Warning: The application is currently in its beta version.
Sborník věd právních a státních, 2 (1902). Praha: Bursík & Kohout, 576 s.
Authors: Bráf, Albín
Hatschek Jul., Die Selbstverwaltung in politischer und juristischer Bedeutung. (Staatsu. völkerrechtl. Abhandlungen, hersgg. v. G. Jellinek u. G. Meyer, II., 1; 1898, 236 str.)Týž, Das englische Local Government, seine heutige Form und Bedeutung für die preuss. deutsche Rechtsentwickelung. (Verwaltungsarchiv, IX., seš. 4., 5.; 1901, str. 319 — 443).
Spisovatel obou těchto studií, v nejedné příčině vysoce zajímavých svědčících o nejobsáhlejší znalosti literatury speciální, jest žákem i naskrz oddaným přívržencem heidelberského professora G. Jellinka, který už jako docent vídeňský upoutal na sebe pozornost theoretickým rázem a směrem svého badání a jeho methodou. Jelikož zatím Jellinek sám ve zvláštním odstavci své »Allgemeine Staatslehre« (1900) svoje methodové stanovisko vylíčil, nebude asi nemístno předeslati o tomto několik slov, Jellinek usiluje o ryzí theorii a ohraničuje tak úkol svůj naproti pěstitelům nauky státní, kteří buď ještě lpějí na planých povšechnostech starší konstituční doktríny nebo si kalí objektivně poznání skutečnosti politickými příměsky anebo se vůbec vyhýbají generalisující práci theoretické, obmezujíce se na výkon více méně deskriptivný. On tedy spolu přesně odlišuje politiku (co býti má) od poznání skutečnosti (co jest), a to skutečnosti v jejích zjevech typičných neboli druhových. Nechce tudíž také osnovati typy ideální, jakými se obírali bývalí spisovatelé t. zv. politických románů, nýbrž typy průměrné lišením podstatných znaků od měnivých individuálných, podmíněných zvláštnostmi konkrétních vývojů dějinných. K historii sahá jen potud, pokud to právě nutno k vysvětlení přítomnosti, maje za to, že zejména vyjasnění původu všelikých politických institucí jest nemožno pro neprostupné temno, jež jej zahaluje. Nechce se také dáti másti pojmem vývoje, který dle jeho (zajisté správného) mínění v novějším sociologickém písemnictví nepřesně se pojímává, takže se i namnoze líčí jako vývoj to, co skutečně jest pouhou proměnou jednotlivých institucí následkem změny jejich prvotního účelu (některé trefné doklady n. u. m. str. 41—44). Proto také odmítá nauku o organickém původě a vytváření sociálních jevů — »Protože se neví, jak věci povstaly, myslí se, že nemělo lidské uvědomění na tom účast«.
Vzhledem k této theoreticko-konstruktivné snaze Jellinkově připomenul jeden z břitkých kritiků spisu Hatschkova1 nikoliv bez jistého přídechu ironie, že oba tito pěstitelé vědy státní, původem Rakušané, mají řečenou snahu po ryze theoretických konstrukcích společnu s novější rakouskou školou národohospodářskou. Jest to sice shoda dost pozoruhodná, ale přece vlastně jen vnější. Znalci národohospodářskému netřeba připomínati, že hospodářskopsychologické práce školy Mengrovy jsou plodem snahy obnoviti v podobě zlepšené deduktivnou methodu staré klassické školy, když historický směr německý k novostavbě theoretické, zakladateli jeho zamýšlené, ukázal se býti tak málo způsobilým, že ústy novohistoriků školy Schmollerovy vlastně ryzích cílů theoretických se vzdal Zcela však jinak má se věc u Jellinka, který chce, aby se theoretické badání o státu, politické a starožitnické přítěže zbavené, bralo ryze induktivně. Stojí on tedy příkře proti starší nauce státní, individualistickým názorem ovládané, která naproti zjevům skutečnosti snažila se vyvinouti typ státu vyplývající z domněle přirozené povahy věci. Způsob práce posléz řečené nauky byl mnohem příbuznější způsobu práce starší ekonomické školy, než způsob práce Jellinkovy způsobu práce školy Mengrovy, neboť obě dotčené starší nauky z nehistorických abstrakcí také přímo dedukovaly politické maximy. Před něčím podobným chrání i novověké naše pěstitele abstraktní methody v národním hospodářství jasnější vědomí methodického původu jejich pouček.
