých, schází jeden z pojmových znaků soudu, a to i tehdy, když jako třetí složka přistupují „čestní úředníci“ z občanstva. Tak je tomu na př. při rozhodčích komisích podle § 26 zák. o závodních výborech č. 330/1921 Sb., a prakse n-ho s-ho s-u tyto komise také vskutku od počátku a důsledně považuje za úřad správní (Boh. adm. 1617, 1742, 1767 a j.), kdežto rozhodčí soudy hornické přes jejich podobnou kompetenci za správní úřady nepokládá (Boh. adm. 104 řím.). Naproti tomu jsou podle Boh. fin. 2 řím. soudy i trestní soudy důchodkové, ač zde pojmové znaky soudu nejsou úplně dány (viz heslo: Trestní právo a řízení důchodkové). N. s. s. spokojuje se tu s názvem soud, tedy s okolností zcela vnější, kdežto jindy, jako ria př. v Boh. adm. 4029, se v názvu soud spatřuje toliko praesumpce, že názvu užito bylo s rozmyslem, kterážto praesumpce však může býti z obsahu zákona vyvrácena. Šlo o rozhodčí soud mzdový podle II. hlavy zák. o stavebním ruchu č. 35/1923 Sb., který byl n-m s-m s-em uznán za „pravý“ soud. Zák. č. 44/1927 Sb. o stavebním ruchu nebylo na povaze rozhodčích soudů mzdových nic změněno. V Boh. adm. 3344 a j. uznána byla odškodňovací komise podle cís. nař. č. 284/1914 ř. z. za správní úřad, ačkoliv složení její neliší se podstatně od složení trestních soudů důchodkových. Ostatně ani patentní soud není zcela ryzím soudem, neboť „stálým referentem“ je správní úředník (zák. č. 30/1897 ř. z. a č. 305/1919 Sb.).
Správním úřadem nejsou sbory zákonodárné. Rakouský správní soud v řadě usnesení (Exel 62, 1227, 1243 a j., Popelka 3434) vyslovil, že zemský sněm není úřadem správním, a že je při tom lhostejno, jaká je povaha funkce, kterou koná. Ano v Budw. A 5756/1908 odmítnuta byla stížnost i proti aktu zemského výboru vydanému „v zastoupení sněmu“. Že císař nebyl z důvodů ústavně-právních úřadem správním, bylo vysloveno již plenárním usnesením z r. 1879. K tomu ke všemu viz Tezner: System der obrigkeitlichen Akte v Österr. Zeitschrift für öffentliches Recht, roč. I., str. 42 a násl. a Exel 1226). Podle čsl. ústavní listiny, hlava II., jest orgánem zákonodárným Národní shromáždění a podle § 3 též sněm Podkarpatské Eusi. Zemská zastupitelstva nelze k nim počítati přes jejich „normotvornou působnost“ (srov. § 56 zák. č. 126/1920 a 125/1927 Sb. a § 7 úst. list.; k tomu Říhův komentář, str. 267). Vzhledem k povaze aktů, jež podléhají kontrole n-ho s-ho s-u, mohla by se státi praktickou zvláště, ale ne jedině otázka, zdali je přípustná stížnost do „rozhodnutí a opatření“ sborů zákonodárných nebo jejich orgánů, zejména předsednictva podle čl. IV. zák. č. 186/1922 Sb., pokud vykonává služební moc nad úředníky a zřízenci v kancelářích sněmoven. Ze systematiky ústavní listiny, která je po této stránce zcela jednoznačná (hlava II. a contrario hlavy III.), je možno souditi, že zákonodárné sbory ani jejich orgány k „úřadům správním“ počítány býti nemají, ať je povaha jejich funkce jakákoliv (Hoetzel: „Soudní kontroly veřejné správy“, II. vyd., str. 20). Naproti tomu nelze ze systematiky ústavní listiny čerpati tak přesvědčivé důvody pro názor, s některých míst hájený, že president republiky ba i vláda nejsou nikdy úřady správními, tedy ani tehdy, když fungují jako úřady správní, vydávajíce „rozhodnutí neb opatření“ ve smyslu § 2 říjn. zák. Spíše se zdá, že ústavní listina, mluvíc v § 88 (hlava II.), míří na všechny orgány, které v rámci „moci vládní a výkonné“, vykonávajíce funkce správní, vydávají akty řečené povahy. Pokud jde o presidenta republiky, nemá otázka tato na ten čas velikého praktického významu, ale podle § 64, posl. odst., úst. list. mohla by ho nabyti. Pokud jde o vládu, je ovšem význam otázky již nyní dalekosáhlý, zejména vzhledem k širokému ustanovení § 81, lit. b, úst. list. N. s. s. v Boh. adm. 1827 a 1828 pokládal přípustnost stížnosti proti správnímu aktu vlády za nepochybnou, v Boh. adm. 2172 otázkou tou výslovně se zabýval a kladně ji řešil, byť snad důvody jeho nebyly zcela uspokojivé.
Velice závažná je otázka, zdali úřady správními sluší rozuměti toliko „orgány správy státní“ a „orgány správy zemské, okresní a obecní“, jež říjnový zákon v 2. odst. § 2. výslovně uvádí, či také orgány jiné, jež tvoříce akty správní zcela stejné povahy jako „rozhodnutí a opatření“, jsou v tomto smyslu úřady správními. Jinak vyjádřeno, zdali výpočet 2. odst. jest taxativní či jen demonstrativní. Běží tu především o orgány církví, pak o orgány samosprávy zájmové a různé novodobé nositele funkcí správních. Povaha správního úřadu ve smyslu říjnového zákona byla od samého počátku upírána orgánům církevním, na př. evangelické vrchní církevní radě (Exel 65, 1248) a orgánům židovské náboženské obce (Exel 1249 a nyní Boh. adm. 61 řím. a 323 řím. o řím.-kat. synodálním soudu diecésním).
Pokud jde o orgány samosprávy zájmové a o zmíněné novodobé útvary, lze stopovati v praksi dvojí proud. Odmítány byly stížnosti do výroku výboru advokátní komory (Boh. adm. 22 řím., 177 řím.). Naproti tomu byl v Boh. adm. 5600 a j. disciplinární nález pracovní sekce inženýrské komory jako „čestné rady“ uznán za akt správního úřadu. V Boh. adm. 4739 je sice správní výbor ústředního fondu zaopatřovacího podle zák. č. 608/1919 Sb. orgánem „samosprávné instituce hospodářské“, nicméně jest správním úřadem. Fond pro opatření strojených hnojiv podle zák. č. 683/1920 Sb. byl v Boh. adm. 2513 uznán za úřad správní, převahou sice pro správu hospodářskou zřízený, přece však s nějakým příměskem „pravomoci výsostné“ (§ 90 úst. list.). Podle Boh. adm. 8826 je „správním úřadem“ ústřední sbor léčebního fondu podle zák. č. 221/1925 Sb., podle Boh. adm. 8644, 8744 kuratorium zvláštního fondu pro zmírnění ztrát povstalých z válečných poměrů dle zák. č. 237/1924 Sb. Podle Boh. adm. 8065 také ústřední sociální pojišťovna. Nálezy někdy různými cestami, mluvíce o „pomocném“ orgánu státní správy nebo kvalifikujíce úkol orgánu jako virtuelní úkol správy státní a pod., snaží se dovoditi, že jde o článek soustavy správy státní, jindy se však o to vůbec nepokoušejí, považujíce za rozhodný znak „správního úřadu“, že akty jeho mají povahu správního „rozhodnutí neb opatření“. Na téže linii Pantůček v pojednání „Vodní družstva“ ve Správním obzoru, roč. X., str. 176, o rozhodnutí výboru vodního družstva o námitkách proti výborovým volbám.
Tento směr judikatury ukazuje na právní názor, že výpočet 2. odst. § 2. říjn. zák. je jen demonstrativní. Jakousi oporu pro tento názor lze nyní čerpati z toho, že v § 91 úst. list. mluví se pod společným názvem; „ministerstva a nižší úřady správní“ o svazech samosprávných beze všelikého rozeznávání, a že i § 88 úst. list. mluví o správních úřadech zcela absolutně. Což ovšem předpokládá, že předpisy ústavní listiny byl říjnový zákon bezprostředně modifikován.
V zásadě sluší ke správním úřadům počítati i orgány správy vojenské. Ani vrchní velitel branné moci (§ 64, č. 10, úst. list.) není qua talis vyňat. Branný zák. č. 193/1920 Sb. mluví výslovně o úřadech vojenských. Co platí o těchto, platí také o komisích odvodních a přezkoušecích. Akty těchto komisí a orgánů (velitelů vojenských) nelze ovšem zpravidla stížností soudní bráti v odpor. Ale příčina toho vězí jinde. Někdy ve výslovném předpisu zákonném, jako v §§ 10 a 11 cit. bran. zák., kde opravný prostředek proti rozhodnutím odvodních a přezkoušecích komisí je kategoricky vyloučen, a sluší proto za vyloučený uznati i opravný prostředek stížnosti k n-mu s-mu s-u (Boh. adm. 246 řím.), kde byl však výrok odvodní komise nadbytečně a sotva správně pojat jako pouhý znalecký posudek a ne jako rozhodnutí o vojenské povinnosti služební. O aktech orgánů správy vojenské sluší však vůbec uvážiti toto: Zařaděním do branné moci (§ 14 cit. bran. zák. ve znění zák. č. 53/1927 Sb.) zakládá se status „vojenské osoby“, v němž příslušník branné moci stává se ne sice ve všech, ale v mnohých vztazích pouhým objektem moci státní a individualistická zásada „právního státu“ ustupuje zde principu kolektivistickému. Již ze znění vojenské přísahy podle zák. č. 169/1919 Sb. (dáti ochotně své životy) je patrno, že tu jde o úplné podřízení individua kolektivu-státu. V Boh. adm. 2092 byl v aktu vojenské správy shledán nenařikatelný „služební rozkaz“. O vyloučení stížnosti do kázeňských nálezů vojenských viz ostatně výslovný předpis § 7 zák. č. 154/1923 Sb. a níže odst. III. V některých vztazích, na př. §§ 10 a 24 bran. zák. č. 193/1920, resp. 53/1927 Sb., zdá se ovšem, že stížnost vyloučena není. Rovněž tak proti nálezům ve vojenském řízení kárném (Boh. adm. 8715).
2. Rozhodnutí a opatření. K tomu viz heslo: Akt správní a Hoetzel: Soudní kontroly veřejné správy.
Tato spřežka jest starorakouský název pro akty správních úřadů, jimiž se podle běžné formule autoritativním způsobem buďsi deklaratorně určuje, co v konkretním případě právem je, nebo konstitutivně stanoví, co v konkretním případě právem býti má. Jak patrno, koordinují se zde akty deklaratorní a konstitutivní, čímž dává se najevo, že toto rozeznávání je pro vymezení působnosti soudu bezvýznamné. Uvedená formule, která ukazuje na vliv O. Mayerův, vyskytuje se v nálezech v rozmanitých obměnách (srov. Boh. adm. 347, 1827, 4501, 8644 a j.). Všecky tyto varianty vyjadřují však jednu a touž myšlenku, ať již se mluví o aktech upravujících konkretní poměry právní nebo o autoritativním rozřešení určitého právního poměru nebo o aktech, jimiž se bud obsah a objem sporných práv deklaruje nebo právní sféra stran určuje a pod. Někdy, jako v Boh. adm. 1097, mluví se o subsumpci skutečnosti pod právní předpis. Vždy se myslí na t. z v. akty vrchnostenské, jimiž se individuelní právní situace autoritativně určují nebo nově zakládají, mění anebo ruší. Čili podle jiného pojetí, zejména t. zv. normativní teorie, myslí se na akty, jimiž se stejně jako rozsudkem soudním „tvoří individuelní právní norma, individualisací nebo konkretisací generelní nebo abstraktní normy právní“ (Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 85, 233). Prakticky vyjde celkem najedno, nazývá-li se akt autoritativním stanovením konkretního právního poměru, či konkretisovanou právní normou. Obé vyjadřuje v podstatě totéž, co vládní důvodová zpráva k říjnovému zákonu a její původce svob. p. Lemayer i později literárně nazýval administrativním judikátem, judicielním výrokem řádných správních instancí. Rozhodno je, že musí vždy jíti o akt, který vůči tomu, jehož se týče, platí jako akt autoritativní čili jako individuelní norma právní. Že je vůči jednotlivci směrodatný, maßgebend (Tezner: Österr. Verwaltungsverfahren, 1922, str. 2259). Nic více nechtějí říci ani často opakované obraty, že akt musí býti schopen právní moci a tvořiti v zásadě titul exekuční (Boh. adm. 347, 7039 a j.). Na materielní právní moc, t. j. nezměnitelnost, neodvolatelnost aktu se při tom zřejmě nemyslí, a soud nikdy nečinil svou kognici závislou na tom, zdali jde o akt materielní právní moci schopný. Formální právní moc aktu, t. j. nenařikatelnost jeho v pořadu správním, nemá však v této relaci vůbec žádného významu. Myslí-li se na nenařikatelnost opravným prostředkem správním, je to sice správné, ale při tom neběží o účinky aktu, nýbrž o jeho procesní polohu (viz níže pod 3 o „konečnosti“). Na nenařikatelnost před n-m s-m s-em se však zřejmě mysliti nemůže. Vykonatelnost pak vůbec není essentiale aktu správního, a je mnoho rozhodnutí a opatření, kde nucený výkon vůbec nelze si představiti, jako jsou na př. akty udělovací (udělení státního občanství, domovského práva, konsensy, koncese a pod.), ale stejně také akty, jimiž se žádané povolení neb udělení odpírá. Je sice pravda, že právní řád je charakterisován vynutitelností svých norem, a lze také připustiti, že každý správní akt může býti článkem různých řetězů aktů, z nichž poslední vede k aktu donucovacímu, čili tvoří t. zv. titul exekuční. Na to však prakse při své formulaci nejméně pomýšlí. Požadavek vykonatelnosti dostal se do běžných definic rozhodnutí a opatření z některých nálezů, kde zcela nahodile nevykonatelnost aktu názorným způsobem ukazovala, že akt nemá proti stěžovateli právních účinků aktu autoritativného čili normativného, a že tedy není „rozhodnutím neb opatřením“ (srov. Exel 1153, 1156, Boh. adm. 8702). Z těchto nahodilých formulací byl pak požadavek vykonatelnosti nekriticky přejímán do dalších nálezů, a tváří se v nich jako pojmový znak „rozhodnutí neb opatření“.
Nejdůležitější význam pojmu „rozhodnutí a opatření“ spočívá ve výlukách, které se z něho podávají.
Autoritativní povahy nemají a nejsou nařikatelny akty správních úřadů, které jsou toliko podmínkou utvoření autoritativného aktu výrokem úřadu jiného, na př. rozsudkem soudním. Je zvykem nazývati je prohlášením strany, jež o sobě „do práv strany nezasahuje“ (Popelka 3427, Boh. adm. 41, 195 a 275 vesměs řím., pak Boh. adm. 727, 1123, 4075, 7427, Boh. fin. 2150 a j.). Názorným příkladem jest akt zadávání státních dodávek a prací (Boh. adm. 126 řím.), dále výrok ministerstva pošt podle § 20, odst. 2., cís. patentu č. 4/1851 ř. z., odpírající náhradu za ztracenou poštovní zásilku (Boh. adm. 141 řím.), výrok železničního úřadu o nároku odesilatele proti železniční správě na náhradu škody z titulu ručení za ztracené, poškozené neb opožděně dodané zboží, jež bylo železničnímu podniku odevzdáno k dopravě (Boh. adm. 370 řím.). Podobně výpověd ze služby daná kancelářskému oficiantu podle nař. č. 21/1914 ř. z. (Boh. adm. 1738) a projevy železniční správy státní ve služebním poměru k zaměstnancům (Boh. adm. 69, 128, 131 řím.). Na téže linii Boh. adm. 8474. Také souhlas rozhodčí komise k propuštění člena závodního výboru. Neboť podle Boh. adm. 1742, 1760 jde tu jen o doplněk prohlášení zaměstnavatele jako smluvní strany pracovního poměru. Rovněž výroky ministerstva národní obrany, odpírající náhradu škody způsobené vojskem (Boh. adm. 4328, 5005, 7274, podobně 6453). Náleží sem i zajímavý Boh. adm. 8495 a 8954.
Někdy je povaha aktu pochybná, a judikatura se mění. Tak prohlášení ministerstva pošt vůči abonentu telefonu bylo s počátku pokládáno za prohlášení strany v soukromoprávném poměru smluvním, ale v Boh. adm. 8750 po plenárním usnesení bylo rozpoznáno jako nařikatelný autoritativní akt správní.
Pro nedostatek autoritativní povahy nejsou způsobilým předmětem stížnosti pouhá upozornění (Boh. fin. 3836), vysvětlení (Boh. fin. 2150), pouhá programová prohlášení úmyslu úřadu (Boh. adm. 1886), právní názory úřadem sice vyslovené, ale „nevtělené v akt“ „upravující práva a povinnosti“ stran (Boh. adm. 1206, 2001, kdežto v Boh. adm. 335 se rozeznává). Ale ani oficiosní poukazy na výplatu služebních požitků státních zaměstnanců (Boh. adm. 1607, 5285, 5296, 5457) „neobsahují rozhodnutí o nároku“. Rovněž tak výroky úřadu služebního (ne železničního), jímž se odpírá státnímu zaměstnanci vydání železniční průkazky na zlevněnou jízdu. Neboť podle Boh. adm. 7392 jde tu jen o manipulativní vydání průkazek, nikoliv o rozhodnutí, jež přísluší jen úřadům železničním (jinak Boh. adm. 5551). K autoritativním aktům na venek, to jest vůči straně účinným, nepočítají se vnitřní poukazy dané úřadem vyšším úřadu nižšímu, i když byly omylem straně sděleny (Exel 15, 1181, Boh. fin. 696, adm. 1582 a j.). Rovněž tak projevy jednoho úřadu ke druhému v jejich vnitřním styku (Exel 31, Boh. adm. 1591).
Autoritativní povahu nelze upírati úředním aktům osvědčovacím. Nicméně prakse soudní kontrolu odpírá, poněvadž osvědčení není rozhodnutím ani opatřením. Tak výrok kvalifikační komise podle služební pragmatiky (Budw. plenum z 19. 3. 1915, Boh. adm. 30 řím., 7334), neboť jde prý jen o „odborné dobrozdání“. Stejně se nakládá s výroky zemské odvolací sociálně-lékařské komise podle zák. č. 199/1919 a nař. č. 224/1919 Sb. (o válečných poškozencích), neboť jsou to zase jen pouhá znalecká dobrozdání (Boh. adm. 87 a 164 řím.; srov. však Budw. A 8362/1911). Záleží na výkladu aktu. Úplnější obraz vídeňské judikatury nalezne se u Teznera: System der obrigkeitlichen Verwaltungsakte, Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht, I. roč. Stanovisko judikatury jistě není nepochybné, uváží-li se, že v řízení, kde onoho dobrého zdání bude použito jako průvodního prostředku, byl by právě pro jeho autoritativní povahu sotva připuštěn protidůkaz.
Kontrole, omezené na konkretní akty správní, unikají akty abstraktní, zejména nařízení (viz heslo: Nařízení). Je lhostejno zdali jde o nařízení vládní či o nařízení presidenta republiky podle §§ 23, 27, či o nařízení orgánů jiných, na př. policejní nařízení úřadů politických podle čl. 3. zák. č. 125/1927 Sb. o organisaci politické správy nebo o normotvorné akty zemského zastupitelstva podle § 56 zák. č. 126/1920 Sb. a j. Některé akty mají dvojí tvář, s jedné strany jsou normou abstraktní, s druhé strany konkretním aktem správním. Příklad v Budw. A 7780/1910 o stanovení ošetřovací taxy ve veřejných nemocnicích, které je „vůči veřejnosti“ nenařikatelným nařízením, vůči vydržovateli nemocnice nařikatelným úředním rozhodnutím. Někde je zase pochybno, zdali jde o abstraktní nařízení, či o hromadné opatření konkretní. Toto jest, ono není stížností nařikatelno.
Nařízení a ostatní druhotné (ze zákona odvozené) abstraktní normy neunikají ovšem soudní kontrole úplně. Nejsou jen předmětem přímého útoku, a soud nemůže je zrušiti. Přísluší mu však zkoumati je do té míry, jak soudy vůbec platnost nařízení zkoumají (§ 102 úst. list.). Soud, zkoumaje zákonnost konkretního správního aktu, může ji měřiti toliko zákonem. Spočívá-li tedy správní akt bezprostředně na abstraktní normě, která v hierarchii norem stojí pod zákonem, musí soud nejdříve zjistiti, zdali tato abstraktní norma nižšího stupně je platna, to jest zdali nepřekročuje mezí zákonné delegace. Je samozřejmo, že zkoumá její platnost z úřední povinnosti, neboť jus no vit curia Budw. 12318/1898, A 6050/1908, Boh. adm. 352, 1883, 4222, 4847, 7436, fin. 6910, kdežto v Boh. adm. 6862, fin. 7173 měl soud nesprávně za to, že bez výslovné námitky platnost nařízení zkoumati nemůže. V Budw. A 7299/1910 myslelo se dokonce, že stěžovatel může výslovným uznáním platnosti nařízení soudcovské zkoumání vyloučiti. Soudní kontrola nařízení provádí se jen „v mezích daných předmětem sporu na soud vzneseného“ (Boh. adm. 1386) a jen v mezích přípustných námitek stížnosti (Boh. adm. 3718). A to ještě jen potud, „bylo-li by jeho použití v konkretním případě na újmu právům stěžovatelovým“ (Boh. adm. 2892 a k tomu Budw. A 12080/1918).
Za nenařikatelné považují se t. zv. akty organisační, „jimiž se toliko zřizuje některý orgán správní nebo organisace jeho mění“ (Boh. adm. 45 a 81 řím., pak 4501). Příčina je v tom, že akty tohoto druhu zpravidla netýkají se individuelní právní sféry, nejsou konkretní akty správní. Kdyby tomu výjimečně tak bylo, jest i organisační akt způsobilým předmětem stížnosti. Je tomu tak zpravidla vždy, když jde o organisační akty, jež týkají se samosprávných svazů (Budw. A 5053/1907). Nic nezáleží na názvu aktu. Nařikatelna jsou i „oznámení“ (Boh. adm. 1258, 3939, 4738), „napomenutí“ (Boh. adm. 1635), „výzva“ (Boh. adm. 271, 3382), „vyhláška“ (§ 54 živn. ř. Boh. adm. 4530, 5303), „odpor“ podle nař. č. 328/1918 ř. z. (Boh. adm. 136 a Jud. I adm. A 2733), „výpověd“ (státního pozemkového úřadu) (Boh. adm. 1778 a j.). Záleží jen na tom, zdali správní akt je podle svých účinků právních „rozhodnutím neb opatřením“.
Jsou-li kontrole soudní v důsledku generální klausule podrobeny i akty, jež ze závažných ohledů účelnostních je radno Z této kontroly vyjmouti, doporučuje se spíše druhová enumerace takovýchto aktů, nežli povážlivé imunisování toho neb onoho správního orgánu. Pro tuto enumerační metodu rozhodla se kromě jiných také nejnovější osnova zákona o říšském správním soudě německém (§ 32).
3. Jen akt konečný je způsobilým předmětem soudní kontroly. Konečným jest akt, jímž byla „záležitost, Angelegenheit“ v administrativním pořadu instančním „vyřízena, ausgetragen“ (§ 5 říjn. zák.). Pořad instancí administrativních musí býti vyčerpán, ale je vyčerpán, když rozhodl úřad, který je v pořadu instancí organisačně nejvyšší, t. j. úřad, k němuž věc podle uspořádání pořadu instančního může dospěti jako ke stolici nejvyšší. Za zvláštních okolností byla stížnost výjimečně připuštěna do rozhodnutí první stolice v Boh. adm. 956. Při rozhárané úpravě kompetencí na Slovensku bývá nesnadno poznati, který úřad je stolicí nejvyšší, a strany pak pykají za nedostatky zákonodárství (Boh. adm. 4914, 5637, fin. 3196, 3467, 3485, 4092, 4129, 4483, ale i Boh. adm. 241, 5515, 6547).
Ustanovení § 5 není tak jednoznačné, jak by se na prvý pohled zdálo, neboť „záležitost“, „věc“ může znamenati různé věci. Může to býti causa in judicium deducta myšlená jako celek, ale „věcí“ mohou býti také jednotlivé složky této kausy. Když se „věc“ tímto způsobem, atomisuje, musí býti vyčerpán pořad instanční pro každou jednotlivou složku „věci“, aby soud mohl se jí zabývati. Prakticky to znamená, že před soudem lze relevovati jen otázky, které byly již relevovány v řízení správním, a to v poslední instanci správní. Takováto atomisace „věci“ klade na strany již v řízení správním přísné procesní požadavky, neboť námitce, která nebyla vznesena v poslední instanci správní, je cesta k n-mu s-mu s-u uzavřena. Do procesu správního promítá se tak přísný formalismus, který ovládá proces před n-m s-m s-em (viz níže pod D), ačkoliv jen tento jest v jistém smyslu procesem advokátským, onen však jím vůbec není. Mluví se o námitkách prekludovaných, čili o nepřípustných novotách. Hlavní proud judikatury béře se od počátku touto cestou (Exel 2008, Budw. 1516/1882, 2346 a 2185, obé z r. 1884, 13065/1899, A 1764/1903, A 3775/1905, 5258/1907, Alter III 1014, Popelka 3684). Praví se, že stížnost může se obraceti „jen proti obsahu a předmětu správního rozhodnutí poslední stolice, a že zmeškání námitky v řízení instančním nesanuje se tím, že poslední úřad potvrdil nižší rozhodnutí i v části instančním rekursem nenaříkané“. Brojil-li instanční prostředek opravný toliko proti volné úvaze úřadu, nemůže soudní stížnost namítati nezákonnost. Že v řízení správním nebyl přibrán znalec, nelze namítati teprve ve stížnosti (Budw. A 4171/1911). Prakse n-ho s-ho s-u jde celkem touže cestou (Boh. adm. 316, 753, 1709, 2840, Boh. fin. 2984, 3510). Stížnost obsahující vesměs jen námitky, které v řízení správním nebyly vzneseny, jest in toto nepřípustná, a odmítá se a limine (Boh. adm. 1643, 2186; viz též níže odst. V.).
Avšak prakse není jednotná. Někdy připouštějí se nové námitky, a stačí, opírají-li se o skutečnosti v řízení správním uplatněné. Podle Budw. A 1144/1902 lze se ve stížnosti dovolávati normy, která v řízení instančním nebyla uváděna, nemění-li se tím „důvod stížnosti, Beschwerdegrund“. Ano šlo se i tak daleko, že nové námitky připouštějí se až při ústním líčení (viz níže odst. V.), i když nebyly předneseny ve stížnosti. (K tomu Budw. A 5312/1907, Boh. adm. 704, 8672, fin. 3507 a j.) Tuto rozběhlou praksi není nijak možno uvésti na jednotící myšlenku.
Původci zákona říjnového sotva měli tušení, že je možno „věc“ rozložití v několik „věcí“, jak to činí prakse. Neměli ovšem a ani nemohli míti jasné představy o tom, do jaké míry „věc“ opravným prostředkem instančním devolvuje s nižší na vyšší stolici správní. Je tu dvojí možnost, bud opravný prostředek vyvolává projednání věci ve vyšší stolici in toto, tedy novum judicium, nebo vyšší úřad jest omezen na pouhé přezkoumání nižšího výroku v mezích opravného prostředku. Jest to týž rozdíl, kterým se liší civilně-procesní odvolání na Slovensku od odvolání v historických zemích (Hora: Čsl. civilní právo procesní, III., str. 39). Pro přípustnost námitek před n-m s-m s-em má tato otázka instančního řízení správního význam rozhodující. Neboť kontrola soudní jest omezena na akt poslední stolice správní, a co nebylo předmětem tohoto aktu, nemůže býti ani předmětem kognice soudní. Správní řád procesní daný nař. č. 8/1928 Sb., přijal v § 81 zásadu relativní vázanosti vyššího úřadu na návrh opravného prostředku. (K tomu srov. Havelka: Nástin zásad správního řízení str. 69 a násl. a heslo: Řízení správní.) Než i nejliberálnější prakse soudní musí se zastaviti před překážkou, která plyne z toho, že soud jest vázán na skutkovou podstatu, z níž vycházel nejvyšší úřad (viz níže C). Námitky založené na skutečnostech, které nejsou součástkou této skutkové podstaty, nikdy nebylo by možno připustiti. (Již Budw. 308, 345 ex 1878.)
Prekludovány arci nejsou a nemohou býti námitky, jež jsou namířeny proti aktu poslední stolice správní, vytýkajíce jeho procesní nebo materielní nezákonnost. Mimo to považují se některé námitky za privilegované. Kromě vad řízení v nižších stolicích, k nimž soud pokládá se za povinna hleděti z povinnosti úřední, připouští se sporadicky de plano námitka, že úřad použil normy nesprávné, na případ se vůbec nehodící (Boh. adm. 8672). Rovněž námitka promlčení veřejnoprávně dávky byla uznána za přípustnou až teprve v soudní stížnosti (Exel 2019 plenum z r. 1885, ale opačně Budw. A 7519/1910). Také rem iudicatam lze namítat teprve ve stížnosti (Boh. adm. 2505). Prakse není však zcela jednosměrná. Případu Boh. adm. 8672 jest nebo aspoň rúůže býti podložena myšlenka, patrně správná, že není možno zkoumati, zda bylo normy na konkretní případ použito správně (quomodo), jestliže normy této na případ vůbec se použíti nedá (an). Neboť tato druhá otázka je prius, bez něhož otázka prvá vůbec se nedá zodpověděti. Je-li na příklad na sporu jen použití té neb oné sazby určité dávky veřejné, není možno otázku zákonnosti použití sazby vůbec zodpověděti, když dávková norma na konkretní skutkovou podstatu vůbec nedopadá a dávkové povinnosti v pravdě vůbec není. Opačně však Boh. fin. 2984, 3510.
Požadavek konečnosti aktu má však ještě jiný důsledek. Není konečným rozhodnutím pouhé procesní opatření, jež nemá jiného účelu a dosahu, než rozvíjení procesu správního a přípravu vlastního rozhodnutí, které v nař. č. 8/1928 Sb. nazváno jest „závěrečným“. Jsou to ony procesní úkony správního úřadu, jež podle § 74 tohoto nařízení byly vyvolány projednáním určité věci a jež úřad učiní za řízení. Weyr (Správní řád, str. 42) nazval je mezitímnými. Zde prakse soudní již se nedrží své atomisační teorie a pokládá stížnost do těchto procesních aktů úředních, jež nazývá akty přípravnými, preparatorními, za nepřípustnou (Exel 10, 12, 14, 1107, 1115, nyní Boh. adm. 2087, 7672, 7851 a j.). Zákonný důvod odmítnutí hledá se někdy v § 5 (Exel 14, 1115, 1120, Boh. adm. 147 řím.), jindy v § 2 (Exel 1110, 1116, Boh. adm. 7672, 7851), někdy poněkud rozpačitě v obou (Boh. adm. 2087). Docela zvláštní argumentaci má Boh. fin. 1050. Ježto i procesní opatření má nepochybně povahu autoritativního výroku, kterým se procesně- právní situace strany „upravuje“, chce se poukazem na § 2 jen říci, že nejde o výrok „právní moci schopný a vykonatelný“. Bylo však již svrchu (odst. II., A č. 2) poznamenáno, že tyto dvě vlastnosti aktu sotva lze uznati za skutečné podmínky jeho nařikatelnosti. Argumentace Boh. adm. 7851 tuto pochybnost neodstraňuje. V dosahu nař. č. 8/1928 Sb., jež v § 74, odst. 2., poskytuje samostatný instanční prostředek opravný proti rozhodnutím „mezitímním“ jen výjimečně, zmenšuje se praktický význam otázky nařikatelnosti přípravných aktů před n-m s-m s-em.
