Řízení správní.

I. Pojem s-ho ř. — II. Prameny. — III. Příslušnost úřadů správních. —IV. Strany v ř. s-m. — V. Námitka rei iudicatae a litis pendence. — VI. Řízení v první stolici. A. Podání stran. B. Zásady řízení. C. Jistota procesní. D. Rozvrstvení řízení. E. Řízení ediktální (vyžívací). F. Zásada soustřeďovací. G. Řízení důkazní. H. Vyřízení v první stolici. — VII. Řízení opravné. I. Řádné opravné prostředky. A. Pojem opravného prostředku. B. Podmínky řádného podání opravného prostředku. C. Podstata odvolacího řízení. D. Vyřízení odvolání. E. Jednání před další stolicí. F. Poměr dozorčího práva k instanční revisi. II. Mimořádné prostředky opravné. A. Obnova řízení. B. Navrácení v předešlý stav. III. Opravné prostředky podle zák. čl. XX.:1901. — VIII. Útraty řízení. — IX. Právní moc správních aktů. Jejich měnitelnost (odvolatelnost) z moci úřední. — X. Exekuční řízení. — Literatura.
I. Pojem s-ho ř. Podle mého přesvědčení lze mnoho získati srovnáváním procesu soudního civilního nebo trestního s řízením před správními úřady. Ozvaly se oprávněné hlasy (Spiegel, Verwaltungsrechtswissenschaft), že správní proces je formami bohatší než řízení soudní, takže toto hy mělo býti vědecky traktováno z ř. s-ho, nikoli naopak.
Ničeho cenného nelze však získati podle mého názoru, kdybychom proces správní a soudní chtěli dostávati na stejného jmenovatele s činností zákonodárnou, kde není stran procesních, které jsou základním pilířem procesu a pro které se právo nalézá. Před zákonodárnými sbory vystupují strany jen výjimečně: na př. president republiky a členové vlády jako obžalovaní před senátem, poslanci, jimž se uděluje neb odmítá dovolená, diety a pod. Plně se připojuji k slovům Havelkovým, Právník r. 1929, str. 87: „rozdíly mezi činností zákonodárnou a činností soudce nebo správního úředníka jsou příliš podstatné, aby bylo lze vynecháním příznaků odlišných docházeti k vyššímu nadřízenému pojmu řízení. Porovnáváme-li prospěch z toho, co plyne po eliminování všech rozdílů mezi obojí činností, zdá se, že není v žádném poměru s námahou, kterou na to nutno vynaložiti.“
Pod s-m ř-m rozumí se obyčejně řízení, jehož účelem je tvoření konkrétních rozhodnutí a opatření, ale pod s. ř. možno subsumovati i tvoření aktů osvědčovacích (sčítání lidu) resp. aktů, jejichž právní povaha jest hybridní (stálé voličské seznamy). Zcela výjimečně s. ř. slouží ke vzniku nařízení ve smyslu abstraktních norem, a to tak, že v tomto řízení vystupují strany v technickém smyslu, mající i právo opravných prostředků (srov. finanční výsost obce). Něco takového se při tvoření zákonů nevyskytuje.
Ř. s. v pravém smyslu se neobejde bez stran.
Toto řízení jest součinnost správních úřadů a stran k vytvoření správního aktu pro strany závazného resp. jeho exekučního provedení. Předpisy, které upravují tuto součinnost, jsou procesním právem v objektivním smyslu. Je to právo formální a contrario práva hmotného. Stírati tuto tak pregnantní a positivním právem diktovanou distinkci nemůže vésti ke kloudným důsledkům, i když někdy výjimečně může býti pochybno, máme-li činiti s normou formální nebo materielní.
Z oddílu o stranách poznáme, že naše s. ř. může býti nesporné anebo sporné, ale najisto může býti nazváno bojem mezi stranami resp. těchto s úřadem správním. Svým klasickým způsobem to vyjádřil O. Mayer slovy, že strany si rozsudek vypracovaly a proto jim patří.
U nás není formálně vytvořeno zvláštní správní soudnictví po vzoru francouzského contentieux nebo pruských Verwaltungsstreitsachen, ale naše s. ř. má tutéž funkci a téhož cíle dosahuje různým způsobem: řízením, širokým vymezením základu býti stranou a pod. Pokus o správní soudnictví podle § 86 úst. list. znamená zákon 158/20 Sb. Předmětem mých úvah není řízení berní ani trestní řízení administrativní (viz specielní hesla).
II. Prameny. Ř. s. jest jak v zemích historických tak na Slovensku a Podkarpatské Rusi upraveno — nehledíme-li k vlád. nař. č. 8/1928 Sb. (cituji s. ř.) — nedostatečně. Nedostatečnost zákonné úpravy projevuje se ve dvou směrech:
1. Zarážejícím nedostatkem všeobecných procesních norem. Pro obor správy politické byly to hlavně tyto normy: cís. nař. č. 96/1854 ř. z., instrukce pro bývalé smíšené úřady č. 52/1855 ř. z., min. nař. č. 196/1859 ř. z., č. 124/1868 ř. z., zákon lhůtový č. 101/1896 ř. z. a § 24 min. nař. č. 169/1854 ř. z. Pro obor samosprávy obecní a okresní obsahují organisační zákony (obecní zřízení, zákon o okresním zastupitelstvu) vlastně (v celku) jen předpisy o instančním postupu.
2. Všeobecných předpisů procesních je netoliko málo, ale předpisy ty jsou nadto velice nedostatečné, nechávajíce bez povšimnutí důležité otázky, bez jichž řádné úpravy nelze si představiti řádný proces soudní.
