Č. 12 437.

Stavební právo. — Řízení správní: * Odvolací úřad, jednaje o odvolání proti udělení stavebního povolení, je vzhledem k § 15 zákona č. 88/1920 Sb. o státní regulační komisi pro Prahu s okolím oprávněn přihlédnouti k novému zastavovacímu a přehlednému plánu, třebaže k potvrzeni plánu toho došlo teprve po rozhodnutí nižší správní stolice. (Nález z 5. června 1936 č. 13 389/36.)
Věc: Bohdan G. v Praze proti rozh. zem. úřadu v Praze z 20. prosince 1933 (za zúč. hlav. město Prahu vrch. magistrátní komisař Dr. Adolf Štafl) o stavebním povolení.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: St-li byla na jeho žádost výměrem magistrátu hlav. města Prahy z 25. června 1930, vydaným na základě rozhodnutí stavebního sboru hlav. města Prahy, sdělena podle usnesení městské rady stavební čára pro domy čp. 192 a 193 v Praze II. v ulici Pštrosově ve shodě s regulační čárou tehdy platného plánu polohy. Nato požádal st-l o povolení ke zbouráni domů čp. 192 a 193, ke sloučení obou stavenišť a o udělení stavebního povolení ke stavbě obchodního a činžovního domu na takto vzniklé parcele ve smyslu zákona o stavebním ruchu. Podle výsledku komisionálního jednání, jež o této žádosti bylo konáno 27. srpna 1930, povolil magistrát hlav. města Prahy se schválením městské rady výměrem z 16. září 1930 zbourání domů čp. 192 a 193 a sloučení jich stavenišť v jedno staveniště a uznal, že na sloučeném staveništi je stavba domu podle zkoušených plánů technicky proveditelná a že ji lze z veřejných ohledů povoliti. Námitky sousedů, majitelů domů čp. 181/11, 191/11 a čp. 194/11, byly zároveň odkázány na pořad práva soukromého. Odvolání sousedů, pokud směřovala proti povolení ke zbourání domů čp. 192 a 193 a ke sloučení takto vzniklých stavenišť, byla stavebním sborem hlav. města Prahy a v dalším instančním postupu zem. úřadem v Praze zamítnuta.
Nato rozhodl zem. úřad podle ustanovení § 62 odst. 4 zákona č. 45/1930 Sb. o odvolání sousedů proti povolení magistrátu ke stavbě činžovního domu a nař. rozhodnutím zrušil v odpor vzatý výměr magistrátu, pokud jím bylo uznáno, že projektovaná stavba domu je technicky proveditelná a že ji lze z veřejných ohledů povoliti. V důvodech uvedl zem. úřad v podstatě, že projektovaná stavba je v rozporu s novým regulačním plánem, který v průběhu odvolacího řízení byl ministrem veřejných prací potvrzen. Ježto pak stavební povolení v důsledku odvolání nenabylo právní moci, musí také vyšší stolice se zřetelem k § 15 zákona č. 88/1920 Sb. žádané povolení odepříti, resp. povolení udělené magistrátem zrušiti.
Soud uvažoval o stížnosti podané na toto rozhodnutí takto:
Smysl námitek ve stížnosti vznesených lze shrnouti v ten rozum, že žal. úřad nebyl oprávněn opříti své rozhodnutí o nový regulační plán, potvrzený ministrem veř. prací teprve v průběhu řízení odvolacího, a to proto, že měl rozhodovati jen o odvolání sousedů, kteří námitku, že se projektovaná stavba příčí potvrzenému plánu, při komisionálním jednání nevznesli — a ovšem ji ani vznésti nemohli —, následkem čehož byli s námitkou tohoto obsahu vzhledem ke koncentrační zásadě, platné v řízení stavebním, v dalším řízení prekludováni. Po názoru stížnosti nebyl však žal. úřad oprávněn k uvedené skutečnosti přihlížeti ani při posuzování veřejných zájmů přes to, že k nim má hleděti z moci úřední, a to proto, že jde o skutečnost, která nebyla při komisionálním jednání zjištěna a o niž by tedy ani stavební úřad prvé stolice nebyl směl své rozhodnutí opříti, při čemž ještě padá na váhu, že st-li bylo stavební povolení uděleno již výměrem prvé stolice, tedy v době, kdy nový regulační plán ještě v platnosti nebyl, takže v době vydání tohoto povolení žádného rozporu s platným plánem regulačním býti nemohlo a také nebylo.