Zásada nenařikatelnosti těchto aktů nežene se však do krajnosti. Odedávna se rozeznává, zdali aktem, byť jen přípravným, nebyla vyslovena zásada, která prejudikuje rozhodnutí ve věci hlavní (Alter III. 611). V takovémto případě stížnost se připouští (Exel 1109, Budw. A 6147/1908). Je-li předmětem správního řízení výlučně jen otázka procesní, na př. kompetence, je stížnost vždycky přípustná (Budw. A 604/1901). Ale proti aktu, jímž se výrok nižšího úřadu zrušuje pro vady řízení, stížnost se nepřipouštěla (Popelka 3441, Reißig 13316). Naproti tomu, když rozhodnutí nižší bylo zrušeno pro nezákonnost, pokládána byla stížnost k n-mu s-mu s-u za přípustnou (Budw. A 6147/1908, jinak Budw. A 476/1901).
Pod vlajkou „přípravného“ aktu plují někdy akty různé povahy, jež by pozornější rozbor rozeznával. Úřední výzva podati přiznání k veřejné dávce nemůže prý před správním soudem vyvolati spor o dávkovou povinnost (Exel 1108, 1109, Boh. adm. 2952), ačkoliv by nebylo nemožné a bylo by jistě rozumné viděti v takovéto výzvě obdobu mezitímního rozsudku o důvodu sporného nároku podle § 393 c. ř. s. rak., čili t. z v. Vorabentscheidung říšskoněmeckého civilního procesu. Za akt nenařikatelný považuje se i prozatímní suspense v řízení disciplinárním Boh. adm. 226 řím. a 6954, ač tu nejde jen o ryzí opatření procesní. O aktech „transitorní“ povahy srov. též Exel 1117, 1273, Budw. 10839/1897, pak A 1074/1908.
B. 1. Další ohraničení kontrolní funkce n-ho s-ho s-u je určeno pojmy „zákonnost“ aktu a „subjektivní právo“ stěžovatelovo. Není bez významu, jak tvůrci říjnového zákona, uvádějíce tyto pojmy do zákona, jim rozuměli. Vládní důvodová zpráva staví do protikladu dvě dvojice pojmů, na jedné straně „zákonnost“ a „subjektivní právo“, na druhé straně „účelnost“ a „zájem“. Považuje patrně zákonnost a účelnost za pojmy kontrérní, ne-li kontradiktorické, onen jest positivům, tento negativum vázanosti správy zákonem. Podobně představuje si důvodová zpráva poměr pojmu „právo“ (subjektivní) a pojmu „zájem“, který je rovněž myšlen jako subjektivní. Jen ve sféře zákonné vázanosti správy je místo pro „právo“ subjektivní, kdežto ve sféře účelnosti vládne volné uvážení úřadu. Není zde místa kritisovati tuto sestavu pojmů. Stačí upozorniti, že pojmy „zákonnost“ a „účelnost“ nemohou býti srovnávány, ježto každý je z jiné pojmové kategorie. Proti zákonné vázanosti správy lze postaviti toliko její volnost, nikoliv účelnost. Zákon může i výslovně vázati správu, aby jednala účelně (na př. § 3, odst. 7., zák. č. 77/1927 Sb.).
Leč buď tomu jakkoliv, jde tu zase o komplex pojmů, jímž jest působnost n-ho s-ho s-u determinována. Bylo již v úvodním sloupci (I.) poznamenáno, že zákonnost správy je postulátem a znakem právního státu. Stahlovy „dráhy a hranice“ výkonné moci státní mají býti určeny zákonem. Náš institut správního soudnictví je specifickým prostředkem kontroly zákonnosti správy. Zákonnost správy znamená vázanost její zákonem. Ale stupně vázanosti mohou býti různé. Rozeznává se mezi zákonností v širším a v užším neboli vlastním slova smyslu. Ona znamená, že správa nesmí býti činna contra legem, ale může jednati praeter legem. Tato znamená, že smí býti činna jen secundum legem (Bühler: Die subjektiven öffentlichen Rechte, str. 123, 126 a j.). Podle Bühlerova líčení byl v některých německých státech (nyní zemích) postulát zákonnosti správy proveden toliko v onom širším smyslu, a bylo to jen obyčejové právo, které někde, na př. v Prusku, zákonnost v širším smyslu utužilo a proměnilo v zákonnost ve vlastním smyslu. V Rakousku problém odpadl, neboť státní základní zák. č. 145/1867 ř. z. v § 11 ustanovil, že Staatsbehörden sind innerhalb ihres amtlichen Wirkungskreises befugt auf Grund der Gesetze Verordnungen zu erlassen und Befehle zu erteilen. S tím souvisí i § 12 téhož zákona. Ústavní Rakousko představilo se tedy v základním zákoně státním jako přísný stát zákonný Gesetzesstaat, v němž správa smí býti činná jen secundum legem (srov. Tezner: Das freie Ermessen der Verwaltungsbehörden, 1924, str. 115). Zákon říjnový mluví sice v §§ 2 a 7 jen o správních aktech zákonu se příčících, gesetzwidrig, tedy doslovně contra legem, ale prakse vídeňského správního soudu již od samého počátku vykládala to ve smyslu gesetzmäßig, požadujíc pro každý „zásah“ správy do individuelní právní sféry zákonný „titul“. Zvlášť určitě je to vysloveno v Budw. A 5844/1908, ale již také v Budw. 228/1878, 7661/1894, pak A 2591/1904, 4043/1905 a jinde, třeba že někdy zákonný titul mohl býti odvozen toliko z „povahy věci“ nebo „všeobecných zásad právních“ (Budw. 11478/1898. K tomu Tezner: Österreichisches Administrativverfahren, 1922, str. 305). Je příznačné, že zrušovací formule, které správní soud užíval, jen krátce na počátku držela se textu §§ 2 a 7 říjn. zák., rušíc „als gesetzwidrig“, na př. Budw. 31, 121/1877, 191, 257/1878, záhy však počala užívá ti formule „als gesetzlich (im Gesetze) nicht begründet” (Budw. 258/1878, 484/1879 a j.). Při tom pak zůstalo až do let 80tých, kdy se počalo říkati „wird nach § 7 aufgehoben“. Ale asi r. 1896 vrátil se soud k formuli „als gesetzlich nicht begründet“, při čemž pak již setrval až do konce.
Nelze pochybovati, že i republika Čsl. chce býti přísným „zákonným státem“, třebaže to není vyjádřeno tímže způsobem jako v čl. 11 rak. stát. základ. zák. o moci vládní a výkonné. Předpisy ústavní listiny v §§ 55, 92 (nezákonný výkon veřejné moci), 93 (dbejtež zákonů) a ostatně celá hlava V. vyslovují v podstatě totéž. Judikatura n-ho s-ho s-u je také v plném souhlasu se starší praksí soudní, požadujíc vždy pro každý zásah „do právní sféry jednotlivce“, pro každou obmezivou podmínku udělených povolení zákonný základ. I zběžné nahlédnutí do sbírky nálezů to potvrdí. Jen namátkou buďtež uvedeny Boh. adm. 137, 353, 585, 1105, 1466, 2142, 2145.
Zákonem nerozuměl se nikdy jen formální zákon v ústavním smyslu. Ústavní stát rakouský nespěchal, aby správě pro její činnost poskytl zákonný základ v tomto smyslu. Neměla-li správa býti úplně ochromena, bylo nutno za „zákon“ uznati i normy z doby zeměpanského a moderního absolutistického státu, třebaže ústava prosincová, koncipovaná ideologicky a nedbající nezbytností reálného života, ony předústavní normy do právního řádu ústavního státu nerecipovala (k tomu Tezner: Das österreichische Administrativverfahren, str. 305). Bylo by možno vypočísti veliký počet nálezů, kde za zákon byly uznány dvorské dekrety, dekrety dvorské kanceláře, ministerská nařízení a pod. V III. rejstříku každého svazku sbírky Budwinského je jich uvedena celá řada. Za upozornění stojí Budw. A 4955, 4969, 5070, všecky ex 1907, 5671/1908, jež se zabývají také otázkou publikace předústavních norem. Judikatura n-ho s-ho s-u jde touže cestou jako soud vídeňský. Místo mnohých příkladů Boh. adm. 1976, 3171, 7222 (tento o nař. č. 10/1253 ř. z. § 22).
Ale ještě v jiném směru nebyl „zákon“ brán doslovně ve smyslu formálního zákona podle ústavy. Zákonem rozuměla se každá abstraktní norma právní, tedy i všecky abstraktní normy druhotné, t. j. ze zákona odvozené. „Protizákonné“ bylo souznačné s „protiprávním“. V Budw. A 312/1901 je zásadním způsobem vysloveno, že nejde jen o „unmittelbare Anwendung einer Gesetzesbestimmung“, nýbrž také o „Anwendung einer anderweiten nach Maßgabe der bestehenden Gesetze zulässigen rechterzeugenden generellen Amtsordnung“. To dopadá nejen na „nařízení stricto sensu“, nýbrž i na normotvorné „vyhlášky“ úřadu (Budw. A 1344/1902, 7479/1910, 8443/1911 a j.). V tomže smyslu i judikatura n-ho s-ho s-u Boh. adm, 1038, Boh. adm. 53 o všeobecných pravidlech vydaných stavebním úřadem o způsobu zastavění určitého území, Boh. adm. 1917 o stavebních statutech slovenských, Boh. adm. 3532, 4207, 5791 o všeobecných zásadách vydaných presidentem republiky jako vrchního velitele branné moci (k čemuž viz heslo: Nařízení), Boh. adm. 587 o jednacích řádech obecních zastupitelstev, Boh. adm. 4066 o služebních předpisech daných pro státní úředníky a mnoho jiných. V judikátních knihách n-ho s-ho s-u uvádí se celá řada aktů, majících „povahu právní normy“ (Jud. I. adm. A105 až 113, jud. II. adm. A č. 3526—3534). Naproti tomu nedospěla judikatura k tomu, aby jasně a určitě uznala za právní normu také individuelní správní akty, závazné úmluvy stran a pod. Teorie O. Bülowa, Ericha Danze, H. Kelsena a jeho školy neměla na formulace judikátů vlivu. Soud ovšem nepřehlížel nesprávné právní hodnocení individuelních aktů, ale starší prakse neviděla v tom nezákonnost, nýbrž vadu procesní, kterou konstruovala jako rozpor skutkové podstaty žalovaným úřadem přijaté se spisy správními, Aktenwidrigkeit (Tezner: Das österreichische Administrativverfahren, str. 317). A i když se později dospělo k rušení aktu pro „nezákonnost“, nevidí se nezákonnost v tom, že rušený akt odporuje předcházející individuelní normě právní, nýbrž v tom, že úřad nedbal „právní moci“ tohoto aktu, nebo v tom, že úřad porušil „subjektivní právo“ předchozím individuelním aktem založené. Při každé z těchto konstrukcí promítá se nezákonnost do abstraktní normy právní. Pokud je možno utvořiti si celkový úsudek, pokračuje i n. s. s. na této cestě (srov. na př. Boh. adm. 2887).
K pojmu „zákon“ je třeba uvésti toto: Mezinárodní smlouvy neklade prakse n-ho s-ho s-u na roveň zákonu, jestliže a pokud smlouva nebyla t. zv. recepční normou „vtělena“ do vnitrostátního právního řádu (Boh. adm. 786, 2491, 2925, 3673, 3780, 4672, 6429 a j.; z prakse vídeňské srov. Budw. A 7448/1910 a Tezner: System der obrigkeitlichen Verwaltungsakte, str. 21, pozn.). O této nadmíru choulostivé otázce srov. Tomsa: Právo mezinárodní, I., str. 35 a násl., pak Němčická: Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva v Ročence university Komenského za r. 1928/29.
Práva obyčejového vídeňský soud, věren jsa principu státu zákonného, zásadně sice se odříkal a uznával je za zdroj normy právní jen v mezích absolutistického § 10 obč. zák., kde „zákon“ se na obyčej odvolává (srov. na př. Budw. A 12050/1918). Nicméně vytvořil soud sám obyčejové „praetorské“ procesní právo správní, které snad ani není tak docela bez veškeré zákonné delegace, jak Tezner myslil, neboť v § 6, odst. 2., říjn. zák. byl správní soud aspoň nepřímo zmocněn, aby sám určil, které jsou „podstatné formy řízení správního“, protože bylo obecně známo, že positivních norem procesních té doby téměř ani nebylo (Tezner: Das freie Ermessen, 1924, str. 112 a násl., a týž: Die Rechtsquellen des österr. Verwaltungsrechtes, 1925, str. 138). N. s. s. výslovně uznává normotvornou funkci práva obyčejového pro někdejší území uherské (Boh. adm. 1254, 1940, 2244 a j.). Viz též heslo: Právo obyčejové. O normách práva církevního viz Boh. adm. 4053. O právu cizozemském Budw. A 7548/1910.
Kontrola zákonnosti správního aktu záleží v tom, že se zkoumá, zdali při tvoření individuelního správního aktu bylo abstraktní normy právní správně použito, což znamená, zdali bylo použito správného zákona, a zdali tohoto správného zákona bylo použito správně. Právní normy jsou však podle obsahu dvojího druhu, jednak normy materielně- právní, jednak formálně- čili procesně- právní. Ony zabývají se „skutkovými podstatami právního řádu“ (Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 46), pojíce k abstraktně určeným skutkovým podstatám určité právní následky. Tyto jsou pravidla o tvoření norem individuelních, jimiž se norma abstraktní na konkretní skutkovou podstatu „aplikuje“. Jsou to tedy pravidla o normotvorném procesu (Weyr v VII. Ročence Masarykovy university, str. 41, 60). Mluví-li se o kontrole zákonnosti správy bez omezení, vztahuje se kontrola netoliko na použití norem materielně-právních, nýbrž i na použití norem procesně- právních, čili podle starodávného procesního názvosloví nejen na errores in judicandt), nýbrž i na errores in procedendo, neboť v obou případech jde stejně o nezákonnost. „Materielní a procesní právo stojí proti sobě úplně rovnocenně“ (Sauer: Grundlagen des ProzeßBrechts, 2. vyd., str. 20).
Původce osnovy říjnového zákona neomezoval kontrolu správního soudu na jednu nebo druhou z těchto dvou stránek zákonnosti expressis verbis. Ale navazuje na procesní institut revise, který spočívá na rozeznávání mezí revisio in jure a revisio in facto a dovolávaje se výslovně rozlišování procesního práva anglického mezi question of law a question of fact, položil hranici soudní kontroly správního aktu mezi questio juris a questio facti, a chtěl tuto poslední ze soudní kontroly vyloučiti. Správní soud měl skutkovou podstatu (s jistou výjimkou) přijímati tak, jak mu ji poslední úřad správní dodal. Bylo již v úvodní stati I. uvedeno, jak se tato hranice během parlamentního jednání — ať již skutečně, nebo snad jen zdánlivě — posunula. Kontrola soudní byla výslovně vztažena na errores in procedendo, t. j. na použití norem procesně-právních ve vztahu ke skutkové podstatě. I rozpor skutkové podstaty se správními spisy — Aktenwidrigkeit —, i neúplnost této skutkové podstaty byly chápány jen jako chyby procesní. Stav práva je ten, že kontrola soudní vztahuje se na errores in procedendo na veskrz. Naproti tomu omezení soudní kontroly na questio juris rozděluje všechny errores in judicando na dvě skupiny a vylučuje z kontroly soudní errores in facto. Není v tom nic násilného, užije-li se těchto staletých a velmi názorných názvů procesních ke charakteristice našeho institutu, neboť i on tkví svými nejhlubšími kořeny v tisíciletém vývoji opravných prostředků, jako jsou zejména stará querela nullitatis, německá revise a francouzská kasace s jejich různými odnožemi. (Vzácné poučení o počátcích a vývoj i těchto procesních institutů lze nalézti ve velkolepém díle P. Calamandrei: La cassazione civile 1920.)
Ačkoliv porušení normy procesní je stejně nezákonností jako porušení právní normy materielně-právní, byla v parlamentním projednávání do říjnového zákona v § 6, odst. 2., vnesena specielní zrušovací formule „pro vadné řízení, wegen mangelhaften Verfahrens“ a postavena do protikladu proti zrušovací formuli „pro nezákonnost, als gesetzwidrig“ (§ 7). Z toho vyvinuly se pak i dvě odlišné „ouvertury“ stížnosti, jak to vyjadřuje francouzské názvosloví o rekursu pour exces de pouvoir. Je to jednak stížnost z důvodu „nezákonnosti“ správního aktu, jednak stížnost z důvodu „vadného řízení“. Text zákonný § 6, odst.2., jedná o kasaci „pro vadné řízení“ jen ve spojitosti se skutkovou podstatou a míří zjevně jen na ony errores in procedendo, které se vztahují ke skutkové podstatě. Prakse rozšířila však užívání této kasační formule i na ostatní poklesky proti normám procesním, ať týkaly se kterékoliv fáze a kterékoliv stránky normotvorného řízení, a nerozeznávala, zdali jde o porušení procesní normy zákonné, či procesní normy původu soudcovského. Jen před normou kompetenční se ne zcela důsledně zarazila. Při porušení této procesní normy ruší se pro nezákonnost (Budw. A 1418/1902, 4788/1906, 7866/1911).
Zákonná vázanost správy může býti různého stupně. Každý správní akt je jakožto konkretní právní norma, z abstraktní normy odvozená, vždycky jen „vyplněním rámce“ daného normou vyššího řádu (Kelsen), zejména zákonem. Stupeň vázanosti nebo volnosti správy závisí na právním obsahu normy vyššího řádu. Tvůrce normy konkretní je vyšší normou vždycky více nebo méně vázán, a skoro vždy je mu také vyšší normou ponechána nějaká volnost. Vyjadřuje-li-se tato sféra volnosti názvem „volné uvážení“, nelze volné uvážení stavěti do protikladu proti zákonnosti (ve smyslu zákonné vázanosti). Nejsou to pojmy kontrérní, tím méně kontradiktorické. Přísnější a méně přísnou vázanost lze mnohem spíše označiti jako pojmy kontingentní (Wundt: Allgemeine Logik und Erkenntnistheorie, 5. vyd., I., str. 123, 130). Zkoumání zákonnosti t. zv. aktů volného uvážení není tedy pojmově vyloučeno. Kam až vázanost sahá, tam až může následovati i soudní kontrola, i když je omezena jen na zákonnost aktu. Teprve tam, kde zákonná vázanost končí, končí se i soudní kontrola zákonnosti. Větší nebo menší stupeň zákonné vázanosti má ovšem závažný význam pro otázku subjektivních práv (o čemž níže B 2).
Zejména není zákonná vázanost správy a tedy ani její kontrola vyloučena, užívá-li zákon t. zv. neurčitých, vágních čili pružných pojmů. Tyto neurčité pojmy jsou nutným výrazovým prostředkem zákonodárné techniky, která nechce hnáti kasuistiku abstraktní normy do krajnosti, jako to činilo starší zákonodárství anglické, na př. v The Town Police Clauses Act, 1857, s jeho odpuzujícím textem. Zákonodárce sahá až na vzácné výjimky k pojmům abstraktním. Ale jsou různé stupně abstrakce. Tak zvané pojmy neurčité leží jen na vyšším stupni abstrakce. Proto hranice mezi pojmy určitými a neurčitými není ostrá, nýbrž plynulá. Každý pojem právní má svou sféru neurčitosti. Podle slov Ph. Hecka má každý z nich svůj jasný střed a svůj mlhavý okraj. I pojmy zdánlivě zcela určité musí býti vykládány. V Budw. A 6511/1909 bylo nutno na př. vyšetřiti obsah pojmu „tele“, v Boh. adm. 8764 byly vyhledávány hranice pojmu „byt“, v Boh. adm. 4017 byl ohraničován pojem „zábava“, v Boh. adm. 3637 pojem „divadelní představení“, v Boh. adm. 8753 pojem „provádění stavby“ a „řízení stavby“, v Boh. adm. 8749 pojem „stavební obvod obce“, v Boh. adm. 8791 pojem „volební agitace“, v Boh. adm. 815 pojem „vzrostlý sad“, v Boh. adm. 7550 s velkým historickým aparátem pojem „lázeňské věci“ a pod. Jen o něco vyšším stupněm neurčitosti a ne druhově liší se od těchto pojmů na př. „bezúhonný život“ Budw. 590/1879, „trvalá nezpůsobilost služební“ Budw. A 11956/1917, „všeužitečnost“ Budw. A 4221/1906, „odlehlá poloha“ Budw. 10012/1896 a j., „velká cena“ Boh. adm. 579, „drobný zemědělec“ Boh. adm. 3460, 3829, „nepřekonatelná překážka“ Boh. adm. 3497, „nenahraditelná újma“ Boh. adm. 5061, „převážně duševní práce“ Boh. adm. 3326, 3817, 4045, 5758, 6162, „místní potřeba“ Boh. adm. 1927, 4451, 4160, „tuzemská potřeba je dostatečně kryta a přiměřeně zásobena“ Boh. adm. 7466, „bezpečnost a veřejný řád“ Boh. adm. 3637 a mnoho jiných. Jsou to vesměs pojmy právní jako kterékoliv jiné pojmy, s nimiž právní norma operuje. Někdy jsou neurčité pojmy v substantivu nebo v adjektivu, někdy ve verbu. Maje aplikovati právní normy pracující s neurčitým právním pojmem na konkretní podstatu skutkovou, musí si úřad (soud) právní normu do té míry zkonkretniti, aby byla k použití způsobilá. Směrnice dává při tom namnoze již ohraničení vlastní kompetence úřadu a pak zjevný účel zákona. V Boh. adm. 13, 467 a j. byl zkonkretněn i tak mimořádně vágní poměr, jako jsou. „dané okolnosti“, „obwaltende Verhältnisse“ v § 13 čes. honeb. zák. Tento zkonkretňovací proces, v němž prakse nevidí nic jiného, než výklad zákona, soudní kontrole se nevymyká, a soud, zkoumaje zákonnost naříkaného aktu, provádí si jej samostatně, třebaže je to někdy zahaleno obratem, že jde o „otázku skutkovou“, jejíž zodpovědění soud zkoumá jen po stránce formální, vyšetřuje, zda úsudek úřadu má ve výsledcích provedeného šetření dostatečnou oporu. Tuto dostatečnost není však možno posouditi bez právního měřítka, které lze nalézti právě jenom v zkonkretněném pojmu právním. Na tom nic nemění, že soud toto zkonkretnění provádí často jen latentně, a někdy snad jen podvědomě.
Při zkonkretňování neurčitých pojmů používá soud hojným způsobem „zkušenostních zásad“, Erfahrungssätze, čerpaných ze soukromých vědomostí a životních zkušeností soudců, z obecně uznaných odborných děl, docela stejně jako při vyhledávání smyslu slov musí občas sáhnouti po lexikonech jazykových. Daniel Sanders, Adelung a j. bývají v judikátech vídeňského soudu nezřídka citovány. Že by se tím slovník Daniele Sanderse byl stal obsahem právní normy, nikdy nikoho nenapadlo. Ani Friedrich Stein, který ve svém proslulém spise: Das private Wissen des Richters, 1893, objevil funkci zkušenostních zásad při aplikaci normy právní, nikdy je nepokládal za „vtělené“ do právního řádu, jak si to představuje Walter Jellinek ve své „Verweisungstheorie“ (srov. Gesetz, Gesetzesanwendung atd., str. 59, 89, 183). Spíše lze snad říci, že tyto zásady jsou jen pomocným prostředkem, jehož je zapotřebí při zkonkretňování abstraktní normy o. vysokém stupni abstrakce (podrobněji níže pod C). K užívání zkušenostních zásad dospěla prakse zcela autodidakticky. Jak velice čerpá z nauky národohospodářské, dokazují přečetné judikáty, které se zabývají vymezením živnostensko-právního pojmu „továrna“, „provozování továrenské“ (viz zejména Budw. A 1006/1902, 1470/1903, 3969/1905, 5524/1907, zejména však Budw. 6303/1891). Se zkušenostními zásadami pracuje Budw. A 11956/1917, „trvalá nezpůsobilost služební“, pak Budw. A 4221/1906, kde se čerpá ze zásad agrární politiky. Dále Budw. A 11906/1917, kde stavebnč-právní pojem „patrné zohyzdění“ byl zkonkretněn s použitím poznatků estetických. S empirickou zkušeností pracuje i Boh. adm. 7837 o horní policii a mnohé jiné. Ale i s pojmem „veřejný zájem“ věděla si judikatura rady a dovedla podobně jako vynikající tribunály cizí rozvinouti pro svou konkretní potřebu tuto zákonodárcovu zkratku do dostatečné určitosti, na př. Budw. A 5587/1907, 11968/1917, poněkud i Boh. adm. 3563 a 6180, kde šlo o pojem „státní zájem“. Tím přidružil se soud k názoru hájenému Teznerem, posléze v „Das freie Ermessen” 1924, str. 24, Waltrem Jellinkem: „Gesetzanwendung“, str. 71 a j. a postavil se proti Bernatzikovi (Rechtsprechung und materielle Rechtskraft a jinde) a proti Launovi („,Das freie Ermessen und seine Grenzen“, str. 61 a násl.), z nichž poslední uznává sice všecky ostatní neurčité pojmy za pojmy právní, ale nedůsledně vyňal jediné pojem „veřejný zájem“ větou ostře raženou, ale zarážející: „was die Behörde für das öffentliche Interesse hält, ist im Rechtssinne wirklich das öffentliche Interesse“.
Vyloučiti používání neurčitých pojmů ze soudní kontroly znamenalo by bezmála její konec. Blízko byl tomu jeden z obou protichůdných směrů prakse bývalého soudu vídeňského, který ihned skládal zbraň, jakmile narazil na pojem „neurčitý“, jejž umisťoval do oblasti „volného uvážení“. Z té příčiny odpíral přezkoumati na př. posouzení a hodnocení zjištěných závad zdravotně- a bezpečnostně- policejních (bezpočetné nálezy u Popelky 3604 a jinde), posouzení „spolehlivosti“ podle živnostenského řádu Popelka 3624, „místní potřeby“ Budw. A 8360/1911 a j. a značný počet otázek jiných. O tom podrobněji Tezner: „Das freie Ermessen“, str. 10 a passim.
Jurisdikce, přezkoumávající ex post zákonnost správního aktu, nemůže ji měřiti jinak, než porovnáváním aktu se „zákonem“ platným v době, kdy správní akt byl vydán. Neboť tempus regit actum. V Boh. adm. 1894 pokládá se dokonce za rozhodnou norma platná v době vydání výroku I. instance správní, což jistě není všeobecně správné. Vpadla-li do mezidobí mezi vydáním aktu a jeho soudním přezkoumáním změna zákona, nemůže k ní soud přihlížeti, má-li zůstati ryzí institucí kontrolní (Boh. adm. 517, 638, 6405). Pochybnosti se dostavují, když lex posterior je retroaktivní. Názory se v tom rozcházejí. Podle jednoho nemůže norma pozdější učiniti nezákonným akt, který v době svého vydání byl zákonným. Podle druhého není možno, aby soud zachoval v platnosti akt, který následkem zpětného působení nové normy v době vydání soudního nálezu se zákonem již se nesrovnává, právě tak, jako není možno rušiti pro nezákonnost akt, když původní nedostatek zákonného podkladu byl zatím novým zákonem odklizen. Boh. adm. 197, kde se podivným způsobem operuje s předpisem § 44 říjn. zák. o uspokojení (viz níže odst. V.). Pro druhý názor uvádí se také, že změna zákona není důvodem pro obnovu řízení, takže aspoň v případě zamítnutí stížnosti není již žádné možnosti, aby akt byl uveden ve shodu se zákonem. Avšak to platí o každém aktu před platností nového zákona vydaném. Za zmínku stojí, že německý Reichsfinanzhof a také pruský Oberverwaltungsgericht zastávají nyní názor, že retroaktivní norma zasahuje i do řízení před správním soudem (Enno Becker: Die Reichsabgabenordnung, str. 634). Jisto je, že používá-li soud zákona nového, rozhoduje de piano, což je těžko obhájiti, není-li o tom výslovného zákonného předpisu. Předpis takový by ovšem povahu „dodatečné“ kontroly soudní podstatně modifikoval.