Sporadičnost a povšechnost všeobecných předpisů vysvětluje se do jisté míry velikou rozmanitostí správních poměrů, které nesnesou podrobné procesní unifikace. Týmiž úvahami se vysvětluje, že s procesními normami se shledáváme v jednotlivých zákonech správních, které pro svou potřebu řeší některé otázky formálního rázu tak, jak toho právě vyžaduje zvláštní povaha té které právní materie. Tím zavedena byla u nás veliká roztříštěnost a nejednotnost procesního práva správního (až zbytečně nejednotně řešeny jsou tu i otázky, které by snesly jednotnější úpravu, srov. rekursní lhůty, počet instancí).
Pramenem procesního práva administrativního není v zemích historických právo obyčejové. Fakticky velikou úlohu hraje prakse správního soudu, která mnoho těžívá z podstaty administrativního procesu. Správní proces ve svém celku jest u nás vlastně zbudován na judikatuře správního soudu; z té vydatně těžilo také vlád. nař. č. 8/1928 Sb. Na Slovensku a Podkarpatské Rusi jest stav stejně neutěšený, chaotický až na zák. čl. XX/1901 a nař. z 18. XII. 1901, č. 4600.
Na Slovensku a Podkarpatské Rusi platí právo obyčejové (§ 3, 1. odst., s. ř.).
Pro celou oblast republiky bylo vydáno vlád. nař. č. 8/1928 Sb. (níže).
Při nedostatečné úpravě procesního práva administrativního vnucuje se otázka, možno-li v pochybných případech užiti analogie.
1. Lze užiti předpisů soudního řízení civilního a trestního na ř. s.? Zásadní nepřípustnost analogie civilního řízení soudního plyne z různosti poměrů veřejnoprávních tvořících pravidelný předmět ř. s-ho a poměrů práva soukromého. Kde a pokud jde o zadatelná práva veřejná, bylo by možno odkazovati na zásadu disposiční, zásadu pravdy formální a pod. Velice vydatně se užívá analogie předpisů §§ 19 a 20 jur. nor. jakož i zásad c. s. ř. o obnově řízení.
Skepticky se dívá na obdobu trestního soudního řádu na trestní řízení administrativní Havelka, Nástin.
2. Lze předpisu obsaženého v zákoně specielním analogicky vůbec užívati? Praktický význam obdoby není valný právě proto, že v specielním zákoně zákonodárce projevuje vůli jen se zřetelem na určitou materii právní. Ale i ze specielního zákona lze vyčisti ustanovení zásadního rázu, která nejsou proti podstatě s-ho ř. — v praksi se užívá vydatně — podle možnosti — zásad zákona o expropriaci k účelům želez. č. 30/1878 ř. z. Některé zákony se na tuto vyvlastňovací normu přímo odvolávají. Srov. však Boh. adm. 9090.
3. Lze předpisy vydané pro obor státní správy přenášeti na řízení před úřady samosprávnými a vice versa? Zásada je stejná jako ad 2. N. s. s. pokládá za možnou analogii předpisů o trestním řízení před úřady politickými na trestní řízení před obecním trestním senátem a zásadu lhůtového zák. č. 101/1896 ř. z., že omyl úřadu nemá jíti na vrub strany, přenesl i na řízení před úřady samosprávnými.
Řízení před úřady politickými dostalo se nové celkové úpravy ve vlád. nař. č. 8/1928 Sb. Bylo vydáno na základě čl. 10 zák. o organ. polit. správy č. 125/1927 Sb. „Vládním nařízením budou sjednoceny a upraveny předpisy o řízení ve věcech, náležejících do působnosti politických úřadů — čítajíc v to exekuční řízení — se zřetelem k účelnému zjednodušení a urychlení řízení.“ Zasazoval jsem se o to, aby řízení před úřady politickými bylo upraveno zákonem již z důvodů prestiže veřejné správy. Zákonná úprava byla by dovolovala upraviti ještě jiné věci, než se stalo ve s-m ř. a byla by zjednala pro politické úřady zcela spolehlivý základ procesní. Při otázce, odpovídá-li s. ř. zákonnému zmocnění čl. 10, rozhoduje, byly-li zde předpisy o řízení, které vláda mohla sjednotiti a upraviti, tedy i změniti. Může to také býti předpis ojedinělý, který vládní nařízení mohlo generalisovati. Některé předpisy jsou kryty i podstatou s. ř. Slouží-li s. ř. účelnému zjednodušení a urychlení, lze posouditi nikoliv z jednotlivého předpisu, nýbrž z celkové úpravy.
Čl. 10 org. zák. kromě toho obsahuje ustanovení nutná podle ústavní listiny.
S. ř. se netýká trestního řízení administrativního — to vyhrazeno zvláštnímu zákonu, rovněž řízení před správními senáty, kterých dosud nemáme. S. ř. nevztahuje se ani na řízení ve věcech služebního poměru státních zaměstnanců „a to již proto, že by tím nastala diskrepance, pokud jde o řízení v týchž věcech před jinými úřady“ (Správa zemská II, 29).
S. ř. platí jen pro úřady uvedené v § 1. Předpokládá se, že jde o řízení, které se provádí ve věcech náležejících do působnosti politických (státních, policejních) úřadů. Jsou to:
1. okresní úřady, státní policejní úřady, v městech se zvláštním statutem magistráty (městské, obecní rady), v městech se zřízeným magistrátem městské notářské úřady,
2. zemské úřady a
3. ústřední úřady.
