Veřejné právo.

Drobné spisy Bohuše svob. pána Riegra. Uspořádal Karel Kadlec.
Svazek II. V Praze 1915.1
Druhý svazek této souborné publikace přináší na 689 tiskových stranách vedle Předmluvy pořadatelovy 18 článků z pera Riegrova (8 totiž z oboru dějin ústavních a 10 o samosprávě) a jako 19. též úryvek "Z vlastních pamětí Fr. Lad. Riegra", který sice sepsal otec zvěčnělého professora, ale syn vydal a komentoval ve Vlčkově Osvětě. Jeho Doslov, k úryvku připojený, jest jakousi apologií českých vůdčích politiků doby Belcrediovské a dílem i ministra Belcrediho sama (jakožto odpůrce chystaného říšského dualismu) proti výtkám, které jim později činí Gust. Eim. Arn. Denis a jiní (nejmenovaní) kritikové, apologií charakteristickou i pro apologetu, který nemůže v ní neprojevovati, jak také sám nazírá na osoby a věci oné doby.
Do publikace nemohlo býti bohužel pojato znamenité (ač jen přehledné) dílko Riegrovo "Ústavní dějiny Rakouska" (otisk z Ottova Slovníku naučného), ježto vyšlo již jako separátní spisek, který dosud rozprodán není.2 Rovněž vypuštěny jsou dva články, uveřejněné r. 1890 v Osvětě ("K programu práva přirozeného" a "K programu české strany lidové"), aby snad z polemiky v nich obsažené nezrodila se nyní — po smrti auktorově — zbytečně polemika nová.
Jak z předchozího výčtu článků patrno, náležejí myšlenkovým svým jádrem do dvou oborů, z nichžto prvý hledí si ústavních dějin (po výtce mocnářství Rakouského od r. 1848) a druhý samosprávy. A) Nuže, čeho nabývá český čtenář ze statí Riegrových předně prvého oddílu? — Důkladného, ač bolestného poučení, proč i od r. 1848 české historické právo státní stíháno bylo mnohými pohromami, jako již v dobách předchozích. Tentokráte stávalo se to z dvojí příčiny: někdy proto, že do přirozeného vývoje událostí ústavních, tak jak dle dosavadních zkušeností rozumně mohl býti očekáván, zasahovala náhle nepříznivá Čechům ruka faktorů nepředvídatelných aneb nepřekonatelných, jindy však také vinou vůdců našich, když neprozřetelně vzdalovali se od správného programu prvotního a zároveň měnili svou taktiku. Povolujíce již r. 1848 všeobecnému proudu mocných ideí časových, oslněni jsouce "přirozenými právy" jednotlivců i národů, moderními ústavami repraesentativními cizího původu, které nestaraly se hrubě o historickou nepřetržitost právní, jakož i konstrukcemi federalistickými, sami po boku zástupců jiných zemí mocnářství Rakouského pracovali (ve Vídni a v Kroměříži) o ústavě — říšské (předlitavské); tím samovolně přispívali též svou hřivnou k centralisaci nového rázu, totiž k centralisaci také konstituční, která družila se pak k starší již správní. Ačkoli ústava ta potom nevešla v život, přece již zásadně odchýlili se od státního práva českého a zadávali mu i pro budoucnost svým praecedenčním jednáním. — Hůře bylo po r. 1860, kdy, více než k němu, lnuli k diplomu říjnovému (ač oktrojovanému a nedosti jasně znějícímu), důvěřujíce přílišně jeho zdůrazňování jednoty říšské a jeho slibům o obnově historického významu zemských sněmů; neboť na konec přece nebyli s to, aby odvrátili tři veliké porážky od státního práva českého, způsobené mu (hlavně vinou faktorů nevypočitatelných):
a) únorovkou z r. 1861, která místo očekávaného povýšení přinesla ponížení zemských sněmů a naopak povznesení centralistické rady říšské;
b) dualismem z r. 1867 sdruženým s prosincovkou, kterým místo unitarismu, dříve zdůrazňovaného, říše rozštěpena na dvě polovice, a koruna Česká vtělena do jedné z nich (do Předlitavska);
c) přímými volbami do říšské rady dle zákona z r. 1873 (a zákonů dodatečných z pozdějších let), čím proti znění diplomu říjnového odňato zemským sněmům důležité právo posílati své delegáty do zastupitelstva říšského a tím zasahovati do jeho složení.
Upozorňujíce na souhrn výtek, kterými auktor Drobných spisů vzpomíná (v II. tomto svazku na str. 63.-64.) tehdejších i pozdějších českých politiků, přecházíme nyní od své povšechné charakteristiky k některým podrobnostem, aby stala se názornější.
1. Interes Čechů o uznání histor. státního práva r. 1848.3
Jest přední zásluhou dr. Frant. Braunera jakožto spisovatele petičních článků, přijatých pak na schůzi v lázních svatováclavských (dne 11./3. a zvláště dne 29./3. 1848), že vsunut mezi ně i požadavek, aby byl zase obnoven bývalý svazek mezi zeměmi koruny české tím, že by se jim dostalo společného sněmu zákonodárného a nejvyšších odpovědných orgánů pro exekutivu. Šlo tedy o to, aby koruna tato uznána byla za zvláštní stát, třebaže jako úd větší říše Rakouské, jejížto svrchovanosti by se však podřizovala jen v oboru věcí společných. Část vlasteneckých Moravanů podala pak (dne 6./4. t. r.) rovněž králi petici, podobnou pražské, ač s dodatkem, aby vedle generálního sněmu v Praze konal se i zvláštní v markrabství pro tamější hospodářství zemské. Zatím již prvý z kabinetních listů císařských (z 23./3. t. r.) odpovídal na první petici českou, že společný sněm pro království a markrabství mohl by býti povolen jen k žádosti obou zemí, a druhý (z 8./4. t. r. na druhou petici), že o takovém sněmě a jednotné nejvyšší správě zemí českých má býti rokováno teprve na příštím parlamentu říšském. Zároveň hned proti snahám patriotů zdvihl se trojí odpor: Němců, kteří chtěli všecky tři země koruny svatováclavské sloučiti s Německem, politické správy moravské, jež stíhala "české emissary" a rozdmychovala starou řevnivost mezi Čechy a Moravany, a posléze obou sněmů (stavovského i pozdějšího "selského"), jakož i zemského výboru markrabství, kterými (dne 14./4., 25./4. a 12./7. t. r.) vytrvale odmítán politický spolek a svazek s královstvím. Manifest Národního výboru ze 6. května, sepsaný Palackým, Riegrovo "Slovo k Moravanům" z 21. května t. r. jakož i Havlíčkovy články (v Národních Novinách) stejné tendence zůstaly bez pronikavého úspěchu.
Čechové nemohli záhy nepostřehnouti, že nezbude jim nežli starati se o svou užší vlast4 a chápati se aspoň těch výhod, které jí samé (bez Moravy a Slezska) kabinetní list z 8. dubna povoloval. A byly to výhody nemalé, takže list ten nazýván "chartou českou". Jím korunovaný král (Ferdinand V.), prohlašuje rovnoprávnost mezi oběma národnostmi v zemi, uvoloval se býti zároveň panovníkem konstitučním, tím, že zříkal se sám absolutistické výhrady iuris legis ferendae (z Obnov. zříz. zem. z r. 1627), a sliboval svolati zákonodárný sněm (s nařízeným zastoupením i městského a venkovského obyvatelstva vedle dosavadních stavů vyšších) pro široký obor vnitřních záležitostí království Českého, jakož i zříditi pro toto nejvyšší odpovědné úřady s rozšířeným oborem působnosti v Praze; toliko obor věcí společných Čechám s ostatními složkami soustátí měl býti upraven novou ústavou říšskou. Avšak vypracování této říšské konstituce dlouho se protahovalo. Zprvu očekávána z úřad "všech provinciálních stavů se sesíleným zastoupením stavu městského" (dle cís. manifestu z 25./3. 1848), potom (dne 25. dubna t. r.) místo ní ministr Pillersdorf vyhlásil sice se schválením císařským (a ve shodě s "centrálním výborem" zemských stavů, nepříznivých "chartě české") dílo svého pera — první oktrojovanou "ústavu císařství Rakouského", vlastně jen předlitavskou (ježto netýkala se zemí uherských) a centralistickou, (ježto všecku legislativu vyhrazovala toliko říšskému sněmu o dvou komorách); ale revolucionáři vídeňští, nespokojeni jsouce touto dvojí komorou, "šturmpeticí" vymohli posléze císařskou proklamaci z 16. května, dle níž vytvořiti ústavu náleželo pak "konstitujícímu shromáždění říšskému" o jedné jen komoře, volené bez censu. Zatím Národní výbor v Praze a hrabě Lev Thun, nově jmenovaný správce zemský, marně naléhali na to, aby rozepsány byly volby do českého sněmu zákonodárného, jehožto Pillersdorf byl protivníkem. Thun tedy posléze odhodlav se neposlouchati ministerstva, závislého na revolucionářích, rozepsal volby ty sám o své újmě a vypravil deputaci (hr. Alb. Nostice a dr. Fr. Lad. Riegra) za císařským dvorem do Inšpruka, aby se domohla provedení všeho toho, co "českou chartou" bylo království připověděno.
Deputace vracela se odtamtud s dobrou pořízenou, přinášejíc dodatečné císařské schválení prozatímně sedmičlenné vládní rady (kterou byl Thun zřídil v dohodě s Windischgraetzem i s náčelníky zemských úřadů pražských k vyřizování neodkladných záležitostí vnitřních vyššího významu), dále nařízení, aby předloženy byly návrhy o organisaci nejvyššího soudu pro Čechy a odpovědné rady místodržitelské jako poslední instance pro věci provinciální (náležející dotud úřadům dvorským), jakož i aby svolán byl zemský sněm jako konstitující pro obor ústavy zemské a s hlasem pořádným v příčině obecného zřízení říše. Pohříchu, dříve než tato nejvyšší rozhodnutí císařská z 6. června 1848, kontrasignovaná ústavně ministry Wessenbergem a Doblhoffem, byla Thunovi k vyhlášení odevzdána (dne 17. června), vybuchly v Praze bouře svatodušní, důvěra dynastie k Čechům pominula, daná nařízení odvolána, a místo Thuna (zbaveného pak již dne 19. července svého úřadu) stalo se pánem situace ministerstvo vídeňské, které protivilo se svolání konstitujícího sněmu českého, aby snad některá jeho usnesení předem nevadila tomu, na čem by se chtěl usnésti konstitující sněm říšský, v červenci potom zahájený.
2. Interes Čechů o ústavu říšskou a federalismus ethnografický.
Po zmaru svého státoprávního úsilí vstoupili též Čechové do tohoto říšského sněmu vídeňského a to beze všech výhrad. Vstoupili "na tuto centralistickou půdu, ačkoli se tu v niveč uvádělo právo zemské k vysílání říšské delegace, ačkoli království České klesalo tu na roveň s Bukovinou a Solnohradskem, ačkoli zde zákonodárná i ústavodárná moc připadala výhradně říši, vlastně jen Předlitavsku." I vydali se v nebezpečenství, že zástupci též jiných zemí budou spolurozhodovati také o právech krále a království Českého a to i ve vnitřních jeho věcech, nikoli jen v společných s ostatními částmi mocnářství. Až dotud stmelovala všecky složky mocnářství táž dynastie s vojskem a země rakouskočeské mimo to centralisace správní, totiž ústřední nejvyšší úřady zeměpanské, vytvořené osvíceným absolutismem. Roku 1848 však, jehož heslem byla základní práva lidská i státoobčanská, vůbec zastupitelstva národní, obdařená mocí zákonodárnou, jakož i vláda odpovědných ministrů, vybudován i v Rakousku novotný parlament říšský, jakožto nové společné pojítko zemí v něm zastoupených, takže začínají se stmelovati od té doby také konstitučně, a ne pouze administrativně.