B 2. Soudní kontrola zákonnosti správy jest plod liberalistického individualismu. O tom stala se zmínka již v úvodním odst. I. Podrobněji o politické ideologii doby pro vznik naší instituce rozhodné poučuje na př. Julius Binder: Philosophie des Rechts, 1925, str. 294 a násl. Kontrola zákonnosti správy byla od počátku myšlena jako právní ochrana individua v jeho poměru ke státu. Montesquieuova nauka „o trojdělbě moci“, inspirovaná povrchním poznáním anglického státního zřízení, přinášela nejen základní princip pro organisaci ústavní monarchie, užitečný i v demokraciích, nýbrž poskytovala zároveň konstruktivní prvky pro vybudování právní ochrany jednotlivce proti státu. Moc zákonodárná stanoví jak hranice svobody jednotlivcovy, tak jeho povinnosti i oprávnění vůči státu, ony „statusy“, na které G. Jellinkův: System der subjektiven öffentlichen Rechte, chce všecky vztahy jednotlivce ke státu převésti. Moc soudcovská je pak způsobilá, aby vedle historických úkolů „soudů řádných“ převzala i úkol strážkyně právních „hranic a cest“, které zákon vytknul moci výkonné směrem k jednotlivci. Soudní kontrola zákonnosti správy jest zařízena jako instituce pro ochranu individua proti výkonné moci státní a nikoliv jako všeobecná kontrola zákonnosti správy beze vztahu k jednotlivci. Lze-li tuto označiti jako jurisdikci objektivní, jest ona jurisdikcí subjektivní. Technika právní ochrany jednotlivce vyvinula se zřejmě pod vlivem discipliny soukromého práva a civilního procesu. Poměr výkonné moci státní k jednotlivci je myšlen tak, jako by se dal na obou stranách rozložiti v práva a povinnosti, jež se liší od jiných práv a právních povinností tím, že jsou povahy „veřejnoprávné“. Vládní důvodová zpráva k říjnovému zákonu zcela pod vlivem těchto představ mluví o jednotlivcových veřejnoprávních nárocích na zákonech založených a o jeho veřejnoprávních povinnostech v zákoně založených. Navazuje zřejmě jednak na představu absolutních práv soukromých, jako je vlastnictví, jednak na představu práv relativních, jako jsou práva obligační. Tato absolutní a relativní práva jsou jednotlivcova „seine Rechte“, o nichž mluví čl. 15. úst. a § 2 říjn. zák. Institut správního soudnictví přidává k „právům“ občanovým ve stížnosti proti aktu správnímu procesní prostředek připomínající actio. Tato jest v jednom vztahu quasinegatorní, ve druhém quasikontraktní. Touto konstrukcí správního soudnictví byl vyvolán problém subjektivních práv veřejných, jímž právní věda nepřestává se zaměstnávati. Není zde místa ani na soupis těchto teorií. Nejnovější, ale jen zcela zběžný přehled podala v curyšské disertaci Ruth Bernheimer: Der Begriff und die Subjekte der verfassungsmäßigen Rechte... 1930 a skoro současně v lipských právovědných studiích Werner Fischer pod názvem: Der Verzicht auf vermögensrechtliche Ansprüche im Verwaltungsrecht. Teorie postupují od naprostého uznávání subjektivních práv veřejných až k naprosté jejich negaci, na př. Bornhak, Seydel a zvláště Duguit. Nejrozšířenější je mínění, že všeliké právo subjektivní liší se svou podstatou od práva objektivního. Ale veliká je neshoda v tom, co jest vlastně rozhodujícím znakem subjektivního práva veřejného. Jednou je to právní povaha oprávněného, jindy právní povaha zavázaného. Jednou je to právní důvod, po druhé obsah subjektivního práva. Jindy zase poměr jeho k veřejným zájmům, někdy (Georg Jellinek) jest pro ně příznačným formální živel: wollen können a contr. wollen dürfen. Podle teorie Thonovy jsou subjektivní práva veřejná charakterisována právními účinky, jež právní řád pojí k jejich porušení. Jen jedna z těchto teoru, Bühlerova, budiž zde uvedena, hlavně proto, že je založena na judikatuře říšskoněmeckých správních soudů, které se problémem veřejných práv subjektivních musí prakticky zabývati. Podle této formule zakládá právní norma pro poddaného jen tehdy subjektivní právo veřejné, 1. když jest povahy kogentní, vylučujíc volné uvážení správy, 2. když jest vydána nikoli výhradně v zájmu všeobecném, nýbrž i na prospěch určitých osob nebo souborů osob k uspokojení jejich individuelních zájmů a 3. když tyto osoby mohou se právní normy dovolati s tím účinkem, že tím přivodí určité chování úřadu správního. Jakýsi střed mezi uznáním svébytnosti subjektivních práv veřejných a jejich naprostou negací zaujímá teorie normativní, kterou založil v prvé řadě Hans Kelsen. Subjektivní právo je podle této teorie jen subjektivním zjevem, zvláštní formou (Erscheinungsform) práva objektivního, není tedy v podstatě ničím jiným, než právní normou, jež přijala konkretní individuelní obsah (Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 58, Hauptprobleme, str. 619 a j.). Než ať již teoretická konstrukce veřejných práv subjektivních je vůbec možná a jakým způsobem jest možná, tolik zdá se jistým, že pojem subjektivního práva, i když není s pojmem objektivního práva totožný, je mu aspoň podřazen a na něm úplně závislý. Pro naši soustavu správního soudnictví je ovšem pojem veřejného práva subjektivního pojmem ústředním, a prakse soudní musila se s ním nějak vypořádati. Jistě nelze jí klásti za vinu, že neohlížela se po teoriích, neboť s počátku jich téměř nebylo, později bylo jich zase příliš mnoho. Ostatně většina jich určena jest základním názorem svých původů na stát a právo, kdežto „seine Rechte“ v § 2 říjn. zák. jest pojem legální, který sluší vykládati stejnými metodami jako jiné pojmy, s nimiž zákonodárství pracuje. To prakse od samého počátku snad jen instinktivně vycítila a konstruovala (zcela v duchu vládní důvodové zprávy) jednak subjektivní „práva“ na svobodu od nezákonného zásahu správy do sféry individuelní, třebaže tu v podstatě jde jenom o rub zásady zákonnosti správy, jednak práva jednotlivcova na plnění se strany správy veřejné. Pro své pojetí měla positivní oporu ve filiační souvislosti říjnového zákona s čl. 15. úst. zák. a v úzké, lze snad říci organické spojitosti této poslední normy s ostatními zákony základními, tvořícími ve svém souhrnu formální ústavu rakouského státu. Zejména s § 3, lit. a a b, zák. o říšském soudě č. 143/1867 ř. z. (veřejnoprávně nároky a práva politická) a se základním zákonem o všeobecných právech občanů (č. 142/1867 ř. z.), který řadu „práv“ výslovně uvádí, počítaje k nim zejména též osobní svobodu a neporušitelnost vlastnictví. Od samého počátku soud napořád zkoumal obsah a rozsah „práv“ plynoucích z tohoto základního zákona státního. Jen namátkou budtež uvedeny: Budw. A 6363/1908, 6492/1909, jež se zabývají čl. 4., Budw. A 6714/1909 čl. 6., Budw. 71/1877, 609/1879 čl. 15., Budw. A 5248/1907 čl. 14. a 15., Budw. A 6383/1908 čl. 14. a 16., Budw. 2489/1885, A 6678/1909, 7566/1910 čl. 17., pak přečetné nálezy jako Budw. A 5762/1908, 6672/1909, a mnoho jiných čl. 19. Běželo-li o omezování vlastnické svobody byl sporadicky uváděn čl. 5. (srov. instruktivní nález Budw. A 5217/1907). Častěji byla však zásadní svoboda vlastníkova i vůči správě veřejné vyvozována z § 364 obč. zák., a za nezákonnost byl uznáván každý zásah do vlastnické svobody, který přesahoval omezení předepsaná „v zákonech na udržení a podporu veřejného blaha“. Vyskytuje se to zejména v judikátech o věcech stavebních, horních, vodních a policejních. Několik málo příkladů musí postačiti: Budw. A 5628, 5671, 5840, 5844, 6078, 6321, vesměs z r. 1908, pak 6468, 6606, 6827 z r. 1909 a mnoho jiných. I judikatura n-ho s-ho s-u pokračuje na této cestě, na př. Boh. adm. 286, 787, 897, 2104, 2117, 3209, 3448, 3936 a mnoho jiných. K občanským „právům na svobodu“ řadí se i „právo na samosprávu“, pro jehož konstrukci nedávají sice ani rakouské zákony ústavní, stejně jako naše ústavní listina positivní opory. Tato podávala se však již z osnovné myšlenky územní, zejména obecní samosprávy, jak byla chápána liberalismem let padesátých, který občanovu svobodu od státu rozšířil i na obec v jejím „přirozeném“ oboru působnosti. Základní myšlenka Stadionova prozatímního obecního zákona z r. 1849 přešla i do obecních zřízení let šedesátých, která byla a v celku až dosud jsou platným právem. K tomu Budw. A 920/1902, 6321/1908, též Boh. adm. 921, 2465, 2861, 3506 a j. Prakticky projevovalo se 170/1849 ř. z.právo obce na samosprávu“, neboť o tu šlo nejčastěji, hlavně vymezením dozorčí moci státní správy a vyšších svazků samosprávných, o něž získala si judikatura podobné zásluhy, za jakou se chválí pruský Oberverwaltungsgericht. K tomu ještě Budw. A 2449/1904, 4561/1906, 4897/1907, 6526/1909 a Boh. adm. 1661 a j.
Ve specielních zákonech správních zřídka lze nalézti zřetelné znaky, podle nichž by se dalo poznati, jde-li v té které relaci o právo subjektivní. Před říjnovým zákonem nelze to ovšem očekávati. Mluví-li se někde o oprávnění, na př. v § 102 čes. obec. zříz., jde tu nezřídka o úřední povinnost a nikoliv o subjektivní právo podle představy říjnového zákona. Ale i správní zákony pozdější a to až po dnešní den vedou si zpravidla tak, jako by jejich tvůrci nebyli se dosud dověděli o existenci správní jurisdikce zařízené na ochranu subjektivních práv veřejných. Prakse soudní musila, jak to Tezner vyjádřil, býti „svým vlastním teoretikem“, s jehož rozmanitými formulacemi nelze arci vždy souhlasiti. Soud však nikdy nepochyboval, že není práva subjektivního bez právní normy. I to lze z ní vyčísti, že nestanoví-li právní norma povinnost úřadu k určitému chování, nemůže býti řeči o něčím právu na určitou činnost úřední. Což jest v podstatě totéž, co vyslovuje Kelsenova věta: Das Recht des Einen ist nur Folge der Pflicht eines Anderen (Allgemeine Staatslehre, str. 60). Ale i Kelsenův dodatek „und nicht einmal die notwendige Folge“, byl pro judikaturu samozřejmý. Sotva bylo by možno nalézti judikát, který by se obsahově příčil tomu, čemu učí zakladatel normativní teorie, když vykládá, že každá právní norma stanoví sice povinnost, ale ne vždy dostává se touto povinností konkretnímu individuelnímu zájmu ochrany, a ne vždy jest obsah povinnosti určován projevem vůle, jemuž právní řád tuto (podle Kelsena normotvornou) moc deleguje. Ale všecko záleží právě na tom, zdali onou povinností dostává se, individuelnímu zájmu ochrany nebo je-li individuelní projev vůle delegován, aby obsah povinnosti určil. Je-li subjektivním právem sama právní norma ve svém zvláštním vztahu k subjektu (Kelsen: Hauptprobleme, str. 619), nebo je-li „subjektives Recht eine durch das objektive Recht gesetzte Beziehung“ (Stier-Somló: Juristische Grundlehre, str. 468), jde jurisdikci, zařízené na ochranu subjektivních práv právě o tento „zvláštní vztah“, o tuto „Beziehung“. Ale právě v této fundamentální otázce jest prakse ponechána sama sobě. Ani Bühlerova formule jí valně neprospěje. Je sice zpravidla možno poznati, zdali jde o normu kogentní, ačkoliv u t. zv. „Kannvorschriften‘‘ (úřad „může“) ani to není vždy zcela jisto (srov. Budw. A 11956/1917, Boh. adm. 3151, 3431). Pochybnější jest již, zdali norma je vydána nejen v zájmu všeobecném, nýbrž také v zájmu určitých osob, a zvláště pochybno bývá, zdali tyto osoby mohou se normy dovolávati, aby tím přivodily určité chováníuuu správního úřadu. Je to asi tak, jakoby se řeklo, že právo má ten, kdo má actionem. Ale právě to se neví. V Budw. 10392/1897 bylo sice řečeno, že „derjenige, in dessen Interesse eine Rechtsnorm erlassen ist, in der Regel befugt ist, sie zu seinem Gunsten geltend zu machen“. Ale ani tento vztah normy k individuelnímu zájmu není snadno poznatelný, tím méně zdali toto pravidlo (Regel) in concreto platí. Pojem subjektivního práva veřejného zůstává nadále velmi neurčitým, a tribunálu, který jest „nejvyšší“, žádné další kontrole nepodrobený, dostalo se vlastně tímto neurčitým pojmem jakéhosi blanketního zákonného zmocnění, aby — nikoli nepodoben římskému soudnímu magistrátu — prohlašoval: actionem dabo nebo actionem negabo, dávaje se při tom vésti nejen náznaky ze zákonů vyčtenými, nýbrž i právním citem, který není nakonec nic jiného než ars boni et aequi. Neurčitostí ústředního pojmu správní jurisdikce je dána možnost evoluce soudní ochrany. Lze ji vskutku v některých oborech správních stopovati. Index subjektivních práv se stále obohacuje. Nejlépe lze to studovati na t. zv. právech sousedských podle řádů stavebních. Lze tu mluviti o „právu“ sousedů na stavebně-policejní ochranu jejich individuelních zájmů. Po počátečním kolísání a některých příliš radikálních výkyvech (Budw. 8849/1895) vytvořil si soud jakousi teorii těchto práv (srov. Budw. A 6100/1908, 7104/1909, 8171/1911). O formulaci této teorie pokouší se zejména Boh. adm. 53. Praví se tu, že norma stavebního řádu chce sice v prvé řadě chrániti zájmy všeobecné, ale tento všeobecný zájem zhušťuje se u sousedů, kterým újma bezprostředně hrozí, v užší a silnější zájem vlastní, jemuž zákon poskytuje ochranu a tak jej povyšuje na zájem právně chráněný, čili na subjektivní právo sousedů. Vždy se však hledá, zdali úmysl zákona chrániti tento individuelní zájem dá se nějak vyvoditi z výslovných náznaků v stavebním řádě. S podobnými obraty pracuje také Boh. adm. 1204, 4157, 4547, 7018, 8909 a j., na nichž lze pozorovati stálé přibývání nových práv sousedských, dřívější praksi neznámých. Podobnou evoluci prodělalo i „právo majitele povrchu na horně-policejní ochranu (srov. Budw. 9001/1895, 10326/1897, A 5628/1908, pak Boh. adm. 1160, též 5242, 5825). Podávati výpočet subjektivních práv judikaturou uznaných znamenalo by probírati se všemi obory práva správního. Jen ještě několik zajímavějších případů budiž uvedeno: Správní soud záhy přiznával poplatníkům obecním právo, aby příjmů obecních nebylo užíváno k účelům jiným, než k zákonným vydáním obecním (srov. Budw. 12590/1899, A 4207/1907, 5011/1907 a shodně s tím Boh. adm. 523, 857, 5219, kdežto Boh. adm. 3696, 6648 se poněkud od této linie odchylují). Poměr obecních poplatníků k aktu vyslovujícímu rozloučení obce byl pojímán různě; zprvu byl jím upírán zájem právem chráněný (Boh. adm. 198 řím., 3108), vývoj dospěl však k jejich uznání (Boh. adm. 8246, 8805). Jen na ekvitě spočívá uznání práva kompaciscenta s obcí na to, aby schvalovací úřad neodpíral z nezákonných důvodů schválení usnesení obecního o transakcích s obecním majetkem. Budw. 11576/1898 (odborné plenum), A 6996/1909, 7930/1911, v čemž i judikatura n-ho s-ho s-u celkem důsledně pokračuje. Viz zejm. Boh. adm. 8057, kde je soupis předchozích judikátů a pokus o konstrukci kompaciscentova subjektivního práva. O právech spoludražitelů viz Budw. A 7435/1910 a Popelka 3492. Členská práva členů obecního zastupitelstva analysu]e a v jistých vztazích uznává Boh. adm. 587, kde je seznamenána i starší judikatura o této věci. Právo interesentů na výkon úředního dozoru zásadně se popírá (Boh. adm. 140, 8663), a jen zcela výjimečně ze zvláštních důvodů se uznává (Boh. adm. 7951). V řízení stavebním se důsledně odpírají sousedská práva nájemcům budovy sousedící (Boh. adm. 1568, 5410, 5798, 7290). Právo na usus communis veřejné cesty se neuznává, Boh. adm. 1029, 1904, ale o právu jednotlivce, aby nebyl z obecného užívání vylučován viz Boh. adm. 7822. V dosahu uherského policejního řízení trestního přiznává se poškozenému i právo na potrestání vinníka (Boh. adm. 7913), kdežto dříve bylo popíráno (Boh. adm. 356 řím.). Přechod představuje Boh. adm. 3439. Zvlášť zajímavý, ale zcela ojedinělý případ je „právo“ administrativního školního referenta na to, aby byl uznán za plnocenného člena zemského úřadu politického, v Budw. A 8574/1911 (rechtliche Fähigkeiten sind Gegenstand eines Rechtsbesitzes).
Metody, jimiž se zjišťuje, zdali in concreto jest právní vázanost správního úřadu taková, aby poskytovala půdu pro subjektivní právo, a zdali povinnost z této vázanosti plynoucí jest usměrněna k zájmu individuelnímu, jsou rozmanité a ne vždy zřejmé. Velký význam má zde „volné uvážení“ úřadu. Není-li možno uznati, že pojmy „zákonnost aktu“ a „volné uvážení“ jsou pojmy kontrérní (viz svrchu), jsou pojmy „subjektivní právo“ a „volné uvážení“ pojmy kontradiktorické. Tam právní vázanost vůči určitému subjektu, zde negativum této vázanosti. Třebaže „volné uvážení“ nemusí býti volné a nikdy není zcela volné, může býti zcela volné v relaci k určitému subjektu. V bezpočetných případech, kdy vídeňský soud odmítal stížnosti z důvodu „volného uvážení“, znamenalo to prostě negaci vázanosti úřadu vůči stěžovateli, tedy negaci subjektivního práva. Místo mnohých Budw. A 7061/1909 a zejména Popelka 3588, 3591. V judikátních knihách lze nalézti nemálo příkladů v rubrice „Mangel der Legitimation (Alter), Legitimation zur Beschwerdeführung“ (Popelka). Byly uváděny v této rubrice, poněvadž nedostatek subjektivního práva na straně stěžovatelově byl ztotožňován s nedostatkem legitimace. Nebyla tím míněna legitimace procesní (viz níže odst. V.: Řízení), nýbrž t. zv. legitimace věcná, legitimatio ad causam, Sachlegitimation, kteráž jest věcným předpokladem úspěchu stížnosti.
Výrazu „volné uvážení“ užívala prakse ovšem i tam, kde právní vázanost úřadu vůči jednotlivci nedá se popírati. Více než na názvu záleží na důsledcích, které se z toho vyvozovaly. Bylo již řečeno (svrchu B 1), že pro jeden směr prakse soudní znamenal již každý neurčitější pojem „volné uvážení“, a že stížnosti nebo aspoň příslušné stižné body byly pak s poukazem na § 3, lit. e, říjn. zák. odmítány pro nepřípustnost. A třebaže nakonec nabyl vrchu směr, který neurčité pojmy s volným uvážením neztotožňoval, přece toto qui pro quo z judikátů býv. rakouského správního soudu nikdy úplně nevymizelo. Do sféry „volného uvážení“ kladla prakse často i t. zv. hodnocení skutkové a odpírala jeho soudní přezkoumání naprosto (viz níže pod C). Příkladů je nepřehledné množství (Exel 1938, 1948, 1961, Budw. A 2619/1904, 3349, 3440, 3637, všechny tři ex 1905, 6668, 6715, 6841, 6843, 7048, 7128, všechny ex 1909, 7376/1910, 8387/1911, 11906/1917 a mnoho j.). Druhý hlavní proud judikatury však „skutková hodnocení“ v jistých mezích soudní kontrole podroboval (o tom níže pod C). V mnohém z případů právě uvedených skrývá se pod názvem „volného uvážení“ jak aplikace neurčitého pojmu, tak i skutkové hodnocení.
Znamená-li „volné uvážení“ jistou míru volností úřadu, lze pod tento název zahrnouti i volné hodnocení důkazů, které rakouská prakse od samého začátku správnímu úřadu přiznávala, jednak pro nedostatek právních norem o správním řízení důkazním, jednak snad vlivem tehdy již platného trestního řádu z r. 1873, a rodícího se nového civilního řádu soudního. Ale volné hodnocení důkazů bylo až na sporadické úchylky (Budw. 3856/1888, ale i Boh. adm. 2427) od volného uvážení i názvoslovně rozeznáváno, někdy s velkou určitostí (Budw. A 5327, 5494, obě ex 1907, a j.). Soudní prakse, uznávajíc v zásadě volné hodnocení důkazů v řízení správním, přece jen záhy počala zkoumati, zdali úřad nepřekročil procesně-právní hranice hodnocení důkazu, a vyvinula v tom bohatou kasuistiku. Jen namátkou budtež uvedeny Budw. 11502/1898, A 579/1901, 5934/1908, 6635/1909 a k tomu Tezner: Freies Ermessen, str. 138. Jak daleko se v tom pokročilo ukazují příklady z prakse čsl. Boh. adm. 2598 a Jud. II. adm. A 4617 a násl., Boh. fin. 1538 a k tomu Jud. II. fin. 6203 a násl.
Mluví-li. se o volném uvážení při aplikaci neurčitých pojmů, neznamená toto „volné uvážení“ negaci subjektivního práva. O tom byla již řeč shora pod B 1. Nazývá-li se volným uvážením skutkové hodnocení, jde tu o otázku skutkovou a zase to neznamená negaci subjektivního práva. Jestliže soud skutkové hodnocení úřadu nepřezkoumává, není to proto, že jde o volné uvážení, nýbrž proto, že soud podle revisní povahy své jurisdikce není judex facti. O tom níže pod C. Ani volné hodnocení průvodů neznamená negaci subjektivního práva, nýbrž jde tu jednak o procesní právo důkazní, které úřad i vůči straně váže, jednak o otázku skutkovou.
O volném uvážení ve správě veřejné a významu jeho pro jurisdikci správního soudu viz Hoetzelovo pojednání ve Sborníku věd právních a státních, roč. XV., str. 504 a násl. V Ottově poctě, str. 376 a násl. Též Neubauerův referát pro brněnský sjezd čsl. právníků z r. 1925.
Vázanost správy zákonem může míti různý rozsah a různé stupně. Tato různost musí se projevovati i v onom vztahu zákona k jednotlivci, který nazývá se právem subjektivním. Není-li správa v té neb oné relaci zákonem vázána, nemůže býti vázána ani vůči jednotlivci. Jen v rámci oné vázanosti je myslitelna tato. I v jedné a téže věci může se stýkati oblast vázanosti s oblastí volnosti. Na takovéto případy myslil rakouský parlament, když vsunul do § 3, lit. e, říjn. zák. slova und insoweit (die Verwaltungsbehörden nach freiem Ermessen vorzugehen berechtigt sind) (viz úvod I.). Judikatura od počátku se tím řídila, rozeznávajíc podle toho, kterou svou částí správní akt leží v oblast „,zákonných norem“ a kterou částí v oblasti „volného uvážení“. Z četných příkladů Budw. 9408/1896, A 2807/1904, 8166/1911, ale srov. i nyní Boh. adm. 4378, 5215 a Jud. I. adm. A 3310—3312.
Není možno schematicky vystihnouti všechny různé stupně a bohaté odstíny právní vázanosti správy vůči jednotlivci. Situace se často od zákona k zákonu mění. Budiž však uvedeno aspoň několik typických stupňů; Přísná je vázanost správy tehdy, jestliže za určitých předpokladů má správní úřad povinnost určitý akt správní vydati a vydati jej o zcela určitém obsahu. Jde tu o normy s velmi určitými skutkovými podstatami, podobně jako je tomu zpravidla u norem trestního zákona. Tak na př. správní úřad je povinen za určitých předpokladů vydati akt, uznávající nebo zakládající domovskou příslušnost, státní občanství nebo uděliti určitá oprávnění. Nebo úřad smí jen za zcela určitých předpokladů vydati správní akt, kterým se ukládají jednotlivcům právní povinnosti, jako je tomu v zásadě při ukládání veřejných dávek. Nejsou-li tyto předpoklady splněny, je úřad povinen uložení právní povinnosti se zdržeti.
Jsou však normy, jejichž skutková podstata není do té míry určitá, úřadu je ponechána větší volnost. Tato netýká se sice vyhledávání právního obsahu abstraktní normy (viz shora pod B 1 a níže pod C o t. zv. pojmech neurčitých). Týká se však skutkového hodnocení (viz níže pod C). Tak bývá tomu velmi často při t. zv. konsensech policejních (srov. heslo: Koncese). Subjektivní právo lze si tu představiti s tím obsahem, že úřad je povinen neodpírati žádané povolení z důvodů nezákonných a nedávati mu nezákonný obsah (t. zv. „podmínky“ konsensní).
Jsou však také normy, které úřad vůči jednotlivci víží jen potud, že je povinen podání strany formálně vyříditi (způsobem jeho uvážení ponechaným) anebo že nemá ani této povinnosti. Volné uvážení úřadu znamená zde úplnou negaci subjektivního práva. Příklady v hesle: Koncese.
Zvláštní zmínky zasluhují práva procesní. Jsou rubem a následkem povinnosti úřadu poskytnouti jednotlivci účast při tvoření správního aktu. Účast tato může býti různým způsobem kvalifikována. Může záležeti i v tom, že závisí na vůli strany, zdali řízení bude se prováděti v té či oné z přípustných forem řízení. Příklad dávají zákony vodní, pokud jde jednak o stručnou, jednak o ediktální formu řízení o vodoprávních konsensech. Způsob procesní účasti jeví se i v t. zv. právu na slyšení stran, Recht auf Parteigehör, což znamená, že straně má se poskytnouti příležitost, aby o skutečnostech ke skutkové podstatě z úředního výroku náležejících, jakož i o prováděných důkazech mohla se vysloviti, jiné relevantní skutečnosti uváděti a nabízeti protidůkazy.
I tato procesní práva jsou předmětem úředního rozhodnutí. Rozhodnutí tato mohou býti dvojího druhu: Bud incidentní, t. j. činí se v průběhu řízení správního, v němž správní akt se tvoří. Dává se jim jméno „výroků mezitímných“ (Weyr). Prakse soudní nazývá je obyčejně akty přípravnými, nepřipouštějíc proti nim zásadně samostatné stížnosti soudní (viz shora pod A 2). Ale práva procesní mohou býti též předmětem samostatného výroku úředního. Takovýto výrok je v podstatě rozhodnutím procesním a představuje obdobu rozsudků procesních (Prozeßurteile) civilních soudních řádů (Hellwig, System des deutschen Zivilprozeßrechts, str. 743). Jako příklad lze uvésti výrok o tom, zdali někomu přísluší účast v konsensních řízeních policejních jakožto sousedu. Takováto rozhodnutí správní jsou způsobilá býti předmětem soudní kontroly, a situace není tu v podstatě jiná, než při soudní ochraně práv materielních. Rozhodnutí správní spočívá i zde na nějaké podstatě skutkové, neboť i procesní práva visí na určitých skutkových předpokladech. Ale i když procesní právo strany nemá jiného obsahu, nežli nárok na formální vyřízení podané žádosti, nelze nalézti důvodu, proč by výrok úřadu, vyřízení odpírající, nemohl býti předmětem soudní kontroly. Faktické odepření vyřízení ovšem soudní kontrole uniká, neboť tato vztahuje se toliko na správní akty, nikoli na správní nečinnost.
Zdali procesní právo na účast v řízení je dostatečným indiciem pro konstrukcí subjektivního práva na určitý obsah správního aktu, je jiná otázka, kterou nelze všeobecně zodpověděti. Vše záleží na výkladu specielního zákona. V praksi se někdy přesně nerozeznává mezi ryzím právem procesním a právem na vyřízení určitého obsahu, i když materielní právo subjektivní nedá se konstruovati, takže lze mluviti o ryzím volném uvážení úřadu. Dá se to vysvětliti vývojem judikatury. Kdežto jeden směr prakse, jak již bylo poznamenáno, velmi často a nedůvodně operoval s pojmem volného uvážení, odmítaje jako nepřípustnou stížnost nebo její stižné body i v případech, kde právní vázanost úřadu vůči straně nedá se popírati; druhý směr, onomu přímo protichůdný, používaje ustanovení § 6, odst. 2., říjn. zák. (viz níže pod C), zkoumal i t. zv. skutkové hodnocení v tom směru, zdali má ve spisech správních dostatečnou oporu. Tato kontrola bývá pak někdy rozšiřována i na případy, kde právo strany má obsah jen ryze procesní. Tím se stírá rozdíl mezi subjektivními právy materielními a subjektivními právy procesními. Děje se to zvláště tehdy, když úřad, ač mohl žádost prostě a bez uvedení důvodů odmítnouti, uvádí nějaký důvod, který v zákoně opory nemá (srov. na př. Boh. adm. 5215). Tím se parifikují případy ryzího volného uvážení s případy, kde správa je vůči straně vázána i co do obsahu aktu (materielně). Soudní kontrola závisí pak na nahodilé okolnosti, zdali úřad omezil se na prosté zamítnutí, poněvadž ßse mu nevidělo vyhověti“, či uvede-li nějaké důvody. Ale tím, že úřad, nemaje k tomu povinnosti, svůj výrok odůvodnil, nemůže se právní volnost úřadu vůči straně, která znamená negaci subjektivního práva, změniti v právní vázanost úřadu, která poskytuje půdu pro konstrukci subjektivního práva. Zdá se, že touto metodou vnáší se do jurisdikce soudní nová „ouvertura“ stížnosti, která se do jisté míry podobá francouzskému détournement de pouvoir. Zákonné hranice soudní jurisdikce se tím ovšem překračují. Odůvodňuje se to někdy konstrukcí práva strany, aby úřad o žádosti její „volně uvážil“ a neuzavíral si cestu ke svému volnému uvážení nesprávným právním názorem (srov. Budw. A 2807/1904 a j.). Je však pochybno, zdali úplná volnost úřadu vůči straně může se změniti v její vázanost tím, že projevil mylný názor právní.
Když byl v listopadovém zákoně vypuštěn § 3, lit. e, říjn. zák., pozbylo „volné uvážení“ významu pro vymezení kompetence n-ho s-ho s-u. Z právního řádu tím arci „volné uvážení“ správy veřejné nezmizelo. Ani z judikátů n-ho s-ho s-u výraz a pojem tento úplně nevymizel, ač se s ním pracuje poměrně zřídka, a prakse zpravidla se bez něho docela dobře obejde. Rozumí-li se jím toliko negace subjektivního práva, není proti užívání jeho závažných námitek, užívá-li se však tohoto ekvivokního výrazu i v jiném smyslu, svádí snadno k omylům. Nevyplnila se tedy zcela ani v naší praksi tužba Teznerem, buď kdesi v jeho dílech nebo snad jen ústně vyslovená, že by bylo nejlépe, kdyby tento, pro praksi správního soudu osudný výraz z právní řeči tohoto tribunálu vůbec zmizel.
Nazývá-li se onen vztah normy právní k subjektu, který je způsobilý vyvolati soudní kontrolu, subjektivním právem veřejným, nebo zájmem právem chráněným, nebo subjektivisovanou právní normou, má to pro praktický úkol soudu význam jen podružný. Nějakým způsobem musí býti okruh osob, které mohou svým podnětem soudní kontrolu správního aktu vyvolati, ohraničen, nemá-li se ze soudní stížnosti státi žaloba populární. I nejnovější zákony a osnovy označují rozhodující relaci jako „subjektivní právo“. Tak rak. ústavní zák. z r. 1920, text nyní v nař. č. 1/1930 Bundesgesetzblatt (Wer durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet, čl. 129). Podobně Fleinerova švýcarská osnova z r. 1919 (čl. 4). Také poslední osnova zákona o říšském správním soudě německém (říšská rada č. 155 zasedání 1930) otevírá v § 22 den Verwaltungsrechtsweg, jen když stěžovatel uplatňuje, že byl nezákonným správním aktem „in seinen Rechten verletzt“. Saský zák. z r. 1900 dává sice v § 73 stížnost, Anfechtungsklage, účastníkům, Beteiligte, ale saská prakse vidí — prý vlivem Teznerovy přednášky z r. 1901 v Gehestiftung — tohoto „účastníka“ v tom, „dessen subjektives Recht durch den angefochtenen Verwaltungsakt verletzt wird, in dessen Rechtskreis oder rechtlich-geschützte Interessen die angefochtene Entscheidung eingreift..), takže se nesplnila Schutzensteinova předpověď (Verwaltungsarchiv, sv. 9., str. 316), že formulací saského zákona stane se zde prakticky bezvýznamným velký spor, zdali subjektivní práva veřejná existují (Apelt: Das königlich-sächsische Gesetz über die Verwaltungsgerichtspflege, str. 230, a jeho odmítavá kritika soudní prakse tamže str. 52). Ostatně kdyby saský správní soud uposlechl Appeltovy výzvy, aby se rozpomenul na svůj vděčný úkol, zjistiti, kdo je ve smyslu zákona Beteiligter a kdy „sein Interesse nahe genug ist, um ihn als solchen anzuerkennen“, došel by jen k jiným formulacím, ale sotva k jinému praktickému výsledku. Récours pour excès de pouvoir, který do jisté míry představuje francouzskou obdobu naší stížnosti, utvářil se vývojově v procesní prostředek na ochranu Intérêt direct et personnel na rozdíl od zájmu obecného a neosobního, jejž má každý občan (Laferrière). Ale přes to bylo třeba ještě delšího vývoje, aby požadavek „přímosti“ zájmu se setřel, a teprve pak počal Conseil d’ État přijímati récours p. e. v relacích, ve kterých rak. správní soud již dříve uznával „subjektivní práva“. (Arrêt Casanova 1901.) Z poznání prakse různých správních tribunálů plyne poučení, že nezáleží mnoho na vyjadřovacím prostředku, jímž se ohraničuje okruh osob, jímž právní řád dává soudní stížnost proti správnímu aktu, jako spíše na tvůrčí schopnosti a vůli tribunálu. Nepodařilo se ještě nalézti pojem, který by tento okruh osob vymezil jasně a nepochybně.