S. ř. neužívá výrazu ministerstva, nýbrž ústřední úřady, pod kterýžto pojem spadá také Státní pozemkový úřad. Nesporné jest, že pod ústředními úřady nerozumí se pouze ministerstvo vnitra, nýbrž i jiná ministerstva, pokud jde o řízení ve věcech patřících do působnosti úřadů politických. Tento pojem se nedefinuje, nýbrž předpokládá (srov. čl. 1 zák. organ. pol. spr.). Pojem je vysvětlen v zák. č. 44/1868 ř. z. Do oboru politické správy patřily „zunächst alle im Lande vorkommenden Geschafte, welche in oberster Linie in dem Wirkungskreise der Ministerien des Innern, des Kultus und Unterrichts, der Landesverteidigung und offentlichen Sicherheit, dann des Ackerbaues gelegen sind“. V § 4 zák. 1868 bylo ustanoveno: „Unter der Leitung der Landeschefs werden die Angelegenheiten der politischen Verwaltung von den politischen Landesbehorden, dann von landesfürstlichen politischen Bezirksbehorden und den Kommunalämtern der mit eigenen Statuten versehenen Gemeinden besorgt.” Z toho všeho nesporně plyne, že s. ř. se netýká jen ministerstva vnitra, nýbrž najisto také ministerstev jmenovaných v § 3 zák. 1868 a ministerstev, která se později od těchto ministerstev odštěpila. Někteří myslí, opírajíce se o historický vývoj, že tato ministerstva podléhají správnímu řádu, jen když jsou činná jako instance odvolací. Autoři správního řádu (Správa zemská 18) představovali si však věc tak, že s. ř. se vztahuje i na ministerstva, „ať již rozhodují jako odvolací stolice nebo v I. stolici ve věcech vnitřní správy vykonávané politickými úřady“. Měli na mysli patrně 3. odst. čl. 1. org. pol. spr., podle něhož úřady politické jsou povinny „ve věcech, které spadají do působnosti jiných ministerstev (než ministerstva vnitra), šetřiti i nařízení, předpisů a pokynů těchto ministerstev a je prováděti“. Autoři mají pro sebe také úvahu, že nelze předpokládati, že by na ministerstva činná jako stolice prvá se s. ř. vůbec nevztahovalo, a znění § 1 s. ř., které by bylo musilo říci jasněji, že ústřední úřady podléhají správnímu řádu jeh jako stolice odvolací.
S. ř. nedotkl se řízení, které se provádí dříve, než věc dospěje k úřadům politickým jako instancím odvolacím: tedy řízení prováděného u útvarů samosprávy územní a zájmové, na př. úrazového pojištění a pod. Politický úřad jako instance rekursní musí se tu říditi formálními předpisy platnými pro obce, úrazové pojišťovny a pod. „Jinak však jeho činnost musí se říditi ustanoveními správního řádu, na př. o doručení (jeho rozhodnutí), nahlížení do spisů, podjatosti a pod.“ Uzná-li okresní úřad za nutné, aby řízení (před obecními orgány) bylo doplněno, jsou formální předpisy platné pro věc, o niž jde, správními předpisy ve smyslu hlavy II. (Správa zemská 28).
Sporné jest, vztahuje-li se s. ř. subsidiárně také na okresní výbory (zastupitelstva) v těch případech, kde nevystupují jako orgány okresu jako korporace. Tyto zastupitelské sbory pokládá zák. org., pol. spr. za součást okresních úřadů, takže je lze tímto způsobem při liberálním výkladu dostati pod § 1 s. ř. Mutatis mutandis platí to o zemských výborech (zastupitelstvech).
Srov. Boh. adm. 10458 — k tomu Joachim, Veřejná správa, 1934, str. 131 násl.; kladl bych váhu na to, že na př. okresní výbory (zastupitelstva), jako orgánové okresní korporace nemohou býti nikdy politickými úřady podle § 1 s. ř.
S. ř. je však normou pouze subsidiární v tom smyslu, že ponechal v platnosti dosavadní správní předpisy, které neupravují výhradně řízení nebo část řízení před úřady uvedenými v § 1 s. ř. Jinak vyjádřeno: zůstaly v platnosti procesní předpisy specielních materielně-právních zákonů, na př. zákona vodního,živnostenského řádu, stavebních řádů a pod. Musíme bedlivě zkoumati podle jednotlivých hlav, pokud tyto správní předpisy byly zachovány v platnosti. S. ř. je i pro ně normou subsidiární. Tyto zvláštní správní předpisy musí se však čisti se dvěma výhradami:
1. že lhůta odvolací zpravidla činí 15 dnů (§ 75 s. ř.) a
2. že platí čl. 8 zák. o org. polit. spr. o dvou instančním postupu úřadů politických a že rozhodnutí zemského úřadu jako instance odvolací (na př. proti aktům úrazové pojišťovny) je konečné (leda že by pozdější zákon stanovil něco jiného — srov. nov. č. 26/1929 Sb. § 133).
Podle specielního ustanovení § 2 hor. z. č. 146/1854 ř. z. tvoří s. ř. subsidiární normu i pro úřady báňské. — Boh. adm. 11037/34. Ustanovení § 136 s. ř. znamená, že pro obvodové úřadovny Státního pozemkového úřadu platí s. ř., nikoli lhůtový zák. č. 101/1896 ř. z, — § 8 zák. č. 330/1919 Sb.
S. ř. má přechodná ustanovení v §§ 132 a 133 a derogační doložku v § 135.
S. ř. měl usnadněnou práci z rak. zák. č. 274/1925 B.-Gr.-Bl., ale nepřejímal ho nekriticky. S. ř. je pouze část s-ho ř. Mé výklady nemohou se obmeziti jen na tento řád, nýbrž snaží se hleděti i k ostatním předpisům procesním. To způsobuje značnou potíž při systematice výkladů a stanoví jejich rozsah.
Z reformních návrhů v Rakousku byl nejcennější Entwurf předsedy Komise pro reformu s-ho ř. Schwartzenaua. Jeho zásadní lišení záležitostí stran a záležitostí veřejných zájmů není nejlepší jeho stránkou.
