Č. 9579.

Samospráva obecní (Praha). — Řízení správní: 1. Poplatník jest oprávněn odvolati se z usnesení městské rady hlav. města Prahy ve věcech hospodářských. — 2. Lhůta k odvolání běží od individuelního vyrozumění neb od veřejného vyhlášení.
(Nález ze dne 23. prosince 1931 č. 7372.)
Prejudikatura: Boh. A 1303/22, 2982/23.
Věc: Hlavní město Praha (vrch. mag. r. Dr. Frt. Vaněk) proti zemskému úřadu v Praze (za zúč. Václ. H. adv. Dr. I ad. Weber z Prahy) o legitimaci k podání opravného prostředku.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: Městská rada hl. města Prahy usnesla se dne 20. července 1928 zadati dodávku sterilisačního zařízení městské nemocnice na Bulovce firmě Lékařskotechnický průmysl v Praze. Ve schůzi 21. září 1928 usnesla se městská rada setrvati na tomto usnesení. Rekurs Václava H. v Praze do prvého usnesení byl sborem hl. města Prahy pro vyřizování stížností usnesením z 12. prosince 1928 odmítnut pro nedostatek legitimace
Dalšímu rekursu vyhověl žal. úřad nař. rozhodnutím, zrušil v odpor vzaté rozhodnutí stížnostního sboru a uložil mu, aby o odvolání Václava H. rozhodl. Své rozhodnutí opřel úřad o tyto důvody:
»Pražský obecní statut má v § 101 ustanovení, podle něhož sboru obecních starších přísluší rozhodovati o všech stížnostech proti opatřením městské rady neb magistrátu v obecních záležitostech vlastního oboru působnosti. Podle ustanovení § 12 zák. č. 116/20 jest nyní místo zastupitelského orgánu obecního povolán k rozhodování o všech stížnostech, kromě ve věcech stavebních, zvláštní sbor, zvaný sborem pro vyřizování stížností. Říšský zákon č. 18 z r. 1862, jímž stanovena byla základní pravidla o úpravě obecních záležitostí, ustanovuje v čl. 24 odst. 3, že zem. zastupitelstvu přísluší rozhodovati o odvoláních z usnesení měst a lázeňských míst, která mají své zvláštní statuty. V důsledku nyní platného ustanovení § 5 zák. č. 125/27 jest odvolací instancí proti usnesením zastupitelského orgánu obce pražské zemský úřad. Citovanými předpisy jako normami kompetenčními jest vyslovena zásada přezkoumatelnosti aktů správních orgánů obce pražské a stanoven instanční pořad, kterým sluší vyřizovati stížnosti proti aktům právní moci schopným, předsevzatým v oboru vlastní působnosti obce pražské městskou radou neb magistrátem.«
»Jest otázka, kdo a za jakých předpokladů jest oprávněn vyvolati přezkoumací činnost stolic odvolacích proti opatřením neb rozhodnutím městské rady. Lze souhlasiti se stížnostním sborem, že základem podání stížnosti jest zpravidla porušení určitého subjektivního práva, při čemž třeba ovšem uvésti ještě, že i pouhé porušení faktického zájmu jest z vůle zákona mnohdy též základem práva k stížnosti. Nelze však souhlasiti s názorem stížnostního sboru, že poplatník nemůže míti postavení strany proti aktům městské rady pražské, poněvadž § 6 zák. 329/21 mluví toliko o právu poplatníka ke stížnosti jen v případech usnesení obecního zastupitelstva. Neboť okolnost, že tento zákonný předpis nemá výslovného ustanovení ohledně práva k stížnosti proti aktům obecní rady, nenasvědčuje ještě tomu, že by toto právo neexistovalo. Právě z té okolnosti, že proti aktům obecního zastupitelstva je dáno právo k stížnosti, nutno usuzovati, že i proti aktům nižšího orgánu správního obce pražské možno si stěžovati instančním pořadem v případech, kdy akty těmi dotčeny jsou zájmy poplatníkovy, zejména pak tehdy, když poplatník tvrdí, že výkonný orgán obecní překročil hranice své pravomoci, jež dána byla jemu projevem zastupitelstva neb zákonem, nebo tvrdí-li vůbec inkompetenci měst. rady ve věcech, ve kterých tato učinila rozhodnutí decisivní a nikoliv pouze jen akt přípravný (t. j. návrh pro rozhodnutí zastupitelstva o věci). Názor opačný byl by v rozporu s tendencí zákonodárcovou v různých zákonech projevenou a směřující k tomu, aby poplatníku byla dána možnost obrany proti aktům obecní správy, jež jsou schopny zhoršiti jeho postavení jako člena obce, povinného dle zákona nésti hospodářské důsledky správy obecních záležitostí a umožňoval by pak v konečných důsledcích