B 3. Porušení subjektivního práva, proti němuž soud má chrániti, není myslitelné jinak, než porušením normy právní. Jen když bylo porušeno právo objektivní, může býti porušeno právo subjektivní (srov. Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 56). Je-li právem subjektivním „zájem, který právní řád vzal do své ochrany“ (Julius Binder l. c. str. 201), může býti tento zájem zkrácen jen tehdy, když akt příčí se právnímu řádu. Ovšem ne každé porušení objektivního práva je zároveň již také porušením práva subjektivního. O tom byla již řeč. Ale je třeba ještě zvláště zdůrazniti, že nezákonnost musí býti „kausální“, t. j. musí býti příčinou zkrácení zájmu právem chráněného. Říjnový zákon v § 2 míří jen na případy, kde Jemand durch eine gesetzwidrige Entscheidung verletzt zu sein behauptet. Správní akt musí „gegen eine Rechtsvorschrift verstoßen und ihn (stěžovatele) dadurch in seinen Rechten verletzen“, jak to vyjadřuje v § 22 poslední osnova zákona o říšskoněmeckém správním soudě. Věcnou podmínkou úspěchu stížnosti jest nejen, že akt jest nezákonný, ale že tato nezákonnost také způsobila zkrácení práva subjektivního.
C. Skutková podstata. Soudní kontrola zákonnosti správy omezena jest na okruh správních aktů určitého typu a určité procesní polohy (svrchu B 1). Uvnitř tohoto kruhu podroben jest správní akt kontrole jen potud, pokud je k subjektu ve zcela určitém vztahu (svrchu B 2). Ale i v tomto zúženém kruhu je ze soudní kontroly vyňata výseč, kterou říjnový zákon označuje jako skutkovou podstatu „Tatbestand“. I v dnešním právu procesním vrací se staletá myšlenka, že některé, zejména poslední opravné prostředky nejen nemají vyvolávati novum judicium, ale že nemají býti ani úplnou revisio in facto et in jure. Jde tu v podstatě o totéž, co se vyjadřovalo ve středověku právní paremií sententia lata contra jus facti válet a co v obecno-právním procesu německém bylo vyjádřeno zásadou, že nulitou trpí jen rozsudek contra jus in thesi clarum, nikoli však rozsudek contra jus in hypothesi. Správní tribunál nemá býti judex facti, a stížnost k tomuto tribunálu jest opravný prostředek zkrácený o revisio in facto, podobně jako je tomu u revise jiných oborů procesního práva. Bylo již poznamenáno (B 1) a jest níže (D) podrobněji uvedeno, že tato výluka nezasahuje poklesky proti normám práva procesního, i když se vztahují ke skutkové podstatě, neboť i tyto jsou questiones juris.
Pojem „skutková podstata“ má tedy pro rozsah kontrolní funkce soudu zásadní důležitost. Co říjnový zákon, vyjímaje skutkovou podstatu z kontroly soudní, zamýšlel, je již z vládní důvodové zprávy zcela jasně patrno. Jako předmět soudní kontroly měla býti isolována otázka právní (Rechtsfrage, Rechtspunkt). „Skutková podstata“ jest uvedena do protikladu k otázce právní. (Protikladem otázky právní není pojem „volné uvážení“, tento jest jen negativum práva subjektivního, shora B 2.) „Skutková podstata“ říjnového zákona jest jako každý jiný pojem, s nímž zákon pracuje, pojem legální a musí býti vykládán stejně jako jiné pojmy legální, aniž je přípustno přistupovati k zákonu s nějakým pojmem apriorním. V tom spočívá jeden z omylů Neubauerovy hluboké studie: Volné uvážení v řízení správním pro II. (brněnský) sjezd čsl. právníků, 1925.
S rozeznáváním mezi questio juris a questio facti byla do správně-soudního procesu vnesena stará kontroversa, která odedávna zaměstnává teorii procesní a neustává působiti obtíže revisním tribunálům. Z nejnovějšího písemnictví buďtež uvedeny jen Mannheim: Beiträge zur Lehre von der Revision, 1925, str. 33 a násl., a Pohle: Revision und das neue Strafrecht, 1930, kde starší spisy se citují. Obtíže rozhraničení obou oblastí pokládají někteří (Radbruch) za tak beznadějné, že považují toto dělítko za nezpůsobilý prostředek k vymezení revisní jurisdikce. V citované studii Neubauerově (str. 53) pronáší se naproti tomu ojedinělé tvrzení, že „výraz Tatbesband je jasný a nepřipouští skorem pochybností o svém významu“.
Po vysvětlení plynoucím z vládních motivů k říjnovému zákonu nelze pochybovati, že podle úmyslu tvůrců zákona náleží do oblasti otázky skutkové beze zbytku všecko, co není posouzení právní (rechtliche Wertung). Tím však není ještě získáno příliš mnoho. Kdyby tvoření konkretního aktu správního (a stejně i rozsudku soudního) dělo se tak prostým duševním pochodem jako je školské znázornění sylogismu, v němž jako propositio major funguje abstraktní norma právní, jako propositio minor konkretní skutková podstata, takže jako conclusio jeví se správní akt (rozsudek), nebyla by revisio in jure správního aktu úkolem příliš obtížným. Ale tato sylogistika staví problém do křivého světla (srov. Wundt: Logik, I., 286). Hlavními součástkami sylogismu jsou premise, z nichž již každá sama o sobě jest úsudkem, a to nezřídka teprve konečným článkem složitého řetězu úsudků. Zkušenost získaná skutečným tvořením soudních rozsudků vedla ke snaze vystihnouti duševní pochody jeho reálněji, než činí schema sylogismu. Budiž zde uvedena aspoň jedna z analys duševních pochodů soudcových. Činnost soudcova záleží v tom, že snaží se s jedné strany skutečnosti (Tatsachen, což není ještě Tatbestand) zabstraktniti, s druhé strany pak abstraktní normu právní zkonkretniti, obé do té míry, aby obě mohly býti navzájem srovnávány. Jednotlivé skutečnosti (Tatsachen) je nutno upraviti na „skutkovou podstatu“, neboť teprve tato může býti hypotetickou skutkovou podstatou zákonnou měřena (Sauer v Grundlagen des Prozeßrechts, 2. vyd., str. 63).
Skutkové podstaty zákonné jsou téměř napořád vyjádřeny abstraktně. Ano, pracuje-li zákon s t. zv. neurčitými pojmy, velmi abstraktně. V této své podobě sotva kdy abstraktní norma právní dopadá na jednotlivé skutečnosti. Je nezbytno převésti ji do podoby určitější, aby bylo možno ji aplikovati. Tento zkonkretňovací proces leží ještě úplně v oblasti otázky právní, neboť nejde tu o nic jiného, než o vyhledávání právního obsahu normy, která, i když nabyla větší určitosti, zůstává stále ještě normou abstraktní. Zkonkretňování normy nepracuje však jenom logickou dedukcí, nýbrž i s t. zv. zásadami zkušenostními. Tyto zásady čerpá tvůrce konkretní normy netoliko ze své vlastní zkušenosti a vědomosti, nýbrž někdy i z dobrých zdání znalců, v řízení správním slyšených, nebo z vyjádření odborných orgánů poradních (Budw. A 8104 a 8320, obé ex 1911, Boh. adm. 1455, 4381). Ani tím nepřesunuje se vyhledávání právního obsahu abstraktní normy do oblasti otázky skutkové, a dobré zdání znalecké má tu prostě vedle své normální funkce (při zjišťování skutečností a vytváření konkretní podstaty skutkové) ještě jinou funkci, t. j. funkci pomocného prostředku při vyhledávání právního obsahu abstraktní normy. I ti, kdož jako Sauer (l. c. 67), odmítají pojem „zásady zkušenostní“, jako zbytečný, připouštějí, že aspoň některé z těchto zásad ohne selbst Rechtssätze zu sein, doch mit diesen auf gleicher Stufe stehen, tedy že leží mimo oblast konkretní skutkové podstaty. V některých nálezech se to temně tuší (Boh. adm. 3563), v jiných se však zkušenostní zásady i v této funkci nekriticky počítají ke „skutkovému materiálu“ (Boh. adm. 4319). Tyto pomocné operace se zkušenostními zásadami, nenáležejíce ke skutkové podstatě, podléhají soudní kontrole, a soudní prakse je také vskutku namnoze své kontrole podrobuje. Stačí poukázati na příklady svrchu pod B 1 uvedené. Kontrola tato děje se arci nejčastěji tím způsobem, že soud provádí ono zkonkretňování abstraktní normy samostatně, a to již proto, že správní úřad téměř nikdy své duševní pochody tohoto druhu neodhaluje. Leč to není při soudní kontrole správního aktu vůbec nic zvláštního, neboť při ní neběží o to, zdali úřad dospěl k výsledku svého tvoření normy cestami správnými či nesprávnými, nýbrž jen o to, zdali výsledek jeho duševního procesu, t. j. správní akt, je ve shodě se zákonem. Ruší-li soud naříkaný správní akt, ruší jej pro jeho nezákonnost „als gesetzwidrig“, a nikoliv proto, že úřad nešel správnou cestou. I bludné cesty mohou nakonec vésti ke správnému výsledku. I v tom se citovaná Neubauerova studie v principu mýlí, str. 70 a j. Prakse soudní neměla o tom až na občasné výkývy valných pochybností. Dospívá velmi často k uznání zákonnosti správního aktu cestami naprosto jinými, než kterými se ubíral správní úřad. Místo mnohých příkladů viz Boh. adm. 556, 945, 968, 1183, 1766, 1917, 2743. I Boh. adm. 1452 je na téže linii, jen Boh. adm. 5192 se poněkud odchyluje a i ten jen zdánlivě. S tím souvisí také názor odedávna ustálený, že proti důvodům naříkaného rozhodnuti nelze si stěžovati (Budw. A 3815/1905, Budw. A 2843/1904, Boh. fin. 1003 a j.). Pravda je ovšem, že správní soud nemůže správní akt přesunouti na zcela jiný právní základ. Nemůže na př. rozhodnutí na základě zákona vodního vydané a podle tohoto zákona neudržitelné, přetvořiti na rozhodnutí podle řádu stavebního, v němž dala by se pro ně nalézti zákonná opora. Ale i kde není různosti v kompetenci, nemůže soud přeměniti výrok vydaný v jednom řízení na výrok, který se tvoří v jiném řízení, byť i v rámci téhož zákona. Každý správní akt je nějak individualisován, a správní soud může zkoumati jen akt takto individualisovaný, a nemůže z něho učiniti aliam causam. S touto restrikcí lze ovšem Neubauerovi přisvědčiti a lze také připustiti, že individualisační moment může býti někdy pochybny. To pak vede ke zrušení aktu pro „vadu řízení“, jež záleží v neurčitosti jeho obsahu.
„Skutková podstata“ není pouhý součet „reálních skutečností a příběhů“, „die sinnfällige kategorial noch ganz ungeformte Glegebenheit” (Radbruch). Ostatně i nejjednodušší „skutečnosti“ (Tatsachen) vystupují ne-li vždy a vůbec, tož aspoň ve skutkové podstatě rozhodnutí poslední stolice správní jako logické úsudky, i když jsou to úsudky jen popisné (Wundt: Logik, I. sv., str. 173). Z právníků poznal F. Stein již skoro před 40 lety, že Tatsache und logisches Urteil keine Glegensätze sind (Das private Wissen des Richters, str. 8). Skutková podstata jest útvar (Gebilde) vytvořený z jednotlivých skutečností (Sauer l. c. str. 64). Ale útvar tento nevytvoří se pouhým mechanickým seřaděním zjištěných skutečností (úsudků popisných). Aby mohlo býti přiloženo měřítko abstraktní normy právní, je nutno opačným procesem, než jakým jde se při zkonkretnění abstraktní normy, celý soubor zjištěných skutečností převésti do takového stupně abstrakce, aby konkretní skutková podstata mohla býti s legální skutkovou podstatou srovnávána. Toto zabstraktňování zjištěných skutečností je často proces velmi složitý, který pracuje nezřídka s úsudky hodnotícími. Není to však hodnocení právní, nýbrž hodnocení skutkové (vídeňský soud označoval to názvem „tatsächliche Würdigung“). U F. Steina (l. c. str. 112) citován jest obrat říšského soudu německého: ob die tatsächlichen Erwägungen zureichend sind für die darauf gegründete Feststellung. Mannheim (l. c. str. 7) vyjadřuje to obratem: die nach tatsächlichen Gesichtspunkten zu beurteilenden Elemente des Einzelfalls. N. s. s. mluvívá o „skutkovém hodnocení“ nebo prostě o „skutkové otázce“. Měřítka pro toto hodnocení dodávají zase zkušenostní zásady, čerpané opět buďsi ze zkušenosti úřadu nebo ze znaleckého dobrého zdání. Zkušenostní zásady mají tedy i v dolní premise významnou funkci. Toto skutkové hodnocení, stejně jako zjištění „skutečností“ leží již v oblasti podstaty skutkové. K tomu Hellwig l. c. str. 677, Stein l. c. str. 32, 75, též Schultzenstein v Preuß. Verwaltungsblatt, roč. 39, str. 261: Das eigene Wissen des Richters im Verwaltungsstreitverfahren.
Akt správní má tu zvláštnost, že je v daleko větší míře, než rozsudek soudní, založen na závěrech pravděpodobnostních, Wahrscheinlichkeitsschlüsse, které nevztahují se na minulost nebo přítomnost, nýbrž na budoucnost. Jsouce ponejvíce empirické, musí zvláště ony pracovati se zásadami zkušenostními. Nejběžnější příklad dává aplikace norem práva policejního, které z největší části směřují k zabránění policejních závad a poruch, jež z jistých zařízení (mysleme na živnostenskou provozovnu) pravděpodobně v budoucnosti by vzešly. Vytváření složitějších skutkových podstat lze si představiti jako proces stupňovitý. Na nejnižším stupni je zjištění skutečností, složené z úsudků popisných, na vyšším stupni jsou úsudky, jež tyto skutečnosti hodnotí po stránkách pro subsumci pod právní normu relevantních, a ještě výše je synthesa těchto úsudků, která již umožňuje porovnání skutkové podstaty konkretní se skutkovou podstatou legální. Z toho, že prakse svých duševních pochodů si zpravidla ani neuvědomuje, nenásleduje, že jich neprovádí. Neubauer v citované studii odsuzuje užívání výrazů „hodnotné úsudky“ v nálezech soudních. Klade úsudky hodnotící proti úsudkům rozumovým a považuje jen tyto, nikoliv však ony za přezkoumatelné. Brání tomu jejich subjektivní povaha. Nezáleží mnoho na názvu, kterého se užívá. Ale k obhájení názvosloví soudních judikátů je na místě upozorniti, že se neodchyluje od obvyklého názvosloví právnického, tak na př. Sauer l. c. str. 58, 76 a u Mannheima l. c. str. 40. Podle něho je každý úsudek, který se neomezuje na pouhé zjištění, úsudkem hodnotným, Werturteil, což neznamená hodnocení subjektivní (srov. též Walter Jellinek: Gesetz, Gesetzesanwendung atd. o „objektivním hodnocení“ na str. 70 a násl. Než ani filosofové nepovažují úsudek hodnotící za ryze subjektivní: Jede Wertbestimmung beruht auf Zwecksetzung, und zwar nicht bloß auf einer subjektiven....., sondern auf objektiven Zweckvorstellungen (Wundt: Logik, III., str. 15). Co judikáty nazývají hodnotnými úsudky, jsou úsudky zpravidla objektivně kontrolovatelné. Že jich soud nekontroluje, plyne jen z toho, že tu nejde o hodnocení právní, takže podle zákonného kategoriálního rozvržení tvorby správního aktu musí je zařaditi do „skutkové podstaty“, stejně jako tam vůbec zařazuje úsudky skutkové.
K rozlišení otázky právní od otázky skutkové jest jen ještě poznamenati, že dělicí čára mezi těmito dvěmi oblastmi neprobíhá vždy jen horizontálně, takže by nad dělicí čarou byla premisa právní a pod ní jen ryzí premisa skutková. Dříve než je možno upraviti skutkovou podstatu tak, aby mohla býti se zákonnou skutkovou podstatou srovnávána, je někdy nutno již na nižších stupních jejího vytváření provésti subsumce pod normy právní, čili jak to Sauer (l. c. str. 64) vyjadřuje: zjištění skutkové podstaty skládá se z většího počtu aktů, v nichž norma právní a subsumce hraje již předčasnou roli. Nejde při tom o normy práva procesního. Nebof soudní kontrola používání těchto norem je zcela jiná věc, která je upravena zvláštním předpisem (viz níže D). Jde tu o otázky materielně-právní, jejichž rozřešení tvoří někdy součástku dolní premise. Ze soudní kontroly, která se vztahuje na otázky právní, není možno přezkoumání těchto otázek vylučovati. Jeden z početných příkladů poskytuje Boh. adm. 1558, kde musila býti řešena otázka, zdali určitá disposice s obecním jměním je darováním podle občanského zákona, zdali soukromoprávná smlouva je neplatná, když v ní doba smluveného plnění není stanovena, aby bylo lze posouditi, zdali zcizení určitého kusu obecního jmění je podle obecního zřízení nezákonné. Běží tu o t. zv. otázky prejudiciální, o nichž se v praksi soudní, ovšem teprve v praksi n-ho s-ho s-u, vytvořila zvláštní teorie, vycházející z Boh. adm. 108, následovaná pak v Boh. adm. 259, 992, 1387, 1556, 6465, 6565, 7540 a j. Šlo tu vždy o otázku, o nichž úřadu správnímu, jenž naříkaný akt vydal, nepřísluší rozhodovati „judikátně“, autoritativně, již však, poněvadž ještě příslušným úřadem judikátně rozhodnuta není, musí si správní úřad rozřešiti, aby mohl rozhodnouti o věci „hlavní“, do jeho příslušnosti náležející. Nejčastěji jsou to otázky práva soukromého, o nichž přísluší „judikátně“ rozhodovati řádným soudům. Jako otázky „právní“, které podle říjnového zákona leží v okruhu soudní kontroly, měl by je soud podrobiti své revisi stejně jako každou jinou otázku právní. Avšak teorie soudu klade váhu na to, že úsudek správního úřadu o otázce prejudiciální nemá povahu aktu autoritativního, z čehož pak logickým skokem vyvozuje, že nejde o otázku právní. Jest očividné, že jsou tu smísena dvě zcela různá hlediska, a že otázka právní nemůže se proměniti v otázku skutkovou tím, že leží v premise dolní, a že úřad neřeší ji autoritativně. Kdyby soudní kontrola zůstala naveskrz omezená na „holé“ právní otázky, zmenšovalo by to její praktickou cenu. Prakse však rozšířila revisní svou činnost nepřímo sice, ale účinně i na skutkovou podstatu. V jiné souvislosti, níže pod D, je vylíčeno, že soud oficiálně zkoumá, zdali skutková podstata, z níž žalovaný úřad vycházel, není snad v rozporu se spisy správními (aktenwidrig) a zdali není neúplná (ergänzungsbedürftig). Ze zpřežky těchto dvou negativ byla ponenáhlu vyvinuta positivní náležitost, že skutková podstata žalovaným úřadem za podklad rozhodnutí přijatá (der angenommene Tatbestand) musí míti ve správních spisech dostatečný podklad. Musí býti in der Aktenlage begründet, musí míti eine aktenmäßige Deckung. Trvaje na zásadě, že soud je skutkovou podstatou žalovaným úřadem přijatou vázán, zkoumá soud nicméně, zdali úsudek úřadu o otázkách povahy skutkové je vůbec logicky možný (Budw. A 8076, 8077, 8079 a j., Boh. adm. 821, 1205 in fine, 1313, 1639, 2383, 2568, 2807, 2940, k tomu i Boh. adm. 1289, 1414, 1918, 1782 a j.). Je to táž cesta, kterou soud dospěl do jisté míry i k přezkoumávání hodnocení průvodů, ač důsledně uznává, že úřadu přísluší volné hodnocení důkazů (Boh. adm. 2186, 2598, 3246, 3336, 3667, 6625, 6717, též 5278, 7363 a j.). Touže cestou podrobil si soud i úsudky hodnotné, ale jeho zkoumání i tu omezuje se na chyby v myšlení (Denkfehler). Nenalezne-li takovýchto chyb, nepouští se do odvažování důvodů, jež mluví pro úsudek úřadu nebo proti němu, neboť, jak se to často vyjadřuje, není povolán, aby přezkoumával skutkové úsudky úřadu „věcně“.
D. Zásada projednací a vyhledávací. N. s. s. jest orgánem kontrolním, ale ne dozorčím v technickém slova smyslu (viz heslo: Dozor). Přezkoumává akty správní, přikládaje k nim zpředu dané objektivní měřítko, jímž je „zákon“. Ale kontrola tato má specifický účel, jímž je právní ochrana „subjektivních práv“. Kontrola zákonnosti správního aktu zasahuje tedy tento akt jen v určité relaci k právním subjektům.
Jurisdikce, zařízená na ochranu „subjektivních práv“, je napořád ovládána procesní zásadou disposiční. Soudní kontrolu vyvolává jen zakročení Anrufung (§ 5 říjn. zák.) toho, vůči němuž správní akt působí, pro nějž je konkretisovanou právní normou (viz shora pod B a níže odst. V.). Jest jen provedením této disposiční zásady, že zákon (§ 18) požaduje, aby ten, kdo se soudní kontroly dovolává, označil netoliko objekt svého procesního útoku (rozhodnutí nebo opatření), nýbrž aby uvedl také „jednotlivé stižné body“, die einzelnen Beschwerdepunkte. To je necessarium stížnosti, nezbytná její náležitost. „Stižné body“ dávají ohraničující rámec soudní kontrole správního aktu. Je to v podstatě stará procesní zásada judex ne eat ultra petita partium. Proto má formulace čili precisování stižných bodů tak důležitý význam pro správně-soudní proces a pro procesní osud stížnosti. Zásadně soud nemůže si všímati ani očividných nezákonností správního aktu, nejsou-li ve stížnosti vytýkány. O výjimkách z této zásady jedná se níže. Judikatura je v tom od počátku aspoň teoreticky velmi přísná. Prakticky činí se ovšem někdy ústupky, aby strany nebyly pokutovány za nevědomost nebo nedbalost advokáta, jehož součinnost při koncipování stížnosti je zákonem předepsána. Soud pěstuje tu spíše ekvitu, nežli přísné právo, což ovšem vede nezřídka právě k nerovnosti, neboť o každé ekvitní jurisdikci, dokud neřídí se přesnými zásadami, lze opakovati, co bylo kdysi ironicky řečeno o anglické ekvitní jurisdikci kancléřova soudu. Kancléřská ekvita je prý stejně různá jako je různá délka kancléřovy šlépěje. Nesrovnalost je zde také v tom, že soudní prakse bývá méně přísnou k formulaci „stižných bodů“, než k formulaci námitek vznesených v neadvokátském procesu správním (viz shora A 3.).
Kdy jsou „stižné body“ přesně označeny, čili dostatečně precisovány nebo konkretisovány, jak se to v nálezech vyjadřuje, je těžko všeobecně říci. Zákon nenaznačuje, zdali k precisování stižného bodu náleží i jeho bližší odůvodnění, a zdali i toto odůvodnění (Begründung, Rechtfertigung) určuje hranice soudní kontroly, takže by soud, vázaný na stižné body v tomto pregnantním smyslu, musil stížnost zamítnouti, kdyby její argumentaci, dovozující nesprávné použití určité normy právní, neshledal správnou, třeba že snad jiný pochod myšlenkový nezákonnost aktu zřejmě odhaluje. Jednací řád, vydaný nař. č. 209/1907 ř. z., vykládá v § 29 náležitost precisování stižných bodů v ten smysl, že ze stížnosti má býti zřejmo, pokud se rozhodnutí béře v odpor a v čem stěžovatel porušení práva a právně mylné posouzení věci spatřuje a (při procesních vadách) v čem vytýkaná procesní vada spočívá. Bližšího odůvodnění stižného bodu jednací řád nepožaduje. Jednací řád, který je dílem samého správního soudu, představuje i v tomto bodu stanovisko ustálené soudní prakse. Tato prakse neliší se podstatně od výslovných norem cizího zákonodárství, a to i nejnovějšího. Tak na př. německá Reichsabgabenordnung, str. 1993, Reichsgesetzblatt r. 1919, stanoví v §§ 228, 269 a 275 výslovně, že výtky nesprávného použití materielně-právní normy stačí uvésti jen povšechně, aby soud měl možnost a povinnost zkoumati materielně- právní nezákonnost aktu po všech stránkách. Zásadně jinak při výtkách procesně- právních (Enno Becker l. c. str. 624, 631, 637). Také podle saského zákona (1900) je sice nutno v Anfechtungsklage uvésti stižné body, t. j. říci, v čem stěžovatel vidí porušení platného práva a v čem vady řízení. Ale odůvodnění (Rechtfertigung) stižných bodů se sice požaduje, avšak ohne daß die Wirksamkeit des Rechtsmittels davon abhinge (§ 78). Podle saské prakse (Appelt l. c. str. 300) nedávají dokonce ani stižné body soudní kontrole rámec nepřekročitelný. Pruský Landesverwaltungsgesetz (1883) v § 97 o revisi výslovně stanoví, že Oberverwaltungsgericht není vázán na důvody, jež byly v opravném prostředku za účelem ospravedlnění návrhu uplatněny. K tomu Friedrichs: Verwaltungsrechtspflege, II., str. 980.
V osnovách nového zákona o n-m s-m s-u pomýšlí se na radikální změnu prakse, která se vyvinula na podkladu vágního textu § 18 říjn. zák. Podle předposlední osnovy, vyšlé z ministerstva vnitra, má tvořiti necessarium stížnosti i „pro vedení stižných bodů rozborem skutkového materiálu ve věci rozhodného a právnickým výkladem předpisů zákonných, o něž se stížnost opírá“ (§ 18, odst. 3.). Stížnost má býti odmítnuta a limine (§ 21, odst. 1., č. 5, a k tomu níže odst. V.), jestliže tato náležitost není splněna. V poslední osnově téže provenience (z r. 1929) nebyl tento požadavek zásadně opuštěn, nýbrž jen potud zmírněn, že za účelem odstranění řečeného nedostatku má býti stížnost vrácena stěžovateli k doplnění. Podle velmi kompetentního kritika této osnovy (Popelka v České advokacii, roč. 16, č. 1) je již i toto zmírnění „zásadním pochybením“, neboť „právnický rozbor“ je „nezbytným substrátem soudcovského zkoumání oprávněnosti stížnosti a rozhodnutí o ní“. Zdá se však, že by touto metodou zvrhla se soudní kontrola, která má přece býti soudní kontrolou správního aktu, v pouhé přezkoumání stížnosti. „Stížnost jest bezdůvodná“ mělo by pak přesně týž smysl jako „stížnost jest nesprávně odůvodněna“. Nelze pochybovati, že tento formalismus, který poněkud připomíná primitivní římský proces per legis actiones, přinesl by n-mu s-mu s-u stejně velkou úlevu jako občanstvu těžkou újmu, a že by soudu bylo znemožněno pěstovati onu ekvitní jurisdikci, kterou často uchránil strany od škody zaviněné nedostatečným koncipováním stížnosti. Zejména, ale naprosto ne výlučně pro Slovensko a Podkarpatskou Rus mělo by to důsledky nedozírné. Lze snad také připustiti, že by tato reforma, která v podstatě znamená zřeknutí se staleté procesní zásady jura novit curia, byla uvítána strohým soudcovským profesionalismem, jisto však je, že by čsl. správní justici dostalo se zvláštnosti velmi anachronistické.
I při nejmírnějším požadavku na precisování „stižných bodů“ musí ovšem ze stížnosti býti poznatelno, ve kterých kusech a po kterých stránkách má soud naříkaný správní akt zkoušeti. Naprosto nestačí, jako se to nezřídka děje, jestliže stížnost podává rozvláčné vylíčení děje, končíc prostě návrhem, aby rozhodnutí bylo pro nezákonnost nebo vadné řízení zrušeno. Soud není povinen, aby stižné body sám konstruoval (Boh. adm. 1355, 1508 a j.), třebaže i to někdy činí (Boh. adm. 6851). Pouhé uvádění skutečností, jež stížnost vůbec nijak neuvádí ve vztah ke tvrzené nezákonnosti nebo vadě řízení, se obyčejně za dostatečné nepovažuje (Boh. adm. 982). Tím méně stačí zcela povšechné tvrzení nezákonnosti nebo vad řízení (Boh. adm. 1025, 2003). Rovněž nestačí blíže nekonkretisovaná výtka, že žalovaný úřad nezaujal stanovisko k námitkám instančního rekursu (Budw. A 8241/1911). Petit, znějící na zrušení pro nezákonnost nebo pro vady řízení, není „stižný bod“ (Budw. A 33/1901).
Stižné body musí býti obsaženy v samé stížnosti (viz též níže odst. V). Tomu není vyhověno, když stížnost jen odkazuje na obsah instančních prostředků opravných (Budw. A 115/1901, 5258/1907, 6619/1909, Boh. adm. 1396, 2181 a mn. j.). Ani pouhý odkaz na jinou soudní stížnost nepokládá se za dostatečný (Boh. adm. 7639). Zvlášť přesná konkretisace požaduje se ve věcech volebních (Boh. adm. 5545 a 8737). Je zcela v duchu hlavního směru prakse, že na právnické pojetí případu neklade se váha. Je neškodné, operuje-li stížnost s normami, které se na případ nehodí (Budw. 13308/1899). Zvlášť názorný příklad, jak soud při právním posouzení věci postupoval zcela nezávisle, jak na stížnosti, tak na stanovisku žalovaného úřadu, podává Budw. A 9965/1913. Nález tento by úplně zapadl do rámce zákona o říšském finančním dvoře německém a blíží se již praksi saské. Je téměř nemožno podati naprosto spolehlivý obraz prakse n-ho s-ho s-u, aby se poznalo, jaké požadavky soud klade na precisování stižných bodů. Bylo by k tomu třeba prostudovati nejen nesmírný počet nálezů, nýbrž i textů stížností. Jistě jsou v tom mnohé odstíny. Není proto radno hřešiti na shovívavost soudu a očekávati od něho, že vykoná práci, kterou autor stížnosti vykonati zanedbal. Bohužel se právě po této stránce často a nesvědomitě hřeší. Vedle vzorně koncipovaných stížností docházejí stížnosti právě po této stránce naprosto nedostatečné a nelze ani říci, že tyto jsou v menšině.