Čechové ve Vídni a později také v Kroměříži, kam přeložen byl říšský parlament po vídeňské bouři říjnové, účastní se prací o nové konstituci, usilujíce jí vpraviti ráz federalistický. Vidouce, ani Němci dychtí po připojení většiny zemí předlitavských k Německu a podporují tak nepřímo Maďary, kteří zase domáhají se rozpoltění říše ve smyslu pouhé personální unie, obávali se s ostatními Slovany mocnářství této hrozivé dvojí hegemonie: germánské v Předlitavsku a maďarské v zemích uherských. Stáli tedy naproti oběma těm panství chtivým kmenům na tom, aby zachována byla celistvost i svrchovanost Rakouska, ale tak upraveného, že by jak Slovanům, tak také ostatním národnostem jeho byla pojištěna rovnoprávnost, jistá samospráva a svérázný život politický; nepomýšleli tudíž na federativní stát slovanský, nýbrž na federaci rakouskou —: austroslavismus byl jejich heslem. — Federalismus provésti v rámci mocnářství bylo možno trojí formou:5provinciální, ethnografickou a teritoriální. Při formě provinciální byla každá země (i nejmenší) jako ústavní faktor a individualita postavena na roven jiné (sebe rozsáhlejší), jak později ukázalo se v ústavní osnově kroměřížské, která na př. mezi Solnohradskem a Čechami činila rovnítko. Při formě ethnografické šlo o utvoření větších územků podle národnosti, jak na př. navrhoval Palacký. Avšak první formou býval by roztržen svazek mezi zeměmi koruny svatováclavské, druhou mohlo po případě býti rozštěpeno království České. S historickým právem státním byl by se asi nejlépe ještě shodoval federalismus territoriální, založený na větších territoriích nebo skupinách zemských, když by byly dle možnosti přiměřeny historickým, politickým i národním poměrům zároveň. Čechové — pohříchu — v rozličných dobách kolísali mezi rozličnými těmi formami; také státoprávního programu nedržívali se důsledně nebo pokaždé v stejném rozsahu, pamatujíce při něm někdy jen na království a ne též dosti i na markrabství nebo na svazek celé koruny i s vévodstvím.
Palacký jako poslanec sněmu říšského a člen ústavního výboru podal dva návrhy ústavy rakouské: jeden ve Vídni (v září 1848), zcela samostatný, který však nedošel souhlasu, a druhý v Kroměříži (v lednu 1849), přihlédající též k názorům ostatních členů onoho výboru; i tohoto návrhu jen některé články podrobeny diskussi, ale do plného sněmu se věc nedostala, neboť byl záhy potom rozpuštěn.
Palacký, shledávaje ve vývoji dějin světových vládu zákona polarity,6 pokládal za příznak historie moderní na jedné straně tendenci centralisační (tvoření velkých států spojováním malých a uvnitř rostoucí soustřeďování moci státní) a na druhé straně protichůdnou mocnost veřejného mínění a zvláště ideu národnosti, vzdorující všelikému uniformování přirozené svéráznosti. V tomto zápase není dle něho jiné spásy pro menší národy, jako jsou Slované, Rumuni, Němci a Maďaři mocnářství Rakouského leč ochranné sdružování — federace se zásadou rovnoprávnosti všech těchto kmenů. Z té příčiny Palacký navrhoval v druhé své osnově (k níž zde po výtce přihlédáme), aby se v tomto mocnářství utvořilo pod společnou dosavadní dynastií pět autonomních územkú ethnografických v Předlitavsku, z nichžto by se každému dostalo svého sněmu moderní soustavy repraesentativní (voleného totiž přímo od lidu a prostě dle počtu obyvatelstva), a své vlády zemské s ministrem zemským jakožto jejím náčelníkem. Těmto sněmům náleželo by voliti delegáty do společného sněmu říšského o jedné komoře; vládu říšskou bylo by vésti ministrům říšským (s praesidentem v čele). Obojí ministři měli býti odpovědni za své úřadování příslušným zastupitelstvům a vespolek spojeni tím, že zemský ministr byl by zároveň kollegou říšských a odpovědným také říšskému sněmu, pokud by prováděl zákony říšské a vykonával ústřední moc vládní. Podstata autonomie jednotlivých územků záležela by v tom, že by každý sám pečoval o svou vnitřní správu politickou, soudnictví, vyučování, kultus, zemědělství a živnostenské zákonodárství. Jednota mocnářství měla býti zajištěna konáním veškeré vlády jakož i moci soudní ve jménu císařově, nechť by se užívalo při tom ministrů jedné nebo druhé kategorie.
Jak patrno, Palacký podřizoval tehdáž historický program českostátoprávní modernímu a širšímu programu rakouského federalismu. Teprve po r. 1860, když historická šlechta česká sblížila se s národními poslanci, zahájen zase společný postup podle práva historického, k němuž se pak i Palacký přikláněl, ač nikdy zcela nepřiklonil.
Osnova ústavní, o které pracoval výbor kroměříšský,7 vznikala již za jiné politické situace, nežli jaká byla za sněmování ve Vídni. Tam sněm ještě si troufal hráti na svrchovanou konstituantu, které přísluší stanovití práva i samého mocnáře, v Kroměříži však již nemohl zůstati naň bez dojmu vítězný postup císařského vojska a císařské moci proti revoluci, dosednutí nového panovníka (Františka Josefa I.) na trůn a enegrie nových ministrů Schwarzenberga se Stadionem, z nichžto tento hned při počátku rokování o tak řeč. základních právech ocitl se ve sporu s většinou sněmovní o článek, že "všecky moci státní vycházejí z lidu." Autonomisté i centralisté znenáhlá vystřízlivěli z prvotního urputného hájení svých stanovisek a naklonovali se k vespolným ústupkům, čím ovoce úrad — ústavní osnova — nabyla rázu kompromisního. Osnova byla určena toliko pro 14 zemí předlitavských, přidržujíc se jejich historického rozdělení a neuznávajíc žádných skupin zemských. Zastupitelstvo říšské mělo býti o dvou komorách: komoře lidové (živlem to centralistickým) a komoře obesílané zemskými, z části však i krajskými sněmy (živlem to federativně-partikularistickým). Kompetenci říšské vyměřen značný rozsah a přednost před zemskou; zemská legislativa sice uznána, ale díl její přiřknut též krajským sněmům; císař koná ji s těmito sněmy obojími jako "hlava země", ale podpis připojují ministrové říšští. A právě zřízení krajské, o kterém bude ještě později zmínka, jest význačnou stránkou kroměřížské osnovy. Zůstala pouhou osnovou; neboť zatím již ministerstvo vypracovalo samo svůj návrh ústavy, který císař (dne 4. března 1849) schválil a sněm kroměřížský rozpustil. Tato oktrojovaná ústava březnová čili Stadionova vynikala dvojím rázem: unitářským, ježto proti odstředivým snahám Němců a Maďarů měla se vztahovati na celé nedílné mocnářství (i se zeměmi uherskými a Lombardsko-Benátskem), a centralistickým, ježto sněmu říšskému o dvou komorách (jedné volené od lidu, druhé sice od sněmů zemských, ale s kvalifikovanou většinou vybranou z největších poplatníků) vyměřena kompetence vrchovatá, sněmům zemským naproti tomu nepatrná (jako později dle únorovky r. 1861). Také výkonná moc upravena zcela centralisticky; i zemské vlády mohly býti zatlačovány vládami krajskými, podřízenými ministerstvu. Avšak i tato ústava, dříve než byla provedena, prohlášena patenty sylvestrovskými r. 1851 za zrušenu, a obnoven absolutismus, opřený o vojsko a byrokracii (a dílem i o duchovenstvo katolické, získané konkordátem z r. 1855), až konečně veliký úpadek finanční po válce krymské a ještě nešťastnější lombardské velel neodolatelně změniti dosavadní soustavu vládní propuštěním čelného jejího repraesentanta — ministra Bacha, a zahájením vnitřních reform od jeho nástupce — Agenora hrab. Goluchowského.
3. Interes Cechů o diplom říjnový a tři pohromy jejich histor. státního práva.8
a) Zákony únorové z r. 1861.
Spletitý vývoj ústavních poměrů u nás od r. 1860 lze ještě nejsnáze sledovati, soustředíme-li pozornost k hlavní ose jeho, za kterou pokládám říšskou radu vídeňskou, t. j. její vznik a nenáhlé vytváření, kterým nabyla nynější své podoby zároveň s postupným zkracováním českého státního práva.
Jakožto parlament vzala svůj počátek v tak řeč. rozmnožené říšské radě, v sboru zprvu jen poradném, který panovník svolal patentem z 5. března 1860 po výtce k úradám o nápravě pokleslých financí rakouských. Teprve, když sbor již zasedal, dopřáno mu (dne 17. července t. r.) prvního, skutečně konstitučního práva tím, že nové berně a dávky, zvyšování dosavadních a uzavírání dalších půjček mělo se díti napříště jen s jeho souhlasem. V tomto sboru většina údů byla smýšlení konservativně autonomistického, k jejichžto návrhům (o šetření starých historických základů mocnářství a práv jednotlivých zemí, rovnoprávnosti všech národů, o potřebě rozšíření samosprávy a j.) panovník se kloně, sám ze své moci vydal (dne 20. října 1860) neodvolatelný diplom říjnový, i Čechům příjemný, ač oktrojovaný, místy dvojsmyslný a uherským zemím (částečnou restitucí dřívější ústavy) nadržující. Diplom sliboval, že budoucně zákonodárné právo bude konáno jenom se spolupůsobením zemských sněmů a říšské rady, jednotné pro celou říši, ale souvislé s těmito sněmy (i s uherským) tím, že jim náleží do ní voliti jistý počet členů, panovníkem určený.
Pohříchu v provedení diplomu, svěřeném pak ministru Schmerlingovi, neobrážel se valně pravý, nesfalšovaný duch, kterým listina ta se prvotně autonomistům zamlouvala; neboť zákony únorovými z r. 1861 byla utvořena zcela jinaká říšská rada, než jaká byla očekávána, vyhovujíc německé centralistické menšině, zásadám diplomu nepříznivé.
Byla totiž proti nadání předně dvojkomorová: o sněmovně panské (do níž všeliká volba vyloučena) a sněmovně poslanecké, obesílané sice delegáty od sněmů, jenže volenými dle skupin zájmových, a dle těch skupin voliti se mělo také do sněmů samých, při čemž Schmerling zvláště v kurii městské zajistil Němcům v zemích slovanských umělou většinu. Druhé, Schmerling zavedl mimo to dvojí způsob říšské rady, totiž jednu širší a druhou užší, z nichžto užší (rokující bez účasti zástupců uherských) usnáší se o zákonech platných pro všecky země předlitavské, centralisuje tedy již všecky legislativně a pracuje nepřímo pro dualismus.
Taxativní vyměření působnosti zemských sněmů Schmerling opsal šmahem z oktrojírky z r. 1849, takže dopadlo arci nadmíru skrovně; ústavně zaručena jim i samospráva ve vlastních záležitostech svazku zemského, takže jsou jednak zákonodárnými sbory, jednak též orgány správními, zvláště autonomními. Prováděli však zákony zemské dáno většinou úřadům zeměpanským, jež nejsou odpovědny sněmu, nýbrž (prostřednictvím nadřízených ministrů) říšské radě. Konstituční práva této rady sesflena zvláště ustanovením, že k zákonům říšským třeba souhlasu obou sněmoven a sankce císařské, právem veřejného rokování a zákonodárné iniciativy.9
b) Dualismus a státní základní zákony z 21. prosince 1867.