obcházení zákona. Stačilo by totiž, aby o věci, jež spadá do kompetence zastupitelstva a znamená pro poplatníky zvýšení členských břemen, rozhodla decisivně městská rada, abv bylo vyloučeno instanční přezkoumávání její vůbec. Tento důsledek však zákon zřejmě nechtěl, když expressis verbis založil právo ke stížnosti proti usnesení obecního zastupitelstva a nikoliv též proti usnesení rady a jest spíše míti za to, že zákonodárce právo k stížnosti proti usnesením rady pokládá za věc samozřejmou. Pro názor tento svědčí konečně i judikatura nss-u, který přiznal i finanční komisi obecní právo k stížnosti do usnesení obecní rady, tvrdí-li se inkompetence její k určitému aktu a to přes to, že zákonný text dává fin. komisi právo ke stížnosti jen do usnesení obecního zastupitelstva povahy finanční. Jest tedy uznati, že každý poplatník je oprávněn stěžovati si i proti usnesení městské rady ve věcech hospodářských, ze kterého pro dotyčného st-le plynou nebo mohou plynouti nepříznivé důsledky a jímž se může zhoršiti jeho postavení jako člena obce zvýšením členských břemen obecních. Ježto pak na sporu jest jedině otázka, zda st-lům přísluší právo ke stížnosti in abstracto, bylo se zemskému úřadu jako stolici odvolací omeziti pouze na zrušení odmítavého rozhodnutí instance nižší a nebylo mu možno zkoumati — aby postup instanční byl dodržen — zda jsou v konkrétním případě dány ostatní podmínky pro výkon práva k stížnosti ani meritum sporné věci a bude tedy povinností stížnostního sboru, abv o věci znovu pojednal a rozhodl.«
O stížnosti podané na toto rozhodnutí uvážil nss takto:
Vývody obce pražské vrcholí v thesi, že usnesení městské rady jsou naříkatelna odvoláním jen potud, pokud předpis zákonný výslovně to připouští, a jen pokud jde o porušení určitého práva subjektivního. Zákonného předpisu, který by poskytoval poplatníku právo odvolání z usnesení městské rady v hospodářských věcech obce však podle názoru stížnosti není, ježto positivní předpisy, které poplatníku právo odvolání udílejí, jako zejména předpisy §§ 6, 14 a 23 ob. fin. nov. č. 329/21, vztahuji se toliko na usnesení obecního zastupitelstva, kdežto jediný všeobecný předpis o odvolání z usnesení městské rady obsažený v § 101 obecního statutu pražského z r. 1850 vztahuje se toliko na »nařízení« rady městské, tedy na akty vrchnostenské povahy, nikoli však na akty, »v nichž rada městská jedná jako strana soukromá, na př. při zádávkách hmot a prací«. Mimo to nelze podle názoru stížnosti ve věcech hospodářské správy obce vůbec mluviti o porušení individuelního práva poplatníkova, jež by jediné mohlo založili poplatníkovu legitimaci k odvolání. Stěžující si obec poukazuje také k tomu, že pro odvolání poplatníkovo z usnesení městské rady ve věcech hospodářských není zákonem sanovena lhůta, ve které lze odvolání podati, takže by přiznání odvolacího práva poplatníku vedlo k důsledku, že odvolání lze podati kdykoli, což by však znamenalo ohrožení právní jistoty a rozvrat obecního hospodářství.
Maje rozhodovati o otázce na spor vznesené pokládal nss za nutno zjistiti především nynější stav práva.
Obecní statut města Prahy z r. 1850 obsahuje v § 101 ustanovení, že sboru obecních starších přísluší rozhodovati o všech stížnostech v záležitostech působnosti přirozené, »ježto k němu přicházejí pro to, co městská rada neb magistrát nařizuje«, což jest ve stejně autentickém a lépe srozumitelném textu německém vyjádřeno slovy »Das Stadtverordnetenkollegium hat uber alle an selbes gelangenden Beschwerden gegen Verfugungen des Stadtrates oder des Magistrates in Gemeindeangelegenheiten des naturlichen Wirkungskreises zu entsscheiden.« Z záležitostem přirozené působnosti náležejí podle § 79 statutu záležitosti, které se vztahují na majetnosti a statek, ježto obci vlastnicky náleží (das ihr eigentumliche Gemeindevermogen und Gemeindegut). Ustanovení § 101 statutu má svoji obdobu v § 40 čes. ob. zříz., podle něhož obecnímu výboru přísluší rozhodovati v příčině stížností na opatření učiněná představenstvem obecním v záležitostech samostatné působnosti obce.