Zásada projednaní, vtělená v §§ 5 a 18, odst. 1., říjn. zák., která váže soud na stížnost a stižné body v ní označené, neovládá náš proces správně soudní naveskrz a do krajních důsledků. Je dvojnásobně prolomena. Jednou a) skutečně, jednou b) spíše jen zdánlivě.
a) Skutečný průlom týká se skutkové podstaty. Tvůrci říjnového zákona obávali se následků, k nimž by mohla vésti absolutní vázanost soudu na skutkovou podstatu, na níž správní úřad svůj výrok založil (viz odst. I., pak II., B 1 a C). Šlo o to, jak zameziti, aby soud nebyl nucen vycházeti od skutkových podstat zcela neskutečných, kusých a libovolně zjištěných. Nechtělo a prakticky ani nemohlo se jíti tak daleko, aby soud sám zjišťoval skutečnosti (Tatsachen), z nichž jest skutkovou podstatu konkretního případu (Tatbestand) sestrojiti. Soud neměl býti judex facti. Byla proto soudní kontrole otevřena ke skutkové podstatě jen cesta nepřímá, přesněji řečeno cesty dvě, jež obě vedou k jednomu a témuž cíli. První z nich, která je ještě úplně na půdě zásady projednací, záleží ve zvláštní ouvertuře stížnosti „pro vady řízení“ (shora B 1). Druhá z nich je však již na půdě oficiální zásady vyhledávací. Soud sám má pátrati z úřední povinnosti po procesních vadách, které se vztahují ke skutkové podstatě. Jen o těchto vadách řízení mluví se v § 6, odst. 2., říjn. zák., v němž je sedes materiae. V prvním směru je soud povinen porovnati skutkovou podstatu, kterou úřad přijal za skutkový podklad svého výroku (der angenommene Tatbestand, Tatbestandsannahme), s obsahem správních spisů, tedy vlastně se skutkovou podstatou, která se dá na základě obsahu spisů správních sestrojiti (der aktenmäßige Tatbestand). Měří tedy soud skutkovou podstatu, úřadem přijatou, nikoliv reálnými skutečnostmi, nýbrž obsahem spisů správních. Je-li skutková podstata, úřadem přijatá, v rozporu s obsahem spisů správních (contra acta, aktenwidrig), je soud povinen (hat) naříkané rozhodnutí pro vady řízení zrušiti. Na téže myšlence spočívá další oficiální zkoumání, zdali „skutková podstata“ je úplná, či zdali vyžaduje v podstatných bodech doplnění. I pak ruší soud naříkané rozhodnutí pro vady řízení. Zamyslíme-li se nad touto „vadou řízení“, vzejde pochybnost, zdali i v tomto případě jde jen o vadu procesní. Subsumoval-li správní úřad pod hypotetickou legální skutkovou podstatu a, b, c, konkretní skutkovou podstatu a, b, použil nesprávně abstraktní normy právní, vyvodil z ní konkretní normu právní na podkladu jiné skutkové podstaty, než jest ona, k níž abstraktní norma určitý právní účinek připojuje. V tom lze mnohem spíše viděti materielní nezákonnost, než „vadu řízení“. Materielně-právní nezákonnost leží však podle vůdčí myšlenky zákona v okruhu zásady projednací. Nicméně dlužno říditi se zákonem, kterým oba případy smísil ve společném pojmu „vady řízení“. Není nikterak nápadné, že odlišnost obou případů nebyla praksi postřehnuta, anebo aspoň že z ní nebyly vyvozovány nikdy důsledky. Říjnový zákon předpokládal, že skutková podstata úřadem přijatá bude ze správního aktu samého vždy poznatelna, podobně jako je poznatelna z rozsudku soudního. Ve skutečnosti však očekávání toto se nesplnilo, takže soud, aby mohl svou kontrolní funkci prováděti, musil velmi často skutkovou podstatu naříkaného aktu sám na základě obsahu spisů sestrojiti a pracovati s fikcí, že skutková podstata, jež dá se na podkladu správních spisů sestrojiti, je totožná se skutkovou podstatou, z níž správní úřad vycházel. Takto dostalo se zkoumání, zdali skutková podstata úřadem přijatá jest v rozporu s obsahem spisů, do stejné linie se zkoumáním úplnosti „skutkové podstaty“. Zde i tam šlo pak vlastně o zkoumání spisové skutkové podstaty, a její neúplnost znamená neúplnost skutkových zjištění, jichž je ke konstrukci konkretní skutkové podstaty zapotřebí.
Co se působením prakse ze součtu obou těchto „vad řízení“ vyvinulo, jak tím získala intensita soudní kontroly správního aktu a jak čím dále tím více pozbývala oprávnění paušální výtka cizích kritiků rakouské soustavy, že zákon omezuje soud na zkoumání „holých“ otázek právních, bylo řečeno svrchu pod C.
Do stejné čáry s oběma právě probranými „vadami řízení“ postavil říjnový zákon i „zanedbání podstatných forem řízení“, ponechav při tom soudu, aby sám vyhledal, které jsou „formy řízení“ a aby hodnotil jejich „podstatnost“. Že není nemožno nalézti v tom zákonnou delegaci k soudcovskému tvoření procesního práva správního, bylo již v jiné souvislosti řečeno. Toto procesní právo správní, soudcovsky vytvořené, není zde místa líčiti. Sluší odkázati na heslo: Řízení správní, na Havelkův spis: Nástin zásad správního řízení a na Teznerův spis: Das österreichische Verwaltungsverfahren, 1922. Náleží sem však jiná otázka. Všecky tři druhy „vad řízení“ v § 6, odst. 2., říjn. zák. jsou zákonem postaveny do jedné řady. Všecky tři zasahuje — aspoň podle textování zákona — oficiální zásada vyhledávací. Soudní prakse také vskutku po dlouhou dobu nijak nerozeznávala, zkoumajíc jen, zdali zanedbání „podstatných forem řízení“ jest kausální, t. j. zdali je s to, „aby mělo vliv na právní situaci strany“, nebo jinak vyjádřeno, zdali „postavení strany zhoršuje nebo ji zkracuje v možnosti hájiti svého práva“ (Exel 728, Budw. 73/1879, 7354/1893, A 760/1901, 1287/1902, 1582, 1784, obě ex 1903, 6028/1908, 7181/1910 a mn. j.). K tomu čsl. jud. I. adm. A 3361. Procesní vady stranou samou zaviněné, byť i kausální, nebyly však za „podstatné“ uznány (Budw. A 3297/1905). Jen ponenáhlu, ale v praksi n-ho s-ho s-u již s plnou určitostí, počíná se rozeznávati. Byla to these Pantůčkova, že mezi „vadami řízení“, jež záležejí v tom, že skutková podstata příčí se spisům nebo je neúplná, s jedné strany a mezi „vadami řízení“, které záležejí v „zanedbání podstatných forem“, s druhé strany je caesura, a že zásada vyhledávací postihuje v principu jen prvé, nikoli druhé z nich. Vůdčí myšlenka soustavy, že n. s. s. chrání subjektivní práva jen k zakročení strany a v mezích tohoto zakročení, byla promítnuta i na subjektivní práva procesní, kteráž zanedbáním podstatných forem řízení se porušují. Z toho pak vyplynulo, že soud přestával k těmto procesním vadám hleděti, nejsou-li ve stížnosti vytýkány (Boh. adm. 1362, 1430, 1457, 2928 a j.). Názor tento má mnoho pro sebe. Nelze nalézti důvodu, proč by měla práva procesní býti chráněna jinak než práva materielního obsahu. Jsou-li zadatelná tato, jsou zadatelná i ona. Novější zákony, které jsou velmi liberální, pokud jde o „stižné body“ materielně-právního obsahu, žádají právě při výtkách procesního rázu velmi přesné označení vytýkaných vad (§ 269 něm. Reichsabgabenordnung).
Výjimka ze zásady, kterou prakse n-ho s-ho s-u přijala, činí se tehdy, když jde o t. zv. vady latentní, které zůstaly straně tak ukryty, že nemohla je postřehnouti a tedy také vytýkati, a pak tam, kde výslovný aneb analogicky použitý předpis zákonný k výjimce nutí, na př. při vadném poučení o konečnosti aktu (Budw. A 6573, 6663, obě ex 1909, Boh. adm. 71 řím., 851, 1085, 1748, 3606, 5078 a mn. j.; též Jud. I. adm. A 3362, 3372, II. adm. A 6245).
b) Jen zdánlivý průlom do zásady projednací jest oficiální vyhledávání t. z v. zmatků správního aktu (k tomu viz heslo: Akt správní, str. 52 a násl.). Jen zdánlivý je průlom tento proto, že soud, maje přezkoumati akt správní, nemůže tak činiti, dokud nezjistil, zdali akt tento vskutku jest „akt autoritativní“, způsobilý zasáhnouti do právní sféry stěžovatelovy, čili jinými slovy, zdali má relevanci konkretní normy právní. Je proto nutno především zjistiti, zdali nejsou tu skutečnosti procesního rázu, které nedaly vzniknouti aktu povahy autoritativní neboli normativní. Říšský finanční dvůr (Enno Becker l. c. str. 625) redukoval tento problém na otázku procesních předpokladů (Prozeßvoraussetzungen) zkoumaného aktu (k tomu srov. níže odst. V.). V nálezech soudních často, až snad příliš často operuje se s pojmem zmatečnosti správního aktu, ale není v tom pevné linie, takže není možno poznati, kde zmatečnost aktu začíná. Věcná nepříslušnost žalovaného úřadu uznává se napořád za zmatek a hledí se k ní z úřední povinnosti. Z mnohých příkladů buďtež uvedeny jen Budw. A 478/1901, 1681/1903, 5955/1908, 7866/1911, Boh. adm. 588, 817, 1307, 1497. Stížnost proti aktům úřadu absolutně nepříslušného mohla by přesně vzato býti odmítnuta, poněvadž schází tu procesní předpoklad soudní jurisdikce (viz níže odst. V.). Hledíc však k tomu, že i takovýto akt představuje se formálně jako akt správní, a zejména že jako zdánlivý titul exekuční je způsobilým dotknouti se právní situace strany, prakse z důvodů účelnostních a ekvitních stížnost neodmítá, nýbrž akt ruší, a to i tehdy, když nepříslušnost úřadu se ve stížnosti nevytýká. Ale také instanční nepříslušnost úřadu, in thesi věcně příslušného, považuje se někdy za zmatek oficiálně vyhledávaný (Boh. adm. 729, 1591, 1819, 1939, 2332, 2673, 2706, 4404). Někdy však je to pouhá nezákonnost (Boh. adm. 275, 298, 609, 2706), jindy jen podstatná vada řízení (Boh. adm. 1645). Sem patří zvláště rozhodování per saltum. V tom prakse odedávna kolísala. Oficiálně hledělo se k přeskáčce v Budw. A 1287/1902, 2675/1904, 6028/1908. Ale v Budw. A 6760/1909, 7666/1910 je to jen relativní zmatečnost, ku které se hledí z úřední moci jen, není-li likvidní, že straně nevzešla z nezachování zákonného pořadu instančního žádná újma. V Budw. A 5885/1908 byla však pojednou i výslovná námitka rozhodování přeskáčkou zamítnuta, protože není to vada podstatná. V Boh. adm. 4467, 6750, následoval n. s. s. přísnější praksi vídeňskou, ale plenárním usnesením ze 17. 11. 1930 byl tento názor opuštěn, a k přeskočení instance se již z úřední moci nehledí. Nesprávné složení úřadu je zmatečnost (Boh. adm. 263, 637, 721, 7436). Zmatkem je také, rozhodl-li úřad in merito k rekursu osoby nelegitimované (Boh. adm. 3156, 3895), rovněž rozhodl-li o opravném prostředku opožděném (Budw. 12568/1899, A 8044 a 8576, obě ex 1911, Boh. adm. 68 řím.). Naproti tomu podle Boh. adm. 2928 musí se nedostatek rekursní legitimace ve stížnosti vytýkati. V Boh. adm. 1430 nehleděl soud z úřední povinností k tomu, že úřad rozhodl o jiném petitu, než který byl stěžovatelem vznesen, a v Boh. adm. 4987 k tomu, že úřad šel ultra petitum opravného prostředku. Zvláštní případ nedostatku pasivní legitimace, který musil býti vytýkán již v řízení správním, je v Boh. adm. 753. Stojí za upozornění, že německý říšský finanční dvůr činí rozdíl mezi předpoklady procesními a předpoklady instančními, Instanzvoraussetzungen. Jen k oněm hledí oficiálně, k těmto jenom k výtce. Stanovisko toto bylo schváleno i Velkým senátem, což jest instituce podobná plenu našeho zákona a jednacího řádu (viz níže odst. VI.).
Otázka zmatečnosti správního aktu, čili nedostatku jeho procesních předpokladů náleží rovněž do jiných hesel (viz: Akt správní a Řízení správní). Pro soudní kontrolu soudního aktu lze pokládati za jisté, že soud musil by k takovémuto nedostatku hleděti z úřední povinnosti, i kdyby nebylo výslovného předpisu § 6, odst. 2., říjn. zák. o „vadách řízení“, anebo kdyby tento předpis na nedostatek procesních předpokladů nedopadal. Má-li se „zmatečný“ akt rušiti pro nezákonnost (§ 7), či pro vady řízení (§ 6), je již otázka podružná (viz níže lit. B).
E. Kasace. Správní jurisdikce podle říjnového zákona je zrušovací, čímž se liší od našeho dovolacího a německého revisního řízení v procesu civilním, jež obě aspoň v jistých mezích jsou i reformační. Podobá se tedy spíše kasaci civilního procesu francouzského. Nález n-ho s-ho s-u není nikdy reformační. I nynější rak. zák. č. 153/1930 B.-G.-Bl. setrval v § 43 na této starorakouské zásadě a nenásledoval příkladů říšskoněmeckých, kde, zřejmě ve stopách civilně-procesní revise, může správní soud sám rozhodnouti ve věci je nach den Umständen (§ 82 saského zák.), wenn die Sache spruchreif ist (pruský Landesverwaltungsgesetz § 98) a podobně v Reichsabgabeordnung § 275 a také v § 62 poslední osnovy zákona o říšském správním soudě. Počínajíc resolucí Národního shromáždění (tisk 2414/1920), hlásí se i u nás snaha po takovéto reformě. Byla by to úchylka od osnovné myšlenky zákona říjnového, který postavil správní soud mimo (außerhalb) organismus správy. Bylo by chybou, praktický význam této reformy podceňovati, a to hlavně proto, že stěžovatel byl by tak zabezpečen proti průtahům, jichž se správní úřady po soudní kasaci mohou dopouštěti. Bylo by to také prostředkem ne gaudeant cavillosi advocati, jak v obdobné situaci již před staletími postřehl Ferrariis. S druhé strany nelze takovouto reformu příliš přeceňovati, neboť kdyby soud zůstal vázán na skutkovou podstatu, z níž vycházel žalovaný úřad, nebylo by reformačních nálezů na počet mnoho. Připustiti doplňování skutkové podstaty v řízení před n-m s-m s-em bylo by však novotou z nejedné příčiny příliš odvážnou.
Ale zrušovací nález n-ho s-ho s-u není přece jen holou kasací. Podobně jako je tomu při rozsudku dovolacího (revisního) soudu (Hora: Čsl. civilní právo procesní, III., 133, Hellwig: System, str. 857) je žalovaný úřad vázán v dalších svých procesních úkonech právním názorem, z něhož n. s. s. při svém nálezu vycházel. V rozhodovacích důvodech nálezu soudního skrývá se konkretní norma právní. Úřad jest ovšem především povinen procesní úkony, jichž v důsledku právního názoru soudem projeveného je zapotřebí, vskutku předsevzíti a je povinen provésti všecky důsledky, které z onoho právního názoru vyplývají (Budw. 12122/1898, 12692/1999, Budw. A 5400/1907, Boh. adm. 1551). Ale splnění této povinnosti není postaveno pod kontrolu soudní, neboť procesním předpokladem soudní jurisdikce jest jen správní akt, nikoliv také správní nečinnost, a dokud nebude účinných prostředků, ať již přímých, či jen nepřímých, jimiž by správní úřad mohl býti k oněm procesním úkonům dohnán, zůstane nejen cena soudní kontroly správy velmi relativní, nýbrž i uskutečnění myšlenky právního státu velmi problematickým.
Rozeznávání mezi zrušením pro vady řízení a pro nezákonnost, jež říjnový zákon (§ 6 a § 7) zavedl, nemá pro otázku vázanosti správního úřadu právním názorem soudním podstatného významu (Budw. A 7234/1910). Rozdíl je jen v tom, že jednou je to názor soudu o otázce práva procesního, po druhé je to názor soudu o otázce práva materielního, jímž úřad je vázán. A i tento rozdíl je podle normativní teorie jenom relativní (Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 46). K tomu Budw. A 5327/1907, 6543/1909. Není snad ani třeba zvlášť zdůrazniti, že zrušil-li soud jen z důvodů procesně-právních, není tím nic prejudikováno novému rozhodnutí v meritu (Budw. A 5327/1907).
Víživost právního názoru soudu sluší přesně vzato omeziti jen na onen názor, který je pro sentenci soudního nálezu kausálním, tedy na skutečnou ratio decidendi. Neměla by tedy vázanost úřadu býti rozšiřována na právní mínění soudem jen nadbytečně a mimochodem (obiter) projevené. Prakse v tom ovšem přesně nerozeznává, což se toliko oportunitou dá hájiti.
Vázanost úřadu na právní názor soudu znamená právní povinnost úřadu, a porušení této povinnosti je již o sobě nezákonnost (Exel 1097, Boh. adm. 2053, 7271, fin. 3753 a j.). Proto nové rozhodnutí úřadu, v němž tato povinnost byla porušena, ruší se ke stížností již pro tuto nezákonnost, aniž je třeba rekurovati zpět k právní normě, na níž zrušovací nález soudní spočívá (Budw. A 2819/1904, Boh. adm. 2053 a j.). Avšak vázanost na právní názor soudem vyslovený zasahuje i n. s. s. sám, a ani on nesmí se od něho odchýliti, když táž věc k němu opět dospěje (Budw. A 5327/1907, 6543/1909, 8876/1912, Boh. adm. 382), a to ani tehdy, když zatím, v jiném případě, svůj názor změnil. Vázanost soudu samého plyne nutně z úvahy, že následkem vázanosti úřadu na právní názor soudu, je zákonným jen rozhodnutí, které je s tímto názorem ve shodě. Nálezem soudním byla vytvořena právní norma pro konkretní případ, a ta jest ovšem i pro soud závazná.
Vrací-li se následkem soudního nálezu zrušovacího věc do stadia, v němž byla před vydáním zrušeného rozhodnutí, jeví se situace tak, jakoby žalovaný úřad nebyl dosud rozhodl. Byl-li vydán v mezičasí zákon nový, vynoří se otázka, zdali úřad při svém novém rozhodnutí má se říditi onou konkretní právní normou v kasačním nálezu soudním obsaženou, či má-li se říditi novým zákonem v době jeho nového rozhodování již působícím. Je to problém velmi obtížný. Béřeme-li teorii, podle níž nález správního soudu tvoří konkretní právní normu, doopravdy, musíme říci, že tato pro konkretní případ daná norma vzdoruje nové normě abstraktní, zejména když tato není retroaktivní. Mluvila by pro to i úvaha, že nové rozhodnutí správního úřadu vstupuje na místo rozhodnutí soudem zrušeného, a že by tedy i zákonnost nového rozhodnutí měla býti měřena ex tunc. Lze se také dovolávati ekvity, s níž by se nesrovnávalo, aby stěžovatel byl za to, že úřad po prvé rozhodl nezákonně, pokutován tím, že jeho věc bude podrobena přísnější lex posterior. To je arci dvojsečné, neboť tato lex může býti také příznivější. Pro opačný názor mluví tytéž úvahy, jež správní tribunály vedou k tomu, že již i při své kontrole hledí k lex prosterior, která vpadla do mezičasí mezi správním rozhodnutím a soudním judikátem (viz shora B 1 in fine). Není také beze vší váhy námitka, že kasace soudní sice působí ex tunc, odstraňujíc zrušené rozhodnutí e radíce, že však nemůže způsobiti, aby i nové rozhodnutí správní časově se posunulo zpět do doby vydání rozhodnutí prvého, soudem zrušeného. Reforma zákona, která pamatuje na skutečné potřeby, neměla by tuto otázku míjeti.
Na otázku, kdy se má rušiti podle § 6 pro vadné řízení a kdy podle § 7 pro nezákonnost, vyplýtvalo se již mnoho spekulací celkem zbytečných, poněvadž víživost nálezu je vždy stejná. Záleží jen na právním obsahu názoru soudem projeveného. A není ani vždy možno s určitostí říci, zdali je ryze formálně-právní, či také materielně-právní. Pokládalo se za velmi důležité, když plenum z r. 1905 (Budw. A 4824/1906, 5591/1907) vymyslelo tuto formuli: Podle § 6 lze jen tehdy rušiti, když provedené správní řízení je vadné s hlediska právního názoru, na němž žalovaný úřad své rozhodnutí in merito založil. Jestliže se však řízení objeví vadným jen následkem toho, že právní názor, na němž úřad své rozhodnutí „ve věci hlavní“, tedy in merito založil, byl soudem shledán mylným, ruší se pro nezákonnost podle § 7. V domácím soudním jargonu ujal se pro to název „falešná sedma“. Kdo není s to, aby nalezl podstatný rozdíl mezi rušením pro nezákonnost procesně-právní a rušením pro nezákonnost materielně- právní, nemá pro tuto vymoženost, která byla i do § 33 j. ř. pojata, dostatečného pochopení. Nenabude ho ani z Boh. adm. 3515, podle něhož při kasaci podle § 6 není úřad povinen zjednati ihned status quo ante. Neboť zde plynula z nálezu soudního jen jediná povinnost, t. j. odstraniti vady řízení soudem vytknuté. Právě po odstranění těchto vad může se objeviti, že rozhodnutí je in merito správné.
Závažnější jest otázka, zdali úřad je i po kasaci oprávněn konkretní skutkovou podstatu právně jinak posouditi, tedy subsumovati pod jinou, ale již v době prvého rozhodnutí, působivou právní normu, než jak učinil ve svém zrušeném výroku, zejména když zatím skutková podstata se změnila nebo byla úřadem z vlastního podnětu doplněna. Tento problém se jen podobá otázce po vlivu legis posterioris na nové rozhodnutí správního úřadu. Jeho jádro je však zcela jiné. Judikatura nebyla v tom nikdy jednotná. Podle Budw. A 11697/1917 soudní kasace a právní názor soudem vyslovený úřadu nijak nepřekáží, aby v novém rozhodnutí posoudil věc se zcela jiného hlediska právního, neboť nebyl prý povinen uvésti (ve svém prvém výroku) všecky důvody. S tím, jak se zdá, souhlasí Boh. adm. 602, 2427, 3444, 7066. Naproti tomu podle Budw. A 1907/1903 nesmí správní úřad po kasaci zamítnouti instanční opravný prostředek z důvodů, kterých po prvé neuplatnil. Na téže linii je Budw. A 2819/1904, Boh. adm. 614, 848. Ale podle Budw. 7639 a 7645, obě ex 1894, nastalá změna „právní a skutkové situace ruší vázanost úřadu na právní názor soudu. Je těžko možno pochopiti, že by soudní kasace sama o sobě mohla, způsobiti, byť jen v poslední stolici, novum judicium de piano, a nelze také nahlédnouti, jak z toho, že správní úřad nezákonným aktem zkrátil stěžovatele v jeho právu, má získávati procesní možnosti, kterých by podle norem o řízení správním neměl. Přemostění obou protichůdných směrů dá se asi nalézti toliko na půdě procesního práva, správního, dokud nebude problém tento rozřešen předpisem zákona. Účelem soudní kasace není nic jiného, než aby úřad podle právního názoru soudního odčinil zkrácení stěžovatele v jeho „subjektivním právu“. Snad je mu podle norem o řízení správním dána možnost, aby šel nad tyto meze, na př. obnovou řízení, jsou-li splněny její zákonné předpoklady, anebo i bez obnovy řízení, je-li jeho prvý úřední výrok volně změnitelný. Soudní kasace sama o sobě mu tuto možnost nedává. Ale Boh. adm. 721 stojí nepochybně na opačném stanovisku. Správní akt, vydaný na základě nálezu, n-ho s-ho s-u, je „novým rozhodnutím a nikoliv jen provedením soudního nálezu“. Že soudní kasace nestojí v cestě obnově správního řízení, nemůže býti pochybno a. bylo opětovně uznáno, Budw. A 5850/1908, 6600/1909 a j.
Z podstatnějších otázek jen ještě o jedné je třeba se zmíniti: pro koho a proti, komu nález soudní působí. Z procesního institutu zúčastněné strany (viz níže V.) je patrno, že zrušovací nález soudní působí proti všem, kdož ze zrušeného aktu získali právních výhod. Jde tedy jen o to, zdali kasace působí i ve prospěch těch, jež správní akt, podobně jako stěžovatele, zkrátil v jejich právech, oni však stížností soudní se nebránili. Pražák (Rakouské právo ústavní, 2. vyd., část III., str. 376) vyslovil mínění, že soudní kasace prospívá za všech okolností toliko stěžovateli a že tedy nález, nepůsobí erga omneS, jichž se věc týče. To je nepochybně správné, jestliže akt správní, který byl stížností vzat v odpor, byť se týkal většího počtu subjektů, je do té míry dělitelný, že každá jeho složka může nezávisle na ostatních obstáti, na př. hromadné opatření podle § 54, odst. 2., živn. řádu, viz heslo: Akt správní, str. 40. Jde-li však o nerozlučné společenství procesní (Hoetzel: Strany v rakouském řízení správním, str. 106), kde běží o „jednotnou nedílnou správní záležitost“, získávají ze zrušovacího nálezu všichni interesenti. Je to nemožná představa, že by na př. usnesení obecního zastupitelstva o obecní zápůjčce neb obecních přirážkách, o zavedení obecní dávky, o zcizení obecního majetku, potvrzené poslední stolicí správní, zůstalo v platnosti vůči těm, kdož do konečného výroku instančního si nestěžovali, přes to, že tento potvrzující výrok byl ke stížnosti jednoho z poplatníků obecních správním soudem zrušen.
III. Organisace. Podle § 88 úst. list. „poskytuje soudní ochranu proti správním úřadům v nejvyšší stolici soud složený z neodvislých soudců a zřízený pro území celé republiky“. Tímto ustanovením je n. s. s., zřízený podle zák. č. 3/1918 Sb., kryt a ústavně-právně podchycen, takže k jeho zrušení a k potlačení jeho příslušnosti, §em 88 kryté, bylo by podle čl. I, odst. 2., zapotřebí zákona ústavního. Čl. 88 není sice umístěn ve čtvrté hlavě ústavní listiny: „Moc soudcovská“, nelze však pochybovati, že předpisy čtvrté hlavy, které jednají o soudcích zcela všeobecně (§§ 97, 98, 99, odst. 1., 100), vztahují se i na „neodvislé soudce“ n-ho s-ho s-u.
Podrobnější předpisy organisační sluší hledati jednak v § 1 zák. č. 3/1918 Sb., neboť tento zákon je na ten čas zákonem, který ve smyslu § 88 úst. list. „upravuje podrobnosti“, jednak v normách, kterými cit. § 1 byl změněn, doplněn nebo blíže proveden, jakož i v oněch předpisech říjnového zákona, které byly beze změny recipovány. Měnící normy jsou obsaženy v některých ustanoveních zák. plat. č. 103/1926 Sb., zvláště v jeho „druhé části“ a v systemisaci podle § 36, č. 5, provedené. Na tomto základě podle poslední systemisace je n. s. s. složen z prvního a druhého předsedy, z 9 předsedů senátu, z 48 radů, z 5 vedoucích sil sekretariátu (vrchních sekretářů), z 8 ostatních sil sekretariátu (sekretářů) a z dalšího personálu podle nař. Nár. výb. č. 7/1918 Sb. se změnami plynoucími ze zákona platového.
V platnosti je dosud předpis zákona říjnového (§ 10, posl. odst.), podle něhož aspoň polovice „členů“ soudu musí míti kvalifikaci pro úřad soudcovský, čímž je míněna kvalifikace pro soudcovskou službu u soudů řádných.
Pro členy n-ho s-ho s-u platí podle § 11 říjn. zák. všeobecně předpisy pro „úředníky soudcovské“. Již touto cestou rozšířena jsou dotčená již ustanovení čtvrté hlavy ústavní listiny zcela nepochybně na členy n-ho s-ho s-u. Výslovně vztáhl na ně § 11 říjn. zák. ustanovení soudcovského disciplinárního zák. č. 46/1868 ř. z. s tím, že funkce disciplinárního soudu vykonává správní soud sám. Disciplinární zákon je v několika bodech modifikován služební pragmatikou (viz Disciplinární právo str. 391). Jak má se použíti předpisů disciplinárního zákona na členy správního soudu, ustanovuje se podle výslovného zákonného zmocnění nařízením. Nařízení toto bylo vydáno pod č. 151/1882 ř. z. Toto platí jako nutná součástka zákona říjnového přes to, že v recipující normě § 2 zák. č. 3/1918 Sb. není uvedeno. Tato specielní úprava pravděpodobně nebyla dotčena zák. č. 216/1919 Sb., daným pro nejvyšší soud (§ 5, lit. g, a § 10), neboť ekviparace členů správního soudu s obdobnými „úředníky nejvyššího soudu“, stanovená v § 10, odst. 2., říjn. zák., vztahuje se výslovně jen na pořadí a služební požitky. Než i „bližší předpisy o služebním postavení členů soudu“ byly odkázány (§ 12 říjn. zák.) do nařízení „o vnitřním zařízení správního soudu“, jež bylo vydáno pod č. 95/1876 ř. z. I toto nařízení sluší považovati za platné, ač recipující norma § 2 zák. č. 3/1918 Sb. rovněž se o něm nezmiňuje. Je kryto již zákonem č. 11/1918 Sb. Důležitá jsou ustanovení bodu 9. tohoto nařízení o podjatosti členů rozhodovacích senátů. Je více než pochybno, zdali na členy n-ho s-ho s-u vztahuje se syndikátní zák. č. 112/1872 ř. z. Ani ne tak proto, že v rozhodnutí nejvyššího soudu (č. 10087/1884 Sb.) byla jeho použitelnost na členy nejvyššího soudu popřena, jako spíše proto, že zákon říjnový, ač pozdější, se o zákoně syndikátním vůbec nezmiňuje, a že ručení státu, které je s náhradní povinností soudcovou nerozlučitelně spjato, nedá se bez výslovného předpisu rozšiřovati. Bylo by tudíž třeba zvláštního zákonného ustanovení ve smyslu § 104 úst. list.