Ze znění nař. rozhodnutí je patrno, že žal. úřad výměr první stolice nezrušil k odvolání sousedů, nýbrž z moci úřední pro ohrožení zájmů veřejných — třebas ovšem u příležitosti podaného odvolání. Je proto námitka, že odvolavší se sousedé byli s námitkou rozporu projektu s novým regulačním plánem prekludováni, bezdůvodná.
Může tedy jíti jen o to, zda žal. úřad byl oprávněn k této nové okolnosti přihlédnouti z moci úřední přes to, že úřad I. stolice své rozhodnutí na ní nezaložil, že nebyla během řízení vůbec přednesena, a že nastala dokonce teprve po vydání výměru I. stolice. Zodpovědění této otázky závisí v prvé řadě na rozsahu rozhodovací pravomoci odvolacího úřadu v odvolacím řízení stavebním.
V daném případě bylo nař. rozhodnutí vydáno zem. úřadem, tedy úřadem politickým, a dlužno proto rozsah jeho odvolací pravomoci hledati nejprve v předpisech vlád. nař. č. 8/1928 Sb. Toto nařízení má v § 81 odst. 1 základní pravidlo, že odvolací úřad, rozhoduje o odvolání, jest oprávněn nahraditi jak výrok, tak i odůvodnění nižšího úřadu svým výrokem neb odůvodněním a podle toho v odpor vzaté rozhodnutí v každém směru doplniti nebo změniti. Je tu tedy jako základní pravidlo zavedena úplná devoluce rozhodování s úřadu nižší stolice na úřad stolice vyšší.
Z tohoto základního pravidla je v odst. 2 cit. paragrafu — který zde arci výslovně řeší jen jednu z možných variant řízení odvolacího — připuštěna výjimka jen potud, že tam, kde na konečném vyřízení věci není veřejný zájem zúčastněn, jest odvolací úřad vázán návrhem odvolání, z čehož se tedy a contrario podává, že tam, kde na konečném vyřízení věci veřejný zájem zúčastněn jest, odvolací úřad návrhem odvolání vázán není a může tedy rozhodnutí nižší stolice měniti a tedy také rušiti v plném rozsahu, jak mu to cit. ustanovení § 81 odst. 1 dovoluje. Tato zásada platí arci—jak nss vyložil již v nálezu Boh A 10 340/32, vydaném na základě usnesení odborného plena z 10. prosince 1032, —jen v těch případech a jen potud, kdy a pokud podle předpisů a intencí speciálního zákona jde o veřejný zájem nezadatelný.
Že by toto omezení úřadů politických bylo ještě dále omezeno v případech, pro jejichž projednávání platí t. zv. zásada koncentrační, že by tedy zejména v těch případech, na jejichž konečném vyřízení je zúčastněn veřejný zájem nezadatelný, odvolací úřad nesměl hleděti k okolnostem, jež nebyly předneseny do skončení jednání komisionálního, cit. správní řád neustanovuje. Nic takového není však normováno ani v příslušných zákonech speciálních, zejména ve stavebních řádech, a nevyplývá to ani z povahy koncentrační zásady. Vždyť podstatou této koncentrační zásady — aspoň v té formě, jak jest upravena ve stavebních řádech, — není nic jiného než povinnost interesentů přednésti pod následky prekluse námitky proti podané žádosti v určitém stadiu řízení. Že by úřad, jenž hodlá podanou žádost zamítuouti pro nějakou překážku, která se příčí zájmu veřejnému, tuto překážku musil stranám oznámiti již při komisi, se z předpisů stanovících koncentrační zásadu naprosto dovoditi nedá.
Jiná jest ovšem otázka, — a tu má st-l zřejmě na mysli, když mluví o libovolném doplňování skutkového zjištění, — do jaké míry může úřad svoje rozhodnutí opírati o skutečnosti, jež nebyly dosud během řízení řádně zjištěny. Zásadně má tu stížnost pravdu, že ani odvolací úřad o skutečnosti dosud nezjištěné své rozhodnutí opírati nesmí. Není ovšem třeba, aby tyto skutečnosti byly zjišťovány výhradně při komisionálním jednání, prováděném během řízení před úřadem stolice prvé. Vzhledem k tomu, co bylo pověděno již shora o povaze t. zv. koncentrační zásady, a v důsledku ustanovení § 80 odst. 2 a 3 spr. řádu dlužno připustiti, že nové skutečnosti, o které odvolací úřad chce opříti svoje rozhodnutí, vydávané na ochranu zájmu veřejného, smí zjistiti, resp. dáti si zjistiti také během řízení odvolacího, aniž je povinen rozhodnutí nižší stolice rušiti a vrátiti věc úřadu stolice prvé, aby ji znovu projednal a vydal nové rozhodnutí. Avšak i pro zjišťování skutečností během řízení odvolacího platí ustanovení § 48 spr. řádu, podle něhož skutečnosti všeobecně známé nebo známé úřadu z jeho úřední činnosti, jakož i skutečnosti, pro jejichž existenci stanoví zákon právní domněnku, nepotřebují důkazu.