III. Příslušnost úřadů správních. V procesní nauce mluví se o procesních předpokladech. Všeobecné procesní předpoklady jsou, aby se věc hodila na správní pořad, věcná i místní (funkční) příslušnost správních úřadů, nemožnost námitky rei iudicatae a litis pendentis, způsobilost býti stranou a způsobilost v procesu samostatně vystupovati.
A. Rozeznává se příslušnost věcná, místní a funkční. Věcná příslušnost určuje věci, jejichž obstarávání patří do kompetence určité kategorie úřadů správních.
Správní věci nelze tak typisovati, jako věci civilní nebo trestní. Jurisdikění norma správní skládá se z nepřehledné řady všeobecnějších i specielních správních norem. Souvisí to s enormním vzrůstem úkolů veřejné správy. Rakouská komise pro reformu správy dala sestaviti politicko-administrativní kompetence politických úřadů okresních, zemských a ministerstev. Tato „Zusammenstellung der politisch-administrativen Kompetenzen der politischen Bezirksbehorden, der politischen Landesbehörden und der Ministerien“ čítá 404 strany foliového formátu. Není tedy vůbec pomyšlení na pokus podati obraz věcné kompetence správních úřadů. Musíme se spokojiti s několika všeobecnějšími úvahami.
O rakouské správě napsal Tezner, že byla rafinovaně komplikovaná. My jsme jí nezjednodušili, naopak jsme její komplikovanost ještě rozmnožili přidáním nových úkolů veřejné správě a zřízením nových nositelů této správy. Kompetenční předpisy mají býti jasné a jednoduché, aby nevznikaly spory o příslušnost. Nejasnost vzniká rozbujelou mánií tvořiti stále nové specielní orgány správní, aniž kompetenční sféry se určí se žádoucí přesností.
Správní věci se mají přidělovati jednotlivým stupňům téže hierarchie správní podle své důležitosti. Shledáváme se však s četnými nahodilostmi. Jakási remedura byla provedena na půdě zákona o organisaci pol. správy č. 125/1927 tím, že byla provedena pronikavá dekoncentrace a správní věci byly více přiblíženy obyvatelstvu.
Sjednocení kompetenční dosud nenastalo a úplně ani nastati nemůže. Tak na př. policejní věci jsou rozvrženy mezi různé správní úřady (obecní a státní, při státní správě mezi různé správní organismy: úřady politické [policejní], báňské, železniční, vojenské a j.), stejně je tomu s věcmi vodními. Někdy lze určitý podnik dostati pod střechu v řadě oddělených s-ch ř. před různými správními autoritami. Veliké ulehčení a urychlení znamenají případy, kde jeden úřad je nadán atrakční mocí své kompetence, moha věc sám posuzovati a rozhodovati s hlediska různých zákonů, jak tomu je v některých věcech železničních, podle zákona o soustavné elektrisaci č. 438/1919 Sb., kde zemský úřad schvaluje dílo všeužitečného elektrického podniku netoliko s hlediska řádu živnostenského, nýbrž i s hlediska zákona vodního a řádů stavebních a vydává nález expropriační. Stejně je tomu při úřadech komasačních a podle zák. vodocestného 66/1901 ř. z.
Někdy věcná příslušnost je myšlena jako něco výjimečného, diktovaného naléhavou potřebou. Sem hledí § 28 spolk. zák. č. 134/1867 ř. z., podle něhož při hrozícím nebezpečí může zakročiti „každý jiný úřad“, ale musí o tom zpraviti kompetentní úřad politický, § 17 zák. shromažďovacího č. 135/1867 ř. z., § 98 čes. vodního zák. č. 71/1870 z. z. Sem patřil i § 65 čes. zák. o okres. zastup, č. 27/1864 z. z.
Věcná příslušnost může se také říditi zásadou prevence — praktické při výkonu dozorčího práva. Vykládáť se § 102 čes. obec. zř., že k zásahu není příslušný jen úřad okresní, nýbrž i zemský a také ministerstvo— Boh. adm. 7059. Stejně tomu je podle zák. o dělnickém pojištění nemocenském č. 221/1924 a č. 184/1928 Sb., podle něhož bezprostřední dozor nad nemocenskými pojišťovnami má ústřední sociální pojišťovna a vrchní dozor ministerstvo sociální péče. Platí tu nejen zásada prior tempore, potior iure, nýbrž také princip, že vyšší dozorčí úřad může v určitých, mezích doplňovati dozorčí zásahy instance nižší. Srov. také § 21 zák. č. 266/1920 Sb.
Zvláštní pozornosti zasluhují případy t. zv. přenesené příslušnosti. Má ji obec (§ 29 čes. obec. zř.), ale také revírní bratrské pokladny, které svými provisními odděleními provádějí úkony provisního pojištění, jehož nositelem je ústřední bratrská pokladna, rovněž nemocenské pojišťovny ve prospěch ústřední sociální pojišťovny. Otázka má zajímavé pozadí, pokud jde o odnímání takové svěřené působnosti.
Tezner (Ordnung 260 násl.) mluví o Behordenverbindungen.
Správní úřad může v některých případech vydávati rozhodnutí jen v souhlase s úřady jinými: jen tyto všecky úřady dohromady jsou kompetentní k úřednímu aktu; chybí-li některý z nich, jest akt vydán nekompetentně. Strany mají proto nárok na to, aby v rozhodnutí samém bylo uvedeno, že rozhodnutí se vydává v souhlase s určitým úřadem.