Proto, že se Jellinek obmezuje na vyhledávání průměrných typů ze států příbuzného rázu vývojového, lže jeho methodu označiti jako indukci z positivních veřejnoprávních útvarů států západoevropské osvěty. Zásadně nemůže proti takovému postupu býti námitky. V jeho provádění může se arci pochybiti. Od směrů, jež Jellinek i Hatschek označ jí jako převahou pouze deskriptivní, liší se jejich nejenom rozhodnější tendencí generalisační, nýbrž i větší odvahou k ní, Takéť však Jellinek ve svém methodologickém úvodě veliký důraz klade na přebohatou individuálnou rozmanitost sociálních dějů2, »kteréž se nikdy nejeví býti pouhým účinkem všeobecných sil, nýbrž především jako výkony určitých individuí.« A ježto tedy nelze »základ všech sociálních jevů, individuum, nikdy přesně vypočísti, jest tím zároveň dána nemožnost obsáhlého poznání zákonů sociálných. Na tom stanovišti trvají právě všichni oni převahou jen deskriptivní pracovníci, kterým toto obmezování Jellinek vytýká. Sám pak jenom tím nesnázi uniká, že činí možnost theorií sociálních závislou na určitém skutku základotvorné abstrakce, kterouž se určité stránky skutečnosti dějinně-společenské (mravnost, právo, hospodářství atd.) v pomyslu lidském od celku odlupují a činí samostatným předmětem pozorování (v tom srovnává se úplně s K. Mengrem. On tedy jinými slovy sociální theorie má za možné jen v podobě speciálných věd. Však to právě jest punctum litis mezi pojímáním deskriptivistů a theoretiků.
Hatschkův spis, výše na prvém místě uvedený, už svým zevním uspořádáním podává se jako pokus použití methody mistrovy na problém samosprávy. V prvé části, nadepsané »Komposice novověkého pojmu samosprávy na historickém podkladě«, vyšetřuje na útvarech samosprávy anglické, francouzské, belgické, německé a (stručným příležitostným pohledem též) rakouské, jakož i stopováním základních ideí zákonodárných, jež ovládaly jejich tvorbu, typické znaky těm útvarům společné. Výtěžek toho vyšetření pak v části druhé (»Politická samospráva a její prvky«) formuje v theorémy. Skutečnosti v prvé části dotčené pokládá patrně za známé z literatury historicko-popisní a vybírá tedy ve formě zhuštěné a úsečnými větami jen nejvýznamnější fakta pro svůj účel potřebná. Zde si již připravuje látku pro základní dvojici útvarů pod jménem samosprávy zahrnovaných, v jejichž definici a hlavní nomenklatuře vězí nejvýznačnější ráz jeho díla. Sledovali toto líčení a v něm pak všecky sociálně a politické momenty a pohnutky, jež k dotčeným útvarům vedly, nebylo by na obmezenem místě tak snadno. Obrátím se tedy raději ihned k theoretickým formulím z toho materiálu vyvozeným. Podle společných znaků všech vyšetřených útvarů definuje Hatschek samosprávu jako »činnost místně uzavřenách svazků pospolitých (Kollektivverbände pro účely státní v ten způsob, že ony sloužíce zájmům vlastním zároveň uno actu vyhovují zájmům státním«. Touto formulí hradí se autor na dvě strany. Proti prostému pojímání samosprávných svazků za orgány státní, neboť tomu brání skutečnost, že ony právě často ve své »činnosti pro účely státní« se státní vůlí přicházejí v rozpor (n. př v oboru svého finančního hospodářství). Ale také proti druhé výstřednosti, totiž názoru (směru Gierkova) o úplné samostatnosti jejich činnosti v poměru ke správě státní. Ten názor může platiti pouze pro odlehlé doby historické, nikoliv pro »moderní process postátňovací v poměru státu a včleněných jemu místně uzavřených svazků kollektivných«. Myšlénka, že se tu uno actu potřeby státní i potřeby místní pospolitosti ukojují, nalézá se sice již u Steina, leč Hatschek mim, že Stein, sveden svou Heglovštinou, z dobrého náběhu upadl do staré chyby připouštěje, že jsou samosprávné svazky přece »orgánem vlády«, třeba samostatným. Př dpoklad, jakoby správa veřejná jakožto činnost státu byla vždy jen jednáním jeho orgánů, není správným. Správní účinky (Verwaltungseífecte) nemusí vycházeti pouze od státních orgánů, neboť existuje i výkon práv svrchovanostních skrze soukromníky. I jest tedy také činnost místních svazků pospolitých pro účely státní summou takových účinů, jest »veřejnou správou, tedy, jsouc pozorována se strany státu, správou státní«, aniž ony samy orgány státu.
