Č. 6865.
Samospráva obecní: Z § 18 ob. fin. novely neplyne dozorčímu úřadu právo, aby nařídil obci odstranění závad při revisi zjištěných.
(Nález ze dne 9. listopadu 1927 č. 22641.)
Věc: Městská obec K. (adv. Dr. Rud. Traub z Čes. Brodu) proti zemskému správnímu výboru v Praze stran revise obecního hospodářství.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje v bodech I. 6. odst. 5 a 6, I. 7. a II. 22. pro nezákonnost, v bodech I. 13 a I. 15 pro vady řízení; v ostatním se stížnost zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Nař. výnosem zaslal zsv stěžující si obci zprávu o přehlídce obecního hospodářství, provedené zem. kanceláří pro revisi okr. a ob. hospodářství ve dnech 30. října až 9. prosince 1925, a »uložil« jí mimo jiné toto: I. 2. Ke všem zápůjčkám budiž — pokud se tak nestalo — vyžádáno dodatečně schválení osk a doplněn výkaz o zadluženosti obce. 5. odst. 2. Dílců sousedících s lesem jest záhodno použíti k rozšíření lesa za účelem vyššího výnosu. 6. Při hospodaření nutno vzhledem k nepříznivé fin. situaci obce dbáti u výdajů největší šetrnosti, příjmy pak pokud možno zvýšiti. Z toho důvodu nutno i neodůvodněně vysokou náhradu starostovu přiměřeně, aspoň na míru označenou ve zprávě redukovati. Jinak by nemohla býti — jak již v protokole o přehlídce konstatováno — zsv-em doporučena žádost obce o zvýšení státních přídělů. Vzniklé tím úspory by mohlo býti částečně použito k přechodnému zaměstnání pomocné síly — ovšem pouze na nejnutnější čas —, aby zastala manipulačního úředníka, by týž mohl splniti své povinnosti jako účetní a aby mohl své práce vyříditi běžně, a aby potom důchodní mohl se věnovati zcela sestavení ob. inventáře, pro něž možno prodloužiti lhůtu nejpozději do konce roku 1926. S uhelnými společnostmi budiž zahájeno jednání o dobrovolný příspěvek podle § 27 fin. novely. S poukazem na nepříznivý fin. stav obce budiž pak již pro rok 1926 žádáno opětně o zvýšený příděl daně domovní. 7. K zák. z 12. října 1875 č. 76 z. z. o ustanovení polního hlídače budiž vzat náležitý zřetel a nepřevezmou-li držitelé pozemků ve smyslu § 19 téhož zák. polní hlídání na sebe sami, budiž polní hlídač ustanoven a náklad s tím spojený hrazen ve smyslu § 25 fin. novely zvláštní přirážkou k dani pozemkové. 13. Částky vykázané sestavenými závěrkami pro obnovovací fondy buďtež uloženy pod úrok, napříště budiž pak na obnovovací fondy k účelům tam vytčeným, jakož i pro jiné opotřebitelné součásti ob. majetku pamatováno částkami skutečnému opotřebení odpovídajícími přesně ve smyslu odst. 20 prov. nař. č. 36 z. z. z r. 1924, 15. Instrukce služební buďtež doplněny v tom směru, aby jimi byl vyjádřen vzájemný služ. poměr jednotlivých úředníků, zejména vytýčeno, že tajemník jest úředníkem vedoucím a stanovena účelná dělba práce. Instrukci pro službu účetní a pokladní nutno pozměniti, aby vyhovovala novým předpisům pro rozdělení a uspořádání služby té. II. 22. Aby mohla kancelář všem svým povinnostem řádně a běžně dostáti, jest nutno, aby úřadování pro strany bez výjimky bylo omezeno toliko na dopolední hodiny od 8 — 11 hodin, aby jí zbyl čas na pokladní skontro ještě dopoledne, jakož i čas na běžné vedení účetních knih a včasné vyřízení ostatní agendy. Pro případné vskutku jen nejnutnější výjimečné odpolední případy (na příklad dávka nápojová či z masa) mohla by býti pověřena vybíráním na pomocný deník pro výběrčího a proti okamžitému vyúčtování o příštím dnu městská policie.
O stížnosti nss uvážil:
Obecní zřízeni zbudováno je na principu samosprávy obce. Obec v samostatném oboru působnosti má právo — šetříc zákonů — »sama volně ve všem se ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti« (§ 28 odst. 1. ob. zř.), zejména také »spravovati dle vůle jmění své a záležitosti své k svazku obecnímu se vztahující« (§ 28 odst. 2. bod 1.). Z tohoto práva obce na samosprávu plyne, že zásahy do samosprávy obecní jsou přípustny jenom potud, pokud to zákon výslovně připouští. Aplikována na dozor nad obcemi zásada tato znamená, že dohlédací úřad může do samosprávy obecní zasahovati jenom potud, pokud mu zákon výslovně právo dozoru přiznává, a jenom těmi prostředky, které mu k tomu konci dává na ruku.
