— Č. 8683 —
781
Č. 8683.
Samosprávaobecní: I. Státní úřad jest oprávněn na základě §102 česk. ob. zř. sistovati usnesení osadního zastupitelstva, kterým se veškeré jmění osady přenáší na obec politickou, i z důvodu, že proti předpisu § 48, odst. 3 česk. ob. zř. usnesení stalo se hlasováním tajným. — II. Osp může podle § 102 ob. zříz. česk. sistovati usnesení osadního zastupitelstva, třebas usnesení to bylo již schváleno osk-í. — III. Dozorčí zákrok podle cit. předpisu není časově omezen.
(Nález ze dne 16. června 1930 č. 8174/28.)
Prejudikatura: Boh. A 1065/21, 1069/21, 1525/22, 1661/22.
Věc: Měst. obec S. proti ministerstvu vnitra o zrušení usnesení osadních zastupitelstev.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Na základě nál. Boh. A 6719/27 nevyhovělo min. vnitra nař. rozhodnutím odvolání obce S. z rozhodnutí zsp-é, pokud čelilo proti výroku o zákazu výkonu usnesení osadního zastupitelstva v N. z 29. ledna 1921 a osadního zastupitelstva města S. z 10. února 1921, a to z důvodů uvedených v rozhodnutích obou nižších stolic. K námitce stěžující si obce, že osp nebyla oprávněna k výkonu práva dohlédacího, nýbrž že by právo to mohlo příslušet! jedině zsp-é po dohodě se zsv-em, a že by mohlo směřovati toliko proti schvalovacímu aktu osk, min ještě podotklo, že schválením dohlédacího úřadu, i pokud jest ho podle § 23 zák. č. 329/21 k usnesení obecních /osadních) zastupitelstev zapotřebí, se smluvní vůle obcí (osad) jen doplňuje; schválením jest sice podmíněna účinnost právního jednání obcí (osadou) zamýšleného, schválení takové však nenahrazuje projevu obce (osady), takže usnesení jejich není právně bezvýznamným, a může býti předmětem samostatného dozorčího zákroku podle § 102 obec. zříz., jestliže se příčí zákonu nebo jest dokonce zmatečným, a to nehledíc k tomu, zda inhibované usnesení nabylo snad mezi tím právní moci nebo dokonce bylo provedeno, a osoby třetí nabyly z něho soukromých práv.
O stížnosti do tohoto rozhodnutí uvažoval nss takto: — Č. 8683 —
Stížnost brojí především proti právnímu názoru žal. úřadu, že osp byla v daném případě oprávněna k sistaci usnesení obou osadních zastupitelstev přes to, že usnesení ta byla již pravoplatně schválena osk-í. Stížnost hájí naproti tomu názor, že toto usnesení osk vstoupilo »devolučním účinkem schvalovacího práva« na místo usnesení osadních zastupitelstev, že odvolání z tohoto schvalovacího usnesení a také odvolání ze schválených usnesení osadních zastupitelstev jde k zsv-u, a že proto schválená usnesení osadních zastupitelstev podléhají státnímu dohledu v daném případě toliko podle §§ 78 a 79 zák. z 25. července 1864 č. 27 z. z. a že nemohou býti předmětem samostatného zákroku dozorčího podle § 102 obec. zříz. Usnesení osadního zastupitelstva mohlo by podle mínění stížnosti býti předmětem takového dozorčího zákroku jen do té doby, pokud nebylo osk-í pravoplatně schváleno. Námitkou touto popírá stížnost kompetenci osp-é k dozorčímu zákroku podle § 102 obec. zříz. v tom případě, bylo-li sistované usnesení osadního zastupitelstva nadřízeným samosprávným úřadem již pravoplatně schváleno. Leč činí tak neprávem. Řečená námitka stížnosti založena jest na právním názoru, že usnesení osk, schvalující usnesení osadního zastupitelstva, vstupuje »devolučním účinkem schvalovacího práva« tohoto nadřízeného úřadu samosprávného na místo usnesení osadního zastupitelstva, které schválením přestává jako samostatný akt existovati, jsouc nahrazeno aktem schvalovacím. Tento právní názor jest však mylný, neboť právo vyššího úřadu samosprávného, schvalovati akty nižší korporace samosprávné, nemá v sobě takového devolučního účinku, jaký mu stížnost přikládá, totiž že by projev vůle, obsažený v aktu, pro který zákon vyžaduje vyššího schválení, byl nahražen vůlí vyššího úřadu k jeho schválení povolaného. Obsah oprávnění úřadu, povolaného k schvalování určitých aktů, záleží jenom v tom, že s obsahem aktu jemu ke