Hledí-li se nyní k technice právní, pomocí které se toho dociluje, že se místní svazky kollektivné tím spůsobem pro státní účely opotřebují, aby uskutečněním vlastních zájmů pospolitostních spolu ukojily zájmy státní, vidí se možnost cesty dvojí. Sleduje-li se spůsob, jakým stát fysických nositelů, vůle pro své účely získává, shledá se, že se to děje dvojím prostředkem: Oprávněním nebo zavázáním (Verpflichtung) fysického nositele vůle Právní řád tu velmi ekonomicky využitkuje sociálních spojů. Buď uzná individuálný zájem za pospolitý t. j. učiní z onoho »subjektivní právo veřejné«, při čemž »k utvrzení toho poměru výkon subjektivného práva může se učiniti povinností«, anebo, když takového spojení individuálného zájmu s veřejným není, buď si stát zabezpečí potřebnou fysickou vůli smlouvou (systém úřadnický) anebo osáhne do své zbrojnice po svém impérium a uloží uskutečnění svého povšechného zájmu, resp. výkonu poddanského k tomu potřebného, jako povinnosť« (povinnosť vojenská, povinnosť ke službě porotčí a j.) Zcela obdobně jako naproti vůli individuální počíná si stát také naproti vůlím kollektivným, chce-li jich pro své účely zužitkovati. A tak povstávají dva různé útvary, oba pod vyšší nadřízený pojem samosprávy spadající. Stát
»buď oprávňuje neb zavazuje kollektivnou vůli resp. kollektivný svaz jako jednotu, t. j. uznává v něm právnickou osobnosť, korporaci veřejného práva,
anebo on vznese práva a povinnosti na jednotlivé příslušníky svazu3, tak že stejnoměrné a pokud možná kollektivné vykonávání práv i plnění povinností představuje kollektivnou vůli svazu u výkonu (in Action.«
Pro prvou alternativu je typickou naše obec. Její »právo na samosprávu je subjektivrlé právo veřejné na vykonávání impéria od státu odvozeného k uskutečňování veřejných zájmů pospolitých«. Pro druhou poskytují nejmarkantnější příklady útvary anglického selfgovernementu i moderní anglický local governement s jedinou výjimkou, totiž měst t. zv. chartou nadaných, která, byť v obmezeném oboru oprávnění a s neobmezeným právem státu na odnětí »charty«. jsou obdobná obcím ve smyslu našem.
Opíraje se o rozdíl výše vytčený a ujav se názvoslovného obratu Jellinkem již ve spisu o subjektivných právech veřejných použitého4, nazývá též Hatschek útvary skupiny prvé »aktivnými svazky veřejnoprávními«, útvary skupiny druhé »passivnými svazky veřejnoprávními«. Buď stát nalézá již kollektivné svazky místní, kterých pak v řečeném směru pro své účely použije, anebo šije, pak především po spůsobu druhém, tvoří. Vystihování a využitkování sociálních spojů, názorů, náchylností a interessů těch kterých obyvatelských skupin atd. k řečeným účelům jest vlastní politickou stránkou ve tvoření samosprávy. Spisovatel vynaložil velikou píli, aby tuto stránku dějin veřejnoprávních, kterou již v prvé části své knihy stále stopoval, ještě po podaném výkladu svých definic a k upevnění jeho dále provedl. Není to nejméně zajímavou částí jeho knihy s velikou pílí a nemalým nákladem učenosti sepsané. Také jeho obšírná studie výše na druhém místě uvedená (v časopise Verwaltungsarchiv) jest věnována témuž účelu, při čemž se vyšetřují různé okolnosti, rozhodující o volbě jednoho neb druhého z obou hlavních typů samosprávy, a spisovatel se pokouší uvésti je na určitá generalisující pravidla. Má ostatně tato studie pro každého, koho zvláště podrobnosti anglických poměrů správních zajímají, užitek i v tom směru, že se tu nejobsáhlejší měrou používá novější anglické literatury veřejnoprávní, o níž v poměrech našich nebývá snadno známosť si opatřiti. Kromě toho pak třídí tu spisovatel útvary veřejnoprávní německé, pokud se s jeho pojmem samosprávným shodují, do obou svých základních kategorií samosprávných. Že při jeho výměru běžný rozdíl »vlastní« a »přenešené« působnosti odpadá, jest na bíledni. Z druhé strany pak jeho výměr nevylučuje, aby týž veřejnoprávní svazek v jistém oboru výkonů správních měl povahu aktivného a v jiném passivného svazku veřejnoprávného. Že výkon úkolů veřejnosprávních skrze úřady čestné — jeden z podstatných znaků nejen v definici Gneistově, nýbrž i v jiných přečetných — ve výměru Hatschkově schází, jest z toho co uvedeno, vysvětlitelno, máť tu význam podružný. Také to bude jasno, že nespadne již každý výkon veřejnosprávní skrze laiky v úřadech čestných, třeba při obmezení na určitý místní obvod, pod výměr ten. Neboť aby mohla býti řeč o samosprávě, jest nevyhnutelně zapotřebí spojení zájmu kollektivného svazu s povšechným zájmem státním, kterýmž oběma se uno actu slouží. Kde toho není, jest nám činiti dle Hatschka s pouhým okresem státní správy, třeba tu laický živel byl k výkonu veřejné správy s rozhodovacím hlasem přibrán.