Úprava může býti dále taková, že akt jednoho úřadu potřebuje k své platnosti souhlasu (přivolení, schválení) úřadů jiných. Jde tu o dva nebo několik samostatných aktů, které po případě mohou býti samostatně napadány, eventuelně různými stranami, t. j. opravný prostředek může býti vyhrazen různým procesním stranám. Shroutí-li se jeden z aktů, ztrácí půdu celá akce.
Formalismus může býti zmírněn v ten způsob, že rozhodující úřad má vyslechnenouti úřad jiný. Zde mohou nastati svízelné situace, když není určena lhůta, do které dotázaný se má vyjádřiti. Proto je opatrnější stylisace některých zákonů, že se má dotázanému poskytnouti (vhodná) příležitost k vyjádření. Akt pak může býti vydán i bez vyjádření, když tázaný nevyužil možnosti, kterou lze pokládati za vhodnou.
Důležité, ač samozřejmé, jest ustanovení § 6 s. ř. Pochybnosti vznikaly hlavně ve věcech vyvlastňovacích. Někteří tvrdili, že zemské úřady jsou prvními stolicemi, i když to není výslovně řečeno, protože prý platí obdoba specielních zákonů, které k vydání vyvlastňovacích nálezů povolávají úřady zemské. Proto je vítati § 6 s. ř.
Místní příslušnost určuje, který z věcně příslušných úřadů je v konkrétním případě příslušný, tedy zdali okresní úřad X nebo Y a pod. Kdežto s. ř. nemohl se odvážiti určiti věcnou příslušnost politických úřadů mimo § 5, pokusil se o supletorní stanovení příslušnosti místní. Stalo se tak v § 7, kde se výslovně odkazuje na specielní předpisy správní, takže ustanovení § 7 mají platnost jen subsidiární. Připouštějí, že může po případě býti místně příslušno několik správních úřadů. Kolisi řeší „společný vyšší věcně příslušný úřad“. S. ř. ve své opatrnosti má jakýsi záchranný ventil v 3. odst. § 7, kde čteme: nelze-li podle předchozích ustanovení (místní) příslušnost určiti, určí ji nejvyšší věcně příslušný úřad.
Mimo obor platnosti s. ř. rozhoduje v první řadě výslovný předpis zákonný. Není-li takového ustanovení, vznikají nesnáze. Všeobecné východisko hledá se ve formuli, že rozhoduje, kde správní věc, o kterou běží, jest koncentrována. To se řídí různými momenty: někdy rozhoduje poloha pozemku, jindy sídlo podniku, místo, bydliště a pod. Nelze dáti spolehlivých podrobnějších návodů. Podle § 3 zák. 320/1919 Sb. musí býti činný dva úřady místně příslušní. V ustanoveních § 7 s. ř. po případě najdeme zdravou všeobecnou myšlenku, ale musíme býti opatrní. Byly vysloveny různé názory o tom, který úřad je místně příslušný schvalovati obci disposice s nemovitostmi, které neleží v obvodu okresu.
Náš právní řád zná případy t. zv. dohodovacího koncertačního řízení. Jsou to situace, kde je několik úřadů místně příslušných, aniž je možno, aby vyšší společný úřad určil, který úřad má věc vyřídili. Sem patří na př. zákon domovský č. 105/1863 ř. z. § 40, zák. horní č. 146/1854 ř. z. § 114, český zákon vodní č. 71/1870 z. z. § 76, zákon lékárnický z r. 1906 č. 5/1907 ř. z. § 51. Zákony ty v principu nařizují, že všecky místně příslušné úřady se mají dohodnouti o společném rozhodnutí. Není-li docíleno takové dohody, přechází rozhodovací pravomoc na úřad nadřízený.
V podrobnostech odkazuji na znění příslušných norem.
Dohodovaní řízení je zdlouhavé a proto mu zák. o organ. polit. správy č. 125/1927 ani s. ř. nepřeje. Ponechává sice v platnosti případy dosavadního řízení koncertačního, ale mimo ně volí řešení jiné, jednodušší. V čl. 9 org. zák. čteme: Pokud není jinak ustanoveno, provádí úřední jednání, které přesahuje obvod jednoho okresního úřadu, příslušný zemský úřad, a úřední jednání, které přesahuje obvod jednoho zemského úřadu, příslušné ministerstvo; zemský úřad a ministerstvo mohou však pověřiti jeho provedením některý ze zúčastněných podřízených úřadů.
To znamená, že pověření se týká i rozhodovacího aktu. Protože v čl. 9 org. zák. není řečeno, že delegovaný úřad rozhoduje jménem instance delegující, hájil bych názor, že jde od delegovaného úřadu normální postup stolic. Jinak však Správa zemská 35, kde se praví: delegovaný úřad rozhoduje jménem úřadu delegují čího, což má význam pro instanční pořad: z rozhodnutí okresního úřadu vydaného k zmocnění zemského úřadu, jde odvolání na ministerstvo, proti rozhodnutí zemského neb okresního úřadu vydanému k delegaci ministerstva, není odvolání přípustno. Stejný názor hájí také Říha, Organisace politické správy str. 150, 151. Jinou stylisaci má § 16 zák. o soustavné elektrisaci č. 438/1919 Sb., jenž výslovně mluví o tom, že delegovaný úřad jedná jménem úřadu schvalovacího.
Věcná a místní příslušnost splývají při ústředních úřadech.
Funkční příslušnost znamená rozvrh kompetence mezi různé stupně téže úřední kategorie anebo mezi různé orgány veřejného vrchnostenského svazu. Týká se také otázky, kdo je instancí odvolací nebo dozorčí. Nemá zvláštní důležitosti vedle příslušnosti věcné. Podle některých zákonů jsou všecky články určité úřední hierarchie prvními stolicemi (podle důležitosti věci).