Říšská rada, takto upravená, vzbudila nelibost většiny národů neněmeckých; když byla svolána koncem dubna r. 1861, zástupci některých zemí objevili se na ní s právním ohrazením a z jiných (zvláště i z uherských) vůbec se neukázali. Ačkoli byla tedy v tu chvíli kusou a toliko užší, přece rokovala o zákonech (ústavních, finančních) určených pro celou říši, jako by byla radou širší. Čechové, ač zase přecházeli z programu národního a autonomistického k historickému státoprávnímu, přes to politiku svou opírali spíše o diplom říjnový, kojíce se nadějí, že v zastupitelstvu zemském podaří se jim opraviti nespravedlivý volební řád (proti kterému protestovali), a v zastupitelstvu říšském zlepšiti některé nepříznivé články ústavní. Shledavše, že na obou místech jest úsilí jejich marno, zahájili passivní opposici nejprve proti předlitavské říšské radě ohrazením ze 17. června 1863, jehožto důvody čerpali z diplomu říjnového, z historického práva, ba i z únorovky, vytýkajíce, že v odporu s touto samou užší rada říšská zasahuje do kompetence rady širší. Uhři naproti tomu, zamítajíce důsledněji jak diplom říjnový tak i únorovku jakožto oktrojírky, prudkou svou taktikou vymohli posléze odstoupení Schmerlingovo a zastavení únorovky (patentem z 20. září 1865) za ministra Belcrediho. Němci ovšem (jako "ústavověrní") nepřestali se domáhati její obnovy. Když však postřehli za zmatků válečných r. 1866 a příprav k vyrovnání s Uhry, že proti Maďarům ničeho nesvedou, usmyslili si, že upustí od svého nadvládí v celé říši, aby zachránili si je aspoň v jedné její polovici. Vydavše tedy Maďarům hegemonii v zemích uherských, sami podrželi ji v Předlitavsku; zároveň tu i onde utvrzen centralismus. Tak došlo r. 1867 k dualismu10 (podstatně jinakému než byl dosavadní starší čili "historický", značící jen rozdíly ve správě a ústavě zemí jednak českých a rakouských, jednak uherských), který ujednal Beust s Deákem, zvítěziv proti nadání v korunní radě nad odpůrcem svým Belcredim. Tento nový dualismus ustaven byl dvěma parallelními zákony: článkem XII. uherského zákona z r. 1867 a předlitavským zákonem základním o věcech společných a jich vyřizování z 21. prosince t. r. č. 146 ř. z., přijatým vlastně způsobem ústavně nesprávným, totiž — předlitavskou a tedy jen užší říšskou radou. Většina spisovatelů spatřuje nyní v "Rakousko-Uhersku" tak řeč. užší reální unii dvou samostatných, koordinovaných států, která nepřipouští žádné ústřední moci státní nade dvěma státy členskými. Podrobněji rozbírati vyrovnání s Uhry po stránce státoprávní, finanční a národohospodářské zde nelze. Přestáváme na podotknutí, že nebylo pouhým smírem s Maďary, nýbrž i novou úpravou veškerého říšského svazku, utvořivši též ve společných věcech celého mocnářství dvě polovice říše a jako nový zvláštní stát Předlitavsko. Království České, byvši vtěleno jako podřízená část do tohoto nového státu předlitavského, bylo zbaveno bezprostředního zastoupení v příčině záležitostí celé monarchie a má se jich účastniti toliko prostřednictvím předlitavské, t. j. užší rady říšské.11
c) Přímé volby do říšské rady dle zákonů z r. 1873, 1882 a 1896.
Brzy potom Němci vycítivše ze situace, že ani v celém Předlitavsku neudrží své hegemonie proti nespokojeným národům, naklonili si aspoň Poláky, kterým Beust vymohl zvláštního ministra pro Halič a jiné ústupky, zejména ve školství. Naproti tomu Čechové zdvihli passivní odpor i proti zemskému sněmu. Opověděli jej protestem z 13. dubna 1867 a vyslovili pak rázně státoprávní deklarací z 22. srpna 1868, útokem to nejprudčím proti nové ústavě, jež osobila si rozhodnouti "o nás bez nás", vydává českou národnost nadvládí německému, ano germanisaci a podlamuje státní a ústavní právo "vlasti". I proti vyrovnání s Uhry deklarace se obrací, ale jen potud, pokud oktrojovalo ostatním zemím řády, k nimž nemělo práva. Když pak v Čechách po podání deklarace ozývala se hlučná nespokojenost i na táborech lidových, občanské ministerstvo Auerspergovo dusilo ji persekucí za vojenského místodržitele Kollera, za které i deklaranti byli zbavováni mandátů na sněmě, avšak jednomyslně zase do něho (r. 1869) voleni. Již tehdáž ministerstvo chystalo se vzíti sněmům právo voliti delegáty do říšské rady, vzbudilo však takovou nevoli v mnohých z těchto zastupitelstev a passivní odpor Tyrolami, Poláků, Slovinců i v zastupitelstvu říšském, že musilo ustoupiti "vyrovnávacímu" kabinetu Alfr. hrab. Potockého. Tomu, když schylovalo se k válce německofrancouzské (r. 1870/71), sešlo na tom, aby říšská rada byla úplná a tedy obeslaná i od Čechů. Proto rozpuštěn český sněm, na němž dosud Čechové měli minoritu, načež národní poslanci ve spolku s historickou šlechtou dodělali se volbami srpnovými na něm značné majority. To bylo ve chvíli, kdy již k Prusku sklánělo se vítězství nad Francií. Za této vážné situace zahraniční oznámeno sněmu českému (reskriptem z 25. srpna 1870), že bude "revidováno postavení království Českého k veškeré říši", a po pádu Paříže jakož i prohlášení Německa za císařství (dne 18. ledna 1871) svěřeno Karlu hrab. Hohenwartovi, předsedovi nového ministerstva, aby umluvil smír s Čechy. Věc vlekla se až do srpna r. 1871 pro odpor říšské rady, nechtějící povoliti Čechům podobných výhod jako Polákům haličským, dokud vládě nepodařilo se novými volbami získati si na ní dvoutřetinovou většinu. Tu císař schváliv úmluvy, ujednané již od Hohenwarta a Schaeffleho s Clam Martinicem a Riegrem, svolal sněm český, aby mu památným král. reskriptem z 12. září 1871 ohlásil, že uznává práva království Českého, a že chce toto uznání obnoviti korunovační přísahou. Nicméně fundamentální články, o kterých se pak usnesl sněm, ač přijímaly dualismus z r. 1867 a činily mnohé ústupky (dle zásad diplomu říjnového) také Předlitavsku, zmařeny byly z naléhání Němců a Maďarů jakož i zakročením berlínským. Když uražený sněm český znova se proto vzpíral voliti do říšské rady, nové ministerstvo Auerspergovo a Lasserovo pomohlo (r. 1872) Němcům zase k většině sněmovní pověstným "chabrusem", prováděným za druhé persekuce Kollerovy, ba vytasilo se s dvěma předlohami o revisi základního zákona z r. 1867 o zastupitelstvu říšském a volebním řádu pro radu říšskou, aby tuto radu učinilo nezávislou na sněmích. A tak přes protest minority v poslanecké sněmovně, absenci Poláků, některých německých konservativců a Slovinců prorazilo za podpory centralistů zákonem ze 6. března 1873, který v neshodě s diplomem říjnovým, únorovkou, ba i prosincovkou jednostranně odnímá sněmům právo voliti do říšské rady, rozmnožené tehdáž o 50 členů poslanecké sněmovny, a zavádí přímé volby říšské podle skupin zájmových. Zákon ten schválen byl panovníkem již dne 2. dubna t. r. Tyto přímé volby byly později upraveny ještě dodatečnými zákony z r. 1882 a 1896, které jednak zjinačují způsob volby v skupině velkostatkářské, jednak rozšiřují právo volební v skupině měst a obcí venkovských nejprve na pětizlatové, potom i na čtyřzlatové poplatníky; také počet členů poslanecké sněmovny znova zvýšen o 72 členy, kteří přiděleni byli nově utvořené páté (všeobecné) třídě voličské.
Přímými volbami do říšské rady roztržen byl r. 1873 dosavadní úvazek mezi ní a zemskými sněmy, čímž znesnadněna zároveň passivní opposice. Již r. 1874 Moravané vstoupili zase do říšského parlamentu a 7 Mladočechů do českého sněmu. Abstinence české většiny přestala proti sněmu r. 1878 a proti říšské radě r. 1879, kam sice národní poslanci vstupovali opět jen s právním, ohrazením, ale zda s podstatnější nežli kdy dříve nadějí, že centralistické zastupitelstvo národa předlitavského bude příznivo obnově českého státního práva?— A jestliže přímými volbami počet voličů do zastupitelstva říšského víc a více vzrůstá a jejich interes k němu vždy pevněji se připoutává, zda zároveň víc a více nemizí naděje, že kdy staré obsílací právo bude zase sněmům vráceno? — "Nadešla doba politiky opoutunitní, která požadavky státoprávní, v zásadě sice ještě hlásané, vskutku přece odkládá, a za to hledí na půdě dané dosíci možných úspěchů politických, hospodářských a národních."
K smutným úkazům poslední doby náleží u nás též úpadek parlamentarismu, projevující se i na říšské radě, zejména lomoznými obstrukcemi. Ježto tento parlament stává se tím nezpůsobilým vyřizovati mnohé důležité záležitosti státní, užívá se za posledních let šíře, než by bylo žádoucno, zákonů prozatímních čili tak řeč. "§ 14.", na př. i o občasném vyrovnání s Uhry.12 Nebude tudíž od místa ukázati, odkud tyto zákony vzaly svůj původ.
I v konstitučních státech připouštějí se mimořádné případy, kdy moc panovníkova sprošťuje se zase svého omezení parlamentem a stává se absolutní, aby v čas potřeby bud suspendovala některá základní práva státních občanů ("nařízeními výjimečnými") aneb vydala jiné naléhavé předpisy, které výjimkou mají býti dočasně nadány mocí zákona a slovou "zákony prozatímnými."
Běžná theorie o obojí té věci vyvinula se ve Francii (odkud přešla do Němec) a to z prvků anglických: jednak ze zákonné suspense habeascorpusakty, jednak z indemnity povolované parlamentem, jenže theorie ta na pevnině, vyvěrajíc z nesprávného porozumění poměrům britským, zaváděla k důsledkům, jichžto státní právo anglické samo v tom způsobu nezná. Toto právo nezná "stavu obležení" v našem smyslu ani zvláštního práva koruny k "nařízením z nouze". Tam vůbec, zda-li jde kdy o případy státní nouze, rozhodují kriteria objektivní (a nikoli nazírání subjektivistické, jako na pevnině evropské). — Suspensi habeascorpusakty parlament povoluje obyčejně jen ve skrovném rozsahu jako pouze dočasné vyloučení některých positivních předpisů, tedy práva objektivního, aniž koruna jí nabývá jakého subjektivního práva k opatřením mimořádným. I za suspense té ministři zůstávají odpovědni za to, dají-li zatknouti některou osobu. Překročí-li vláda neb úředníci tak neb onak meze objektivního práva (pokud není dočasně vyloučeno), pokládá se to za čin bezprávný a trestný stejně, jako když se toho dopustí kterýkoli jednotlivec. Od právních (civilních i trestních) následků může pak chrániti provinilce ještě jen zvláštní indemnitybill, kterou parlament vydává pouze tenkráte, jestliže tu byla objektivně státní nouze, a bylo-li jednáno prospěšně.
U nás Schmerling pojal do základního zákona o zastupitelstvu říšském z 26. února 1861 též § 13. ("oktrojírkový") o "pilných opatřeních" (z oboru působnosti říšské rady za doby jejího nezasedání), co do znění valně neurčitý a již tímto ministrem hojně využitkovaný. Paragraf ten vyšel pak (16. července 1867) v reformované podobě jako zvláštní zákon, jehožto obsah přejat byl do nynějšího § 14. (zákl. zák. o zast. říš. z 21. pros. 1867 č. 141. ř. z.). Nynější § 14. (jejž nelze rozšiřovati na obor legislativy zemské) týká se pouze "nařízení z nouze" (císařských totiž s prozatímní mocí zákonnou), ježto o "nařízeních výjimečných" (suspensi základních práv státních občanů) rozhodují nyní předpisy jiné. V tomto "opraveném" paragrafu stanoví se již přesněji forma, obsah i právní účinky zákonů prozatímných, zejména i to, že nelze jimi měniti ústavu, resp. státní základní zákony. Nicméně zkušenosti potom ukázaly, že přes to § 14. nevylučuje některých pochybností a není prost materiálných závad, ježto stále ještě lze posuzovati se stanoviska dosti subjektivního mnohé momenty (jako: "pilná nutnost, současné zasedání říšské rady, trvalost břemen", ano i vůbec obor císařských nařízení a dobu jejich zákonné moci). Užívá-li se § 14. hojněji, než-li by si bylo přáti, vinen tím, jak již dříve naznačeno, také říšský parlament sám; k odklizení všech závad bylo by tedy vlastně třeba reformy dvojí: zákona i parlamentu.