schválení předloženého buď projeví souhlas, čímž akt tento se takto jen doplní náležitostí zákonem pro perfekci jeho vyžadovaonu (schválením) a nabude po právu plného účinku, nebo svůj souhlas odepře, takže dotčený akt právní účinnosti nenabude. Touto neb onou činností jest schvalovací oprávnění vyššího úřadu vyčerpáno. Z pojmu a právní povahy schvalovacího práva však nevyplývá, že by v sobě zahrnovalo také oprávnění, jakkoli měniti, doplňovati nebo nahrazovati projev vůle ve schvalovaném aktu obsažený. Naopak takovéto rozšiřování obsahu pojmu schvalování příčilo by se jeho podstatě a akcesorickému účelu, jaký instituce schvalování v našem právním řádě v oboru samosprávy má. Akt podrobený schválení vyššího samosprávného úřadu podržuje svou samostatnost jako projev vůle nižší korporace, jež se na něm usnesla, i po svém schválení, které jej nenahrazuje a nahraditi nemůže, nýbrž k němu jen přistupuje za tím účelem, aby akt svým schválením nabyl plného právního účinku. I akt obce, schválený vyšším samosprávným úřadem, může proto býti jako akt obce předmětem dozorčího zákroku tohoto státního dohlé- dacího úřadu, který po zákonu jest příslušným, aby vykonával dohlédací právo na obec. Ježto toto dohlédací právo na obce (osady) vykonává podle § 102 čes. obec. zříz. především státní úřad okresní, plyne z toho, že osp jako státní okresní úřad k tomu povolaný byla kompetentní, aby v daném případě mocí svého dozorčího práva zakročila. — Č. 8683 —
Dále namítá stížnost, že se státní právo dohlédací podle § 102 česk. obec. zříz. vztahuje toliko na věcnou stránku, nikoli na formu učiněného usnesení.
Stížnost odůvodňuje tuto svoji námitku tím, že vedoucí myšlenkou § 102 obec. zříz. je držeti obec v zákonném okruhu její působnosti a odstraniti všeliké projevy její, které by se příčily zákonu a to za tím účelem, aby byl zachován veřejný řád. V tom má stížnost potud pravdu, že — jak také judikatura konstantně uznává, srovn. zejm. nález Boh. A 1661/22 — úkolem státního dozoru podle § 102 obec. zříz. je ochrana zájmu veřejného a nikoliv ochrana práv a zájmů individuelních. Je-li však dohlédací právo státu vymezeno takto účelově, pak plyne z toho ovšem, že předpokladem jeho výkonu jest, aby tu byla určitá materielní relace mezi usnesením obce a veřejným zájmem, t. j. aby usnesení obecního zastupitelstva svým obsahem veř. zájmu se dotýkalo. Nebyl by tedy arciť přípustným dozorčí zákrok podle § 102 obec. zříz. proti aktu obce, který — nezasahuje nijak svým obsahem do zájmu veřejného — dotýkal by se pouze individuálního zájmu osoby třetí. Avšak jen tento důsledek plyne z pojmu a účelu dozorčího práva státního, nic víc. Je-li obsahem usnesení obce dána relace k veř. zájmu, t. j. je-li usnesení to svým obsahem schopno veř. zájmu jakkoli přímo se dotknouti, pak je usnesení ono již touto svou povahou způsobilým objektem dohlédacího práva státního. Poněvadž pak § 102 dává státní správě oprávnění zakročiti zcela všeobecně, když by obecní zastupitelstvo ve svém usnesení »něco učinilo, co je proti zákonům,« nerozeznávaje nijak, jde-li o porušení normy materielní či procesní, a veř. zájem může akty, které se ho materielně jakkoli dotýkají, býti tangován i tím, že obecní zastupitelstvo nedbá formelních předpisů pro postup jeho zákonem stanovených, nelze státní správě — pokud vůbec jde o usnesení, jež dle shora řečeného dozoru jejímu podléhá — upírati oprávnění zakročiti proti němu dle § 102 obec. zříz. i pro pouhé porušení formelních předpisů, daných pro usnášení obec. zastupitelstva.
Pro omezující výklad, jaký se snaží dáti stížnost tomuto zákonnému předpisu, vylučujíc z jeho dosahu pro všechny případy porušení toliko formálních vad sběhlých při usnesení, není tedy opory ani v doslovu ani v účelu jeho. Stížnosti bylo by ovšem potud dáti za pravdu, že ne každé porušení formálních předpisů o usnášení obec. zastupitelstva činí přípustným dozorčí zákrok státní správy podle § 102 obec. zříz.
