Č. 12599.

Samospráva obecní. — Řízení před nss: I. Pouhá možnost zákonem připuštěná, použiti obnovovacího fondu podle § 21 odst. 2 ob. fin. nov. č. 329/1921 Sb. k účelu jinému, nežli pro který byl zřízen, o sobě nestačí ještě k tomu, aby exekuce na takový fond podle § 15 exek. řádu již proto byla prohlášena za přípustnou, pokud nebylo zjištěno, že podle celkového stavu hospodářství obecního je možno bez újmy veřejných zájmů, o něž se má obec starati, z důvodů věcných celé neb určité části fondovní hotovosti trvale nebo dočasně postrádati bez ohrožení příslušného věcného účelu fondu, resp. že budoucí potřebu obce, pro kterou fond je určen, bude lze uhraditi jinak. — II. Veřejný zájem nepřipouštějící přiznání odkladného účinku stížnosti k nss na rozhodnutí, kterým bylo vysloveno, že může býti použito určitých majetkových součástek obce k uspokojení jejího věřitele, nelze odůvodniti pouhým odkazem na to, že okamžitým výkonem se upevní důvěra v úvěrní schopnost obce jako samosprávného svazku.
(Nález z 29. října 1936 č. 15829/36.)
Věc: Město Smržovka proti rozh. zem. úřadu v Praze z 6. února 1934 o přípustnosti exekuce a na rozh. téhož úřadu z 4. září 1934 o přiznání odkladného účinku stížnosti k nss.
Výrok: A) Nař. rozhodnutí z 6. února 1934, pokud bylo v něm vysloveno, že k uspokojení Okresní záložny hospodářské v Železném Brodě může býti použito těchto majetkových součástek stěžující si obce:
I. spořitelní knížky »Fond městských jatek« (běž. č. 165, č. k n. 974) s vkladem 19873.85 Kč a
II. spořitelní knížky »Fond návěštního ústavu« běž. č. 166, č. kn. 4314) s vkladem 2354.25 Kč, zrušuje se pro nezákonnost; III. spořitelní knížky »Fond obec. knihovny« (běž. č. 155, č. k n. 50) s vkladem 536.60 Kč, zrušuje se pro vadnost řízení.
B) Jinak se stížnost na toto rozhodnutí zamítá pro bezdůvodnost.
C) Nař. rozhodnutí ze 4. září 1934 zrušuje se pro vadnost řízení. Důvody: Prvním nař. rozhodnutím vyslovil žal. úřad v pořadí instančním podle § 15 exekučního řádu, že k vydobytí vykonatelné pohledávky Okr. záložny hospodářské v Železném Brodě v částce 2904424 Kč 28 h s přísl., příslušející jí proti stěžující si obci, může bytí použito bez újmy zájmů veřejných, o něž se obec má starati, těchto majetkových součástek:
1. spořitelní knížky města Smržovky »Pensijní fond města« (běž. č. 153, č. kn. 852) s vkladem 138068 Kč,
2. spoř. knížky »Fond obec. knihovny« (běž. č. 155, č. kn. 50) s vkladem 536.60 Kč,
3. spoř. knížky »Fond městských jatek « (běž. č. 165, č. kn. 974) s vkladem 19873.85 Kč a
4. spoř. knížky »Fond návěštního ústavu« (běž. č. 166, č. kn. 4314) s vkladem 2354.25 Kč.
Druhým nař. rozhodnutím nevyhověl žal. úřad žádosti stěžující si obce za povolení odkladného účinku její stížnosti na uvedené první rozhodnutí podle § 17 zákona o ss v podstatě z toho důvodu, že jeho neprodlený výkon, jímž se umožní vymáhající věřitelce provedení exekuce proti stěžující si obci vydobytím několikaletých pohledávek, jež obec byla povinna plniti a při řádném hospodaření také plniti mohla, je v zájmu upevnění důvěry v úvěrní schopnost samosprávných svazků, tedy v zájmu veřejném, a jeho provedením nevzejde obci neodčinitelná újma, poněvadž, jak z rozhodnutí toho je patrno, obec po jeho provedení bude schopna, aby při bedlivém hospodaření dostála všem úkolům, uloženým jí v oboru samostatné i přenesené působnosti.