Připomenouti sluší, že Rieger v jednom ze svých článků ("Nynější stav parlamentarismu"), přihlédaje k rektorské řeči prof. Loeninga na universitě hallské, rozepsal se též o parlamentech vůbec. V článku tom upozorňuje zvláště na rozličné právní postavení moderních zákonodárných zastupitelstev lidu v rozličných říších podle toho, kdo pokládá se za pramen vší moci státní. Je-li míněn tím pramenem panovník, v takovém státě konstitučním zastupitelstvo pouze spolupůsobí při legislativě; spojuje-li se však s repraesentativní soustavou někde zásada "svrchovanosti lidu" (jako v republikách a monarchiích parlamentních), tam zastupitelstvo jest zákonodárcem vlastním a samostatným, tlumočíc nejen pouze vůli lidu, nýbrž také samu vůli státní. (Srovn. též úvod k článku: "Z novějších dějin ústavních".)
Soustava repraesentativní měla svůj počátek v Unii severoamerické (ne v Anglii, jak se tvrdívalo), přešla odtamtud do Francie za revoluce (r. 1791) a rozšířila se dále pak po Evropě. Zdaž osvědčuje se všude ve prospěch obecného blaha? — Bylo by (dle Loeninga) třeba vyzkoušeti konkrétní její formy a základy v státě po státě, aby úsudek o té věci byl možný a spolehlivý. Všeobecně lze říci, že soustava ta hodí se toliko národům vyspělým poměrně k vysoké vzdělanosti rozumové a mravní.
V Německu, kde zavedena konstituční monarchie ve vlastním smyslu (na rozdíl od parlamentní), ústava pokouší se rozřešiti znamenitou záhadu: jak totiž spojiti silnou moc panovnickou zároveň s politickou svobodou, resp. s právem zastupitelstva lidu. Jde o to, aby obé spolupůsobilo při vykonávání státní moci, vláda i zastupitelstvo, aby si vespolek pracovaly do rukou na prospěch říše i lidu, a obě strany aby byly přesvědčeny o nezbytnosti vespolné, kompromisní dohody.
Bismarck zavedl tam všeobecné právo volební, aby říšský sněm nestal se zástupcem jednostranných třídních zájmů, nýbrž hleděl vždy k zájmům veškerého národa; avšak i koruna musí lidu ukazovati, že práv toho zastupitelstva šetří, a že nejsou pouze domnělá. Konečně občanstvu samému jest osvědčovati, že jest si vědomo svých vyšších povinností. Školou k tomu jest v Německu vedle jiného i samospráva, dle anglického vzoru zařízená, aby občané zvykali si v čestných úřadech sloužiti státu, podřizujíce dobru obecnému své soukromé prospěchy. O této věci však Rieger rozepsal se obšírně teprve v druhé hlavní sérii svých statí.
B) Tyto stati obraly si za úkol vyložiti trojí věc: 1. theorii o samosprávě, t. j. dva podstatou rozdílné pojmy o ní; 2. konkrétní podobu, v jakou historicky vyspěla v Anglii, v Unii severoamerické, ve Švýcarsku a Uhrách; 3. povahu samosprávy naší, totiž, na kterém z uvedených dvou pojmů jest založena, které odtud vyplynuly závady správy veřejné, a kterak bylo by je možno napraviti dle některých zánovních návrhů.
1. Dva rozdílné pojmy o samosprávě.13
a) Jeden z těchto pojmů vytvořil se v době, kdy se mnoho věřilo v "přirozená (základní) práva" jednotlivců, která stát měl pokládati za nedotknutelná. Taková práva byla přenášena obdobně i na osobnosti kollektivní, totiž na korporace veřejné, které ovládají svými členy, ježto tito připoutáni jsou k nim nuceným příslušenstvím. Korporacemi toho rázu míněny územní obce nižší a vyšší; obec místní, okresní, krajská a zemská. Jako individuím přiznávány byly některé "základní svobody", tak i obcím těmto jakožto "svobodným" náleží prý určitá samostatná působnost (na př. při správě obecního jmění a podniků z něho vydržovaných) na rozdíl od působnosti přenesené, t. j. té, kterou stát obci někdy svěřuje. Podle těchto názorů rozumí se tedy samosprávou svobodné sebeurčování jistých územních obcí, plynoucí z jejich "základního" práva.
b) Novější ponětí o samosprávě jest podstatou svou jiné. Vyklíčilo totiž z názoru, že státní občané právě proto, že jsou příslušníky státu, mají se účastniti státní moci. A tak, jako svými volenými zástupci účastní se moci zákonodárné, tak jest jim samosprávou ujímati se svého podílu také v moci výkonné, totiž v administrativě státní, byť jen jako funkcionářům čestným. Samosprávou podle tohoto hlediska míní se tedy účast státních občanů určitých místních okrsků při výkonech státní správy, takže tito laikové spolurozhodují o nich zároveň s úředníky zeměpanskými.
Za naší doby nabylo vrchu přesvědčení, že státní výsost není formálně obmezena. "Přirozená" práva jednotlivců nepokládají se již za abstraktní, absolutně platná sama o sobě i proti státu, nýbrž za svobody, které stát sám uznávaje za nezbytnou podmínku rozumového a mravního vývoje, svými ústavními předpisy chrání a zaručuje. Rovněž hledí se již jinak také na "přirozená" práva obcí. Pokud samospráva koná skutečně úkoly veřejné, koná je ne proto, že by to vyplývalo z jejího práva volného sebeurčení, ani ne proto, že jsou to úkoly státu cizí, nýbrž jen z té příčiny, že stát sám někdy uznává za vhodné obmezovati činnost svých zeměpanských orgánů a dopouští, aby se oněch úkolů ujímaly nebo účastnily také orgány samosprávné. Při samosprávě tedy neběží o "přirozené" právo obcí, stojící proti státu, nýbrž o podíl občanů a veřejných jejich svazků v moci výkonné uvnitř státu. Ústavní stát dopřává svým poddaným jak tohoto podílu v své moci výkonné, tak i podílu v moci zákonodárné (připadajícího národním zastupitelstvům) a v soudní (připadajícího porotám, sestaveným z občanů); ministerská odpovědnost a konání spravedlnosti nezávislými na vládě soudci brániti má zneužívání moci vládní.
Korporativní samospráva jest při všech svých nedostatcích přece jen značné hodnoty jak ústavní tak i mravní, ježto jí občané uvykají si částečně vládnouti sami sobě, a nejsou ve všem byrokraticky ovládáni shora. Aby však stala se institucí právní, musí býti jak organisace obcí tak i kompetence jejich orgánů právně vyměřena, a rovněž tak třeba upraviti dohled vládní.
Konkrétní formy samosprávy jsou v rozličných státech rozličné, a nelze je odvoditi z pouhého pojmu, ať toho neb onoho; dlužno každou zvláště vyšetřovati, jak se kde historicky vytvořila.
2. Příklady samosprávných forem cizostátních.
Není možná zde ani nejhrubšími rysy naznačiti myšlenkový postup článků Riegrových o samosprávě v Anglii, Unii severoamerické, ve Švýcarsku a v Uhrách; k našemu účelu dostačí zmínka o jejích tvarech anglických a napodobeninách pruských.14
a) V Anglii třeba různiti dva způsoby selfgovernementu: starší a novější.
Staršího hlavním ústrojem jsou "soudcové míroví" jakožto čestní (bezplatní) vykonavatelé soudnictví hrdelního a moci policejní po jednotlivých hrabstvích. Jmenováni jsou od krále ze šlechty (která drží statky v hrabství) a také z jiných osob zámožných a rozšafných. Ježto správa tehdáž nebyla odlučována od justice, soudcové tito jsou úřadem správním a soudním zároveň. Zasedají-li všichni z hrabství pohromadě (na čtvrtletních schůzích), rozhodují jako nejvyšší instance, vyjmouc některé případy správního soudnictví, ve kterých připouští se (na základě zvláštních reskriptů) další revise k soudům říšským.
b) Novější způsob selfgovernementu vyvíjí se v Anglii teprve v prvých desítiletích 19. věku, kdy neobvyklé vzrůstání kommunálních berní ponouká poplatníky, aby postarali se o obhájce svých interessů, jde-li o náklad na chudinu, školy, zdravotnictví, silnice a p. Jejich přičiněním vznikají tedy místo dosavadních menších obcí veliké svazky obecní (unions, districts a nová správní hrabství o rozsáhlejších obvodech).
V těchto velikých svazcích poplatnictvo volí si samo zastupitelstva svá, která s jistou účastí soudců mírových (ač valně již ztenčenou) tvoří "localgovernement". Jest přirozeno, že tato zastupitelstva hledí si po výtce jen věcí hospodářských (jako asi správní rady moderních společností akciových), usnášejí se, povolují příjmy a vydání (i na své zřízence), správu však všech ostatních věcí (i s jurisdikcí správní) zůstavují svým placeným úředníkům a rovněž i odpovědnost za ni. Dozírati však na tyto úředníky (prostřednictvím zeměpanských inspektorů a účetních kontrolorů) a mimo to rozhodovati o zřizování, ohraničování a slučování správních obvodů localgovernementu přísluší vrchnímu úřadu státnímu jakožto instanci vyšší. Takto tedy sice tytéž obory veřejné správy jsou v rukou jak zeměpanských úředníků tak i občanů, jenže v jedné instanci jako vyšší a v druhé jako nižší.
c) V Prusku vzor anglický napodobili a zároveň pozměnili. Tam totiž v krajích a vládních okresech zavedli si sbory smíšené, t. j. složené ze státních úředníků a z přibraných k nim občanů laiků, takže v týchž instancích spolurozhoduje o některých úkolech veřejné správy živel byrokratický se živlem laickým.
3. Naše samospráva 15 upravena jest (stále ještě) dle říš. zákona (o zákl. pravidlech zříz. obec.) z r. 1862, pokud se týče dle českého zřízení obecního a dle zemského zákona o zastupitelstvech okresních z r. 1864. Ale vůdčí myšlenky o ní přejaty byly z doby starší, totiž z prozat. zákona obecního ze 17. března 1849, prodchnutého učením o "přirozených, základních právech" jednotlivců, která přenášena jsou také na obec místní a okresní jako na zvláštní osobnosti. Odtud náleží těmto obcím "svobodné sebeurčování" a "přirozený (samostatný) obor působnosti", který je státu vlastně "cizím". Odtud obcím (jakožto osobnostem, dle přirozeného práva vespolek sobě "rovným") usouzen jeden a týž řád co do jejich složení a působnosti, malým i velikým, venkovským i městským. Odtud (dle přirozeného sebeurčování obci jako osobností soukromohospodářských) zavedeno při volbách orgánů obecních zastupování zájmové (resp. poplatnosti) na úkor třídám občanstva méně zámožného, ač s jakousi šetrností aspoň k intelligenci. Odtud i působnost obcí vyměřena. Vedle svobodné správy jmění přiřknuty jim také mnohé záležitosti veřejné, které prý po výtce dotýkají se zájmů jejich a které prý vlastní silou mohou v svých obvodech obstarávati, totiž místní policie v nejširším smyslu a mnohá zařízení kolektivně hospodářská. Konečně — pro zachování přirozeného práva obcí místních — nepřidělen ani správní dohled na ně státu (vyjímajíc některá práva kontrolní), nýbrž zemi.