Z těchto všeobecných úvah se pro daný případ podává důsledek, že žal. úřad byl oprávněn rozhodnutí první stolice změniti, resp. zrušiti ultra petitům podaných odvolání, šlo-li a pokud šlo o veřejný zájem nezadatelný, že však směl při tom skutečnosti dosud nezjištěné bez doplnění průvodního řízení vžiti za základ svého rozhodnutí jen tenkráte, byly-li to skutečnosti všeobecně známé nebo známé jemu z jeho úřední činnosti, nebo skutečnosti, pro jejichž existenci stanoví zákon právní domněnku.
Soud shledal, že oba tyto předpoklady jsou v daném případě splněny. Jak již uvedeno, opřel žal. úřad svoje zrušovací rozhodnutí o ustanovení § 15 zákona č. 88/1920 Sb., který stanoví, že způsob pro budoucí zastavění a úpravu terénu, stanovené v potvrzeném přehledném plánu regulačním a zastavovacím, budou závazný mimo jiné i pro všechny budoucí stavby, a ukládá příslušným úřadům při jejich povolování povinnost přihlížeti k tomu, aby nebyly s plánem tím v rozporu. Již toto znění samo ukazuje, že jde tu o veřejný zájem nezadatelný, a tato nezadatelnost vyniká jasně zejména z ustanovení § 24 téhož zákona, který ukládá starostům obce pod osobní zodpovědností a pod trestní sankcí, aby předpisů tohoto zákona, tedy jistě v prvé řadě předpisu § 15, bylo šetřeno. Že pak skutečnost, že nový přehledný plán byl ministrem veř. prací pravoplatně potvrzen a že projekt novostavby st-lovy je s disposicemi tohoto plánu v rozporu, musila býti žal. úřadu z jeho vlastní úřední činnosti známa, o tom nelze pochybovati, a stížnost to sama ani nepopírá.
Zbývá tedy jen námitka, že žal úřad ke skutečnostem posléze vzpomenutým nesměl přihlédnouti proto, že nastaly teprve po vydání výměru prvé stolice. Námitku tuto buduje st-l na právním názoru, že již rozhodnutím prvé stolice se mu dostalo stavebního povolení a že úkolem zem. úřadu bylo pouze rozhodovati o námitkách, vznesených proti povolení tomu v podaných odvoláních, že však tento odvolací úřad nebyl oprávněn samostatně rozhodovati, má-li býti stavební povolení uděleno čili nic, a proto se také již nemohl dostati do situace, aby sám zkoumal, zda udělené již stavební povolení odporuje regulačnímu plánu, jehož platnost nastala teprve později. Tento názor podporuje poukazem na to, že by při opačném názoru bylo umožněno sousedům svévolně podaným odvoláním projednání věci protáhnouti a tak proti všemu právu přivoditi kasaci stavebního povolení, jež bylo prvou stolicí zcela legálně uděleno.
Také tento názor je mylný. Stavební povolení uděluji podle stavebního řádu pro Prahu úřady zmíněné v §§ 124 a 125. Avšak povolení nelze pokládati za udělené, je-li proti němu včas podán opravný prostředek, jejž sluší vyřizovati úřadům, uvedeným v § 126 cit. stav. řádu. Zásadně mají podané rekursy podle § 126 odkládací účinek a podle § 37 není dovoleno stavěti, dokud stavební povolení nenabude právní moci. Porušení tohoto zákazu zakládá přestupek ve smyslu § 121 cit. stav. řádu. Z těchto ustanovení vyplývá, že nelze vůbec o udělení stavebního povoleni mluviti, dokud rozhodnutí stavebního úřadu není pravoplatné. Ale pak jest i odvolací úřad úřadem, který rozhoduje o udělení stavebního povolení, a je proto i on povinen přihlížeti ke kogentním předpisům, jež jsou dány pro udílení stavebních povolení, tedy i k § 15 zákona č. 88/1920 Sb. Na tom nic nemůže měniti důsledek — třeba s hlediska ekvity neuspokojivý —, na nějž st-l poukazuje, neboť je to prostě důsledek zákonné úpravy, jenž sám o sobě nedává nss možnost uchýliti se od výkladu, který se podává ze zákona.

Citace:

č. 12437. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1937, svazek/ročník 18, s. 597-601.