Příslušnost k jmenování soudního personálu řídí se nyní podle § 64, č. 8 a § 81, lit. c, úst. list. ve spojení s příslušnými předpisy platového zák. č. 103/1926 Sb. Pokud tato ustanovení nebrání, přísluší jmenování nesoudcovských úředníků a zřízenců podle bodu 5. nař. č. 95/1876 ř. z. šestičlenné osobní komisi složené z členů soudu za předsednictví prvního presidenta neb jeho náměstka. Disciplinárním orgánem pro tyto kategorie zaměstnanecké je nyní disciplinární komise a její senáty ve smyslu služební pragmatiky č. 15/1914 ř. z. Jmenování stenografů a písařů přísluší podle § 1, lit. B, nař. č. 7/1918 Sb. prvnímu presidentu.
První president soudu jest administrativním šefem soudu. Jemu přísluší již podle téhož nařízení, zejména však podle nař. č. 209/1907 ř. z. (jednacího řádu), v recipující normě zák. č. 3/1918 Sb. výslovně uvedeného, řízení úřadování a dozor nad ním. V této své funkci nemá vlivu na judikatorní činnost soudu, nejvýše jen jakýsi vliv nepřímý, jenž plyne z jeho pravomoci svolávati schůze plenární (viz níže odst. VI).
Podle jednacího řádu (§ 2) č. 209/1907 ř. z., který je kryt zákonným zmocněním, obsaženým v § 46 říjn. zák., a ostatně již podle nař. č. 95/1876 ř. z. bod 2., náleží mu sestavovati v mezích právních předpisů senáty rozhodovací (též senát disciplinární), senáty plenární a zmíněnou osobní komisi a podle služební pragmatiky i komisi disciplinární. Podle nařízení posléze citovaného přísluší mu přidělovati pracovní úkol radům (referentům) i ostatnímu personálu soudu.
Náleží mu též (§ 10, odst, 3., říjn. zák.) podávati dobrá zdání (podle dávné prakse vlastně iniciativní návrh) v příčině obsazování míst členů soudu, což prakse vztahuje i na ostatní místa, která nejsou obsazována soudem samým. Popsané a ostatní podřízenější správní funkce prvního presidenta devolvují podle § 1 nař. č. 209/1907 ř. z., nastala-li u něho překážka jakéhokoli druhu (Verhinderung), na druhého presidenta a dále vždy na člena soudu v pořadí nejbližšího. Jen při dobrém zdání o obsazování míst členů soudu končí se devoluce u druhého presidenta (§ 10, odst. 3., říjn. zák.).
Judikatorní funkce vykonává n. s. s. podle § 12 říjn. zák. v senátech. Zásada tato jest jen v nepatrné míře zeslabena předpisem jednacího řádu o vyřizování kurentním (§ 26, odst. 2.)
Senáty složeny jsou zásadně ze čtyř radů a předsedy, v případech § 200 platového zákona č. 103/1926 Sb. ze dvou radů a předsedy. Má-li však „rozhodnouti o platnosti nařízení“, rozšíří se senát o další 2 rady (na 6). „Přípravná opatření“ a „incidentní rozhodnutí“ mohou býti usnesena v senátech tříčlenných složených ze dvou radů a předsedy. Jen „kusy“, jejichž vyřízení nemá na práva zúčastněných žádného vlivu, mohou býti vyřízeny bez porady, „kurentně“, předsedou a referentem, jsou-li oba souhlasného názoru.
Zásadně činí se usnesení senátů ve schůzích, jen přípravná opatření a incidentní rozhodnutí, nejsou-li votanti různého názoru, usnášejí se beze schůze (per rollam). Podobně i věci kurentní.
I pro složení senátů platí podle § 13, odst. 5., říjn. zák. bezvýjimečně zásada, že nejméně polovice radů musí býti vybrána z členů s kvalifikací pro úřad soudcovský. Ustanovení toto nebylo ve vládním návrhu říjnového zákona zamýšleno a dostalo se do zákona teprve k nátlaku několika členů panské sněmovny (poněvadž je prý třeba „soudcovského nazírání“ a pak prý i v zájmu „populárnosti“ soudu), a jen po odporu a nakonec se zdráhavým souhlasem mluvčího vlády, tehdejšího ministra spravedlnosti prof. Ungra.
Pro věci daňové a poplatkové zřízeny jsou podle zákona stálé senáty, a to podle § 2 jedn. řádu v ten způsob, že rozhodovací senáty pro tyto věci sestavuje president z členů trvale k tomu ustanovených, kteří dohromady tvoří t. zv. finanční oddělení soudu, což má význam i pro jednání plenární (viz odst. VI.) S tímto omezením a s omezením svrchu zmíněným (§ 13, odst. 5., zák.) sestavuje president i tyto senáty podobně jako všecky ostatní podle svého uvážení (§ 2 jedn. řád). Hospodárná specialisace vede ovšem v praksi k tomu, že senáty jsou obecně celkem stálé. Přísná vázanost způsobila by však nemalé nesnáze a nebyla by vždy na prospěch věci.
Dvanáctičlenné senáty „odborné“ čili odborná plena, pak ještě početnější plena celého oddělení: t. j. plenum administrativní a plenum finanční, a konečně plné shromáždění všech členů soudu (plenissimum) nemají funkce judikatorní ve vlastním smyslu slova. Jejich úkolem jest zabezpečovati stálost a jednotnost judikatury. O tom v odst. VI.
Ale plenissimum má mimo to ještě funkce jiné. Nejprve normotvornou: Usnáší se na základě § 46 říjn. zák. na jednacím řádu soudním, který však, aby stal se normou, potřebuje schválení kdysi císařova, nyní vlády (§ 64, al. 2, úst. list.). Stejně jako prvý (v r. 1876) byl i druhý a poslední jednací řád bývalého rakouského správního soudu vyhlášen jako nařízení veškerého ministerstva č. ř. z. 209/1907, jež bylo recipujícím předpisem § 2 zák. č. 3/1918 Sb. výslovně převzato, takže se zdá, že je do zákona jako jeho součástka vtěleno. Jednací řád upravuje na základě § 13, posl. odst., říjn. zák. složení a funkce dotčených již plenárních shromáždění, v ostatním neomezuje se však na otázky ryze interní, nýbrž obsahuje řadu norem procesních, působivých také na venek vůči účastníkům procesu. Mimo jiné upravuje i právo chudých. Rozeznávajíce mezi nařízením správním a nařízením právním (viz heslo: Nařízení), musíme jednací řád v těchto kusech počítati k nařízením právním.
Podle zák. č. 162/1920 Sb. přibyly plenisimu dvě další funkce, jednak (§ 1) volba dvou členů a dvou náhradníků ústavního soudu, jednak vznesení návrhu na zkoumání ústavnosti zákonů republiky a sněmu Podkarpatské Rusi (§ 7, lit. a, § 9). Konsultativní funkce, podobné oné, jakou podle zák. č. 216/1919 Sb. (§ 6) vykonává — arci jen k požádání — nejvyšší soud, n. s. s. nemá, a není také orgánu, který by byl povolán jménem soudu posudek podati. Může jiti jen o osobní posudky jednotlivých členů soudu.
Zákonem o volebním soudě č. 125/1920 Sb. byl k n-mu s-mu s-u organisačně přičleněn soud volební do té míry, že presidentem tohoto soudu je virtute officii první president n-ho s-ho s-u, jejž zastupuje v plenární schůzi druhý president n-ho s-ho s-u a v (čtyřčlenných) senátech (také) senátní presidenti n-ho s-ho s-u presidentem určení. Také stálí referenti volebního soudu a podle zák. č. 145/1924 Sb. čtyři votanti rozšířeného plena volebního soudu v případě rozhodování o ztrátě mandátu v Národním shromáždění nebo v župním zastupitelstvu podle § 13, lit. b, zák. o volebním soudě a v případě rozhodování o inkompatibilitě podle zák. č. 144/1924 Sb. jsou volebnímu soudu přidělováni z radů n-ho s-ho s-u, a to presidentem tohoto tribunálu. N. s. s. dodává volebnímu soudu i místnosti, věcné potřeby a síly pomocné.
Souvislost n-ho s-ho s-u se soudem patentním záleží podle čl. 2., zák. č. 305/1919 Sb. jen v tom, že předseda patentního soudu, jeho náměstek a dva přísedící a jejich náměstci jmenováni jsou presidentem republiky k návrhu vlády (§ 81, lit. c, úst. list.) z presidentů, pokud se týče radů n-ho s-ho s-u, a to vždy na dobu pěti let.
O organické souvislosti n-ho s-ho s-u s kompetenčním senátem viz heslo Kompetenční konflikty str. 253.
Organisační samostatnost n-ho s-ho s-u projevuje se i v tom, že jeho správní záležitosti nejsou přikázány žádnému z resortních ministerstev, nýbrž — pokud nenáležejí do příslušnosti presidenta soudu — příslušejí předsedovi vlády, po případě vládě.
Tribunálu dostalo se v zák. č. 3/1918 Sb. názvu Nejvyšší správní soud. Tento často kritisovaný název dal by se hájiti tím, že soud je nejvyšší v tom smyslu, že jeho výroky nejsou žádným orgánem přezkoumatelny a zrušitelny (srov. Kelsen: Allgemeine Staatslehre, str. 306). Šlo však spíše o náznak, že n. s. s. zaujímá v ústrojí státním obdobné místo jako nejvyšší soud.
IV. Zvláštní předpisy kompetenční. Jde tu jednak o positivní výluky věcí, které by podle zákonného vymezení příslušnosti n-ho s-ho s-u do ní náležely, jednak o rozšíření příslušnosti soudu o funkce, jež jsou základnímu poslání soudu cizí.
A. Výluky. 1. Věci patentní. Zák. č. 30/1897 ř. z. byl zřízen zvláštní správní úřad pro věci patentní. (Viz heslo Patentní právo.) Prvé a druhé ze tří oddělení „patentního úřadu“, „ohlašovací” a „stížnostní“, jsou v hierarchickém poměru, neboť oddělení stížnostní je rekursní stolicí nad oddělením ohlašovacím. Třetímu oddělení, „zrušovacímu“, přísluší jurisdikce v některých sporech z práva patentního. Pro soudní kontrolu rozhodnutí zrušovacího oddělení byl týmž zákonem zřízen v „patentním soudě“ kausální tribunál, organisovaný jako soud. Rozhodnutí patentního soudu unikala kontrole správního soudu již následkem jeho složení (§ 3, lit. h, říjn. zák.), rozhodnutí oddělení zrušovacího proto, že byl pro jejich soudní kontrolu zřízen soud zvláštní, rozhodnutí „ohlašovacího“ oddělení pak proto, že nejsou to „konečná“ rozhodnutí úřadu správního. Zbývala tedy jen rozhodnutí oddělení stížnostního. Tato byla však předpisem § 39, odst. 3., cit. zák. z r. 1897 z kontroly správním soudem vyjmuta. Zák. č. 3/1918 Sb. o věcech patentních se nezmiňuje. Když však byl zák. č. 305/1919 Sb. zřízen čsl. úřad patentní, byl týmž zákonem se změnami pro kompetenci bezvýznamnými recipován i zák. č. 30/1897 ř. z. Platí tedy i výluka rozhodnutí stížnostního oddělení z příslušnosti n-ho s-ho s-u, neboť nebylo jí žádnou normou derogováno. Srov. Boh. adm. 6146.
2. Zák. č. 125/1920 Sb. o volebním soudě (§ 8) byly z příslušnosti n-ho s-ho s-u výslovně vyňaty „volební spory“ v tomto paragrafu uvedené. Z nich náležely by do příslušnosti n-ho s-ho s-u virtuelně jen stížnosti do výsledků reklamačního řízení, a jen pro ně má positivní výluka praktický význam. Jiné věci volební, na př. stížnosti do rozhodnutí zemského úřadu o námitkách proti volbám obecním (§ 56 zák. č. 75/1919 Sb.), o námitkách proti volbám okresním (§ 70 zák. č. 330/1920 a 126/1927 Sb.) z příslušnosti n-ho s-ho s-u vyloučeny nejsou. Ovšem ale stížnosti proti volbám zemským (§ 51 zákona právě citovaného, úvodní ustanovení odst. 1 zák. č. 125/1927 Sb. a § 8 zákona o volebním soudě), stejně jako stížnosti proti volbám do Národního shromáždění.
3. Zák. č. 79/1919 Sb. (§ 7) byla zásadně odňata stížnost proti nálezům vrchní disciplinární komise v disciplinárních věcech profesorů vysokých škol a soukromých docentů (§ 19). Výluka tato týká se jen vlastních nálezů disciplinárních, ne však nálezů téže komise podle § 20 cit. zák. o trvalém nebo dočasném dání profesorů do výslužby a o odnětí veniae legendi soukromým docentům pro nezpůsobilost. Než i proti disciplinárním nálezům má profesor (docent) právo stížnosti k n-mu s-mu s-u na ochranu svobody vědy a jejího učení.
4. Zák. č. 154/1923 Sb. vyjmul z kontroly n-ho s-ho s-u generelně rozhodnutí vydaná u výkonu vojenské pravomoci kázeňské, nikoli však rozhodnutí vydaná ve vojenském řízení kárném, ani správní opatření podle § 33 cit. zák. (viz: Kázeňské a kárné právo voj. str. 179, 182).
5. Výluka aktů jmenovacích podle § 3 f říjn. zák. je jen rub zásady II. B 2 a neplatí, jde-li o právo na jmenování. Boh. adm. 5993. Jud. I adm. 2854 a II adm. 5873 a násl. (Hoetzel: Soudní kontroly, str. 28.)
B. Rozšíření jurisdikční kompetence n-ho s-ho s-u, která se podávají z odstranění výluk podle recipujícího zákona (viz odst. I. Čsl. recepce), nejdou (až na jediný případ) za hranice zásadního kompetenčního vymezení. Zejména není takovým rozšířením, když se v § 2, č. 4, zák. č. 3/1918 Sb. stanoví, že n. s. s. rozhoduje o stížnostech přikázaných v čl. 3, lit. b, stát. zákl. zák. č. 143/1867 ř. z. soudu říšskému. Jsou to stížnosti státních občanů pro porušení politických práv ústavou zaručených. Neboť odpadnutím kausálního fora (říšského soudu) spadly tyto stížnosti automaticky do příslušnosti fora generálního, a to úplně, neboť zvláštní procesní normy zák. č. 44/1869 ř. z. dané pro řízení o těchto stížnostech nebyly zák. č. 3/1918 Sb. recipovány. Neplatí tedy pro tyto stížnosti žádné procesní zvláštnosti (srov. Hoetzel: Soudní kontroly veřejné správy, 2. vyd., str. 26).
Skutečné rozšíření příslušnosti n-ho s-ho s-u, a to o funkci zcela heterogenní, přinesl však § 2, č. 5, zák. č. 3/1918 Sb., jímž byly z pozůstalosti po říšském soudě přiděleny n-mu s-mu s-u positivní kompetenční konflikty „mezi zemskými zastupitelstvy a nejvyššími úřady vládními“ a mezi „autonomními úřady různých zemí“ (viz heslo: Kompetenční konflikty str. 256). K řešení kompetenčních sporů mezi dvěma státními úřady správními (zejména ministerstvy), k němuž se n. s. s. na počátku své působnosti dal ve dvou sporadických případech svésti všeobecnou dikcí § 4 zák. č. 3/1918 Sb., není tento tribunál příslušným, neboť podle § 2, č. 5, téhož zákona přešla na n. s. s. jen kompetenční příslušnost býv. říšského soudu podle § 2, lit. b a c, zák. č. 143/1867 ř. z.
Ne sice řešení formálního kompetenčního konfliktu, nicméně však řešení kompetenční otázky, zdali určité věci patří do příslušnosti řádných soudů či do příslušnosti jeho vlastní, bylo n-mu s-mu s-u přikázáno zák. č. 217/1925 Sb., jímž se provádí § 105 úst. list. Podle tohoto ústavního předpisu je v případech, kdy správní úřad kompetentně rozhoduje o nárocích soukromoprávních, volno straně tímto rozhodnutím dotčené po vyčerpání opravných prostředků (scil. správních) dovolávati se nápravy pořadem práva. Ustanovení toto dostalo se do ústavní listiny pod vlivem prvého odstavce čl. 15. stát. zákl. zák. č. 144/1867 ř. z., jehož vznik je stejně hádankou jako jeho předmět (rozhodnutí správního úřadu „über einander widerstreitende Ansprüche von Privatpersonen“, „der in seinen Privatrechten Benachteiligte“). Při tehdejším zaměňování pojmů Privatrechte a Individualrechte mohlo to stejně dobře, ne-li lépe býti vztahováno na dvojstranné správní spory o individuelní práva (srov. Hoetzel: Strany v rak. řízení správním str. 98), jako na spory o nároky soukromoprávné, jak na konec panující mínění tento předpis vyložilo (viz Pražák: Rak. právo ústavní, 2. vyd. III., str. 309 a násl.). Ústavní listina přejala čl. 15 v tomto poslednějším smyslu a dala mu v § 105 formulaci zcela jednoznačnou.
Ustanovením tímto je dána možnost kompetenčního konfliktu mezi n-m s-m s-em a řádnými soudy, jehož rozřešení závisí na otázce, zdali nárok, o němž úřad správní rozhodl, je nárok soukromoprávní. Jen v tomto případě jsou příslušny řádné soudy, jinak je za všeobecných předpokladů příslušným n. s. s. Aby tento konflikt byl zamezen, stanoví se v § 4 zák. 6. 217/1925 Sb., že výrok n-ho s-ho s-u, že konkretní věc patří nebo nepatří do příslušnosti řádných soudů, je pro tyto soudy závazný, takže v kladném případě jsou řádné soudy povinny přípustnost pořadu práva uznati, a to i tehdy, když ji byly již popřely, v záporném případě jsou pak povinny žalobu (návrh) pro nepřípustnost pořadu práva odmítnouti. (Viz heslo: Kompetenční konflikty str. 254.) Úprava tato je jistě zcela singulární, podrobujíc v kompetenční otázce řádné soudy výroku n-ho s-ho s-u. Vyžaduje proto vysvětlení. Jejímu inspirátoru, Ferdinandu Pantůčkovi, bylo jediným motivem, ušetřiti stranám v těchto věcech, jež celkem nemají velkého významu, dalekou cestu případného kompetenčního konfliktu. Měl za to, že tribunálu, jehož povoláním jest chrániti „veřejná práva subjektivní“, je řešení otázky, zdali jde o nárok veřejnoprávný či soukromoprávný, do té míry běžné, že lze mu v těchto málo významných věcech konečné rozhodnutí otázky kompetenční bez obavy ponechati. Řešení v § 4 zák. č. 217/1925 Sb. uzákoněnému dostalo se však s některých stran kritiky velmi odmítavé. Ovšem takové argumenty jako je protiústavnost, pojmová nesrovnalost s jakýmsi imaginárním „právním řádem“, upozadění řádných soudů a pod. buď jsou vzaty ze vzduchu nebo aspoň nejsou argumenty právnické. Ústavní listina ustanovuje o kompetenčních konfliktech v § 96, odst. 2., jen tolik, že řešení sporů o příslušnost mezi soudy a úřady správními upravuje zákon. Poměr řádných soudů k n-mu s-mu s-u je určen zákony, jimž ústavní listina aspoň v této relaci ponechává volnou dráhu. Je také známo, že existují skutečné „právní řády“, kde při řešení kompetenčních konfliktů buďsi správa nebo soudy jsou judex in propria causa. Z historie francouzských conflits ďattribution a z konfliktní příslušnosti italských Sezioni Unite della Corte di Cassazione di Roma lze se o tom poučiti. Nejbližší doklad podává čl. 138 úst. zák. rakouského, nyní Bundesgesetzblatt č. 1/1930, podle něhož kompetenční konflikty mezi soudem správním a soudem ústavním rozhoduje soud ústavní sám. Na čem jediné může záležeti, je účelnost ustanovení § 4 zák. č. 217 a jeho prospěšnost pro občanstvo, neboť pro toto se zákony dělají. Ovšem právě o účelnosti zákona vzchází hlavně vzhledem k jeho praktikování podle dosavadních zkušeností vážná pochybnost, jako lze vůbec pochybovati o účelnosti normy § 105 úst. list., o níž již Pražák pochyboval (l. c.) a o níž Herrnritt (Grundlehren des Verwaltungsrechts, str. 333) myslí, že způsobila více zmatků než užitku.
O zvláštních kompetencích plenissima n-ho s-ho s-u viz odst. III. Organisace.
V. ŘízenÍ.
Zahájení a vývoj procesu. (Úvod.) Proces před ú-m s-m s-em je opravné řízení proti správnímu aktu. Tím je určena jeho základní podoba. Účastníky jeho jsou jen ti, jichž se správní akt týče. Tedy „strany“ provedeného správního řízení, jimž správním aktem bylo „nalezeno právo“, čili podle jiného pojetí, pro něž správní akt je individuelní, konkretisovanou normou. Říjnový zákon vyjadřuje tuto relaci osob k správnímu aktu obratem (§ 27): „osoby na předmětu rozhodnutí (scil. správního úřadu) zúčastněné, alle an dem Gegenstande der Entscheidung beteiligten Personen“. V čem záleží a podle čeho se pozná tato účast na předmětu rozhodnutí, není otázka snadná. Prakse po krátkém počátečném kolísání (na př. Budw. č. 26/77) ustálila se odedávna na názoru (nyní Boh. adm. 345, 1083, 1394, tíž 8694 a j. — adm. 2847 tomu neodporuje), že „osoba, jež se nezúčastnila řízení správního“, nemůže býti stranou v procesu před n-m s-m s-em. I pak zbývají ještě některé problémy, zejména ve věcech volebních, ve věcech obecního hospodářství, též ve věcech jazykových. (Srov. Boh. adm. 7173, pak 324 řím.) Prakse vylučuje osoby, které na „výsledku“ správního řízení mají i „právní zájem“, nebylo-li toto řízení „s nimi provedeno“, byť i rozhodnutí správní bylo jim k jejich žádosti dodatečně doručeno (Boh. adm. 1394). Doručení rozhodnutí samo o sobě nezakládá účast v řízení správním (Boh. adm. 783).
Rekursní povaze procesu před n-m s-m s-em odpovídá, že tomu, kdo domáhá se zrušení správního aktu, „stěžovateli“, připadá úloha útočná, a že jeho procesním úkonem, „stížností“, se proces zahajuje. Úřadu, jenž správní akt stížností napadený vydal, přiděluje říjnový zákon jakožto „úřadu žalovanému“ (belangte Behörde) roli obrannou. Tím nabývá proces tvářnosti sporu se dvěma proti sobě bojujícími stranami na způsob procesu civilního a na rozdíl od opravného řízení správního, kde lze k tomu nalézti někdy jen jakýsi náběh, na př. v předepsaném slyšení stolice nižší (na př. v § 333 zák. o přímých daních č. 76/1927 Sb.).
Strany řízení správního roztřídil říjnový zákon ve dvě skupiny, podle toho, může-li zrušení napadeného správního aktu býti jim ku prospěchu, odčiňujíc „zkrácení v jejich právech“, či naopak způsobiti jim újmu (Nachteil, § 19), a to tím, že zrušením správního aktu budou zase oni zkráceni ve svých „právech“ (§ 27). Toto třídění dopadá na správní řízení s několika stranami, jež stojí proti sobě v zájmovém rozporu (viz Hoetzel: Strany, str. 112 a násl.). Na tomto roztřídění stran správního řízení spočívá institut t. zv. strany spolužalované, mitbelangt (§ 19), a strany zúčastněné, mitbeteiligt (§ 27). Není mezi nimi v podstatě jiného rozdílu, nežli že stranu žalovanou označuje již stěžovatel, a to ve svém zahajovacím procesním úkonu, kdežto stranu zúčastněnou přibírá k řízení soud z úřední povinnosti. Strany spolužalované a zúčastněné připojují se k žalovanému úřadu v obraně správního aktu stížností napadeného. „Procesní úloha jejich může záležeti jen v tom, že po boku žalovaného úřadu naříkané rozhodnutí obhajují.“ Boh. adm. 1838, 2655. Jsou proto nepřípustny jejich námitky, které nemíří proti stížnosti, nýbrž proti naříkanému rozhodnutí. Jen zdánlivou výjimku z této zásady připouští Boh. adm. 3518, 4237 a 7018. K rekursnímu základu procesu přistupuje takto spor mezi stěžovatelem a zúčastněnými stranami o jejich „subjektivní práva“. Než i když tyto strany do procesu nevstupují a stěžovatel stojí jen proti úřadu, je technické uspořádání procesu přes jeho základní rekursní ráz napodobeno procesu civilnímu. Ne ovšem obecnoprávnímu procesu Josefínského soudního řádu, který v době vydání říjnového zákona byl ještě platným právem, nýbrž nynějšímu procesu civilnímu, který se té doby ovšem teprve rodil, počínajíc v Německu osnovou Hannoverskou z let šedesátých, v Rakousku o něco později. (Srov. Hora: Čsl. civilní právo procesní I, str. 14 a násl.) říjnový zákon, vpadnuv do doby po třetím návrhu říšskoněmeckém a před Glaserovým návrhem rakouským, inspiroval se již na moderních zásadách čerpaných bezprostředně ze zákona č. 44/1869 ř. z. o organísaci a řízení soudu říšského. Uzákonil takto i ve všeobecném správně- soudním procesu moderní zásady procesní o dvacet let dříve, než došlo k vydání nových civilních procesních zákonů rakouských. K povšechné charakteristice procesu před n-m s-m s-em lze zde jen nemnoho říci. Nejprve že zásada disposiční je v něm sloučena se zásadou oficiální. Tato se projevuje nejvýrazněji v tom, že soud z úřední povinnosti se stará o vyhledání zúčastněných stran, ale také v tom, že byl-li proces stížností náležitě zahájen, je již věci soudu udržovati jej v chodu a dovésti ke konečnému cíli. Toto oficiální řízení procesu jde tak daleko, že není již zapotřebí vůbec žádného procesního úkonu „stran“ kromě předložení správních spisů žalovaným úřadem, a ani to není naprosto nezbytné (srov. § 12 zák. č. 118/1921 Sb. níže). Zásada rovnoprávnosti stran, zejména rovného slyšení stran, přesněji vyjádřeno: jejich možnosti rovného slyšení, je provedena jak v řízení přípravném (viz níže) tak při ústním líčení, pokud jde o stěžovatele, žalovaný úřad a stranu spolužalovanou. Toliko stranu zúčastněnou prakse v řízení přípravném poněkud zkracuje, nepovažujíc vzhledem k neurčitému znění zákona (§ 27 Gelegenheit zur Wahrung ihrer Rechte) za obligatorní přibrati ji už v tomto oddílu řízení. Boh. adm. 372 řím. Pořad úkonů procesních je sice zákonem předepsán, ale arbitrárnímu uspořádání soudcovskému je ponecháno dosti místa. Tak je zůstaveno posouzení soudu, má-li se zkoumání základních podmínek procesu čili rozhodnutí o přijetí stížnosti k soudu (viz níže) státi ve zvláštní etapě řízení (v neveřejném sezení beze slyšení žalovaného úřadu a zúčastněných stran), či teprve po provedení celého procesu ve všech jeho kusech. Na volném uvážení soudu záleží, zdali v jistých případech (§ 28, odst. 1.) nebo za jistých předpokladů (§ 28, odst. 4., ve znění novely č. 149/1905 ř. z.) bude či nebude se konati hlavní oddíl procesu, ústní líčení. Ještě významnější je arbitrium soudu o tom, má-li stížnost pro jisté vady formální býti odmítnuta či vrácena stěžovateli k opravě (§ 21, odst. 2.) Zásada písemnosti je se zásadou ústnosti kombinována v ten způsob, že ona platí pro stížnost a řízení přípravné, tato pak spolu se zásadou veřejnosti ovládá hlavní oddíl procesu, „veřejné ústní líčení“. V tom je rozdíl od revisního řízení aspoň našeho civilního procesu (§ 509 c.s.ř.), kde ústnost není zásadou. Ústnost je zachována i novelou č. 149/1905 ř. z., intendující zjednodušení procesu, aspoň v zásadě, neboť strany nemohou beze svého souhlasu býti o ústní líčení připraveny, nejde-li o případ § 28, odst. 1., kdy o tom rozhoduje arbitrium soudu.
A. Zahájení procesu. Stížnost vždy vyvolá nějaké procesní úkony soudu. Ty však nemusí ještě vésti k vlastnímu cíli procesu, to jest k soudnímu přezkoumání napadeného aktu a k věcnému rozhodnutí. Aby se tak mohlo státi, musí býti splněna řada náležitostí. V procesním písemnictví mluví se o procesních předpokladech, Prozeßvoraussetzungen, což jest pojem do nauky civilního procesu Bülowem, do teorie trestního procesu v. Kriesem uvedený, s něterých stran sice odmítnutý (na př. Kischem), namnoze však uznávaný, třebaže některými (jako Belingem, Hellwigem, W. Sauerem a j.) je buďsi pozměněn nebo rozrůzněn. Je možno se příti o to, zdali stížnost je předpokladem či již součástí procesu, ale tolik je jisto, že k zahájení procesu je stížnosti nezbytně zapotřebí. Každé podání není stížností. Aby jí bylo, musí míti aspoň nutné minimum jejích pojmových znaků, aspoň vzhled stížnosti. Z rekursní povahy stížnosti plyne, že musí býti namířena proti správnímu aktu a domáhati se u n-ho s-ho s-u ochrany proti němu. Podání sice na soud nebo na presidium soudu řízené, ale obsahující jen povšechné stesky, že úřad neplní svou povinnost, na př. nevyřizuje podání k němu učiněná a pod., nebo podání obsahu nesmyslného není „stížností proti rozhodnutí neb opatření“, „nehodí se“ vůbec k řízení před n-m s-m s-em. V praksi se takováto podání, k řízení „naprosto nezpůsobilá“, často podateli vracejí administrativně, zejména jsou-li řízena na presidium soudu.
Procesní předpoklady týkají se jednak formálních náležitostí stížnosti, jednak vlastností soudu, vlastností stěžovatele, zákonné lhůty stěžovací a obsahu stížnosti. Předpoklady tyto leží vesměs na půdě práva procesního a liší se podstatně od materielních předpokladů vítězství ve sporu. Hranice mezi oběma skupinami předpokladů se však praksi často posunuje v ten způsob, že se k předpokladům procesním počítá i předpoklad materielní, zejména tak z v. věcná legitimace (o tom již shora pod II. B 2 a níže).
a) Formální náležitosti stížnosti jsou tyto:
1. Písemnost, což se vykládá přísně, takže stížnost nemůže býti podána protokolárně, tím méně telegraficky (Exel 787). Má to oporu v předpisu, že stížnost má býti podána (Die Beschwerden sind einzubringen, § 14), že musí býti podepsána (§ 18), a že k ní musí býti připojen její opis (§ 20) (Exel 787, 841).
2. Připojení tolika opisů stížnosti, aby se po jednom mohlo dostati žalovanému úřadu a každé straně spolužalované (§ 20). Opisy považují se za stejnopisy, duplikáty (Exel 852, 853; Budw. 7638/1894), což má důsledky i pro jejich kolkování (Boh. fin. 4127).