Tím vším se stalo, že u nás v Předlitavsku zakořenil se jinde neznámý dualismus správní. 16 V zemích (na př. v Čechách) Stojí proti sobě jako dva organismy vespolek si cizí, správa státní (místodržitelství a okresní hejtmanství) a správa autonomní (zemský výbor, zastupitelstva okresní a obecní), z nichžto jedna nemá pojítka s občanstvem, a druhé zase nedostává se veřejné auktority a moci, nic nedíc o kompetenčních sporech, nezbytně mezi oběma vznikajících, ježto úkoly obou jsou nepřesně a nevěcně vymezeny na základě mylného a věcně neprovedného různění oboru "vlastní" působnosti obce od "přenesené". Nejhorší jest, že výkony jak zeměpanského tak autonomního organismu valně pokulhávají. U místodržitelství tak rozsáhlé země, jako jsou Čechy, sbíhá se spousta nejrozmanitějších správních věcí, takže přetížený ten úřad není s to, aby vyřizoval je rychle a s tou pečlivostí, které žádá mnohdy individuálnost případů; zároveň znesnadněn tím pilnější dohled k politickým úřadům podřízeným. Podobně u okresních hejtmanství (zvláště větších obvodů) práce se kupí a stále ještě množí agendami, které jsou jim ukládány zánovními zákony (na př. branným, vodním, školskými a j.).
Na druhé straně místní obce (aspoň menší) nestačí svými silami k úkolům, k nimž je zavazuje působnost samostatná (na př. k policejním), a jiné, které na ně stát přenáší, jsou jim nemilým břemenem; nad to i kontrola obecního jmění bývá chatrná. — Zastupitelstvům okresním (o obvodech někdy malých a mechanicky utvořených) nelze sehnati s dostatek peněz na instituce obecně prospěšné, a ježto nemají exekutivy, závislá jsou na hejtmanství nezřídka vzdáleném. — U zemského výboru hromadí se (podobně jako u místodržitelství) nesmírný počet záležitostí z rozličných končin, čím nastává potřeba stále rozmnožovati počet úředníků. — Posléze zemský sněm, ačkoli část svého břemene správního svaluje na bedra zemského výboru, přece ještě značný ostatek musí nésti sám na újmu svého úkolu zákonodárného. — Mimo to i spor národnostní vtírá se do naší zemské samosprávy, a slyšeti jest žaloby, že neměří se všem částem Čech stejným loktem. —
4. O nápravě této neutěšené dvojitosti správní17 se všemi jejími závadami přemítali v posledních desítiletích minulého století Arn. šl. Plener, dr. Kar. Mattuš, professoři Herkner a Ulbrich, navrhujíce (vedle ministra Körbra), kterak by bylo mnohé zlo odkliditi. Jednosvorně uznáváno, že by bylo možno výkony veřejné správy zvelebiti a to tím, když by se jí ujímaly pospolu jak orgány zeměpanské tak také živly samosprávné. Takové prospěšné kooperace úředníků státních s občany laiky až dosud u nás nebylo. Až dosud tito úředníci, odchovaní dobou absolutismu a centralismu, neradi se přizpůsobují moderním ústavním svobodám a právům státního občanstva. Hledívají úkosem na rozumy a zkušenosti laické, pokládajíce svou byrokratickou routinu za samospasitelnou pro státní správu. Jest pravda sice, že spořádaný stát neobejde se bez vyškoleného, odborného úřednictva; ale jest rovněž pravda, že byrokratické zručnosti a legistickému formalismu chybívá podrobná znalost životních poměrů a potřeb té oné třídy obyvatelstva, znalost, kterou naproti tomu mnohým laikům, žijícím uprostřed těchto poměrů a potřeb, nijak upříti nelze. Přibrání takových zkušených občanů k úředníkům odborně vzdělaným, aby s nimi a vedle nich rozhodovali (v úřadech čestných), jaký kdy správní výkon byl by v konkrétním případě nejvhodnějším, nemohlo by nevésti k zdokonalení veřejné správy státní. I u nás mohl by býti nápodoben anglický selfgovernement, arci asi tak, jaksi jej upravilo Prusko, aspoň co do správního soudnictví krajského. Tím do jedné části správy veřejné uvedeno by bylo řízení kollegiální místo byrokratického. Vedle toho sejde však ještě na tom, aby sňata byla část pracovního břemene s beder místodržitelství, zemského sněmu a zemského výboru.
Jako prostředek k obojí té reformě navrhuje se tedy nová úprava krajského zřízení a to trojí institucí: krajskými vládami, krajskými zastupitelstvy, a pojítkem mezi oběma — krajskými soudy čili komisemi.
a) Krajské vlády podobaly by se (dle zánovních návrhů) typu Stadionovskému, departementnímu, z r. 1849, arci značně také přejinačenému, a nikoli krajským úřadům Bachovým z r. 1855, ale počet krajů v Čechách a tím i počet těchto vlád byl by proti r. 1849 rozmnožen. Účelem této instituce bylo by ubrati pracovního břemene místodržitelství ve větších zemích tím, že by převzala podstatnou část jeho působnosti v první a druhé instanci; odvolání šlo by pak skrze místodržitelství přímo k ministerstvu. V čele každé krajské vlády stál by (dle návrhu Ulbrichova) "krajský hejtman", jemuž podřízeno by bylo několik radů s jinými úředníky; představený odpovídal by za jich úřadování. Místodržiteli byl by pozůstaven správní dohled, vyřizování některých správních věcí pro celou zemi, repraesentace panovníka, zastupování vlády na zemském sněmě, praesidium zemské školní rady a jiné dosavadní jeho úkoly. — Autonomisté čeští, trvajíce na jednotě království, přejí si ovšem, aby zachována byla silná instance zemská. To by bylo možno i při jisté decentralisaci správní, bude-li se týkati jenom těch oborů, kterými se neprojevuje a nezabezpečuje jednota země. Za důležitý pokládá Rieger požadavek, aby na úřady uvnitř země vzneseno bylo konečné, právoplatné vyřizování některých záležitostí (s výhradou stížnosti kasační); dále, aby místodržitelství bylo poslední instancí ve věcech zemské legislativy, místodržitel aby byl za výkon této legislativy odpovědným zemskému sněmu, jakož i aby mohl (po příkladě uherských vrchních županů) jako delegát vlády říšské konati některé agendy ministerské.
K zavedení krajských vlád bylo by třeba zákona říšského, ježto říšské radě přísluší stanovití základní rysy organisace správních úřadů. Avšak hledíc k říšsk. zákonu z r. 1868, vláda mohla by také cestou nařizovací značně rozšířiti delegaci agend místodržitelských a provésti též nové rozdělení okresů i krajů pro obor politické správy.18 Konečně pro obor zákonodárství říšského bylo by možno užíti též § 14. zákl. zák. o zast. říš.
b) Krajská zastupitelstva, nově navrhovaná, třeba rozlišovati od krajských sněmů, chystaných po r. 1848 ústavním výborem kroměřížským (který jim udílel právo voliti do komory zemí, účastniti se legislativy vedle sněmů zemských a rozhodovati jako poslední instance o záležitostech obecních v mezích říš. zákona obecního) a od krajských zastupitelstev dle prozat. obecního zákona Stadionova z r. 1849, která měla býti jednak poradnými sbory krajské vlády, jednak instancí v oboru "autonomním", v obecních a okresních záležitostech. Avšak ani prvý, ani druhý typ zastupitelstva nebyl skutečně proveden. Teprve r. 1862 říš. zákonem obecním dovoleno, aby se fakultativně mohlo zemskou legislativou vsunouti mezi obecní zastupitelstvo a zemský sněm (resp. zemský výbor) též zastupitelstvo okresní, župní nebo krajské pro obor působnosti autonomní a to na zákládě zastoupení zájmového. Na tomto podkladě byla pak zřízena u nás r. 1864 jen zastupitelstva okresní (srovn. článek: "K vývoji samosprávy okresní").
Krajská zastupitelstva, která tanou na mysli Ulbrichovi a Plenerovi, jsou jiného rázu nežli jest typ kroměřížský, ježto těmto navrhovatelům jde o to, aby vedle krajské správy státní zřídila se zároveň krajská správa autonomní, a obojí aby organicky bylo sloučeno institucí ještě třetí (krajskými komisemi smíšenými).
Oba navrhovatelé míní, že krajské zastupitelstvo má býti složeno dle zastoupení čtyř skupin zájmových (ve smyslu říš. zák. obec. z r. 1862), po případě rozmnožených o všeobecnou třídu voličskou. Vedle krajského zastupitelstva čili sjezdu jakožto orgánu usnášecího a volícího byl by krajský starosta (volený na 6 let a potvrzovaný od císaře) a krajský výbor (o 4 údech a 2 náhradnících volených na touž dobu); naproti tomuto návrhu Ulbrichovu přeje si Plener, aby (na prospěch větší jednoty správní) předsedou krajského sjezdu, resp. výboru, byl sám krajský hejtman, tedy úředník státní.
Dle Ulbricha náleželo by do působnosti krajských zastupitelstev: vydržovati ústavy obecně prospěšné, kollektivně hospodářské, sociální a kulturní předně na svůj groš (z krajských přirážek a dávek), pak z dotací státní vlády neb zemského zastupitelstva. Kraje mohly by míti své ústavy chudinské, humanitní, zdravotní, starobní a j., zakládati úvěrní ústavy zemědělské a živnostenské, podporovati meliorace, vodní společenstva, stavbu silnic a železnic nižšího řádu (tuto v dohodě se zem. zastupitelstvem), z části převzíti donucovací pracovny a polepšovny, zemí dosud vydržované. Za souhlasného usnesení mohlo by se též několik krajů spojití administrativně, aby si založily a spravovaly některé ústavy dle statutu, jenž by musil býti schválen místodržitelem (v dohodě s výborem zemským); snad by mohly také přebrati část nákladu na veřejné školy obecné (a podle jeho velikosti obdržeti účast v jich správě) a ve svém obvodu zakládati školy střední a odborné pro rozličné živnosti. Tím ulehčeno by bylo zemským financím, za to náklady krajské by vzrůstaly, jenže ne bez jiných výhod.
Dislokace a distribuce oněch obecně prospěšných ústavů mohla by býti autonomií krajskou případně provedena, a pominuly by stesky do zemského sněmu nebo zemského výboru, že se některé části neb národnosti země ubližuje a jiné zase nadržuje. Krajská zastupitelstva působila by nejen na místo okresů, ale i ubrala by agend jak zemskému sněmu tak i zemskému výboru. Zemskému výboru pozůstala by (dle Plenera) hlavně hospodářská správa zemská; naproti tomu ztenčila by se jeho příslušnost ve věcech obecních a okresních, v rozhodování o odvoláních v záležitostech silničních, honebních a p. (Judikatura ve věcech obecních a okresních připadla by značnou měrou smíšeným komisím krajským, o nichž bude níže řeč.) Za to zemský výbor nabyl by naopak zase vlivu na důležité hospodářské akty krajského zastupitelstva (týkající se na př. půjček a garancií, zcizení nebo zavazení nemovitostí), které by sice (dle Ulbricha) podrobeny byly schválení od místodržitelství, ale vždy v dohodě s tímto výborem.
Ztenčení autonomní správy zemského výboru nebylo by nijak na ujmu českému státnímu právu, které záleží v zemské legislativě a sdružené a ní zemské exekutivě. Zemský výbor však není zemskou mocí výkonnou; my ani nemáme zvláštního orgánu pro zemskou exekutivu. Zákony zemské prováděny jsou orgány zeměpanskými, a některé záležitosti zemského hospodářství podléhají i budžetování říšské rady.
K zavedení krajských zastupitelstev dostačil by nyní zemský zákon o kterém by se usnesla prostá většina hlasů. Ježto zemská legislativa není již vázána zásadami říšského zákona obecního z r. 1862, nýbrž může se (od r. 1867) od nich odchýliti, nová úprava svazků samosprávných náleží nyní sněmu zemskému úplně a samostatně (podrobnosti o tom viz na str. 598, II., sv. Drob. spisů Riegrových).
c) Krajské smíšené komise čili soudy jako organická pojítka krajských vlád s krajskými zastupitelstvy.