Předpis § 101 obec. statutu pražského byl §em 12 zák. č. 116/20 o organisaci a působnosti ústředního zastupitelstva hl. města Prahy atd. změněn jen potud, že o všech stížnostech v § 11 neuvedených do rozhodnutí a opatření obecních orgánů v oboru samostatné působnosti, o kterých dosud rozhodovalo městské zastupitelstvo v Praze, příslušným jest rozhodovati sbor pro vyřizování stížností, podle § 5 tohoto zák. organisovaný. Dalšímu pořadu instančnímu, tedy odvoláním z usnesení měst s vlastním statutem, dostalo se úpravy zákonné v čl. 24 t. zv. říšského zákona obecního č. 18/1862 ř. z., podle něhož o odvoláních těchto přísluší rozhodnouti zastupitelstvu zemskému, čímž podle ustáleného výkladu, uznaného již nálezem ss-u Budw. 1038/1881, rozuměti sluší zemský výbor. Podle § 5 zák. o organisaci politické správy č. 126/ 20 a 125/27 vykonává práva, jež podle předpisů dosud platných příslušela zem. výborům, zemský úřad, z kteréžto zásady v § 99 cit. zák. v příčině rozhodování instančního není stanovena výjimka.
Zákonodárství opominulo pro odvolání z opatření městské rady (§ 101 statutu) stanoviti lhůtu odvolací, podobně jako i české obecní zřízení (§ 40) ponechalo lhůtu k odvolání z opatření obecního představenstva neurčenu. Obecní novelou č. 76/19 byla sice v § 12 lhůta pro stížnost do usnesení obecní rady k obecnímu zastupitelstvu stanovena 14 dny, ale zákonodárství opominulo stanoviti, od kterého dne lhůta tato se počítá. Obec. fin. novela č. 329/21 stanoví sice v § 42, že lhůta k podání odvolání počíná se dnem, jenž následuje po dni vyhlášení neb vyrozumění, avšak předpis tento míří zřejmě jen na odvolání podle tohoto zákona. Zákon tento však jedná (kromě případu § 44) jen o odvoláních z usnesení obecního zastupitelstva (§ 6, § 9, § 23, § 40).
Zákonodárství nedává nikde výslovně všeobecné odpovědi na otázku, kdo jest legitimován z usnesení obecní rady se odvolati, a teprve obec. fin. novela z r. 1921 přiznala výslovně právo odvolací, v příčině usnesení obecního zastupitelstva, jak voliči tak poplatníku v obci (§ 6 odst. 5 obec. fin. novely).
Předpisy svrchu uvedené dávají právní základnu pro posouzení sporu.
Stížnost popírá zásadně přezkoumatelnost usnesení městské rady podle § 101 statutu, jde-li o usnesení povahy hospodářské, v nichž neprojevuje se vrchnostenská moc obce. Pro svůj názor dovolává se stížnost textu § 101 pražského obecního statutu, kde se mluví o »nařízeních« rady městské. Že výraz tento nelze chápati ve smyslu názvosloví teprve v pozdější době ustáleného a že nelze vztahovati jej na »nařízení« v právně-technickém smyslu slova, nemůže již proto býti pochybno, že se v německém textu § 101 obec statutu praž. mluví o Verfugungen, kterýžto výraz právě vzhledem k tehdejší nepřesnosti a neustálenosti názvosloví připouští výklad co nejširší, takže lze jím rozuměti jakékoli usnesení, které jest s to projeviti v individuelní právní sféře právní účinky autoritativního aktu úředního. V tom smyslu lze souhlasiti s vývody stížnosti, že odvoláním jest naříkatelno toliko usnesení městské rady, kde tato vystupuje ve funkci »vrchnostenské« a že není podle tohoto ustanovení přípustno odvolání z usnesení, pokud je městská rada činí toliko jménem obce jako strany určitého právního poměru, a jež tedy mají povahu pouhého prohlášení strany. Práva k odvolání zajisté nemá na př. kompaciscent proti usnesení městské rady, jímž městská rada projevuje vůli obce jako strana ve smluvním poměru soukromo-právném. Stížnost však přehlíží, že i takovéto usnesení není prosto účinku aktu vrchnostenského, neboř usnesení tohoto druhu mají dvojí stránku; působí sice jednak jako projev strany oproti jiné straně, vedle toho však působí i proti poplatníkům obecním, neboť jsou zásadně s to, aby založila právní situaci, která dotýká se povinností poplatnických. Vždyť důsledky takového usnesení jsou s to přivoditi zvětšení poplatnického břemene, a právě v tom jeví se vrchnostenská stránka aktu vůči poplatníku obecnímu, jejž účinky aktu zavazují, a proti nimž byl by již bezbranným, kdyby neměl možnosti brániti se proti usnesení městské rady, v jehož důsledcích zvýšení poplatnické povinnosti nastalo.