3. Připojení dokladů (Behelfe), o něž se stížnost opírá, bud v originále nebo v opisu (§ 18) s potřebným počtem opisů jako ad 2.
4. Stížnost (i s povinným opisem) musí býti podepsána advokátem (§ 18, k tomu Boh. adm. 3815). Nestačí podpis notáře (Exel 2269) ani zkoušeného soudce (Exel 2271), ovšem ale podpis finanční prokuratury, ale jen v mezích její zástupčí působnosti (Boh. adm. 92 řím. a heslo: Finanční prokuratura). Je-li orgán právnické osoby (na př. obce), který za ni stížnost podepsal, sám advokátem, není třeba dalšího podpisu advokáta (Boh. adm. 174). Musí to býti skutečný podpis (ne faksimile) a čitelný. Popelka 3711, 3712 a plenární usnesení z 3. 2. 1890. Výjimku z požadavku advokátského podpisu stanoví zák. č. 79/1919 Sb. pro stížnosti vysokoškolských profesorů a docentů podle § 7 tohoto zákona.
Proces před n-m s-m s-em nicméně není proces advokátský v pravém slova smyslu (viz níže).
5. Formální povahy je požadavek (§ 14), aby ve stížnosti byl udán den doručení naříkaného aktu.
6. K formálním náležitostem počítá se (i v § 29 jedn. řádu) také požadavek, aby naříkané rozhodnutí neb opatření bylo ve stížnosti přesně označeno a aby v něm byly přesně označeny i stižné body (Beschwerdepunkte). Je však aspoň o stižných bodech velmi pochybno, zdali jde o náležitost formální. Za formální náležitost považuje se i použití jazyka podle jazykového práva přípustného.
b) Ostatní procesní podmínky čili předpoklady týkají se soudu, stěžovatele doby podání a obsahu stížnosti. Jsou to:
1. Příslušnost soudu. Ježto jurisdikce n-ho s-ho s-u je podle § 2 říjn. zák. omezena na zkoumání „konečných“ „rozhodnutí neb opatření“ „správního úřadu“, může býti soudem k věcnému projednání přijata jen stížnost proti aktu správního úřadu a nikoliv úřadu jiného, a jen proti aktu, který má povahu „rozhodnutí neb opatření“ a je „konečným“ (viz shora II. A). Jde-li o takový akt, je n. s. s. podle generální kompetenční klausule příslušný, leda že zákon stanoví kompetenční výluku (viz shora IV.). Při takovémto vymezení příslušnosti soudu nemá otázka pasivní legitimace žalovaného úřadu valného významu. O aktech vzešlých ze součinnosti několika úřadů viz Exel 2367 a j. Záleží na způsobu součinnosti (Boh. adm. 333, 931, 1362). Úřad, který akt vydal, je vždy pasivně legitimován.
Poněvadž n. s. s. je příslušným rozhodovati jen o stížnostech, v nichž někdo tvrdí, že byl zkrácen ve svých právech, nemůže se zabývati stížností, z níž takové tvrzení nedá se vyčísti. K tomu Exel 1698.
2. Stěžovatel musí míti především způsobilost býti procesní stranou.
aa) Ježto n. s. s. poskytuje zásadně ochrany jen subjektivním právům, může býti procesní stranou zásadně jen právní subjekt („někdo“, „jemand“, § 2 zák.). Tedy nikoliv bezsubjektní orgán nebo ústav bez právnické osobnosti (Boh. adm. 1959; srov. též 1596 a 251 řím.). Ba ani právní subjekt (jako obec) vystupuje-li výslovně ve funkci úřadu (např. Boh. adm. 1610, 3011, 3507 a j.). Zde ovšem otázka již těsně souvisí s otázkou věcné legitimace. Výjimku ze zásady stanoví zák. č. 76/1927 Sb. o přímých daních v §§ 228 a 337, podle nichž „přísluší“ stížnost do rozhodnutí odvolacího senátu v trestních věcech daňových i přísedícím finančním úředníkům a do rozhodnutí odvolací komise předsedovi této komise, který je tu virtute officii „stranou ve smyslu zákonů o n-m s-m s-u“. Za další výjimku z řečené zásady sluší patrně uznati i případ § 18, posl. odst., zák. č. 1/1887 ř. z. o úrazovém pojištění dělnickém. Je však jen zdánlivou výjimkou, když prakse připouští i stížnost finanční komise (obecní) (Boh. adm. 864, 7038), neboť pokládá ji jen za specielní orgán obce, který je v jistých mezích povolán jménem obce vystupovati. Podobným způsobem bylo by ostatně možno konstruovati i posici právě zmíněných orgánů státní správy. Odpovídalo by to subjektivní povaze jurisdikce n-ho s-ho s-u (viz shora I. a II.). Jinak šlo by tu o závažnou úchylku od základní zásady, že n. s. s. chrání jen práva subjektivní. Ale do rámce jurisdikce zařízené na ochranu práv subjektivních daly by se takovéto sporadické případy ochrany práva objektivního těžko vtěsnati. Stížnost státu jako právního subjektu do aktů státního úřadu není nic zvláštního. Popelka 3141, plenům 23. 8. 1910. Otázka způsobilosti býti procesní stranou vynořuje se u útvarů, které nemají právní osobnosti, jako politické strany, odborové organisace, jež nejsou zřízeny jako spolky, a snad i závodní výbory (viz hesla: Organisace odborové a závodní a Koaliční právo). Prakse zkoumá, zdali není jim aspoň v jistých relacích zákonem přiznána způsobilost býti nositelem práv, z kteréžto omezené osobnosti by pak vyplývala i omezená způsobilost býti stranou procesní. Kaději se ovšem otázka subjektivity obchází Boh. adm. 4478, 5545 a j.)
bb) Je důsledkem rekursní povahy procesu n-ho s-ho s-u, že procesní stranou v tomto procesu může býti jen ten, kdo byl „stranou“ v provedeném řízení správním. O tom bylo pojednáno již v úvodu k tomuto oddílu.
cc) Stěžovatel musí dále míti i způsobilost procesní, t. j. způsobilost samostatně jako strana jednati (srov. § 1 c. s. ř.). Říjnový zákon sice o tom výslovně nemluví, ale požadavek tento plyne již z disposiční zásady proces ovládající, a v §§ 40, 41, 44 a j. je procesní způsobilost stěžovatelova zřejmě předpokládána. Nemá-li stěžovatel procesní způsobilosti (osoba nesvéprávná), musí býti v procesu zastoupen svým zákonným zástupcem (Boh. adm. 16 řím.). Osoby právnické a „soubory osob“, jež mají způsobilost býti procesní stranou, mohou podati stížnost jen svým statutárním nebo zákonem určeným zástupcem. Na př. obec starostou, který podle § 55 (čes.) obec. zříz. obec na veneíc zastupuje (Boh. adm. 4107, 6173 aj., o spolcích Boh. adm. 1386, 2883). Je-li však podle organisačního rozvrhu funkcí uvnitř právnické osoby potřebí k podání stížnosti, projevu vůle jiného orgánu, je nutno, aby projev tento (usnesení) byl ve stížnosti prokázán (o obci Boh. adm. 855, 4618, 5056, 5428 a řím. 19, pro Slovensko 5229, o živnostenských společenstvech Boh. adm. 100 řím., o závodních výborech Boh. adm. 2626). Neplyne to ani tak z analogie § 4, odst. 2., c. s. ř., jako spíše z toho, že stížnost je volním projevem stěžující si právnické osoby, a že tedy tento projev vůle musí býti kryt volním projevem onoho orgánu, který podle organisačního řádu právnické osoby její vůli tohoto obsahu „tvoří“.
dd) Za jednu z procesních podmínek považuje prakse odedávna (již Exel 901, 902, 1107) i t. zv. věcnou legitimaci, Sachlegitimation, legitimatio ad causam (viz shora II B 2). Dospívá se k tomu následovní úvahou: Legitimace ke stížnosti je podmíněna tím, že stěžovatel je s to (in der Lage), aby tvrdil právo, které by naříkaným správním aktem mohlo býti zkráceno (Budw. A 2520, 4179, 5858 a j.). Nedá-li se konstruovati subjektivní právo stěžovatelovo, které by virtuelně mohlo býti správním aktem dotčeno, čili jinak vyjádřeno, je-li správní akt způsobilý poškoditi stěžovatele nejvýš jen v jeho zájmu, který není „právem chráněn“, není stížnost přípustná. Je to očividně týž chybný kruh, ke kterému kdysi nutil vylučovací důvod volného uvážení (viz shora I. na konci). Stížnost se odmítá, protože se nehodí k věcnému jednání, ale současně se rozhoduje, že stěžovatel nemá subjektivního práva, které by mohlo býti rozhodnutím zkráceno. Což však není nic jiného, než rozhodnutí „ve věci“, neboť chybí-li subjektivní právo, chybí jedna z podmínek příznivého věcného rozhodnutí, nikoli však předpoklad procesní. Prakse tato přenáší se přes zákonný text (§ 2), podle něhož je nutným obsahem stížností a tedy procesním předpokladem toliko „stěžovatelovo tvrzení, že byl ve svém právu zkrácen“ („verletzt zu sein behauptet“) (Boh. adm. 4459 a j.). Zdali tvrzení toto je správné, je však předmětem sporu a ne jeho předpokladem čili podmínkou. Srov. Sauer l. c. str. 524: Das Klagerecht ist... völlig unabhängig von dem materiellen Recht. Prakse tato dala by se hájiti nejvýš s hlediska teorie t. zv. nároku na právní ochranu (Rechtsschutzanspruch), která vycházejíc od Labanda vrcholí v nauce Wach-Hellwigově a sestrojuje právní nárok (veřejnoprávní povahy) vůči státu na poskytnutí právní ochrany. (Srov. Hora: Čsl. právo procesní, II, str. 143; Hellwig: System des deutschen Zivilprozeßirechts, I., str. 291, kde i soupis literatury, k tomu a proti tomu Sauer: l. c. str. 24, 524 a násl. Též Julius Binder l. c. str. 659.) Bylo by snad možno představiti si věc tak, že soud nejdříve zkoumá, zdali ve vztahu. jehož se stížnost týče, může in abstracto jíti o subjektivní právo stěžovatelovo, a zjistí-li, že ani virtuelně o právo jíti nemůže, popře stěžovatelův návrh na právní ochranu. Ve skutečnosti hájí se však prakse jinak (srov. Tezner: Österr. Administrativverfahren, 1922, str. 311 pozn.). Je úplně teleologická, spočívajíc na úvaze, že jak pro stranu tak pro stát je výhodné, lze-li touto cestou odmítnouti stížnosti očividně bezpodstatné. Rakouský správní soud mohl se při tom krýti logikou samého zákona (§ 3, lit. e, a také i § 3, lit. f), kterýžto poslední ostatně dosud platí.
3. Rekursní povaze stížnosti odpovídá, že je vázána na zákonnou lhůtu, která je zásadně 60denní (§ 14) a jen výjimkou, podle zák. č. 118/1921 Sb. o omezení stěhování 14 denní. Lhůta je preklusivní. Počítá se ode dne doručení, t. j. od formálního doručení písemného vyhotovení aktu, na nějž stížnost útočí. O dodatečném doručení v jazyku menšinovém Boh. adm. 374 řím. Výjimečně byl v Boh. adm. 476 i neformálnímu zpravení strany přiznán účinek formálního doručení. K tomu Budw. A 8788/1912 a neotištěný nález z 26./3. 1930, č. 4847. Dokud tato lhůta neuplynula, je možná iterace stížnosti, neboť říjnový zákon nezná procesní překážky zahájení rozepře, kterou zná na př. § 239 c. s. ř. Doručení, jehož ústní prohlášení správního rozhodnutí nenahražuje (Boh. adm. 1951), má význam jen pro konec stížnostní lhůty, nikoli pro její začátek. Vešlo-li rozhodnutí jiným způsobem ve známost strany, prakse stížnost připouští (Boh. adm. 1693, 4789), aniž se tím však strana připravuje o možnost po doručení stížnost opakovati. O podrobnostech při počítání lhůty viz § 15 říjn. zák. Z preklusivní povahy lhůty plyne, že dodatky ke včasné stížnosti po uplynutí lhůty přípustny nejsou (Boh. adm. 822, 1705). Telegrafické ohlášení stížnosti lhůtu nezachraňuje (Boh. 285 řím.), rozklad ani rekurs proti naříkanému rozhodnutí ji nestaví (Boh. adm. 685, 2578, 2493, též i Exel 789, 2240).
Pro stížnost do správního rozhodnutí o nárocích soukromoprávných posunul zák. č. 217/1925 Sb. (§ 2, odst. 3.) počátek lhůty, byl-li nastoupen pořad práva, až ke dni, kdy bylo straně dodáno rozhodnutí poslední stolice soudní, jímž byl pořad práva prohlášen za nepřípustný. Aby čelila umělému a nezamýšlenému prodlužování stižné lhůty, omezuje judikatura n-ho s-ho s-u, ostatně v plné shodě s textem zákona, předpis tento jen na rozhodnutí o nárocích soukromoprávních, takže stížnost ve lhůtě cit. § 2, odst. 3., podaná má pro stěžovatele praktickou cenu jen tehdy, uzná-li n. s. s. odchylně od řádných soudů tyto soudy za příslušné. (Boh. adm. 296 řím., zejména však 6989, též 7098). Nejde-li o správní rozhodnutí o nároku soukromoprávném, počíná lhůta běžeti ode dne doručení správního rozhodnutí, a nastoupení pořadu práva ji nestaví. Z toho lze čerpati vskutku vážnou námitku proti domněle účelné úpravě provedené zák. č. 217/1925 Sb.
4. Náležitosti obsahu stížnosti. Stížnost má obsahovati nejen přesné označení naříkaného rozhodnutí neb opatření, nýbrž i přesné označení stižních bodů „genaue Bezeichnung der Be8chwerdepunkte“. Tento neurčitý výraz vykládá jednací řád (§ 29) v ten způsob, že ze stížnosti má býti patrno, v jakém rozsahu béře se rozhodnutí v odpor, a v čem stěžovatel vidí porušení práva (Rechtsverletzung), jakož i právně mylné posouzení věci. Vznáší-li se stížnost pro vadné řízení, má býti ze stížnosti zřejmo, v čem záleží tvrzený rozpor se spisy a neúplnost skutkové podstaty, nebo kterým procesním úkonem nebo opomenutím a proti kterému zákonu nebo principu řizení byly podstatné formy správního řízení zanedbány nebo porušeny. Tato mnohoslovná parafráze je celkem výstižná a kryje se v podstatě s tím, co některé zákony, na př. saský v § 78, stručněji vyjadřují. Vytčení stižných bodů je essentiale a necessarium stížnosti, a vzhledem k preklusivní povaze stižné lhůty je nezbytno, aby stižné body byly obsaženy již ve stížnosti, a nelze připustiti, aby v pozdějších oddílech řízení, v řízení přípravném a při ústním líčení byly stižné body rozšiřovány nebo měněny, když již lhůta uplynula.
Požadavky, které klade prakse na precisování stižných bodů, jsou celkem přísné. Z bohaté kasuistiky lze zde uvésti jen několik málo ukázek, (viz též shora odst. II D). Předepsané precisování stižných bodů není nahraženo poukazem na vývody opravných prostředků správních (Budw. A 1630/1903, 1737/1903, 5258/1907, Boh. adm. 1396, 2181, 2982, 2895 a mn. j.). Nestačí povšechné tvrzení nezákonnosti aktu a vadnosti řízení (Boh. adm. 2003, 1025 a j.). Není stižným bodem náležitě formulovaným, vytýká-li stížnost, že určité okolnosti měly býti zjištěny, nedovodí-li jejich kausální význam, který není docela evidentní (Boh. adm. 1092). Ale i s přísnými požadavky dá se srovnati, když stěžovatel při ústním líčení a po případě v přípravném spisu (t. j. replice, viz níže) stižné body ve stížnosti blíže provádí a odůvodňuje. Jinak by přednes při líčení neměl smyslu. Byl by pouhým a zcela zbytečným opakováním písemné stížnosti. Nesmí však býti překročen rámec písemnou stížností vymezený (Boh. adm. 314), zejména není přípustno formulovati teprve při líčení nový stížný bod (Budw. A 1212/1902, 3795/1905, 5504/1907 a j., pak Boh. adm. 168, 197, 305, 2179, 3718 a j. uvedené v Jud. I. adm. A 3141).
Jen v jednom směru se prakse uchyluje od přísné zásady, připouštějíc í při ústním líčení nové námitky, které mohly býti vzneseny teprve na základě nahlédnutí do správních spisů v řízení před n-m s-m s-em. Tato nedůslednost hájená ekvitou a účelností, ztrácí nyní v dosahu § 23 nař. č. 8/1928 Sb. a §§ 331 a 215 zák. o přímých daních č. 76/1927 Sb. všelikou oporu.
Nikdy nejsou nepřípustny námitky vytýkající t. zv. zmatky naříkaného správního aktu, k nimž je soud povinen hleděti z úřední povinnosti. To rozumí se sice samo sebou, nejde tu však o pravé námitky, takže soud nebyl by povinen v nálezu se jimi zabývati, shledal-li je bezpodstatnými.
B. Přijetí stížnosti k soudu a její odmítnutí. Nejsou-li splněny základní podmínky procesní, nemůže soud příjmouti stížnost k věcnému projednání. Říjnový zákon uvádí z nich v § 21 nepříslušnost soudu, nedostatek legitimace stěžovatelovy, zmeškání stížnostní lhůty, a formální vady stížnosti. O oficiosním zkoumání příslušnosti soudu § 4 říjn. zák. a Boh. adm. 588, 1886, 1959, 2293. Mimo to uvádí se zvlášť jako procesní překážka i rozepře již rozsouzená, res judicata. Zahájeni procesu před n-m s-m s-em, jak bylo již podotknuto, samo o sobě překážku procesní netvoří, a není tedy nemožno, dokud stižná lhůta neuplynula, podávati proti témuž rozhodnutí další samostatné stížnosti. Hrozí tu arci pokuta pro svévoli (§ 41 zák.).
Pro nedostatek kterékoli z prvých tří procesních podmínek, nebo pro procesní překážku věci rozsouzené, nemůže býti soudem přijata k věcnému projednání. Stížnost je nepřípustná. Ujal se pro to výraz odmítnutí stížnosti (Zuruckweisung), který má oporu v textu § 21 zák., na rozdíl od zamítnutí (Abweisung) stížnosti k věcnému projednání přijaté. Odmítá-li se stížnost, je to pro nepřípustnost, zamítá-li se, je to pro bezdůvodnost. Je však zůstaveno posouzení soudu, zdali nepříslušnost, nedostatek legitimace a překážka věci rozsouzené jsou na tolik zřejmy, aby odmítnutí stížností mohlo se státi „bez dalšího řízení“ se stranami, v sezení neveřejném. Technický název je odmítnutí a limine.
Pro zmeškání lhůty má se stížnost vždy odmítnouti tímto způsobem. Totéž platí o nedostatku formálních vad, avšak s tou zvláštností, že zde je ponecháno arbitriu soudu, t. j. senátu, aby buď stížnost odmítl, anebo ji stěžovateli vrátil, by tento vytknuté vady opravil a stížnost v preklusivní krátké lhůtě soudu znovu předložil. O aliminačních důvodech nepříslušnosti soudu a zmeškání stižné lhůty není třeba se šířiti. Mnohoznačný pojem legitimace vztahuje se i na nezpůsobilost býti stranou, i na nezpůsobilost procesní (nedostatek potřebného zmocnění), i na skutečnost, že stěžovatel nebyv stranou v řízení správním, je vůči naříkanému aktu extraneus. Jsou to vesměs relace procesně- právní. Bylo však již uvedeno, že prakse rozšiřuje někdy tento aliminační důvod i na nedostatek t. zv. legitimace věcné, a proč tak činí.
Nejasný je smysl procesní překážky věci rozsouzené. Sotva lze při tom mysliti na „věc rozsouzenou“ správním rozhodnutím, neboť neuplynula-li stižní lhůta, je stížnost přípustná, a uplynula-li, je rozhodnutí nenaříkatelno právě pro zmeškání lhůty. Nicméně prakse někdy vztahovala tento aliminační důvod i na správní rozhodnutí, zejména když do naříkaného rozhodnutí byl pojat obsah rozhodnutí staršího a včas nenaříkaného (Budw. A 1764/1903, 6755/1909). Jindy bývalo z tohoto důvodu aliminováno, když ve věci rozhodl již říšský soud (Budw. A 7457/1910), jindy zase (Exel 2358, Budw. A 5289/1907) když rozhodl sám správní soud. Dnes, zdá se, má aliminace propter rem judicatam jen v tomto posledním případě dobrý smysl.
Ještě pochybnější je, co vše sluší rozuměti formálními vadami, které soud může dáti stěžovatelem opraviti. Zákon, mluvě o formálních zákonných náležitostech, cituje §§ 14, 18 a 20. Formální náležitost § 14 je udání dne doručení naříkaného rozhodnutí. Z požadavků uvedených v § 18 jsou nepochybně formální povahy: podpis advokáta a připojení dokladů. Také § 20 obsahuje vesměs náležitosti nepochybně formální povahy. Pochybná je kvalifikace ostatních náležitostí § 18, t. j. přesné označení naříkaného správního aktu, zejména však precisování stižních bodů. Bylo již podotknuto, že jednací řád v § 29 béře § 18 in toto jako předpis formální, a byly již také uvedeny pochybnosti o tomto pojetí. Ustanovení § 29 jedn. řádu lze ostatně přijatelně vyložiti i tak, že jak naříkané rozhodnutí tak i stižné body musí býti bezpodmínečně obsaženy již ve stížnosti, a že doplnění je možno jen za účelem jejich bližšího objasnění (Verdeutlichung, slovo deutlich v cit. § 29). Vedle příliš liberálního výkladu zákona objevují se v praksi i sklony k výkladu příliš úzkoprsému. Tak byla z ustanovení § 21, odst. 2., o napravitelnosti formálních vad stížnosti vylučována ryze formální vada „neudání dne naříkaného rozhodnutí“, a to jen proto, že v ustanovení tomto není citován § 14, který tuto formální náležitost požaduje. Této praksi čelí nyní plenisimární usnesení z 21. 10. 1929, Boh. 372 řím., jímž § 14 zák. byl i po jiné stránce liberálně vyložen. Týmž usnesením byla přijata zásada, že a limine lze odmítnouti stížnost, která obsahuje toliko stižné body podle § 5 zák. o s-u s-m (viz shora II.) nepřípustné. Tento aliminační důvod lze dostati na linii nepříslušnosti soudu. Za formální vady stížnosti uznává prakse liberálně i nedostatek průkazu zmocnění stěžovatelova jakož i průkazu o usnesení orgánu, jehož vůle je k podání stížnosti zapotřebí. I zde se vrací stížnost k doplnění. Bývalý správní soud řídil se důsledně zásadou, že pro formální vady má se stížnost jen tehdy odmítat a nevracet k nápravě vad, jestliže je i věcně beznadějná (Popelka 3729).
Říjnový zákon nezmiňuje se o jazyku stížnosti. Podle platného jazykového práva může býti stížnost podána v jazyku menšinovém jen za podmínek § 2 zák. č. 122/1920 Sb. Prakse považuje za napravitelnou vadu formální, byla-li stížnost podána v menšinovém jazyku, ač tyto podmínky nejsou splněny, a vrací stížnost k nápravě (Boh. adm. 34 řím., k tomu i 110 řím., pak významný Boh. adm. 6739, ale také Boh. adm. 5705, 6998 a heslo: Jazykové právo).
Střetne-li se několik důvodů aliminačních, na př. zmeškání lhůty, nepříslušnost soudu, nedostatek legitimace, mělo by se uvažovati o pořadí těchto důvodů. Prakse však nepostupuje metodicky. Zejména, je-li zmeškána lhůta, odmítá z tohoto důvodu, aniž se zabývá ostatními. Snad to není logicky správné, ale praktickému poslání soudu není to na újmu.
C. Právní účinek podání stížnosti. Bylo již řečeno, že zahájení sporu není o sobě procesní překážkou pro jiný proces před n-m s-m s-em v téže věci. Podání stížnosti nemá však bezprostředního účinku ani na naříkané rozhodnutí (§ 17). I v tom projevuje se důsledek organického postavení n-ho s-ho s-u mimo soustavu správní. Zejména vykonatelnost naříkaného rozhodnutí se stížností nestaví. Zákon dává však straně na vůli žádati za přiznání odkladného účinku, nikoli však u n-ho s-ho s-u, nýbrž u správního úřadu, který napadené rozhodnutí vydal. Správní úřad je povinen odkladný účinek povoliti („zu bewilligen hat“) nežádají-li veřejné zájmy okamžitého výkonu a straně by jím povstala nenahraditelná ujma.
Vídeňská judikatura popírala právní nárok stěžovatelův na přiznání odkladného účinku a odmítala stížnosti proti odepření jeho podané z důvodu volného uvážení úřadu (Budw. A 7155/1910 a j.). N. s. s. v celé řadě nálezů nárok takový přiznává (Boh. adm. 1879, 3182, 4009, 7528 a j.) a vykládaje pojmy „nenahraditelná újma“ a „potřeba výkonu ve veřejném zájmu“, vyšetřuje hranice právní povinnosti úřadu žádaný odklad povoliti.
D. Řízení přípravné. Jeho vysloveným účelem (§ 24) je příprava ústního projednání věci. Záleží v tom, že soud stížnost sdělí žalovanému úřadu a případně straně spolužalované s výzvou, aby podaly odpověď (odvodní spis, Gegenschrift), a to ve lhůtě, kterou určí soud v mezích zákonem stanovených (14 až 60 dní). Odpověď, kterou je nutno podati ve dvou vyhotoveních, sdělí soud stěžovateli. Za žalovaný úřad může odpověď podati jen tento úřad sám, nikoli úřad jiný (Boh. adm. 4878, k tomu Exel 2367.). Byla-li odpověď podána, „nařídí“ soud podle svého uvážení další výměnu přípravných spisů, t. j. repliky stěžovatelovy a dupliky žalovaného úřadu (na př. zúčastněných stran) opět ve lhůtách určených soudem v mezích zákonného maxima (30 dní). Pro vývoj procesu není podání těchto přípravných spisů nezbytné, a bylo by možno vyjmenovati úřady, které zásadně odpovědi nepodávají na rozdíl od jiných, jež jim věnují velikou péči. Byla-li soudem vyžádána a stěžovatelem podána replika, je soud povinen poskytnouti procesnímu odpůrci možnost, aby podal dupliku (Boh. adm. 272 řím.). Replika podaná bez soudní výzvy se vrací (Boh. adm. 166 řím., též Boh. adm. 1733.). Straně „zúčastněné“ má se podle plenárního usnesení z r. 1884 (Exel 897) sděliti, že přípravné řízení bylo zahájeno a že může podati odpověď. Podle plenárního usnesení z r. 1876 (Exel 893) rozhodne soud od případu k případu, má-li se straně zúčastněné k její žádosti sděliti opis stížnosti, který by ovšem musel býti pořízen soudem, ale na náklad strany. V praksi se však pokládá za dostatečné, přizve-li se zúčastněná strana teprve k ústnímu líčení. Podala-li odvodní spis spontánně, sluší jej přijmouti a jest k němu přihlížeti. (Boh. adm 372 řím.). Ale podala-li zúčastněná strana spis odvodní, nebyvši přibrána již k řízení přípravnému, až po jeho skončení, vrací se jí s odkazem, na ústní líčení (Boh. adm. 286 řím.). Se zásadou rovného slyšení stran se ovšem takováto prakse nesrovnává, a jen poměrně malý praktický význam přípravného řízení může ji poněkud omlouvati. Neboť v řízení tomto nemůže býti procesní materiál doplňován. Avšak ani žalovaný úřad nemůže v něm v žádném směru naříkané rozhodnutí doplniti, a to ani uváděním nových okolností, ani doplňováním vyhotovení naříkaného rozhodnutí, ani připojením nových důvodů rozhodovacích (Boh. adm. 934, 3012 a j. v Jud. I adm. A 3134, pak Boh. adm. 2223). Nemohou proto vývody odvodního spisu odčiniti procesních vad správního řízení (Boh. adm. 3454). Je to jeden z důsledků zásady, že n. s. s. zkoumá napadený akt správní v té podobě a s tím obsahem, jak byl vydán, zejména jen na základě skutkové podstaty, na níž ji žalovaný úřad založil (viz shora II. C). Hlavním obsahem spisů přípravných jsou jen „vývody“, jimiž se strana snaží vyvrátiti na podkladu spisů správních skutková tvrzení odpůrcova a pak právní úvahy (úsudky) kritisující právní vývody odpůrcovy.
Jde-li o skutečné podmínky procesu před n-m s-m s-em, je soud povinen sám je zjistiti, a stranám procesním není možno brániti, aby významné skutečnosti neuváděly a i důkazy o nich nenabízely.
Jsou-li na sporu procesní skutečnosti řízení správního, na př. že byl ten či onen svědek vskutku vyslechnut, že ta či ona strana řízení správního byla k úřednímu jednání pozvána, mohou i v řízení přípravném, ano i při ústním líčení býti uváděny okolnosti skutkové a také důkazy nabízeny. V pravdě jde tu o úplnost správních spisů, o kterou má soud pečovati z úřední povinnosti (Boh. adm. 338).
Na formální nedostatky přípravných spisů vztahuje prakse předpisy o formálních nedostatcích stížnosti, zejména předpisy o opravě formálních vad (Exel 2370). Dodati sluší, že pro spisy přípravné není předepsán podpis advokáta.
Nelze zamlčeti, že zásluhou úřadů správy finanční vznikl zlořád, který se v domácím jargonu vídeňského správního soudu nazýval Winkelgegenschrift. Žalovaný úřad předkládá správnímu soudu spis, který je podle formy zprávou, podle obsahu odvodním spisem. Soud spis ten přijímá, aniž jej sdělí stěžovateli, a někteří referenti z něho čerpají pro svůj referát. Je to zjevné porušení zásady rovného slyšení stran.
K přípravnému řízem náleží též předložení správních spisů žalovaným úřadem (§ 26 říjn. zák.). Správními spisy dlužno rozuměti spisy o celém řízení správním ve všech instancích „über die abgeführte administrative Verhandlung“. O předložení jich pečuje soud z úřední povinnosti a má se postarati o jejich úplnost. Nemá však vůči úřadu žádných prostředků donucovacích, čímž dostává se někdy do svízelné situace. Pomáhá si různým způsobem. Podle Boh. adm. 322, 1466 jest rozhodnouti, nepředloží-li úřad spisy, na základě obsahu stížnosti a přednesů stran při ústním líčení. Této metodě dostalo se zákonné sankce v § 12 zák. č. 118/1921 Sb. Jinde — a správněji — má soud za to, že tvrzení stížnosti je ve shodě s administrativními spisy (Boh. adm. 2329 a j. v Jud. I. adm. A 3127.). Vede to obyčejně ke zrušení naříkaného rozhodnutí (§ 6 zák.) pro neshodu skutkové podstaty, z níž úřad vycházel, s obsahem správních spisů, jejž soud na základě tvrzení stížnosti předpokládá.