Několikráte stala se již zmínka o tom, jak důležité by bylo překlenouti náš dualismus správní (státní a autonomní) institucemi, ve kterých by občané laikové účastnili se (z čestné povinnosti) v záležitostech vlastní správy státní vedle úředníků zeměpanských, a tím přispívali ku zdokonalení výkonů administrativních.
Proto Plener i Ulbrich vítali by takovou novou formu správy kollegiální po krajích jakožto zvláště výhodnou, jde-li o správní justici, tím že by k dovednosti byrokratické družila se jako doplněk praktická zkušenost laická. Něco podobného anglickému selfgovernementu (staršího typu) aneb pruským sborům smíšeným (v krajích a vládních okresech) hodilo by se také nám. Proto navrhuje na př. Ulbrich, aby se pod předsednictvím krajského hejtmana (nebo jeho zástupce) ustavily též u nás "krajské komise" čili "krajské soudy" smíšeného rázu, složené totiž jednak ze státních úředníků (krajských radů se soudcovskou kvalifikací), jednak z údů volených z občanstva (na 3letou dobu) krajským sjezdem (kraj. výborů nebo jiných osob). Tyto komise rozhodovaly by jménem krajské vlády jednak ve věcech sporných mezi jednotlivci, korporacemi a obcemi (v 1. nebo 2. instanci), jednak v trestních, náležejících k příslušnosti správní, dále v příčině užívání, vedení nebo bránění vod, konečně o propůjčování neb odnímání živnostenských práv a schvalování živnostenských provozoven. Před krajskou komisí jako správním soudem platilo by veřejné ústní a kontradiktorické řízení. K zavedeni takových komisí bylo by třeba říšského zákona, po případě císařského nařízení dle § 14.; jenom přikazování agend autonomních vyžadovalo by zároveň zákona zemského.19
Navrhované krajské instituce mají vedle své stránky správní též stránku národnostní, zvláště tu, že by jimi asi valně zmocněl národní ráz německého i českého území, a že by právě smíšená povaha těchto sborů sama sebou nutkala k tomu, aby v Českých krajích jazyk český byl skutečně vnitřním jazykem jednacím.
Dojde-li ku zřízení krajských zastupitelstev, dosavadní zastupitelstva okresní buď by zanikla (jak si němečtí poslanci přáli r. 1902), nebo by se jejich postavení značně změnilo. Na rozdíl od poslanců německých nežádali ani Ulbrich ani Plener, aby tato zastupitelstva byla zrušena. Onen chce je míti dokonce voliči do zastupitelstev krajských, tento míní, že by mohla býti zachována v podobě okresních svazků silničních, jaké jsou na Moravě, ve Slezsku a v Dol. Rakousích.20
Ukončujíce svůj referát, máme za to, že již sama tato kostra Riegrových pouček o samosprávě vydává dostatečné svědectví o tom, jak důkladně auktor věc studoval, a jak hluboce ji promyslil předně po stránce theoretické. K tomu přistupují pak jeho popisy konkrétní samosprávy rozličných států, jež sice nemohli jsme zde ani v nejstručnějších rysech reprodukovati, ale přes to neobáváme se tvrditi, že i přísného posuzovatele uspokojí svou jasností a výstižností, probouzejíce v něm zároveň lítost, že nám tak záhy odešel pracovník také v tomto oboru tak znamenitý a nesnadno nahraditelný.
Z Riegrových statí o dějinách ústavních periody nedávno minulé jest nejrozsáhlejší a jaksi ústřední "Náš ústavní vývoj od r. 1848" (s podrobným líčením jednání v parlamentech a bystrým rozborem ústavních dokumentů). Pokračováním tohoto obšírného článku jest stať "Z novějších dějin ústavních", kterou vykládá se nynější konstituce rakouská; články ostatní řeší themata speciální, někdy přehledně, jindy zevrubněji. — V pracích Riegrových namanuje se ovšem mnoho materiálních dat, která vyskytují se často také v politických časopisech českých. Tím stává se, že ukvapený čtenář, jakmile okem mihl po několika řádcích těchto spisů, domnívá se, že již předem zná, jaký bude výklad. Ale je to sebeklam: tento čtenář znal dosud toliko membra disiecta, ne jejich úplnost ani vniterný svaz, ne dosah a význam vnitřních i zahraničních událostí, z kterých důležité listiny ústavní vyvěrají, ne přesný, nýbrž leda jen polosprávný smysl i účel těchto listin, a co nade vše váží — ten čtenář před svou nynější četbou neměl opravdu vytříbených, pečlivě rozlišených ponětí konstitučních. Toho všeho teprve nabývá z pouček Riegrových a zároveň povznáší se vřelým patriotismem auktorovým, očištěným v ohni vědecké kázně a vzdáleným rmutu všedního politisování. A přece dosud těch, kteří by si chtěli přinésti tuto vzácnou kořist z pramene tak blízkého, jest u nás na podiv pořídku; jako by nestálo jim za práci ani sbírati ovoce, které jim sype do klína strom tak štědrý a tak ušlechtilý.
Panu prof. dru. Kadlecovi náležejí upřímné naše díky za nevšední obětovnost, dovednost a píli, s kterými vydání Drobných spisů Riegrových upravil k pohodlí všech českých čtenářů; tím pietu svou k zesnulému auktorovi nejpatrněji osvědčil.
Jar. Božek.
Hye-Hugelmann, Erkenntnisse des k. k. Reichsgerichtes, 17. dílu I. sešit, nálezy č. sb. 2217 - 2288.
Urychleným tempem se nyní uveřejňují nálezy říšského soudu. Sešit, o kterém referuji, přináší nálezy do konce roku 1916. Neskýtají ve velikém celku zajímavější látky, resp. řešení zcela nových právních otázek. Lví podíl patří i v tomto svazku žalobám státních, pokud se tkne zemských zřízenců týkajícím se služebních a jinakých požitků. Z ostatního obsahu vyjímám pouze tyto nálezy:
Č. sb. 2237. Bylo tu vysloveno, že není porušeno ústavní právo ústavou zaručené (čl. XIX. zakl. zák. o právech občanských) nařízením, aby Rumun v Bukovině podal jako advokátní koncipient žádost za připuštění k právní praxi soudní v jazyku německém. Není přesvědčivé odůvodnění nálezu říšského soudu. Kdybychom chtěli důsledky tohoto odůvodnění přenésti na správní úřady, musili bychom tvrditi, že u správních úřadů není vlastně vůbec doména čl. XIX. (vždyť president soudní najisto obstarává v otázce nás zajímající veřejné funkce, třeba ne soudcovské, jsou to jistě funkce úřední ("in Amt" čl. XIX.) Lehce se říšský soud přenesl také přes skutečnost, že subjekční poměr nastává u (právního) praktikanta soudního teprve připuštěním k soudní praxi. Před tím je žadatel nesporně zcela obyčejnou stranou, s jakou se před správními orgány setkáváme velice často (ani event, námitka, že se žádost vyřizuje dle volného uvážení, nemůže ničeho měniti na situaci). Snadno se vypořádal říšský soud konečně s důkazem, na jakém právním základě spočívá německá úřední řeč v území, o které jde ("bylo tomu tak ode vždy a také nyní je to tak", toť argument říšského soudu)
Č. sb. 2249. Jde o náhradní nároky veřejné nemocnice proti zemskému fondu na náhradu ošetřovacích nákladů. Při tomto nálezu je podivno to, že říšský soud vůbec neuznal potřebným dokazovati závaznost výnosu státního ministerstva ze dne 23. března 1866 č. 3731 a ministerstva vnitra z 9. září 1883 č. 14336. Vždyť přece říšský soud má rozhodovati jen dle norem právních, pokud jde o relace mezi různými subjekty. Když už vůbec ony pouhé výnosy cituje, měl odůvodníti, proč jimi může právě on operovati.
Č. sb. 2277 týká se zásadní otázky. Státní správa provedla kontrolu veřejné lékárny a zkoumala námětkou několik ukázek lékárnického zboží. Zástupci lékárny dožadovali se na státu zaplacení 1 K 24 h za zkoušené ukázky zboží (jež bylo shledáno nezávadným). Otázka zní: je stát povinen dáti lékárníkovi peněžitou náhradu za zničené zboží? Říšský soud odpověděl, že stát takové povinnosti nemá. V odůvodnění se praví, že eventuelní zničení zboží se neděje na základě přechodu vlastnického práva, nýbrž je důsledkem nutně spojeným s provedením zkoušky. "Že v daném případě byly překročeny hranice nutného, žádná strana netvrdila". Zároveň je prý jisto, že nebylo užito preparátů ceny převyšující obyčejnou míru a zatěžující provoz lékárny nepřístojně. Žalobce se tedy domáhá od státu náhrady souvisící s prováděním vyšetřování (kontroly) "v rámci obyčejného pochodu". Pro takovýto nárok není právního titulu ani v positivních předpisech ani v "povaze věci". Zajímavé by bylo, kdyby byl říšský soud jasněji rozvedl, co je to zde "povaha věci". Je to snad narážka na mimořádné oběti ve smyslu O. Mayerových výkladů o náhradě škody způsobené řádným výkonem veřejné moci, anebo byla by — pro obor veřejného práva — situace podstatně jiná a proč, kdyby bylo vzato více zboží na zkoušku než bylo nutně třeba anebo zboží dražší? Není sympatické takovéto málo určité formulování.
Hoetzel.
Layer Max., Zur Lehre vom öffentlichrechtlichen Vertrag, Štýrský Hradec a Lipsko, 1916, 69 str.
K sedmdesátým narozeninám věnuje O. Mayerovi autor známého rozsáhlého spisu Prinzipien des Enteignungsrechtes, profesor štýrskohradecké university Max Layer zhuštěně a nabádavě psanou monografii o veřejnoprávních smlouvách a dospívá k závěrům částečně jiným, než oslavenec. O. Mayer patří totiž k těm, kdož smlouvu veřejného práva obmezují na míru nejmenší. Positivní zákonodárství velice často však mluví o smlouvě, dohodě, ujednání. Pro theorii naskýtá se tu velice vděčné pole pro úvahy, proč a pokud přes toto názvosloví nemůžeme mluviti ve veřejném právu vždy o smlouvě, nýbrž proč situace takové musíme konstruovati jinak než s hlediska civilněprávní smlouvy. O. Mayer sám průběhem své vědecké dráhy formuloval své stanovisko stále ostřeji a stával se vždy zaujatějším k pojmu smlouvy veřejnoprávní. Tam, kde vidíme obyčejně smlouvu veřejnoprávní, spatřuje O. Mayer jednostranný (správní) akt subjekční (Verwaltungsakt auf Unterwerfung), v souhlasném projevu adresáta tohoto aktu nespatřuje O. Mayer smluvního prohlášení, nýbrž pouze odstranění zákonné překážky akční volnosti státní moci. Pravé veřejnoprávní smlouvy připouští O. Mayer jen mezi samosprávnými svazy a v sekundárních poměrech svazových břemen. Layer dospívá ve své monografii k jiným závěrům a připouští veřejné smlouvy v rozsahu daleko větším. O. Mayer v právě vyšlém 2. vyd. II. svazku Deutsches Verwaltungsrecht (str. 683 pozn. 1.) soudí, že většina Layerových veřejnoprávních smluv je buď subjekční správní akt anebo soukromoprávní smlouva. Je proto vysoce zajímavé přihlédnouti k důvodům Layerovým. Dospíváme takto ke zcela subtilním kontroversám.