Dávajíc se vésti těmito úvahami, přiznává ustálená správní judikatura poplatníku odvolací právo proti všelikým usnesením obecního zastupitelstva, jež jsou vůbec s to, aby se dotkla poplatnických »zájmů«; srovn. na př. Budw. A 1926 (»Členové obce, kteří musí nésti finanční důsledky usnesení obecního zastupitelstva, jsou legitimováni takové usnesení v samosprávném pořadu instančním bráti v odpor«), Budw. A 1943, A 3926 (»Pokud usnesení.... mají vliv na obecní hospodářství a tím na zatížení poplatníků, podléhají jako všecka opatření finančního dosahu ve veřejnoprávním poměru mezi obcí a poplatníkem instančnímu opravnému prostředku poplatníkovu«), tež Budw. A 4058, A 7408, A 12112 a j., dále Boh. A 1303/22 (Z tohoto předpisu, t. j. z § 99 čes. ob. zř. pramení stižné právo poplatníků v obci, a to zásadně proti všelikým usnesením obecního zastupitelstva, jež jsou vůbec s to dotknouti se jejich poplatnických zájmů«), Boh. A 2982/23 (»Pokud jde o legitimaci rekursní, nelze klásti požadavek, aby přímo z nař. rozhodnutí vznikalo vytýkané finanční zatížení obce.... K opodstatnění legitimace stěžujícího si poplatníka obce postačuje, může-li podle jeho tvrzení vzniknouti z nař. opatření nějaká škoda obci.. .«). Mluví-li se o »zájmech« poplatnických, není tím míněn pouhý zájem faktický, nýbrž myslí se právě na to, že akt obecního zastupitelstva je s to, aby přivedl větší zatížení poplatníkovo, ať se tak již stane v jakékoli podobě, tou či onou dávkou obecní. O zatížení tomto nelze však říci, že dotýká se toliko zájmové sféry poplatníkovy; neboť je zřejmo, že působíc na výši poplatnických povinností, zasahuje do právní sféry poplatníkovy, čili jinými slovy, že dotýká se jeho práva, aby nebyl břemeny obecními zatěžován více, než zákon dopouští.
Právní zásada právě vyložená byla judikaturou vyvozena sice pro usnesení obecního zastupitelstva, nelze však nalézti důvodu, proč by z jejího dosahu měla a mohla býti vylučována usnesení užšího zastupitelského sboru obecního (obecní nebo městské rady), jestliže usneseni tato podle svého obsahu jsou s to, aby, byť jen nepřímo, způsobem svrchu vyloženým, zasáhla do právní sféry poplatníkovy. Vždyť uvedená zásada byla vyvozena jen z všeobecného předpisu o instanční naříkatelnosti usnesení obecního zastupitelstva (jako je na př. předpis § 99 čes. ob. zř.) a pak z onoho reflexního účinku hospodářských opatření na právní situaci obecního poplatníka. Zcela shodný všeobecný předpis o instanční přezkoumatelnosti usnesení městské rady pražské je však dán také v § 101 obecního statutu pražského, a možnost onoho reflexního účinku hospodářského opatření městské rady na právní situaci obecního poplatníka je dána zcela stejně, jako je tomu při usneseních obecního zastupitelstva.
Proti tomu nedá se — aspoň ne zcela všeobecně — namítati, že hospodářská opatření městské rady nejsou nic více nežli pouhá provedení usnesení měst. zastupitelstva, neboť působnost rady městské není omezena na pouhé provádění hospodářských opatření měst. zastupitelstva (§§ 122, 126 a j. obec. statutu pražského), nýbrž městská rada činí jako bezprostřední orgán hospodářské zprávy obecní také samostatné disposice, zpravidla sice v rámci usnesení obecního zastupitelstva, ne vždycky však tím způsobem, že opatření městské rady jest jen zcela striktním provedením usnesení obecního zastupitelstva. Lze připustiti, že kde by šlo o takovéto ryze prováděcí opatření, bylo by lze odvolání poplatníkovu z usnesení městské rady s účinkem namítnouti právní moc prováděného usnesení obecního zastupitelstva, ale z toho ještě neplyne, že usnesení městské rady odvoláním poplatníkovým vůbec a naveskrz v odpor býti brána nemohou.