Rozhoduje o stížnostech domáhajících se zrušení těchto rozhodnutí, nss řídil se těmito úvahami:
A d A). Toto nař. rozhodnutí je podle své právní povahy prohlášení kompetentního státního správního úřadu, vydané podle § 15 ex. řádu (zákon č. 79/1896 ř. z.) a § 5 min. nař. č. 153/1897 ř. z. Podle § 15 ex. řádu může býti totiž exekuce proti obci k vydobytí peněžitých pohledávek, ač nejde-li o uskutečnění práva zástavního ze smlouvy, povolena toliko na takové majetkové součástky, kterých může býti použito k uspokojení věřitele bez újmy veřejných zájmů, o něž obec se má starati. Státní úřady správní jsou povolány k tomu, aby podávaly prohlášení, pokud se věc takto má při určitých majetkových součástkách. Které majetkové součástky jsou podrobeny exekuci, určí tyto úřady podle volné úvahy (§ 5 odst. 2 nař. min. práv ve shodě s min. vnitra, orby, věcí duchovních a vyučovacích z 6. května 1897 č. 153 ř. z., vydaného podle čl. XLI. zákona z 27. května 1896 č. 78 ř. z. o zavedení ex. řádu, aby byla vykonána ustanovení § 15 ex. řádu, kteréžto nařízení platilo ještě v době vydání nař. rozhodnutí, pozbyvši platnosti teprve nabytím účinnosti vlád. nař. z 2. dubna 1936 č. 86 Sb.).
I když podle toho šlo o věc, v níž žal. úřad rozhodoval podle volné úvahy, je nss přece povinen a oprávněn, přezkoumati nař. rozhodnutí nejen po stránce formální podle § 6 zákona o ss, ale také zda netrpí nějakou nezákonností, je ve shodě se zásadami zákona a šetří oněch mezí, jež jsou volné disposici správního úřadu vytčeny při posuzování konkrétních poměrů, zejména zda úřad při svém rozhodování nedal se vésti jinými ohledy, než které má zákon na zřeteli (nálezy Boh. A 13/19, 508, 525, 589/20, 713/21 a j.). Je proto námitka uplatněná v odvodním spise spolužalované strany, že stížnost je nepřípustná, poněvadž nař. rozhodnutí bylo vydáno podle volné úvahy žal. úřadu, bezdůvodná a nss musí nař. rozhodnutí podrobiti své právní revisi.
Žal. úřad vyslovil, že majetkových součástek uvedených v enunciátě nař. rozhodnutí pod č. 1 až 4 lze užíti k uspokojení vymáhající věřitelky bez újmy veřejných zájmů, o něž stěžující si obec má se starati.
A d I. a 11. Není popřeno, že na spořitelní knížky uložený »Fond městských jatek« a »Fond návěštního ústavu« mají právní povahu obnovovacích fondů ve smyslu ustanovení 2. odst. § 21 zákona č. 329/1921 Sb. Vzhledem k tomu nss neměl podnětu k tomu, aby se zabýval otázkou, zda fondy ty, zejména pak »Fond návěštního ústavu«, mají skutečně právní povahu takovýchto obnovovacích fondů.
Podle cit. ustanovení Je dbáti toho, aby s ohledem na znehodnocení součástek majetku obce podléhajících opotřebení byly nashromážděny fondy, potřebné ke znovuzřízení těchto součástek neb opatření náhrady za ně. Fondů takto vzniklých může býti užito k jinému než vytčenému účelu jen se svolením bezprostředního úřadu dohlédacího. Zal. úřad dedukuje z tohoto předpisu, že dovoluje-li to zákon, tím spíše možno připustiti použití těchto fondů k zaplacení dluhů, které byly učiněny k opatření prostředků k plnění veřejných úkolů, s nímž je však zase spojena povinnost obce jako dlužníka starati se o placení dluhů. Stížnost shledává výrok žal. úřadu o přípustnosti exekuce na uvedené fondy nezákonným a namítá, že pro použití jich k jinému účelu, než pro který byly zřízeny, zákon předpokládá usnesení obce. Není však možno z cit. ustanovení vyčisti, že by dohlédaci úřad měl disposiční právo s těmito fondy. Takové právo, jež by bylo tak podstatným zásahem do autonomie obce, musil by zákon v dotčeném ustanovení dohlédacímu úřadu výslovně propůjčiti. To se však v něm nestalo. Námitka tato je bezdůvodná.