Layer uvažuje takto: Vyjiti musíme z (pevného) pojmu smlouvy. Legální definice smlouvy vůbec nepodává občanský zákonník, protože jeho § 861 podává nanejvýše pojem smlouvy obligační. Podstatným znakem smlouvy je souhlas vůle kontrahentů. Každá smlouva je souhlas vůle stran, což však neplatí obráceně: nemůžeme tvrditi, že každý souhlas vůle účastníků je smlouvou. Nutno proto smlouvu odlišiti od t. zv. ujednání (Vereinbarung) a aktu úhrnného (Gesamtakt). Důraz je klásti dále na to, že při smlouvě souhlasné projevy se činí navzájem, t. j. že mezi nimi je vzájemná souvislost: jeden se činí v očekávání druhého. Dále je pro smlouvu civilního práva podstatné, že právní účinky smlouvy se mohou týkati jen smluvníků samých, a protože civilní právo upravuje jen subjektivní práva a povinnosti mezi stranami, může účinek smluvních projevů stran záležeti pouze v zakládání, rušení a změně subjektivních práv a povinností kontrahentů samých; nemusí to zrovna býti vzájemná práva a povinnosti smluvníků. Nabytí, změna a zrušení práv resp. převzetí, změna a zrušení závazku musí se objeviti aspoň u jednoho kontrahenta. Layer dospívá k tomuto schematu: 1) smlouva: souhlas vůle s právními účinky mezi stranami, 2) ujednání (Vereinbarung): sjednocení (souhlas) vůle s účinkem mimo strany, 3) úhrnný akt (Gesamtakt): souhlasné projevy vůle s účinky na venek bez sjednocení stran. Všecky tyto tři formy mají společné to, že súčastněné subjekty činí projevy vůle rovnocenné, t. j. projevy ty působí stejným způsobem ke vzniku právních následků. Theorie, která tvrdí, že smlouvy nejsou možné mezi subjekty nadřízenými a podřízenými, musí důsledně (dle Layera) dojiti k závěru, že mezi takovými subjekty nejsou možny ani ujednání a akty úhrnné. Proti O. Mayerovu názoru, že veřejné právo zná (z pravidla) jen jednostranné akty subjekční, nikoli smlouvy, protože smlouva předpokládá rovnocenné subjekty, namítá Layer, že naše positivní právo zná nesporné příklady soukromoprávních smluv se státem. O. Mayer musil by možnost takových nesporných smluvních poměrů mezi občanem a státem konstruovati jen vsunutím fisku, takže by tu nastalo rozdvojení státní osobnosti na stát jako nositele vrchnostenské moci a na fiskus. Je to petitio principii, tvrdí-li se, že stát jako veřejná správa vystupuje jen v úloze jednostranně rozkazující a zakazující moci. Konstrukce O. Mayerova, že souhlas občanův při správních aktech subjekčních není projevem smluvní vůle, nýbrž že pouze odstraňuje překážku zásadní akční volnosti veřejné správy (mocí výkonné), nedá se držeti. Správní úřad může korrektně jednati jen v mezích své zákonné kompetence a souhlas strany neopravňuje ho k jednání mimo zákonnou hranici kompentenční. Výkonná moc jest zákonně vázána a není všeobecně závazná, nýbrž jen, pokud jedná v mezích právního řádu. Všeobecně jednostranně závazná vůle státní neprojevuje se ve správě, ve správním aktu, nýbrž pouze v zákonnodárství. Jenom ve formě zákona projevuje se ryzí nadřízená a dále neobmezitelná vůle státu. Správní akt, pokud zasahuje jednostranně do jmění a svobody občanovy, potřebuje zákonného zmocnění a to nemůže býti nahrazeno souhlasem postiženého. Chce-li tedy správa docíliti správního účinku, ke kterému se jí nedostává autorisace zákonné, nezbývá jí nic jiného, než, aby na půdě rovnosti s poddaným docílila souhlasu vůle, t. j. aby s poddaným uzavřela smlouvu (nebo ujednání). Tatáž cesta je jí volna i tehdy, když nepokládá za účelno užiti své moci (jednostranně) rozkazující. Na půdě práva soukromého má stát plnou schopnost k právům a činům. Takové soukromoprávní úmluvy mohou sice ve svém konečném účinku nahraditi použití mocí imperativní. O tom není vůbec pochybnosti. Sporno je však, jsou-li možné takové smlouvy, které mají bezprostřední účinky veřejnoprávní. Takové smlouvy zveme veřejnoprávními, neboť podle rozdílnosti právních účinků lze provésti lišení mezi smlouvami soukromoprávními a veřejnoprávními. Veřejnoprávním je pak ten právní poměr, když práva a povinnosti v něm zahrnuté nejsou předmětem soukromoprávního řádu právního, nýbrž jsou upraveny předpisy práva veřejného (že Layer Weyrovo a Kelsenovo popírání oprávněnosti právního dualismu pokládá za zřejmě nesprávné, nemůže překvapovati). Veřejné právní poměry mají po výtce ráz poměrů mocenských, čímž chceme říci, že jedna strana (stát) může právo a povinnosti sama určovati zavazujícím způsobem a jejich plnění vynucovati vrchnostenským nátlakem; ale ne všecky veřejnoprávní poměry mají tuto povahu, zvláště ne právní poměry mezi rovnocennými veřejnoprávními svazy (samosprávnými korporacemi). Při nich sám O. Mayer uznává možnost veřejnoprávních smluv.
Z pojmu smlouvy dosud podaného neplyne nikterak, že by jeho obsahem nemohla býti veřejná práva a povinnosti, resp. že by se jí nemohly zakládati mocenské poměry v pravém smyslu. Pouze soukromoprávní smlouva toho nemůže, ale to neplyne z povahy smlouvy jak takové, nýbrž z podstaty soukromého práva. Je libovolnou domněnkou, jakoby každé veřejné právo a každá veřejná povinnost mohly býti zakládány jen jednostranným aktem státní moci; ovšem že smlouvy v oboru veřejného práva mohou býti — z důvodů na snadě jsoucích — jen výjimkou, která je buď zákonem výslovně předvídána anebo tak zákonně připuštěna, že zákonná norma má povahu normy dispositivní, t. j. má jí býti použito jen v nedostatku jinaké, t. j. smluvní úpravy (že by rozeznávání norem dispositivních a imperativních bylo nepřípustno, jak dokazuje Dominik v minulém ročníku t. č., jest očividný omyl a nemá to smyslu). Nelze za smlouvu veřejnou pokládati všecky ty případy, kdy správní akt se vydává jen k návrhu strany anebo předpokládá její souhlas. Už obyčejný smysl slov mluví proti tomu, pokládati všecky ty případy, kdy správní akt se vydává jen k návrhu strany anebo předpokládá její souhlas. Už obyčejný smysl slov proti tomu mluví, abychom na příklad v udělení milosti k žádosti odsouzeného spatřovali smlouvu mezi odsouzencem a státem. Mluví se přece v podobných případech o žádosti, prosbě a p., nikdy o smluvní nabídce. Zákon všeliké právní účinky připíná k úřednímu aktu, jehož platnost má zakročení strany za pouhý předpoklad. Tvořivou moc má tu z vůle zákona jen úřední akt. Žádost (souhlas) adresátova je tu jen jedním z předpokladů, které úřad má zkoumati. Práva a závazky takto vznikající spočívají jen na úředním aktu; předcházející návrh nehraje tu samostatné úlohy, nýbrž je skonsumován správním aktem. Zdůrazniti jest skutečnost, že správní akty práva a povinnosti zakládající, měnící a rušící mohou býti vydávány jen na základě zákona; jedná se tedy vždy o utvoření právního poměru aspoň v hlavních rysech existujícího v zákoně.
Na základě těchto zásadních úvah probírá Layer v 2. odstavci své práce některé právní poměry našeho správního práva, které obyčejně se pokládají za smluvní, a zkouší na nich správnost a upotřebitelnost svého pojmu "smlouva".
1. V popředí zájmu naukového bylo a je ustanovení ve státní službě a přijetí do svazku státního, pokud se tkne obecního. Se smlovou nemají nic společného případy, kde někdo má nárok na založení řečených poměrů (srovn. vydržení práva domovského), neboť tu propůjčovací akt je pouze plněním zákonné povinnosti. § 15. úřednického zákona z 15. dubna 1873 Č. 47. ř. z. vykládá Layer ve smyslu veřejnoprávní smlouvy a má za to, že by se tu jmenovací akt měl odděliti od stanovení požitků služebních.
2. Četné správní akty mohou býti vydávány jen se souhlasem příjemcovým (koncese, povolení a p.). Žádost (návrh) strany má tu "aspoň velkým dílem" (až pokud?) význam také pro obsah žádaného povolení daleko více než při udílení státní služby a příslušnosti, kde se jedná o jednoduché použití "zákonného statusu." Nemůže tu jíti o smlouvu; i mluva příslušných právních norem je proti tomu.
3. Dále pojednává Layer o zjevech, v kterých i nejneúprosnější nepřátelé veřejných smluv z části vidí pravé veřejné smlouvy. Jedná se tu o veřejnoprávní závazkové poměry, o příspěvky ve prospěch veřejných účelů, jichž má chrániti veřejná správa, a které jsou ve správních zákonech zásadně upraveny. Pokud běží o konkrétní určení a uplatňování takových zákonných závazků, nelze arci mluviti o smlouvě. Ale je namnoze možné jinaké stanovení těchto práv a závazků:
a) Mnohdy lze správním zákonům dáti ten smysl, že úmluvou účastníků (konkurenčních činitelů) lze modifikovati rozdělovací klíč. Kde vystupuje více konkurentů (srov. úhradu nákladu silničního, vodního), nejsou tito k sobě v žádném právním poměru, nýbrž všichni dohromady jsou vůči veřejné správě zavázáni hraditi náklad, každý určitou kvotou. Strany konkurenční nemohou se tedy jen tak beze všeho mezi sebou umluviti o jiném repartičním klíči, jenž by zavazoval i veřejnou správu, nýbrž taková dohoda musí býti uzavřena s veřejnou správou samou. Dohoda taková je buď možná tak, že se správa smluví s jednotlivými konkurenty anebo že schválí dohodu uzavřenou mezi konkurenty navzájem. Smluví-li se konkurenční činitelé pouze mezi sebou, je sporno, má-li taková dohoda vůbec právní význam, resp. nezakládá-li aspoň mezi konkurenty soukromoprávní vztahy (závazky). Rakouská praxe tu značně kolísá. V některých nálezech vyslovil správní soud na př., že takové soukromoprávní dohody mezi konkurenty mají význam i vůči správě ve dvou směrech: 1.) že exekuce takových konkurenčních závazků děje se politickou cestou, 2.) že správní úřad má likvidní takové závazky konkurenční vzíti za základ svých rozhodnutí, takže zákonný klíč konkurenční by přicházel teprve subsidierně v úvahu. Všeobecně nelze dle Layera s touto praxí souhlasiti. Dlužno od zákona k zákonu vyšetřovati rationem legis. Některé (ne mnohé) zákony opravdu dávají přednost smluvenému klíči před klíčem zákonným. Všecko se tu tedy zredukuje na výklad zákona. Pokud nelze ze zákona vyvoditi této bezprostřední závaznosti úmluv konkurentů vůči správě, jest úmluvy ty pokládati za soukromoprávní, jejichž účinky projevují se jen mezi stranami, t. j. ty by mohly navzájem se domáhati korektur zákonného klíče konkurenčního. (Správní úřad mohl by od jednotlivých konkurentů požadovali jen kvóty dle zákonných norem a jen ty by mohl vymáhali politickou exekucí). Ale správní úřad má možnost (vždy?) takovou soukromoprávní dohodu dodatečně schváliti s účinkem proti sobě. Pokud smlouvy konkurentů uzavírají se přímo se správou, jsou veřejnoprávní.
b) Veřejnoprávními smlouvami mohli by k zákonným činitelům konkurenčním přistoupiti prý i extranei, t.j. osoby mimo zákonné konkurenty stojící. Veřejný zájem se tím jen podporuje. Předpisy právní někdy s tím dokonce počítají a prohlašují veřejný podnik za neproveditelný, když se nesežene takovou dobrovolnou konkurencí dosti prostředků — srovn. říš. zák. z 25. listopadu 1883 stran českomoravské transversalní dráhy. O nějakém aktu správním nelze tu vůbec mluviti, postup je dokonce opačný: státní správa tu nanejvýš bere na vědomí" nastalou úmluvu konkurenční. Veřejnoprávnost smlouvy takové plyne z jejích účinků. Zakládajíť se povinnosti, které svou povahou patří k právu správnímu a od správy mají býti chráněny. Odtud plyne také příslušnost správních úřadův a politická exekuce. I výkladová pravidla jsou jiná než při úpravě jednostranným správním aktem.