Přesuny v příslušnosti úřadů správních. Je to především delegace v technickém smyslu, která znamená, že nadřízený úřad jest oprávněn svěřiti vyřízení určité konkrétní věci jinému úřadu, jenž by jinak nebyl příslušný věcně nebo místně. Od pravé delegace liší se případy abstraktních přesunů kompetence, jak o nich na př. jedná § 8 zák. o org. polit. správy. Delegace je možná jen na základě zákonného předpisu. Může to býti i nařízení, pokud ústavní listina nežádá pro určitou materii jen úpravy zákonem. Kompetenční normy nevážou jen úřadů, nýbrž zakládají pro občana právní nárok na jejich zachovávání (viz níže). Toho se v praksi vždy nešetří, což sluší zdůrazniti vůči opačným tvrzením.
Delegací se může přesunouti kompetence s vyššího úřadu na nižší anebo se deleguje jiný místně příslušný úřad téže hierarchické výše. Případ prvého rázu skýtá § 77 lesního zák. č. 250/1852 ř. z., § 16 zák. o soustavné elektrisaci č. 438/1919 Sb., příklad druhé kategorie nacházíme v § 8 (5) zák. o org. polit. správy: k zjednodušení správy může příslušný ministr také některou záležitost spadající do obvodu některého okresního nebo zemského úřadu výjimečně svěřiti stejnorodému úřadu jinému.
Subdelegace je v zásadě nepřípustná (potestas delegáta non delegatur), leda že by delegační norma (zákon, nařízení) to připouštěla. To je věcí výkladu (Tezner, Ordnung 276, upozorňuje, jak různě vykládají zák. č. 307/1917 ř. z. rakouský soud ústavní a správní).
Nemělo by smyslu uváděti zde všecky případy delegace. S. ř. jedná o delegaci v § 8 v důsledku čl. 9 zák. o org. polit, správy a v § 11. V § 8 se mluví o delegaci ve smyslu vertikálním, v § 11 (8) o delegaci ve smyslu horizontálním, ale kromě toho setkáváme se v něm s tou úpravou, že nadřízený úřad dá svým orgánem provésti řízení jménem podjatého úřadu (viz shora).
Následky delegace jsou v tom, že řádně delegovaný úřad je příslušný k jednání a rozhodování. Pokud jde o instanění postup proti rozhodnutí delegovaného úřadu, záleží všecko na smyslu delegačního zákona (nařízení). Má-li tato norma ten smysl, že delegovaný úřad jedná za úřad delegující (srov. § 77 lesního zák., § 16 zák. o soustavné elektr. č. 438/1919, §§ 4 a 5 zák. o cestovních pasech č. 55/1928 Sb.), jde v pravdě o rozhodnutí úřadu delegujícího, který tedy nemůže býti sám instancí rekursní, jak tuto zásadu vyslovuje § 77 les. zák. Jinak je úřad samostatnou instancí a odvolání od něho jinak přípustné by šlo k úřadu delegačnímu. (To platí i o abstraktních přesunech kompetence.) Srov. Boh. adm. 10597.
Pod devolucí rozumíme přechod úřední kompetence na jiný (vyšší) úřad z příkazu zákona (nařízení). Důvody k takovému abstraktnímu přesunu mohou býti různé. Uvádím příkladmo: 1. Nečinnost úřadu příslušného. Devoluce je tu prostředkem chránícím stranu proti nečinnosti úřední — příkladem jest novela č. 222/1896 ř. z. k domov. zák. č. 105/1863 ř. z. § 6. 2. Podjatost orgánu v první řadě příslušného — srov. § 11 novely č. 76/1919 Sb. 3. Nedosažení určitého quora u orgánu primárně příslušného — § 90 zák. č. 26/1929 Sb. o pensijním pojištění soukr. zaměstnanců ve vyšších službách (když se usnesení důchodové komise nestane jednohlasně, náleží konečné rozhodnutí představenstvu Všeobec. pens. ústavu). Tezner (Ordnung 278 násl.) uvádí ještě jiné případy, jež pokládá za devoluci. Tak na př. vládního komisaře při rozpuštění obecního zastupitelstva (takových zjevů je velice mnoho, také na poli sociálního pojištění). Tezner zná také devoluci na nižší orgán a čítá sem § 65 čes. zák. o okres. zastup. č. 27/1864 z. z., podle něhož okresní výbor vstupoval za určitých podmínek v kompetence okresního zastupitelstva, O některých případech Teznerových by mohlo býti pochybné, jde-li o devoluci pravou. Pod hledisko devoluce by podle Teznera jistě spadal i § 7 I. finanč. novely č. 329/1921 Sb.
O avokaci se mluví tehdy, když jeden úřad může druhému odníti působnost určitého druhu buď pro konkrétní případ nebo pro případy všecky — sem se na př. čítá odnětí přenesené působnosti obci.
Tezner konečně jedná o sukcesi v kompetenční vztahy, o organisačně-právním nástupnictví: když určitá kategorie úřadů se zruší, vstupují nové úřady je vystřídavší do jejich příslušnosti — srov. náš zák. o organ, polit, správy §§ 4, 5, 99.
Rakouská republika měla odvahu zavésti všeobecný institut devoluce z důvodu nečinnosti úřadů primárně příslušných — § 73 (2) zák. č. 274/1925 B.-G.-Bl. — viz níže. Je lito váti, že naše republika nemá podobných ochran.