A právě v tom kriterium, které se stává ve výměru Hatschkově znakem nejpodstatnějším, že totiž musí kollektivný zájem místního svazu i státní uno actu býti plněn, vězí po našem mínění hlavní umělůstka celé osnovy. Viděti to na podrobnostech, kterak se někdy spisovatel musí namahati, aby tuto spojitost nalezl. Tak na př. vidí ji splněnu u německo-říšských venkovských svazů dodávkových (Landlieferungsverbände) t. j. svazů venkovských hospodářů k dodávkám za příčinou opatřování ozbrojené moci ve válce potravinami a jinými potřebnostmi, kteréž svazy se dle možnosti mají ohraničovati dle trvajícího rozdělení správních obvodů, aniž však tyto jako takové jsou přímo zavázány. Naproti tomu nespatřuje nic podobného v pruském okresu vládním, neuznávaje jej ani za passivný svazek veřejnoprávný. Pruský vládní okres není obcí, územní korporací v našem smyslu, to není pochybno. Bylo by ale dost snadno vzhledem na účasť laických živlů v okresním výboru vysoustružiti vykonávání zájmu místní pospolitosti vládního okresu uno actu s vykonáváním zájmu povšechně státního.
Zde vězí tedy jistá umělůstka autorova, která k vyjasnění pojmů nepřispěla, protože svádí k fikcím a ohraničení pevné znesnadňuje. Nejeden útvar, kde laický živel s právem rozhodovacím má účasť na výkonu práv vrchnostenských, nám z pojmu samosprávy vypadne, a ten zřetel, který si v novověké správě klestí cestu, že jednostranné formální vychování úřadnictva zeměpanského vyžaduje si doplnění laickými živly znalými konkrétních poměrů životních, na něž právo má býti applikováno, zůstává při konstrukci pojmu samosprávy zcela mimo všecku úvahu. Arciť autor prohlašuje i známou definici Gneistovu —správa státní skrze úřady čestné a zdaňování ve svazku sousedském — za pouhou »politickou« definici samosprávy, nikoliv tedy za právnickou Což pak elementy její nejsou také pojmy veřejného práva? Tím více nás však překvapí, když Hatschek pojednou se přidává k názoru, že by se pojem správního soudnictví neměl obmezovati na právní ochranu subjektivných práv veřejných, nýbrž že by se, pominouc všeho lišení záležitostí usnášecích a právních pří správních (Beschlusssachen - Verwaltungsstreitsachen), rozšířili měl na všecky případy správní projednávané kontradiktoricky. Vyloupnutí pojmu ochrany subjektivných práv veřejných — třeba konkrétní vymezení kompetenčního oboru správních soudů bylo s hlediště zákonodárné techniky dost nesnadno — bylo vysoce plodným skutkem právní theorie, bylo eminentním stanovením »průměrného typu« přesně od jiných odlišného a právě ten, kdo v přesných typových konstrukcích spatřuje úkoly vědeckého pokroku, nejméně by je měl obětovali takovým, ve kterých pouhá technika procedury se činí rozhodujícím znakem pojmovým. Tím spíše, když na druhé straně na př. znak čestného úřadu, tedy také jistý technický prostředek prováděcí, pokládá pro pojem samosprávy za podružný. Bráf.
  1. A. Preuss, Zur Methode jurist. Begriffsconstruction (Schmollerův Jahrbuch, roč. 29., sv. 1.).
  2. Staví-li Jellinek tuto skutečnost do popředí rozdílu věd přírodních a duchových, má to zajisté své oprávnění, ale na tom jedině by se nezakládala možnost »všeobecných zákonů« v přírodní vědě (»tak že se jednotlivý průběh dá prokázati za repraesentanta druhu«) a nemožnost jejich v sociální vědě. I v přírodních vědách panuje v příčinně té možnosti veliký rozdíl mezi těmi, jejichž předmět je jednodušší (lučba, fysika), a těmi, kde jest spletitý (na př. fysiologie).
  3. t. j. jmenované neb volbou určené.
  4. Jellinek nyní sám v »Allg. Staatslehre« (str. 585—594) zevrubněji rozvinul svou theorii o samosprávě jakožto jednom z prostředků správní decentralisace. Ve věci s Hatschkem souhlasně, ale formou průzračnější a jednodušší. Sotva však bude hlediště decentralisace pro všecky případy samosprávy dostatečným vysvětlením původu a tedy i místa v systému.
Citace:
BRÁF, Albín. Die Selbstverwaltung. Sborník věd právních a státních. Praha: Bursík & Kohout, 1902, svazek/ročník 2, s. 245-249.