Ob. fin. novela č. 329/1921 v § 18 upravila instituci revise ob. hospodářství. Dohlédací úřad jest oprávněn prováděti přehlídky neb odborné revise hospodářství obcí i proti jejich vůli. Z toho o sobě plyne arci t. zv. právo přezvědu, t. j. právo zjišťovati stav ob. hospodářství, kterémužto právu odpovídá povinnost obce, podrobiti se revisi a umožniti její provedení podle positivního předpisu § 18. odst. 3 předložením všech potřebných pomůcek. Nad to lze však z ustanovení § 18 vyvoditi již jen právo dohlédacího úřadu, aby na základě výsledků revise stav hospodářství obecního podrobil kritice, a aby tento kritický posudek s případnými pokyny a radami obci sdělil. O tom, že a eventuelně jakými prostředky mohl by dohlédací úřad výsledky revise proti obci uplatniti, nemá § 18. fin. novely ustanovení žádného. Poněvadž v právu revise je v podstatě obsaženo právě jenom právo přezvědu a kritiky, nelze z § 18 ob. fin. novely vyvozovati, že by dohlédací úřad byl na základě tohoto ustanovení také oprávněn obci autoritativně nařizovati, aby jakékoliv závady při revisi shledané odstranila. Poněvadž pak ani jinde v ob. zřízení a v zákonech je doplňujících není ustanovení, které by takto povšechně dávalo dohlédacímu úřadu právo zasahovati do samosprávy obce, plyne z toho závěr, že dohlédací úřad jest oprávněn autoritativně, zejména rozkazy nebo zákazy naléhati na odstranění závad při revisi shledaných jenom potud, pokud jsou mu taková dozorčí oprávnění positivně přiznána jinými předpisy, jež jeho dozorčí moc upravují. Podle toho, co řečeno o právech plynoucích dozorčímu úřadu z předpisů § 18 ob. fin. novely, nemá revisní zpráva, podaná dohlédacímu úřadu revidujícími orgány, jiného významu nežli pouhé informativní pomůcky pro úřad, na které zakládá pak svůj kritický posudek ob. hospodářství. Z této povahy její plyne, že není třeba, aby dohlédací úřad před vydáním svého revisního výnosu, jímž výsledky revise obci oznamuje, zprávu revisní s obcí sděloval. Poněvadž pak není ani positivního předpisu, který by takovéto sdělování revisní zprávy obci nařizoval, není vadou řízení, když dohlédací úřad — pokud nezakládá na revisní zprávě nic více, nežli svůj kritický posudek — tuto zprávu předem obci nesdělí. Jenom tehdy, kdyžby na základě okolností, při revisi zjištěných činil nějaké dozorčí opatření, bylo by ovšem třeba, aby obci předem poskytnuta byla příležitost, aby mohla ke zjištěním těm zaujati stanovisko.
Zkoumaje nař. výnos s uvedeného zásadního hlediska, musil si nss především předložiti otázku, zda jednotlivé »příkazy« stížností naříkané mají skutečně — jak za to má stížnost — povahu autoritativních příkazů, jimiž se obci způsobem právní moci schopným ukládá určitá formalisovaná povinnost. Jest sice pravda, že revisní výnos v úvodu užívá obratu »ukládáme«, z čehož bylo by možno souditi, že následující na to pokyny pokládá veskrze za příkazy pro obec závazné. Při zjišťování pravého smyslu jeho náleží však přednost specielním textům jednotlivých bodů revisního výnosu, a dlužno tudíž především podle obsahu těchto jednotlivých pokynů u každého zvlášť zjišťovati jeho právní povahu.
Pokud se týče bodu I. 5. odst. 2., jest již z jeho znění patrno, že se jím udílí obci pouhá rada, jak po názoru zsv-u pozemků tam zmíněných hospodářsky racionelně využitkovati. Totéž platí o bodu I. 6. odst. 2—4; praví se tu sice, že jest »nutno« náhradu starostovu přiměřeně redukovati, ale obsah tohoto pokynu není tak určitý, aby bylo lze spatřovati v něm nějaký dozorčí příkaz, a to tím méně, když na jeho neuposlechnutí není stanovena žádná právní sankce. Příkazem sub I. 2. ukládá se obci, aby si vyžádala dodatečně schválení osk ke všem výpůjčkám. Stížnost nenamítá, že by šlo o výpůjčky, které schválení dohlédacího úřadu po zákonu nepotřebují, nýbrž brání se pouze tím, že prý musí býti ponecháno obci, chce-li usnesení o uzavření výpůjčky předložiti dohlédacímu úřadu k schválení čili nic, poněvadž, dokud výpůjčka nestala se pravoplatnou, má obec kdykoli právo od ní ustoupiti, a v této své volnosti nemá býti dohlédacím úřadem omezována. Shledává tedy obec v tomto příkazu pouze ohrožení svého práva, od sjednané výpůjčky podle své vůle ustoupiti. V tomto směru jest však na omylu, neboť schválením usnesení o výpůjčce není ještě obci zabráněno, aby od realisace výpůjčky upustila, pokud tomu nepřekáží její vázanost soukromoprávní. V uvedených třech bodech je tedy stížnost bezdůvodna.