4. Tím si zjednává Layer přechod k veřejnoprávním smírům t. j. smlouvám sloužícím zásadně upravení poměrů neurčitých a nejistých. Hlavním případem je paušalování poštovního porta. Dle positivního práva sluší porto pokládati za veřejnou dávku. Placení paušalu má tutéž právní povahu veřejné dávky a sleduje všecky materiální a formální předpisy veřejného práva. Že tu jde o smlouvu, nikoliv o jednostranný akt, plyne hlavně z formy jednání. Něco podobného se přihází i při jiných veřejnoprávních dávkách majetkové povahy; obzvláště zná praxe paušalování úrazových příspěvků. Správní soud podobné smlouvy o paušál uznává. Částečně tutéž povahu mají sjednání (Abfindungen) o právu daňovém. Smíry resp. novace se vyskytují také mezi státem a zeměmi — zvlášť zajímavý příklad skýtá zákon z 29. března 1869 č. 70 ř. z. stran paušalování subvencí některým zemím od státu placených. Layer uvádí další zákonné předpisy.
5. Blízko těmto zjevům stojí propachtování veřejných dávek. V této souvislosti jedná Layer zváště o poměru hasičských spolků k obci ve smyslu požárních řádů. Pokud spolky hasičské s obcí uzavírají úmluvy, na základě kterých sbor hasičský resp. jeho orgán (velitel) přejímá veřejné funkce při požárech a p., máme dle Layera činiti se smlouvou veřejnoprávní, protože jejím obsahem jsou veřejné funkce a spolek sám vstupuje k obci do mocenského poměru zračícího se v moci dozorčí a rozkazovací (mám za pochybné.) Sem patří také § 121 živn. řádu. Neboť kolektivní přístup společenstva živnostenského k nemocenské pokladně spolkové nebo k zapsané pokladně pomocné je možným jen smlouvou s těmito pokladnami. Veřejnou je smlouva ta proto, že jde o nesporně veřejnoprávní poměr, protože pokladna, ku které se přístup stal, stává se nucenou pokladnou pro příslušníky společenstva. 6. Dalším působištěm veřejných smluv je poskytování státních výpomocí, subvencí a p. (ve veřejném zájmu). Těmto poměrům, které jsou upraveny velmi často zvláštními zákony, věnuje Layer zvláštní pozornost. Pojednáme o těchto otázkách v jiné souvislosti.
7. Pochybnější je právní povaha zpáteční koupě (výkupu, Einlösung) soukromých drah státem a prodej státních drah soukromým společnostem. Zajímá nás arci jen dobrovolná koupě soukromé dráhy státem (zevně jde tu najisto o smlouvy; sporné je pouze, běží-li o smlouvy verejnoprávní. Smlouvy tyto mají jednak soukromoprávní obsah (koupě pozemků, provozního partu, přebírání železničních dluhů a p.), jednak jsou v nich prvky veřejnoprávní (přechod veřejného vlastnictví železničního podniku a vzdání se železniční koncese, obsažené v prodeji železnice). Jde tedy o smíšené právní jednání; to dobře snese forma smlouvy společná právu soukromému i veřejnému. In formali byly tyto smlouvy posuzovány civilněprávně (příslušnost řádných soudů). Složitá je situace při prodeji státních drah, jenž se v letech padesátých a šedesátých minulého století často vyskytoval. Předání celých veřejných fondů do zemské správy následkem únorové ústavy sem nespadá, protože bylo provedeno zákony. Ale přenešení podobné cestou správní se dosud vyskytuje na př. u nemocničních fondů do zemské správy. Dle Layera jde tu o veřejnou smlouvu, protože další správa tohoto fondu tvoří obligatorní úkol zemské samosprávy; k tomu arci jsou přimíšeny prvky soukromoprávní: převod nemovitosti a p. Stejně tomu je při převádění veřejných silnic se subjektu na subjekt.
8. Poměrně stručně jedná Layer o veřejnoprávních smlouvách mezi samosprávnými svazy a to proto, že poměry ty jsou nejméně sporné. Dohodám obcí stran sloučení musí Layer se svého hlediska přiznati povahu pouhého ujednání (Vereinbarung), "protože se tím netvoří práva a povinnosti obcí navzájem, nýbrž nový právní subjekt", kdežto úmluvy obcí stran změny hranic musí hodnotiti jako pravou smlouvu, "protože tím vzniká pouze territoriální změna v rozsahu samosprávného práva súčastněných obcí" (dosti umělé lišení, musí-li témuž slovu v témž nebo příbuzném zákoně podkládati tak různý smysl). Sem hledí dále smlouvy obcí stran sloučení ke společné správě a ke zřízení společných ústavů. Četné zjevy sem patřící byly upraveny specielními zákony (srovn. zdravotní obvody, spojení Prahy, Karlína, Smíchova, Král. Vinohradů a Žižkova ke zřízení a spravování společné vodárny, vysoce zajímavý zákon). Jako obce mohou se i země smlouvati co do spravování zemských správních záležitostí. Dle Layera nejsou v tom směru podrobeny žádnému zákonnému obmezení a jejich smlouvy nepodléhají ničímu potvrzení, schválení. Takové smlouvy týkající se zřizování, vydržování a správy společných donucovacích pracoven, ošetřovacích nákladů za cizí "zemské" příslušníky ve veřejných nemocnicích (zemských) a p. Smlouvy veřejné mohou se vyskytovati dokonce i mezi soukromníky resp. soukromými spolky nadanými obstaráváním veřejných správních úkolů. Zvláštním případem jsou smlouvy péageové ve smyslu § 10 lit. g) železnic, zák. koncesního. Že tu jde o veřejnou smlouvu, plyne už z její nahraditelnosti správním aktem (opatřením ministerstva železnic) a z výslovného odvolávání se na veřejné zájmy. Ostatně jest odkázati také na symptomatický kompetenční předpis § 13 želez. zák. konces.
9. Layer míní, že soukromníci mohou mezi sebou veřejné smlouvy uzavírati jen na základě výslovného zákonného zmocnění, protože "jejich veřejná práva a povinnosti jsou v celku ryze osobní povahy", soukromník nemůže jinému ani ukládati veřejných závazků ani propůjčovati veřejných práv. Příkladem veřejných smluv mezi soukromníky jsou smlouvy mezi konkurenty (srovn. výše). Layer sem kromě toho čítá zmocňovací smlouvu stran výkonu veřejných funkcí, zvláště volebního práva (praktické zvláště při volbách obecních). Předpisů občanského práva tu prý nelze užíti, protože "obsah zmocnění je vůbec určen zákonem a nepřipouští obmezení a modifikací plynoucích z vůle stran". (Praxe jinak; sluší tu rozeznávati dvojí stránku zmocňovacího poměru.) Dále sem řadí Layer úmluvu rodičů žijících ve smíšeném manželství stran náboženského vyznání dětí. Dle jeho základního pojetí není tu pravé smlouvy, nýbrž veřejnoprávní ujednání, protože rodiče neupravují svých práv, nýbrž veřejnoprávní status svých dětí.
10. Layer končí své výklady smlouvami dodavacími a zadáváním veřejných prací, tedy zjevy, které tvoří nejmarkantnější příklady francouzských smluv správních (contrat administratif.) Kdežto v právu francouzském je tu dána příslušnost správních úřadů nebo správních soudů, jest u nás naopak vyloučeno, aby se stát vzdal pořadu práva (dekret 1819 a 1820). Ale jinak řečené smlouvy mají zvláštnosti proti obyčejným smlouvám práva soukromého. Celý postup je do podrobností určen objektivními normami, nyní ministerským nařízením ze dne 3. dubna 1907 č. 61 ř. z. Layer shrnuje svůj úsudek o těchto smlouvách takto: jsou to smlouvy práva soukromého s příměsky veřejnoprávními a to k vůli veřejnému zájmu, jejž smlouvy ty sledují: Stát jako kontrahent přináší si s sebou všeobecné mocenské poměry, jez jsou mu i jinak k ruce. Máme před sebou smlouvu s obsahem smíšeným.
Rozbor právních forem vyskytujících se při provozu státních pošt, telegrafů a telefonů, státních železnic, státních monopolů, c. k. skladišť v Terstu a p. vyhražuje si autor na jinou příležitost. Můžeme se na to jen těšiti, protože autorovy výklady svědčí o neobyčejné znalosti látky a rozvážnosti úsudku opíraného prozřetelně o předpisy positivního práva. Tím jeho výklady nabývají jistoty a přesvědčivosti. Kladl bych důraz na to, že otázka správních smluv nebyla u nás dosud řešena v té rozsáhlosti, jak je tomu u Layera. Zaznamenání zaslouží tyto these spisovatelovy: různá interpretační pravidla (zásady) platí dle toho, rozhodneme-li se pro právní jednání soukromoprávní nebo pro veřejnoprávní, resp. pro jednostranný akt a contr. smlouvy. Obšírnějšího pojednání potřebují Layerovy poznámky o přípustnosti správnícn aktů poskytujících příjemci výhody. Dokázati jest přesně, jaký smysl má v našem právu "výhrada zákona" resp. nemá-li přece jen pravdu O. Mayer se svým tvrzením, že přivolení adresátovo nahrazuje opravdu zákonné zmocnění. Že zejména výklady o právu subvenčním snesly by zevrubnějšího odůvodnění, poznamenal jsem už ve svém referátu. Nepřesvědčily mne zcela výklady Layerovy o veřejnoprávní povaze úmluv, kterými extranei stávají se spolu konkurenty.
Hoetzel.

V komisi knihkupectví Bursík a Kohout v Praze. Nákladem Sborníku věd právních a státních v Praze.
Odtamtud tento referát vyňal některá data, kterými doplniti chtěl myšlenkovou spojitost rozličných článků 1. oddílu tohoto II. svazku Drobných spisů Riegrových.
Srovn. článek: "O snaze spojiti země koruny české v r. 1848."
Srovn. článek: "Snahy o českou konstituci roku 1848"; mimo to "Náš ústavní vývoj od r. 1848" a "Česká státoprávní otázka v l. 1848-1865."
Srovn. článek: "O snaze spojiti země koruny české v r. 1848" (poslední část).
Srovn. článek: "Ústava Rakouska dle Frant. Palackého v letech 1848-49."
Srovn. článek: "Česká státoprávní otázka v l. 1848-49."
Srovn. články: "Náš ústavní vývoj od r. 1848" a "Z novějších dějin ústavních."
Zároveň však zvláštní moc koruně vyhrazena v § 13., o kterém bude níže řeč.
Srovn. článek: "O vyrovnání rakousko-uherském z roku 1867 a jeho důsledcích".
Co však prosincovka přinesla skutečně dobrého, jako jest omezení moci koruny při vydávání zákonů prozatímných, ustanovení o právní odpovědnosti ministrů za vládní akty, zavedení říšského soudu a správního dvoru soudního, jakož i základní zákon o všeobecných právech státního občana (ne jako "přirozených", nýbrž jakožto státem samým uznávaných), Rieger rovněž připomíná.
Srovn. článek: "O prozatímných zákonech (" § 14.")."
Srovn. "O pojmu a povaze samosprávy."
Srovn. čl.: "O samosprávě v Anglii."
Srovn. článek: "O vedoucích myšlenkách naší samosprávy."
Srovn. "O krajském zřízení pro král. České."
Srovn. "Přehled dovějších návrhů zřízení krajského" a zároveň článek: "O krajském zřízení pro království české."
Pokud by se nepřihlédalo k žádoucí shodě jeho s rozdělením soudním (při němž vyžádati si jest dobré zdání zemského sněmu) a ke shodě se samosprávnými zastupitelstvy (jejichž obvod upravuje se zemskými zákony).
Podrobnosti o tom viz na str. 605.-606. II. svazku Drob. spisů Riegrových.
Srovn. závěr Riegrova článku: "K vývoji samosprávy okresní".

Citace:

Veřejné právo.. Sborník věd právních a státních, 18 (1918). s. 160-188.