Je pravda, že z ustanovení poslední věty 2. odst. § 21 zákona č. 329/1921 Sb. v její souvislosti s větou předcházející a s předpisem 1. odst. téhož paragrafu plyne, že předpokladem pro použití obnovovacích fondů, jejichž zřízení je nepopřené zákonnou povinností obce, o jejíž splnění obec ze zájmů veřejných musí se starati, k jinému účelu, než ke kterému ten který fond po zákonu byl nashromážděn, je projev vůle toho činitele, jenž dotčený fond zřídil, t. j. obce, a že k jeho perfekci je třeba ještě také dovolení bezprostředního úřadu dohlédacího. Leč stížnost ve své námitce přehlíží donucovací charakter exekučního řízení, které již svou imanentní povahou je zásahem do volní sféry subjektu, na jehož jmění vymáhající věřitel vede exekuci k vydobytí své vykonatelné pohledávky, a nedoceňuje ani význam prohlášení politického úřadu podle § 15 ex. řádu, které v řízení exekučním nahrazuje jinak nutný projev vůle obce a schvalovací akt bezprostředního dohlédacího úřadu. Úřad vydávající takové prohlášení bude totiž povinen ve svých úvahách jemu předcházejících přihlížeti ke všem věcným momentům, relevantním pro úsudek, zda dotčené fondy mohou býti postiženy exekucí proto, že po zákonu nejsou přísně účelovými a z důvodů věcných mohou býti použity také k účelům jiným, než pro které byly původně zřízeny. V té příčině namítá pak stížnost dále, že účel a povaha dotčených dvou fondů, které obec zřídila podle své zákonné povinnosti, nezbytně toho vyžaduje, aby zůstaly neztenčeny, a dovozuje, že připuštění exekuce na tyto fondy mělo by v zápětí, že by obec nebyla s to plniti veřejné zájmy, o které je povinna se starati. Žal. úřad, připustiv exekuci na tyto fondy, omezil se v nař. rozhodnutí toliko na úvahu, že dovoluje-li zákon použíti obnovovacích fondů podle § 21 odst. 2 zákona č. 329/1921 Sb. k jiným účelům, než pro které byly zřízeny, možno jich použíti tím spíše k zaplacení dluhů, jež obec kontrahovala k plnění svých veřejných úkolů. Než tento právní názor nelze uznati správným, neboť pouhá zákonem připuštěná možnost použíti obnovovacího fondu k jinému účelu, než pro který byl zřízen, o sobě nestačí ještě k tomu, aby exekuce na takový fond již proto byla prohlášena za přípustnou, pokud nebylo zjištěno, že podle celkového stavu řádného hospodaření obce je možno bez újmy veřejných zájmů, o něž se má obec starati, z důvodů věcných celé nebo určité části fondovní hotovosti trvale nebo dočasně postrádati bez ohrožení příslušného věcného účelu fondu, resp. že budoucí potřebu obce, pro kterou fond jest určen, bude lze uhraditi jinak. Těmito věcnými hledisky se žal. úřad v nař. rozhodnutí nezabýval a po těchto stránkách opominul učiniti nutná skutková zjištění. Nedostatky tyto zaviněny byly mylným právním názorem, z něhož tu žal. úřad vycházel.
Výroky žal. úřadu, prohlašující přípustnost exekuce na oba jmenované fondy, byly proto zrušeny pro nezákonnost podle § 7 zák. o ss.