Příkazu danému sub I. 13, — aby částky vykázané sestavenými závěrkami pro obnovovací fondy byly uloženy na úrok — stížnost vytýká, že — když by se vztahoval také na výdělečné podniky obce — odporuje ustanovení § 22 odst. 3. věty první vl. nař. č. 143/1922. Odv. spis žal. úřadu podotýká k tomu, že se příkaz na výdělečné podniky obecní nevztahuje, jak prý patrno z revisní zprávy str. 13, jež tvoří nerozlučnou součást výnosu. Nss nemohl však dáti žal. úřadu za pravdu. Nař. výnos sám ani žádné výjimky nestanoví, ani na revisní zprávu neodkazuje. Vyloučení výdělečných podniků obecních ze sporného příkazu bylo by tedy možno vyvozovati pouze z toho, že se příkaz vztahuje toliko na částky vykázané »sestavenými závěrkami«; podle revisní zprávy str. 13. však ohledně obecních podniků, resp. ústavů samostatné účtování není vedeno. Ježto však jednak není patrno, co se rozumí slovy »sestavené závěrky« — zda jen závěrky dosud obcí sestavované, či snad také nějaké závěrky případně sestavené při revisi —, jednak revisní zpráva sama na str. 14. uvádí, že o lesním a polním hospodářství — tedy o podniku nepochybně výdělečném — vedlejší účty se sdělávají, zůstává příkaz daný sub I. 13 neurčitým a znemožňuje touto svou nejasností, aby ve směru stížností relevovaném byl přezkoumán. Proto slušelo nař. rozhodnutí v tomto bodu zrušiti dle § 6 zák. o ss.
Rovněž bylo na základě § 6 zák. o ss zrušiti nař. výnos v bodu I. 15. Příkaz daný obci, aby upravila určitým způsobem služ. instrukce pro své úředníky, vzhledem k ustanovení §§ 9 a 43 zák. o ob. úřednících sice zásadně nepřípustný není. Stejně dlužno v zásadě uznati přípustnost dozorčího příkazu, aby upravena byla určitým způsobem instrukce pro službu účetní a pokladní, pokud by takovou úpravou podmíněno bylo dále řádné vedení knih, předepsané § 15. ob. fin. nov. a předpisy na jeho základě vydanými. Avšak příkaz daný obci sub I. 15 je tak neurčitý, že jej není možno přezkoumati v tom směru, zda nevybočuje z rámce uvedených předpisů.
Nezákonným uznal nss daný příkaz sub I. 6. odst. 5., kterým se obci ukládá, aby s uhelnými společnostmi zahájila jednání o dobrovolný příspěvek podle § 27 ob. fin. nov., poněvadž předpisuje obci také již určitý způsob úhrady její potřeby příspěvky podle ustanovení § 27 ob. fin. nov., jichž požadovati jest sice oprávněna, nikoli však povinna.
Stejně nezákonně zasahá do fin. sebeurčovacího práva obce příkaz sub I. 6. odst. 6, aby žádala za zvýšený příděl daně domovní, pročež bylo nař. rozhodnutí i v tomto směru podle § 7. zák. o ss zrušiti.
Důvodnou shledal nss dále námitku směřující proti příkazu sub I. 7. Odv. spis žal. úřadu sice namítá, že i zde jde o pouhý pokyn, aby obec brala náležitý zřetel k předpisům zák. o pol. pychu. Podle obsahu nař. rozhodnutí nevybízí se tu však obec jen všeobecně, aby brala zřetel na předpisy zák. o polním pychu, nýbrž nařizuje se jí také docela striktně, aby ustanovila polního hlídače, a ukládá se jí tudíž autoritativně určité přesně vymezené plnění, které by bylo možno proti obci exekutivně vymáhati. Zák. o polním pychu nedává však zsv-u právo, aby autoritativně stanovil v konkretních případech povinnosti, obcím tam abstraktně uložené, a rovněž nelze příslušnost k takovému rozhodování vyvozovati ani z ob. zřízení, které naopak předpisem § 104 ukládá úřadu politickému, aby zjednal odpomoc, jestliže by ob. zastupitelstvo opominulo vybývati, co zvláštními zákony na obec vloženo, a plniti povinnosti dle těchto zákonů na obec náležející. Pokud tedy zsv sub I. 7, obci nařídil, aby ustanovila polního hlídače, muselo v tomto případě nař. rozhodnutí pro nepříslušnost zsv-u býti zrušeno.
Posléze uznal nss nezákonným i příkaz udělený obci sub II. 22, kterým se jí ukládá, aby úřadování ob. kanceláře pro strany bylo bez výjimky omezeno na dobu od 8.—11. hodiny. Stanoviti úřední hodiny pro styk se stranami a upraviti službu obecních orgánů v době mimo tyto úřední hodiny je výhradným právem obce (§ 28 odst. 1. a odst. 2. bod I, § 52 ob. zř.), a není žádné normy, která by dohlédacímu úřadu dávala oprávnění, aby z moci úřední do úpravy obcí stanovené zasahoval.