Z těchto úvah plyne, že stížnost je v obou svých základních stižných bodech na omylu. Nelze s ní souhlasiti ani v tom, že není právní normy, která by poskytovala poplatníku právo odvolání z usnesení městské rady ve věcech hospodářských, ani v tom, že usnesením takovým nemohou individuelní práva poplatníkova býti dotčena. Zbývá jen ještě zaujmouti stanovisko k dedukcím, které stížnost vyvozuje z toho, že počátek lhůty odvolací není zákonem stanoven, a zkoumati, plynou-li za tohoto stavu práva z přiznání odvolacího práva poplatníku opravdu ony povážlivé důsledky, jichž se st-lka pro hospodářství obecní obává.
Je zajisté pravda, že 14denní lhůta odvolací, stanovená v § 12 obec. nov. č. 76/19, stala by se prakticky nekonečnou, kdyby nebyl nijak fixován počátek jejího běhu, a je také pravda, že zákonodárství opominulo počátek její výslovné určití. Tkví však již v pojmu a v povaze lhůty, zejména lhůty propadné, jakou odvolací lhůta § 12 obec. novely zřejmě jest, že musí býti časově ohraničena, jak co do svého počátku, tak co do svého zakončení. Stanově tuto »lhůtu«, chce ji zákon zcela nepochybně stanoviti jako lhůtu časově ohraničenou. Neurčuje-li výslovně jejího počátečného časového bodu, neplyne z toho, že lhůta tato žádného počátečného bodu nemá, nýbrž jen tolik, že zákon nechtěl stanoviti v té příčině žádného zvláštního předpisu, a že, přejímaje instituci odvolací lhůty v její běžné a zákonodárství obecnímu známé podobě, odkazuje mlčky na předpisy obecních zřízení, jež obecní novelou z r. 1919 se pozměňují.
Podle obecních zřízení (§§ 99 čes., 98 mor., 90 slez.) je pro počátek odvolací lhůty rozhodným den veřejného vyhlášení nebo individuelního vyhlášení nebo individuelního vyrozumění. Tutéž methodu přijala také obec. fin. novela z r. 1921 v § 45. Plyne ostatně již z povahy věci, že lhůta k opravnému prostředku, jehož účelem jest obrana proti správnímu aktu, nemůže se započíti dříve, než ti, jichž se týče, nabyli o obsahu správního aktu vědomosti aneb aspoň možnosti obsah jeho seznati, a jsou myslitelný jen dva způsoby, jimiž poznání obsahu správního aktu je možno účastníkům zprostředkoval. Je to jednak individuelní vyrozumění, jednak uvedení aktu v obecnou známost dotčeného okruhu účastníků (Srov. Budw. A 6789, 7454 a j.). Individuelní vyrozumění je zajisté pravidelným předpokladem účinnosti správního aktu proti účastníkům, a nerozumí se samo sebou, že může býti nahraženo pouhou možností poznati obsah aktu z veřejné vyhlášky anebo obecně přípustnou účastí při tvoření správního aktu; neboť bez zákonného základu nelze na účasníky uvalovati povinnost, aby sami pátrali po tom, zdali a s jakým obsahem ten který akt úřední, jenž proti nim má působiti, byl vydán. Ale právě předpisy obecních zřízení a zejména také předpis § 6 odst. 4 a 5 ob. fin. nov. z r. 1921 spokojují se při hospodářských usneseních obecního zastupitelstva, jež mají působiti proti všem poplatníkům, s veř. vyhláškou, což zřejmě souvisí s generelní povahou těchto aktů. Stačí-li však veřejná vyhláška i při usneseních obecního zastupitelstva, jež podle rozvrhu působnosti mezi tento širší zastupitelský orgán obce a užší zastupitelský orgán (obecní neb městskou radu) obsahují mnohem pronikavější zásah do právní sféry poplatníků, sluší úsudkem a majoři ad minus uznati veřejnou vyhlášku za dostatečný způsob vyrozumění účastníků i při hospodářských opatřeních obecní rady, jež právní sféry poplatnické dotýkají se měrou menší.
Z toho následuje, že i hospodářská opatření obecní rady mohou veřejnou vyhláškou, učiněnou způsobem v místě obvyklým, býti zabezpečena proti časově neomezené naříkatelnosti v cestě instanční. Tím však padají námitky, jimiž se stížnost snaží z praktických důsledků domněle neomezené lhůty odvolací dovoditi nepřípustnost odvolání z hospodářských usnesení obecní (městské) rady.
Těmito úvahami dospěl nss k názoru, že nař. rozhodnutí není se zákonem v rozporu.

Citace:

Č. 9579. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1931, svazek/ročník 13/2, s. 542-549.