Ad III. Co se týče spořitelní knížky znějící na »Fond obec. knihovny« s vkladem 536.60 Kč, uvedené v nař. rozhodnutí pod č. 2, odůvodnil žal. úřad výrok o přípustnosti exekuce na tuto majetkovou součástku tím, že takový fond není nutno zřizovati, ježto výdaje spojené s knihovnou uhrazují se podle zákona č. 430/1919 Sb. a vlád. nař. č. 607/1919 Sb. tak, že se zařazují ročně do rozpočtu a ročně uhražují. Proti tomu namítá stížnost, že řečený fond je reservním fondem pro ztráty a opravy knih, předepsaným v čl. 20 vlád. nař. č. 607/1919 Sb., a týká se mimo to zařízení, jež je v zájmu veřejném, takže uvolnění tohoto fondu je na újmu veřejných zájmů obce.
O tomto fondu bylo v protokole okr. úřadu v Jablonci n. N., sepsaném u městského úřadu stěžující si obce 17. listopadu 1933, konstatováno toliko, že »jde o příspěvky z prostředků obecních podle zákona č. 430/1919«. Podle § 5 tohoto zákona náklad na zřízení a udržování veřejné knihovny hradí politická obec jako řádné vydání obecní. Roční částka, jakou obec má věnovati tomuto účelu, bude určena nařízením. Vlád. nař. č. 607/1919 Sb., kterým se provádí cit. zákon, ustanovilo pak v čl. 20 posl. větě, že při každé veřejné knihovně založí se reservní fond, do něhož se z roční povinné položky obecní vkládají aspoň 2% na ztráty a opravy knih:
Z odůvodnění nař. rozhodnutí není patrno, jak hledí žal. úřad na právní povahu řečeného fondu samého, zvláště se zřetelem na předpis čl. 20 právě cit. vlád. nař., jakož i na právní povahu jeho účelu (knihovny). Zda hotovost, uložená na spořitelní knížku s názvem »Fond obec. knihovny«, je skutečně reservním fondem, předepsaným v čl. 20 cit: vlád. nař., jak tvrdí stížnost, žal. úřad nezjistil a z uvedeného všeobecného protokolárního zjištění to není zřejmo. V tomto nedostatku nutno spatřovati podstatnou vadu řízení ve smyslu § 6 zákona o ss, ježto zjištění této skutečnosti má právní význam pro rozhodnutí otázky, zda této majetkové součástky lze užiti k uspokojení vymáhající věřitelky bez újmy veřejného zájmu, o který stěžující si obec starati se má tím, že podle zákona č. 430/1919 Sb. je povinna zříditi a udržovati veřejnou obec. knihovnu.
Ad B. Co se týče spořitelní knížky, na kterou jest uložena částka 138068 Kč jako pensijní fond města, odůvodnil žal. úřad svůj výrok o přípustnosti exekuce na ni tím, že takový fond nemusí býti podle zákona zřizován, a že odpočivné a vdovské platy platí se z běžných prostředků. Stížnost obojí sice výslovně uznává, namítá však, že obec zřídila tento fond z té příčiny, aby příjmy z něho plynoucími vyrovnala kolísání v běžných příjmech, dostavující se v dobách hospodářské kříse, jež má v zápětí, že obec pak nedisponuje prostředky nutnými pro ostatní veřejné potřeby, jež nemůže uhraditi, takže uvolnění takového majetkového fondu, který nemá poskytnouti příjmy jen pro jednotlivý okamžik, nýbrž trvale, bylo by na újmu veřejných zájmů. Stížnosti není však možno přisvědčiti.