Právní povaha kompetenčních norem. Předpisy o příslušnosti úřední patří k nejdůležitějším normám s-ho ř. Jimi se určuje, které fysické osoby tvoří vůli státu nebo jiné veřejnoprávní korporace (ústavu), čili jinak: jde o jejich orgánní postavení. Není možno kompetenční předpisy paralysovati úmluvami stran, § 10 (2) s. ř. Normy kompetenční nezavazují jen úřadů, nýbrž zavazují a opravňují i strany. Ty mají nárok, aby proti ním nevydával správních aktů úřad nekompetentní, ale také nárok, aby úřad kompetentní o jejich věci jednal. Námitky stran čerpané z nešetření kompetenčních ustanovení patří mezi nejúčinnější útočné a obranné prostředky. Strana může účinně žádati, aby bylo dbáno příslušnosti věcné, místní i funkční, může popírati nesprávnost delegace, popírati případnost devoluce a pod. Absolutní věcná nepříslušnost způsobuje přímo paakty. Jiná nepříslušnost věcná (na př. také funkční), jakož i nepříslušnost místní může býti namítána i v řízení odvolacím. Právní mocí se sanují tyto nedostatky, ale v nauce je spor o to, pokud místní nepříslušnost může způsobovati paakty (viz heslo Akt správní). Není rozdílu mezi řízením soudním a správním, pokud jde o vliv porušení norem příslušnostních. V některých směrech jsou zásady s-ho ř. dokonce ostřejší než na př. v civilním procesu soudním. I pro správní řízení platí zásada, že nikdo nemůže býti odňat svému zákonnému soudci, t. j. úřadu správnímu, jenž je kompetentní. To jsou tak uznané věci, že zákony správní nepokládají za nutné to zvlášť stanoviti. Strana by mohla v odvolání vytýkati, že nebyly splněny podmínky, za kterých může určovati místní příslušnost úřad nadřízený nebo nejvyšší podle § 7 s. ř., zrovna tak, jako by mohla namítati, že delegace neslouží k „zjednodušení správy”, jak předpokládá § 8 (5) zák. o org. polit. správy.
N. s. s. přihlíží dokonce z moci úřední k tomu, byl-li správní úřad příslušný věcně— srov. Hácha, heslo nejvyšší správní soud II., 858, Rádl, Nejvyšší správní soud (komentář) 290—292. Aby jiný názor byl vyvrácen, cituji ještě Teznera, Ordnung 85:
„Zuständigkeitsnormen sind Rechtsnormen, auf deren Wahrung die der obrigkeitlichen Verwaltung Unterstellten einen Anspruch haben. Rechtmäßig geübte obrigkeitliche Gewalt ist nur die von der in der Sache zuständigen Obrigkeit geübte Gewalt. In diesem umfassenden Sinne nimmt die Rechtsprechung zuweilen die verfassungsmäßige Anerkennung des Anspruches jedermanns, daß er seinem ordentlichen Richter nichtentzogen werde (tak rozhodoval rakouský říšský soud, má poznámka). Der Zuständigkeitsanspruch geht aber auch darauf, daß die zuständige Behörde ihre Zuständigkeit nicht ablehne, mag es sich auch um einen Ermessensakt handeln.” Srov. také str. 87, 276 III., Herrnritt, 48, 49.
Nepříslušnosti se na roveň klade nesprávné složení úřadu, Havelka, Nástin 28—30.
V § 10 s. ř. je výslovně ustanoveno, že úřad je „povinen z úřední povinnosti dbáti své věcné i místní příslušnosti”. To je samozřejmé ustanovení. Co dále je v § 10 (1) řečeno, samozřejmé není.
O kompetenčních sporech (§ 9 s. ř.) a konfliktech viz heslo Kompetenční konflikty.
Od příslušnosti výše vyložené liší se kompetence k provedení určitých procesních úkonů — § 13 s. ř., Tezner, Ordnung 277. B. Jaký vliv má podjatost úřadu správního, není v našem právním řádě jednotně upraveno, jen v některých specielních normách jsou o tom ustanovení. Podjatost správních orgánů v užším smyslu se zásadně posuzuje jinak než podjatost členů zákonodárného sboru, hlavy státu a ministrů při výkonu vládní pravomoci. Členové zákonodárných sborů mohou hlasovati, i když se osnova zákona týká jejich vlastních stavovských zájmů. (Jakýsi způsob neslučitelnosti resp. podjatosti jest upraven v čl. 13 minoritní smlouvy Saint-Germainské [č. 508/1921 Sb.], podle kterého členové Národního shromáždění za území Podkarpatské Rusi nesmějí hlasovati ve sněmu československém v žádných otázkách zákonodárných, které jsou přikázány sněmu rusínskému.) Hlava státu není vázána důvody podjatosti, § 60 úst. list. učinil opatření jen pro případ zaneprázdnění nebo churavosti presidentovy. Zárukou je zde kontrasignace odpovědného člena vlády.
Při ústavních aktech členů vlády (podpisování zákonů a vydávání vládních nařízení) není tomu s podjatostí jinak. Je to jasné, zvláště v těch případech, kde zákon nebo vládní nařízení musí býti podepsány všemi členy vlády; ústavní zák. č. 294/1920 Sb. nemyslil na podjatost.
Se zřetelem na výše vylíčený stav našeho zákonodárství, pokud jde o správní úřady, byly zastávány dva hlavní názory. Podjatost správního úřadu nepadá na váhu, když není stanoven opak. Může tedy nezávadně rozhodovati i orgán podjatý. To se tvrdilo na př., když šlo o otázku podjatosti v okresním zastupitelstvu českém podle zák. č. 27/1864 čes. z. z. § 64, který se vykládal tak, že podjatost by mohla býti upravena jen pro okresní výbor v instrukci okresního zastupitelstva. Viz nález n. s. s. Boh. adm. 1558. Protichůdné mínění tvrdí, že je uznanou a všeobecně platnou zásadou každého nalézání práva, aby rozhodující orgán nebyl podjat. Úprava obsažená v jur. normě vyslovuje tedy něco samozřejmého, co platí analogicky i pro ř. s. (tak judikatura n. s. s. seznamenaná u Havelky, Nástin 30—32). S hlediska tohoto výkladu by původní § 46 čes. obec. zřízení č. 7/1864 č. z. z. znamenal obmezení podjatosti, která byla způsobována jen vztahy soukromoprávními, takže podle stálé judikatury vídeňského správního soudu člen obecního výboru mohl na. př hlasovati pro své zvolení čestným občanem nebo pro svá (veřejnoprávní) užívací práva na obecním statku podle § 70 cit. čes. obec. zříz.