Z omezení dozorčího práva shora vytčeného, které plyne z účelu instituce dozoru nad samosprávnými korporacemi, se podává, že jen takové formální vady při tvoření vůle obce mohou odůvodniti dozorčí zákrok, které měly neb aspoň mohly míti vliv na obsah volního aktu, takže vzhledem ke sběhlé vadě je pochybno, zda to, co na venek aparuje jako volní akt obce, je skutečně její vůlí.
Obecní zřízení nařizuje v § 48 odst. 3 zásadně a kategoricky, že hlasování děje se veřejně, a výjimku stanoví jen v odst. 4. pro volby, jmenování zaměstnanců a obsazování míst. Hlasování veřejné je zásadně nařízeno zřejmě z důvodu, aby členové zastupitelstva tuto svou funkci — Č. 8683 —
vykonávali s vědomím své zodpovědnosti a kontroly veřejnosti. Jde tedy o předpis, který má garantovati určitou kvalitu obsahu volního aktu, usnesením tvořeného; nedbání předpisů toho může zajisté míti vliv na obsah usnesení, a zakládá tedy vadu, odůvodňující zákrok úřadu dozorčího dle § 102 obec. zříz.
Stížnost namítá konečně, že usnesení zastupitelstva města St. z 5. března 1921 o převzetí jmění obou osad, S. a N., do správy, vlastnictví a užívání, bylo ponecháno v platnosti a jest pravoplatné, naproti tomu však usnesení osadních zastupitelstev obou těchto osad se zrušují a výkon jejich se zakazuje, že se tím vytvořuje nemožný právní stav, a že jest zbytečným a nepřípustným zabývati se otázkou platnosti usnesení obou řečených zastupitelstev.
Námitkou touto hájí stížnost právní názor, že zákrok dozorčího úřadu státního podle § 102 čes. obec. zříz. jest časově omezený, t. j. přípustný jen do té doby, pokud zásadní usnesení nebylo vykonáno. S názorem tímto však souhlasiti nelze. Pro takové časové omezení dozorčího zákroku neposkytuje především doslov cit. § opory, neboť nelze z něho vyčisti nic, co by takovému restiktivnímu výkladu jeho nasvědčovalo. Zníť docela všeobecně a neklade dozorčímu právu státní správy tam normovanému časových mezí. Leč ani z právní povahy úředního dozorčího zákroku není možno stížností hájené omezení vyvoditi. § 102 odst. 2 obec. zřízení ustanovuje, že pakli by obecní zastupitelstvo ve svém usnesení vystoupilo z mezí své působnosti nebo něco učinilo, co je proti zákonům, má okresní úřad právo a povinnost zakázati, aby se takové usnesení nevykonávalo. Obsah výroku, který okr. úřad má v těchto případech z moci svého dozorčího práva učiniti, vyjadřuje zákon tak, že se má jím vysloviti zákaz výkonu závadného usnesení. Kdyby se kladla váha jen na doslov zákona, neměl by výrok dozorčího úřadu jiného významu, než že usnesení nemá býti vykonáno, kdežto právní existence nepříslušného nebo nezákonného usnesení by výrokem tím zůstala nedotčena. Jestliže však zákon ukládá dozorčímu úřadu za povinnost, aby výkon takového usnesení zakázal, nelze zákonodárci podkládati zhola nepochopitelný úmysl, aby závadné usnesení bylo zachováno v platnosti.
Má-li býti účel sistace podle § 102 obec. zříz. správně vystižen, nelze proto úřední výrok dozorčí o nevykonatelnosti usnesení vykládati jinak, než jako kasaci závadného usnesení. V tom smyslu vykládá sistaci také judikatura (nál. Budw. 2278, 2371, 4416 a j. Boh. A 1069/21) i literatura (srovn. Pražák Ústava obecní str. 397 a násl.).
Má-li však dozorčí výrok sistační právní povahu kasatorní, a je-li jeho účelem, jak shora již bylo řečeno, péče o zachování veř. řádu, pak nemůže, jak nss již opětně vyslovil (srov. nál. Boh. A 1065/21, 1069/21, 1525/22) býti překážkou, aby výrok takový byl učiněn, okolnost, že inhibované usnesení bylo jíž vykonáno. Jest proto bezdůvodnou výtka, že bylo zbytečným a nepřípustným, když žal. úřad zabýval se platností obou vykonaných usnesení osadních zastupitelstev o předání jejich jmění nově utvořené politické obci St.