Je-li nesporno, že stěžující si obec nemá ex lege povinnosti zříditi pensijní fond, a dále, že pense vyplácí ze svých běžných příjmů, plyne z toho, že není možno shledati nezákonným úsudek žal. úřadu, že hotovosti, uložené na spořitelní knížku jako pensijní fond, lze použíti k uspokojení pohledávky spolužalované vymáhající věřitelky bez újmy veřejných zájmů, zejména když st-lka ani netvrdí, že by tohoto vkladu, resp. úroků z něho plynoucích potřebovala právě nyní již k úhradě nějakých svých konkrétních veřejných potřeb, které by odnětím možnosti s ním disponovati utrpěly újmu. Taková újma nevyplývá ani z účelu, k jakému řečený fond podle tvrzení obce byl zřízen, neboť účel ten, totiž nahrazovati z něho toliko možný úbytek běžných příjmů, nemůže ještě odůvodniti úsudek, že použitím této majetkové součástky k úhradě vykonatelné a na obci exekučně vymáhané pohledávky jsou již ohroženy určité veřejné zájmy, o něž obec má se starati. V tomto bodě byla proto stížnost zamítnuta pro bezdůvodnost.
Ad C. Podle § 17 zákona o ss nemá stížnost k nss sama o sobě odkládacího účinku. Strana stěžující si může však požádati za odklad u správního úřadu, který jej má povoliti, nevyžadují-li veřejné zájmy okamžitého výkonu, a vzešla-li by straně tímto výkonem nenahraditelná újma. Z tohoto znění zákona plyne, že správní úřad je povinen povoliti straně žádaný odklad, jsou-li oba uvedené předpoklady splněny, může však povolení odkladu odepříti, i když jen jednoho z obou předpokladů není, t. j. tehdy, žádá-li veřejný zájem, aby konečné rozhodnutí správního úřadu bylo okamžitě vykonáno, nebo nevznikne-li straně jeho výkonem nenahraditelná újma.
Žal. úřad odepřel povoliti st-lce žádaný odklad svého rozhodnutí především z toho důvodu, že veřejný zájem vyžaduje jeho okamžitého výkonu. Tento veřejný zájem shledal pak v tom, že okamžitým výkonem se upevní důvěra v úvěrní schopnost obce jako samosprávného svazku. Stížnost popírá existenci veřejného zájmu, vyžadujícího okamžitého výkonu rozhodnutí žal. úřadu, a dovozuje, že jde tu jen o soukromý zájem spolužalované vymáhající věřitelky a že povolením žádaného odkladu důvěra v komunální úvěr neutrpí. V té příčině uvážil nss toto:
I kdyby s hlediska všeobecného bylo lze připustiti, že upevnění důvěry v úvěrní schopnost samosprávného svazku je zájmem veřejným, přece zřetel tento sám o sobě nelze ještě uznati za postačitelný k tomu, aby jen jím v konkrétním případě mohla býti odůvodněna existence takového veřejného zájmu, který by vyžadoval okamžitého výkonu rozhodnutí, o které jde.
Poukaz pak žal. úřadu k tomu, že se okamžitým výkonem rozhodnutí umožní provedení exekuce proti obci k vydobytí soukromoprávní pohledávky, jež obec při řádném hospodářství zapraviti mohla, není tak závažným momentem, aby z něho vyplývala oprávněnost úsudku žal. úřadu. O jiné skutečnosti neb úvahy žal. úřad nař. rozhodnutí neopírá.
Co se pak týče druhého předpokladu pro, povolení odkladu, totiž nenahraditelné újmy, jež by straně vznikla okamžitým výkonem rozhodnutí, omezil se žal. úřad v odůvodnění nař. rozhodnutí jen na zcela všeobecný projev, že újma taková stěžující si obci nevznikne, ježto i po jeho provedení bude schopna dostáti všem úkolům, uloženým jí v oboru samostatné i přenesené působnosti, aniž tento svůj úsudek nějak blíže konkrétně odůvodnil, čímž znemožnil st-lce, aby se proti němu mohla účinně brániti, a nss, aby mohl nař. rozhodnutí co do jeho zákonnosti bezpečně přezkoumati.
Oba vylíčené nedostatky odůvodnění nař. rozhodnutí dlužno proto kvalifikovati jako podstatnou vadu řízení ve smyslu § 6 zákona o ss, pro kterou bylo toto nař. rozhodnutí zrušeno.

Citace:

č. 12599. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1937, svazek/ročník 18, s. 977-982.