E. Nahlížení do spisů. K přípravě ústního líčení, byť ne k přípravnému řízení v technickém smyslu, lze počítati i nahlížení do správních spisů žalovaným úřadem soudu předložených. Až do novely č. 149/1905 ř. z. zakládalo se toliko na plenárním usnesení soudu (Exel 924). V novelisovaném znění § 28 říjn. zák. byl „účastníkům a jejich zástupcům“, t. j. účastníkům procesu před n-m s-m s-em, přiznán právní nárok do spisů správních nahlížeti a opisy z nich si poříditi. Právo toto je však citelně omezeno tím, že žalovaný úřad předkládaje správní spisy může soudu oznámiti, zdali a které kusy spisů chce míti ve veřejném zájmu z nahlížení vyloučeny. Má se za to (Boh. adm. 4200 a 138 řím.), že rozhodnutí o tomto vyloučení je dáno „do volné, ničím neomezené vůle úřadu“. Nicméně není věc tak docela nepochybná. V den ústního líčení se nahlížení již nepovoluje a po skončení ústního líčení není vůbec přípustno (Reissig 16068). Na spisy soudní (protokoly , referáty) se právo na nahlížení nevztahuje.
F. Veřejné ústní líčení a nález bez líčení. Když bylo přípravné řízení skončeno, jsou různé možnosti vyřízení stížnosti.
1. Může teprve nyní vyjíti najevo, že věcnému projednání sporu stojí v cestě nedostatek procesní podmínky nebo procesní překážka, jež odůvodňují odmítnutí stížnosti. I nyní bylo by ještě možno stížnost odmítnouti bez dalšího řízení usnesením. Neboť stížnost je nepřípustná a nestala se přípustnou tím, že překážka přípustnosti, ač je zjevná, byla soudem přehlédnuta. Jen výraz „a limine“ není pak přiléhavý. Prakse jde jen někdy touto cestou (Boh. adm. 21 řím.), považujíc obyčejně po skončení řízení přípravného návrat do stadia jednání o přijatelnosti stížnosti za nemožný. Nezdá se však, že etapové rozčlenění procesu jest do té míry přísné. Jinak má se věc, když se stížnost odmítá teprve po ústním líčení. Situace je sice v podstatě stejná, neboť i pak jde o nepřípustnost stížnosti, ale ústní líčení zakončuje se podle předpisu zákona nálezem, čehož se prakse většinou drží.
2. Referent navrhuje zrušení naříkaného rozhodnutí pro vadnost řízení (§ 6 říjn. zák.). Při kasaci z tohoto důvodu není ústního líčení zapotřebí. To je výslovný předpis § 28, odst. 1., zák. Přistoupí-li senát na návrh referentův, vynese soud zrušovací nález v sezení neveřejném. Ne-li, dojde k ústnímu líčení.
3. Jinak se usnesením senátu v neveřejném sezení přípravné řízení formálně uzavře a spor odkáže se k veřejnému ústnímu líčení. Současně se má senát usnésti o přizvání zúčastněných stran. Ustanoviti líčení je věcí presidenta soudu (§ 28 zák., § 34 jedn. řádu), neboť souvisí to s řízením soudu a rozvrhem pracovního času.
I zahájené již líčení může se odročiti, a to buď k souhlasnému návrhu účastníků s obou stran, „beider Streitteile“, anebo objeví-li se nepřekonatelná překážka (§ 35 zák.). Ocenění závažnosti překážky přísluší soudu (senátu), což znamená značnou moc arbitrární, jež umožňuje odročiti i k návrhu jen jedné ze sporných stran. Odročovací prakse byla již od počátku taková, a je o tom bohatá kasuistika (Exel 961, 965, 968 a j.). Ustanovení § 35 zák. má zřejmě na mysli odročení líčení již zahájeného a bylo v tomto smyslu již plen. usnesením z 28. 11. 1887 vyloženo. O odročení líčení dosud nezahájeného zákon mlčí. Zdá se, že je úplně zůstaveno arbitriu soudu. Stačilo by usnesení tříčlenného senátu podle § 13, odst. 4., zák. a § 26 jedn. řádu, není-li takovéto odročení v moci presidenta soudu hledíc k tomu, že jemu přísluší líčení ustanoviti.
Líčení je zásadně veřejné s obvyklou výhradou (§ 29 zák.). Strany (stěžovatel, spolužalovaná, zúčastněná strana) mohou se líčení účastniti osobně. Zastoupení advokátem není předepsáno. I na tom je vidět, že proces před n-m s-m s-em není ryzí proces advokátský. Jen když se strany právě jmenované dají pří líčení zastupovati, může zástupcem jejich býti jediné advokát (nikoli kandidát advokacie třeba „se substitucí") (Boh. adm. 17 řím., Budw. A 11799/1917). Ani manžel nemůže zastupovati manželku, není-li advokátem (Boh. adm. 249 řím.). Právnické osoby, nedají-li se zastupovati advokátem, mohou býti zastoupeny jen zmocněnci z nich samých, „aus ihrer Mitte“, vyslanými. Nemůže tedy zastupovati obchodní společnost pouhý prokurista (Boh. 162 řím.), živnostenské společenstvo jeho tajemník, není-li zároveň členem společenstva (Budw. A 10551/1914). Záleží na organisaci právnické osoby, kdo jest zmocněncem „z jejího středu“. Jen pro obce je připuštěna výjimka, že mohou se dát zastupovat vyslaným úředníkem, má-li tento způsobilost pro politickou službu konceptní. Zkouška advokátní nebo soudcovská by ku podivu nestačila.
Jinak je upraveno zastoupení (žalovaného) správního úřadu (§ 30 zák.). Správní úřad státní zastupuje zástupce vyslaný ministerstvem, proti jehož rozhodnutí stížnost je namířena nebo do jehož oboru působnosti věc náleží. Je-li žalován „orgán“, t. j. úřad správy zemské, okresní nebo obecní, vysílá zástupce tento úřad. Jinak není výběr zástupce žalovaného úřadu nijak omezen, zejména ne požadavky kvalifikačními. Advokátem se však žalovaný úřad dát zastupovat nemůže (Boh. adm. 52 a 245 řím.).
Nepřítomnost účastníků neb jejich zástupců, a to ani žalovaného úřadu, ani ostatních účastníků, není ani překážkou jednání, ani jim neškodí. V procesu před n-m s-m s-em není nálezů kontumačních. Průběh líčení je upraven dosti podrobně v § 32 a násl. zákona, hlavně však v §§ 37 až 43 jedn. řádu. Platí tu zásada soudcovského řízení a zásada rovného slyšení stran. O vynešení, prohlášení a vyhotovení nálezu soudního §§ 36—39 zák. a § 44 jedn. řádu.
Hlavní význam ústního líčení pro strany, zejména pro stěžovatele, nespočívá ani tak v právnických vývodech, které jen v mezích § 18 zák. lze tam přednésti, jako spíše v tom, že je všem účastníkům poskytnuta možnost kontrolovati ústní přednes referentův, který má (§ 38 jedn. řádu) podati obraz věci v podstatném jejím obsahu, dále uvésti důvody stížnosti a případné vývody odpůrců z řízení přípravného. Proto má zastoupení strany advokátem jen tehdy plný význam, je-li tento s věcí podrobně obeznámen.
G. Nález a usnesení. Navrácení v předešlý stav. Z procesních úkonů soudu, které teorie snaží se druhově roztříditi, zajímají v procesu před n-m s-m s-em nejvíce t. zv. rozhodnutí. Jejich pojmový znak je spatřován v tom, že jsou to „volní projevy soudu směřující podle svého obsahu ke způsobení určitého právního účinku“ (Hellwig a j.). Zákon říjnový i jednací řád roztřiďují rozhodnutí soudní právě podle toho, zdali se jimi vytváří jen procesně-právní situace, které „náležejí jen k řízení“, či situace materielně-právní (t. zv. Sachgestaltung, Sauer: Grundlagen des Prozeßrechtes, 2. vyd., str. 187 a násl.). Není rozhodným kriteriem, zdali rozhodnutí bylo vydáno na základě obligatorního ústního jednání, neboť „nálezy“ nazývá zákon jak rozhodnutí, která vydána byla na základě ústního líčení, tak rozhodnutí vydaná bez něho. Tak nazývá se nálezem rozhodnutí, jímž se naříkaný akt správní ruší bez líčení pro vadnost řízení (§ 28, odst. 1., zák.), stejně jako rozhodnutí, jímž se na základě ústního líčení stížnost zamítá nebo naříkané rozhodnutí ruší. Rozhodnutí právě zmíněná, i když se vydávají ve zkráceném procesu (bez ústního líčení následkem vzdání — viz níže), jsou rovněž nálezy.
K nálezům „upravujícím“ situace materielně-právní druží se i výměr podle novelisovaného § 22 zák., jímž se stížnost vytýkající toliko vadnost řízení zamítá pro bezdůvodnost s tím, že stěžovatel může v preklusivní zákonné lhůtě proti výměru podati odpor a žádat nařízení ústního líčení, kteréžto žádosti soud musí vyhověti. Než této formy řízení, kterou mělo se docíliti zjednodušení procesu, přestal již rakouský soud po nepříznivých zkušenostech záhy používati, ačkoli nejde o formu arbitrární.
Usneseními nazývají se jak v zákoně tak v jednacím řádě rozhodnutí, jimiž se stížnost pro nedostatek procesních předpokladů a limine odmítá, dále všeliká rozhodnutí ryze procesní povahy, jako na př. opatření, jímž se řízení z různých příčin zastavuje (viz níže), jímž se stížnost stěžovateli vrací k opravě formálních vad, jímž se přípravné řízení zahajuje, uzavírá a spor k ústnímu líčení odkazuje, a vůbec všecka „opatření přípravná“ a „rozhodnutí incidentní“, jakož i rozhodnutí, jimiž senát během líčení vyřizuj e procesní námitky a návrhy při líčení vznesené. Nejen nálezy, nýbrž i většina usnesení se stranám sdělují, rozdíl je ovšem ve formě sdělení, a jen „nálezy“ se prohlašují jménem republiky.
Závažný rozdíl je však co do víživosti rozhodnutí pro soud sám. Podle § 43 zák., nadepsaného „právní moc nálezů“, není proti nálezům soudním přípustno „navrácení v předešlý stav“. Předpis tento vnitřně souvisí s procesní překážkou rei judicatae podle § 21 zák. Zákon vylučuje však z jakékoli restituce toliko nálezy. Z toho se vyvodilo, že pouhými usneseními není soud tak absolutně vázán. Má to význam pro usnesení aliminační, a prakse odedávna (Exel 786, 2414) připouští navrácení v předešlý stav, když byla stížnost odmítnuta pro zmeškání, dodatečně však vyšlo najevo, že byla podána včas. Stejně slušelo by postupovati, kdyby řízení bylo zastaveno pro zmeškání některé jiné z procesních lhůt, na př. k opravě stížnosti. Nálezu připisuje se naproti tomu zpravidla víživost absolutní, i když je jisto, že proces před n-m s-m s-em je stižen sebe těžší procesní vadou. Prakse je někdy do té míry v zajetí textu § 43, že nepřipouští „navrácení v předešlý stav“, konkretně vyjádřeno: reasumaci ústního líčení, když byl nález vydán bez povinného přizvání strany zúčastněné (Boh. adm. 55 řím.). Jindy však — Boh. adm. 35 řím. — bylo správně uznáno, že byl-li nedopatřením vydán nález (ve zkráceném procesu), aniž se stěžovatel ústního líčení vzdal, musí býti k jeho žádosti nařízeno ústní líčení. Dovolávati se při tom § 46 jedn. řádu je arci stejně nepřiléhavé jako zbytečné. Již stará prakse založená na plenárním usnesení z 7. 10. 1889 připouštěla „obnovu řízení“, když strana nebyla k líčení pozvána. Sluší však jíti ještě dále. Předpis § 43 zák. předpokládá „nález“, tedy platný akt soudu, a nemůže tedy býti překážkou nového rozhodnutí ve věci, byl-li „nález“ vydán v procesu jen zdánlivém anebo v procesu, jemuž scházely nezbytné procesní předpoklady nebo náležitosti. Jistě by nestál v cestě nález vydaný o stížnosti fingované, nebo nález vynesený senátem nesprávně složeným, na př. kde by polovice radů neměla způsobilost pro úřad soudcovský. Ani před nálezy vydanými ke stížnosti osoby nemající způsobilosti býti procesní stranou nelze se zastaviti. Nesnadná je ovšem otázka, které náležitosti procesní jsou do té míry nezbytné, že „nález“ není nálezem, a zda „nález“, vydaný bez těchto náležitostí, je přece jen nálezem, když nedostatek náležitosti nebyl soudem přehlédnut, nýbrž náležitost následkem mylného právního posouzení byla soudem za splněnou uznána.
Proti arrêtu francouzské státní rady připuštěny jsou v situacích, o nichž byla právě řeč, opravní prostředky, récours en revision a tierce opposition, o nichž státní rada sama rozhoduje. Cestou svrchu naznačenou lze obdobné prostředky opravné i u nás připustiti.
H. Proces zkrácený. O vyřízení stížnosti výměrem (novelisovaný § 22 zák.) stala se již zmínka. Pro jeho nepraktičnost není třeba zastavovati se u některých procesních zvláštností (§ 32 jedn. řád). Rovněž o kasačních nálezech pro vadnost řízení vynesených v procesu zkráceném o ústní líčení byla již řeč.
Novela z r. 1905 zavedla však ještě dvě formy zkráceného procesu. V jednoduchých sporech, kde je na sporu jen otázka právní, má odpadnouti řízení přípravné, a to obligatorně (novelisovaný § 23, odst. 1.). I toto ustanovení je z faktických příčin nevalně praktické, protože je velmi málo stížností, které relevují výlučně ryzí otázku právní.
Praktický význam má proces bez ústního líčení podle novelisovaného § 28, odst. 4. a 5. Vzdá-lí se stěžovatel ústního líčení, což nemusí se státi již ve stížnosti, a neodporuje-li tomu ani žalovaný úřad ani strana zúčastněná (spolužalovaná) ve lhůtě, kterou jim určil soud, čině jí sdělení o stěžovatelově vzdání, může soud arbitrárně od ústního líčení upustiti. Vzdání je neodvolatelné. Za časovou hranici pro vzdání pokládá prakse (Alter III. 1041) usnesení senátu, jímž se spor odkazuje k ústnímu líčení.. Je-li výklad tento doslova správný, vzchází pochybnost, zdali záleží na době usnesení senátu či teprve na intimaci tohoto usnesení (takto Reissig 16062).
I. Přerušení a zastavení procesu. O přerušení normálního vývoje procesu dá se mluviti při odročení líčení (jedn. řád v § 31 mluví o sistování řízení), když bylo odročeno k souhlasnému návrhu všech procesních odpůrců na neurčito, což vykládá § 31, odst. 4., jedn. řádu v ten smysl, že líčení má se naříditi, až ten neb onen z účastníků procesu takový návrh učiní. Ujal se zvyk nazývati tento stav procesní klidem řízení. Složité otázky, které se pojí k přerušení procesu civilního, v řízení před n-m s-m s-em dle povahy věci odpadají.
Důležitější pro vývoj procesu je zastavení, jímž se proces před dosažením svého normálního cíle zakončuje. Důvodem je především stěžovatelovo odvolání (zpětvzetí) stížnosti. Projevuje se v něm disposiční zásada, která proces ovládá. Stěžovatel je dominus litis a může svou stížností disponovati, a to patrně ještě při ústním líčení. Nelze nalézti překážky, která by mu v tom bránila. Teprv skončení líčení, po němž není již mezi stěžovatelem a soudem žádného procesního styku, zdá se býti překážkou odvolání stížnosti. Srov. však Boh. adm. 60 a 196 řím. Jednací řád (§ 31, odst. 1. a 2.) rozeznává, zdali byla stížnost vzata zpět před zahájením řízení přípravného, či ve stadiu pozdějším. Rozdíl má však význam jen interní, v prvém případě stížnost se vrací rolárním usnesením tříčlenného senátu, v druhém se řízení zastavuje usnesením pravidelného senátu pětičlenného. Dalším důvodem zastavení je zmeškání propadné lhůty k opravě formálních vad. Soud v tomto případě vyslovuje usnesením (pravidelného senátu), že řízení se nebude konati. Usnesení se sděluje všem účastníkům. Zmeškání lhůt ke spisům přípravným nemá na vývoj procesu žádného vlivu stejně jako neúčast při ústním líčení. O tom stala se již zmínka.
Jen zcela výjimečně je důvodem zastavení procesu smrt stěžovatelova, je-li předmětem procesu ryze osobní „právo“ stěžovatelovo, které nenáleží do pozůstalosti (Popelka 3781 srov. Boh. adm. 8681). Řízení i zde se zastavuje usnesením. Zánik právnické osoby mohl by za jistých okolností přivoditi podobnou situaci.
Zrušení žalovaného úřadu nemůže však na vývoj procesu míti vliv. Zůstal tu po něm akt, který jej přetrval. Nesnáze ovšem nastávají v případě kasace rozhodnutí úřadu, byl-li úřad odstraněn i se svou kompetencí, aniž bylo pamatováno na přechod věcí před n-m s-m s-em pendentních na jiný úřad. Ilustrativný je následovní případ. Kompetence obcí a společných bytových úřadů k zabírání bytů podle zák. č. 592/1919 Sb. zanikla podle § 70 zák. č. 100/1921 Sb. určitým kalendářním dnem. Jen proto, že šlo náhodou o obec, bylo lze nalézti východisko z nouze (Boh. adm. 1187, 1170 a j.).
Zvlášť důležitým důvodem zastavení řízení je t. zv. uspokojení stěžovatele (Klaglosstellung). Prokáže-li žalovaný úřad v kterémkoli stadiu procesu před n-m s-m s-em, že zatím stěžovatele uspokojil, zastaví soud řízení, když byl dříve stěžovatele vyslechl. Zastavení děje se rovněž usnesením, jímž se proces definitivně zakončuje (Exel 1009). Uspokojení stěžovatele má jakousi podobnost s uznáním zažalovaného nároku v civilním procesu. Žalovaný úřad jím uznává, že stížnost proti jeho aktu vznesená je důvodná. Na místo dispositivního aktu, jímž jev civilním procesu uznání zažalovaného nároku se strany žalovaného, vstupuje tu však nový akt správní, neboť zkrácení práva stěžovatelova, způsobené aktem správním, nemůže býti odčiněno jinak než zase aktem správním. Je-li obsah naříkaného aktu dělitelný, je myslitelno uspokojení také jen částečné (Boh. adm. 134 řím.). Je-li vůbec třeba důkazu, je instituce zastavení procesu pro uspokojení plným důkazem, že procesem před n-m s-m s-em nikterak se nesuspenduje příslušnost žalovaného správního úřadu vydávati ve věci na spor uvedené další akty správní. Jen správní právo procesní dává odpověď na otázku, může-li úřad jednati bis de eadem re. Litispendence před správním soudem nic mu v tom nebrání (Exel 2417, Budw. 3546/87). Opak musil by býti výslovně stanoven.
Podnět k zastavení procesu pro uspokojení vychází od žalovaného úřadu. Stěžovatel musí býti sice vyslechnut, ale jeho prohlášení není rozhodné. Dotaz ke stěžovateli se činí se sankcí, že řízení bude zastaveno, jestliže se stěžovatel ve lhůtě soudem stanovené nevyjádří (Exel 1016, Boh. adm. 91 a 328 řím.). Zákonného podkladu tato sankce nemá. Kladného prohlášení stěžovatelova není k zastavení procesu zapotřebí. Popírá-li stěžovatel uspokojení (a podle správného názoru i nedal-li na dotaz odpovědi), je povinností soudu, aby uvážil, zdali stěžovatel byl vskutku uspokojen (Exel 1010 a násl., pak 2420). Vysloví-li soud, že uspokojen nebyl, pokračuje se v řízení.
Prakse nalezla nový důvod uspokojení v tom, že žalovaný úřad prostě naříkané rozhodnutí odvolal (Boh. adm. 2591, stejně již Exel 1013.). Odůvodňovalo se to tak, že odpadl předmět stížnosti, která se následkem toho stala bezpředmětnou. Stížnost se pak odmítala jako „bezpředmětná“. Otázka uspokojení se takto proměnila v otázku po základní podmínce procesní (existence naříkatelného aktu), při čemž se přehlédlo, co již vídeňské plenum z r. 1885 (Exel 1006) dobře postřehlo, že spor před správním soudem „vztahuje se na stav, který tu byl v době podání stížnosti“. Říjnový zákon upravuje sám otázku, jak může žalovaný úřad přivoditi zastavení procesu. Jediný zákonu známý prostředek je právě uspokojení, což znamená „der Beschwerde gerecht werden“, jak to vystihuje Budw. 3546/87. Stejně jako se vídeňská prakse (Exel 1014, 1015, 2422 a j.) ustálila na zásadě, že pouhé odvolám (zpětvzetí) naříkaného rozhodnutí není uspokojením, dospěl i n. s. s. arci teprve po špatných zkušenostech s některými správními úřady, jež odvolané rozhodnutí prostě opakovaly, nutíce tak stěžovatele k nové stížnosti k n-mu s-mu s-u, k jediné možné zásadě, že odvolá-li úřad naříkané rozhodnutí s výhradou nového rozhodnutí anebo i bez této výhrady, není v tom možno vidět uspokojení stěžovatele (Boh. adm. 6407 a již 3801). Jen ve zcela zvláštních situacích může odvolání rozhodnutí býti uspokojením skutečným čili „materielním“, jak vídeňský správní soud to někdy vyjadřoval (Exel 2424). Obrat v soudní praksi v otázce uspokojení odvoláním rozhodnutí vedl k netušenému výsledku. Byl vynalezen (Boh. fin. 3877, 4455 a j.) nový důvod nepříslušnosti soudu, a to následovní spekulací: Vydal-li žalovaný úřad, odvolav své rozhodnutí, stížností k n-mu s-mu s-u napadené, rozhodnutí nové, jež nevedlo k zastavení procesu pro uspokojení stěžovatele, není toto nové rozhodnutí výrokem právní moci schopným, a způsobilým zasáhnouti do práv strany, a je tedy stížnost proti tomuto novému rozhodnutí podle § 2 říjn. zák. nepřípustná. Neudržitelnost této konstrukce bije do očí. Finguje se tu jakási procesní překážka pro řízení správní, a důvod této překážky se hledá v litispendenci před n-m s-m s-em. Zbývá ještě otázka, zdali a kdy má se řízení zastaviti, když procesní podmínka, která při zahájení procesu byla splněna dodatečně odpadla. O smrti stěžovatelově stala se již zmínka. Odpadnutí procesní způsobilosti stěžovatelovy zřejmě nemůže vésti k zastavení procesu. Ostatní předpoklady procesní podle své povahy nemohou dodatečně odpadnouti, nedostatek jich může nejvýš dodatečně vyjíti najevo, ač zde byl již při zahájení procesu. Dodatečně může se však dostaviti procesní překážka věci rozsouzené, a to v tom případě, podal-li stěžovatel do jednoho a téhož rozhodnutí několik stížností, z nichž byla jedna soudem věcně vyřízena před ostatními. Zde jistě nelze mluviti o nepřípustnosti stížnosti, neboť tu sluší posuzovat podle stavu při zahájení procesu. Stížnost tehdy přípustná nemůže se dodatečně státi nepřípustnou. Res judicata brání však absolutně pokračování v dalších procesech. Zastavení řízení usnesením bylo by tu správnou formou zakončení procesu, podobně jako při smrti stěžovatele ve sporu o ryze osobní právo.
K. O doručování jedná § 49 jedn. řádu. Podle § 48 jedn. řádu platí pro styk soudu s úřady a stranami subsidiárně zákonné předpisy platné pro řádné soudy.
Své vlastní útraty řízení před n-em s-m s-m nese zásadně každý účastník sám. Jen když se stížnost zamítá, může soud uvaliti v nálezu na stěžovatele „náhradu útrat řízení“, buď úplně nebo z části. Lze tedy předpisu tohoto použíti jen na řízení, zakončené nálezem. Myslí se zřejmě jen na útraty procesního odpůrce. Náhradu útrat nelze uložiti ani žalovanému úřadu ani zúčastněným stranám. Zásada rovnoprávnosti je tím porušena, což není spravedlivé, zejména uváží-li se, že ústní líčení a útraty s ním spojené mohou nyní podle novelisovaného § 28 býti způsobeny právě žalovaným úřadem nebo zúčastněnou stranou, jestliže vyžádaly si ústní líčení, jehož, se stěžovatel vzdal. Stojí vůbec za uváženou, nepůsobila-li by již pouhá možnost uvaliti náhradu útrat stěžovatelových na žalovaný úřad (s případným regresem proti dotčenému úředníku) na správu veřejnou blahodárně, nehledě ani k ekvitě vůči stěžovateli. Stranám a jich zástupcům ano i advokátu, který stížnost jen podepsal (Exel 2410), může soud uložiti pokutu pro svévoli, jestliže brojí proti jasnému znění zákona anebo jiným způsobem vedou stížnost zřejmě svévolnou. Bližší v § 41 zák. Zdá se, že předpisu toho (v prvé jeho části) užíti lze i proti zúčastněným (spolužalovaným) stranám, nikoli však proti žalovanému úřadu. Uložení pokuty zákon neváže na předpoklad, že stížnost byla odmítnuta nebo zamítnuta.
Právo chudých upravuje § 50 jedn. řádu. Žádosti za povolení práva chudých (§ 63 c. s. ř.), pokud se týkají osvobození od poplatků a kolků, vyřizuje podle předpisů § 65, al. 2—4, c. s. ř., sám n. s. s. Žádost za povolení zástupce chudých odkáže se na ustanovení § 16 adv. řádu.
O kolkování podání viz § 1, lit. d, zák. č. 54/1925 Sb., ve spojení s cís. nař. č. 281/1916 ř. z. a zák. č. 52/1907 ř. z. Stížnost podléhá dle toho kolku 5 Kč za každý arch. Ani v policejních věcech trestních není stížnost od kolku osvobozena (Boh. fin. 3125). I na Slovensku a Podkarpatské Rusi platí poplatkové normy zemí historických (Boh. fin. 3125, 4495 a j.).
VI. Záruky stálosti judikatury. Škodlivé následky právní nejistoty vyvolávají snahu zabezpečiti stálost v judikatuře. V právu anglosaském je staletým pravidlem právním, že právní názor, ratio decidendi, na němž vysoký soud založil své rozhodnutí, váže všechny soudy nižší kategorie, dokud tímže soudem nebo soudem ještě vyššího stupně nebyl tento právní názor opuštěn a jiným nahražen. Na evropské pevnině nenalezla tato tuhá víživost precedenčního případu napodobení. Absolutismus nepřál tomu stejně jako nauka o trojdělení moci. U nás stále platí žárlivá zásada absolutismu, v § 12 obč. zák. i do positivní normy vtělená, že rozsudky v konkretním případě vynesené „nikdy nemají moci zákona“ a nemohou býti rozšiřovány na případy jiné. Vynořil se sice projekt na zřízení zvláštního tribunálu pro závazný výklad zákona, Zeilerův Rechtshof, ale responsa prudentium sotva dočkají se renaissance. Vše, čeho na ten čas bylo dosaženo, jsou jen více nebo méně účinné prostředky, aby aspoň v samé judikatuře nejvyšších tribunálů bylo zabráněno povážlivému kolísání. Ujala se metoda ztížiti úchylky od právních názorů tímže soudem buďsi ve stejném nebo aspoň v jiném soudním senátě vyslovených, a to tím způsobem. že změna právního názoru je podmíněna usnesením širšího sboru soudců, tak řečených senátů neb shromáždění plenárních nebo t. zv. Velkého senátu, na který někde, jako u něm. říšského dvora finančního, přechází i rozhodování konkretního případu. Nejdále snad pokročil náš zákon o volebním soudě č. 125/1920 Sb. v předpisu § 5 doplněném novelou č. 145/1924, podle něhož je úchylka od právního názoru tímto soudem v dřívějším usnesení vysloveného podmíněna usnesením plenární schůze o vysokém quorum a s tak kvalifikovanou většinou, že při zvláštním složení tohoto tribunálu může to vésti až k nežádoucí ztrnulosti judikatury. Rozumnou stálost judikatury n-ho s-ho s-u má zabezpečiti instituce plenárních sborů, upravená na základě § 13 říjn. zák. jednacím řádem č. 209/1907 ř. z. O složení těchto sborů stala se již zmínka shora (odst. III.). Jejich účelem jest „zabezpečiti jednotnost judikatury a zameziti rozpory“. Mohou býti svolávány nejen, aby byla úchylka od dosavadní judikatury podmíněna důkladnější úvahou širšího sboru, nýbrž i proto, aby i tam, kde není dosud precedenčního případu, byl již zpředu dán judikatuře pevnější směr. Není ovšem žádného předpisu právního, který by členy soudu vázal na právní názor plenárním sborem přijatý, a to ani pro konkretní případ, kterým bylo plenum vyvoláno, jako je tomu na př. podle § 14 saského zákona o správním soudnictví z r. 1900. Autorita plenárního usnesení dostává se takto do kolise se soudcovou povinností říditi se jen zákonem a „svým nejlepším přesvědčením“. Plenární schůze svolává president soudu bud z vlastního podnětu, nebo obligatorně k návrhu senátu rozhodovacího, nebo jeho předsedy, nebo většiny členů jednoho z obou soudních oddělení (viz shora III.). Plenum soudního oddělení je dvanáctičlennému plenu odbornému jaksi nadřaděno, neboť svolává se teprve, když o právní otázce bylo již učiněno usnesení plena odborného. Od názoru vysloveného plenem oddělení může se však uchýliti toto plenum samo. Plenissimum svolává se jen, když jde o právní otázky, jež týkají se obou oddělení, nebo o aplikaci říjnového zákona nebo jednacího řádu. Sbory plenární nejsou senáty rozhodovacími, nejudikují nikdy v konkretním případě, nýbrž usnášejí se toliko o abstraktně formulované otázce právní, nepřipojujíce žádného odůvodnění. Podrobnosti o složení a jednání v plenárních sborech předepsány jsou §§ 5—16 jedn. řádu. Cena příliš početných a následkem toho méně odborných sborů je pochybná. Metoda Velkého senátu, kterou zvolila na př. něm. Reichsabgabenordnung z r. 1919 (§ 46), zdá se vhodnější.
Pomocným zařízením pro zabezpečení jednotnosti judikatury jest evidence nálezů a usnesení soudních, jichž předmětem je nějaká otázka právní. Je upravena v § 47 jedn. řádu a v presidiálních instrukcích na jeho základě vydaných. Veliké osobní rozmnožení soudu a rozměry jeho pracovního úkolu jsou příčinou, že zařízení toto nemůže plně dosáhnouti svého účelu. Zvlášť závažnou závadou je, že obě soudní oddělení, administrativní a finanční, ztrácejí vnitřní kontakt, takže mohou se v souběžných otázkách velmi rozcházeti. Hlásí se potřeba, aby byly hledány nové cesty. Cennou pomůckou méně k zachování, jako spíše k zjednání jednotnosti judikatury jsou knihy judikátní, které jsou zrcadlem judikatury.
Emil Hácha.

Citace:

HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. Slovník veřejného práva Československého, svazek II. I až O. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1929, s. 845-898.