Kde tedy není otázka podjatosti vůbec upravena, platí (obdobně) předpisy civilního soudního řízení, ovšem také, pokud běží o okruh t. zv. blízkých osob. Analogicky užívá se v praksi i předpisů o tom, v kterém stadiu se musí podjatost stranou namítati (proti tomu Havelka, Nástin 31, 32). Namanuje se arci otázka, není-li pro ř. s. bližší analogie vlád. nař. č. 8/1928 Sb. § 11 resp. analogie principů vyslovených v specielních správních zákonech. Pokud jde o otázku podjatosti zásadně, není třeba vůbec mluviti o analogii, nýbrž stačí poukazovati na podstatu nalézání práva.
Podjatost jest nejzevrubněji upravena v cit. § 11 vlád. nař. č. 8/1928 Sb., které nerozeznává mezi důvody vylučujícími a důvody podjatosti. Důvody podjatosti jsou uvedeny taxativně (nejširší je důvod pod č. 4, odst. I.). Vztahují se na úřední orgány, „kteří provádějí řízení“, tedy netoliko na ty orgány, které vydávají rozhodnutí. Platí to i o úředních orgánech činných k dožádání (§ 13). Pojem „blízkých osobuje pojmut velice široce. Pod č. 5 jest uvedeno, že úřední orgánové jsou podjati „v odvolacím řízení, jestliže působili při vydání rozhodnutí v odpor vzatého“, což jistě je jednoznačné s prováděním řízení podle 1. věty, I. odst., § 11.
Je důležité zjistiti, kdy začíná řízení odvolací (viz níže).
Zajímavé jest ustanovení 3. odst., § 11 o tom, že s výhradou tam učiněnou „nemůže z úřední činnosti, kterou vykonává úřední orgán v oboru své působnosti, býti vyvozován důvod pro domněnku jeho podjatosti“. Přirozeně jde o korektní úřední činnost orgánu a má se tímto ustanovením čeliti častým stížnostem stran na podjatost úředního orgánu na př. proto, „že prováděl proti straně v řízení souvisejícím s projednáváním věci trestní řízení“, dále že zastupuje v řízení zároveň veřejný zájem (Správa zemská II, 40). Dalekojdoucími se mi zdají slova téže Správy (39): působením při vydání rozhodnutí v odpor vzatého (odst. 1., č. 3) se rozumí takové působení, že při něm úřední orgán má vliv na provádění řízení a na rozhodnutí v odpor vzaté. Vždyť takový vliv může vykonávati na nižší politický úřad také instance nadřízená. Posuzujme to v souvislosti s č. 5, I. odst., § 11 — k tomu Herrnritt, 49, 50.
O podjatosti nelze mluviti tam, kde úřední orgán je ze zákona povinen určitou činností. Tak na př. nelze upírati zemskému presidentovi právo podati za zemské zastupitelstvo stížnost do rozhodnutí ministerstva vnitra, jemuž zemský president je služebně podřízen, Boh. adm. 10723.
Zvláštní úpravy se dostalo městům statutárním, pokud vykonávají funkci politického úřadu. V těchto městech jsou úřední orgánové a členové městské neb obecní rady (kde tedy tyto rady provádějí politickou správu, aniž je v nich zřízen magistrát jako samostatný úřad) podjati také, jestliže jejich vlastní obec jest v řízení stranou, hájíc majetkoprávní zájmy obce. Je to zevšeobecnění myšlenky vyslovené v § 76 čes. vod. zák., ale v podrobnostech jest úprava jiná. Stylisace „hájíc majetkoprávní zájmy obce“ je velice široká a myslí se asi hlavně na případy, kdy obec statutární vystupuje na př. v řízení živnostenskoprávním jako soused, tedy nikoli tehdy, když by se v řízení jednalo o ochranu veřejnoprávní subjektivity obce. Správa zemská (39) mluví při tom o devoluci na nadřízený politický úřad. To není ve shodě s § 11, odst. 8. Jde tu nesporně o to, že celý úřad je podjat. Na takové případy dopadá cit. odst. § 11, jenž pouze stanoví; nařídí nadřízený úřad čeho třeba, aby řízení bylo provedeno jménem podjatého úřadu jeho vlastním úředním orgánem, nebo deleguje jiný podřízený úřad. N. s. s. v nálezu Boh. adm. 10086 vyložil věc tak, že nadřízený úřad nikdy tu nemůže rozhodovat i jako prvá stolice ex iure devolutionis, nýbrž vlastní úřední orgán nadřízeného úřadu resp. delegovaný podřízený úřad mají provésti řízení ve stolici prvé jménem úřadu podjatého. Nadřízený úřad rozhoduje k odvolání jen jako stolice odvolací, a to konečně.
V odst. 2., § 11, odkazuje se na zvláštní ustanovení, podle kterých jsou členové městských a obecních rad vyloučeni z jednání a hlasování, která zůstávají v platnosti. Myslí se zvlášť na obecní novelu č. 76/1919 Sb.
Pokud jde o dodržování předpisů o podjatosti, je postup dvojí. Především úřední orgán, u něhož nastal důvod podjatosti, oznámí to — pod následky disciplinárního řízení — přednostovi úřadu, který řízení ve věci sám převezme anebo je přidělí jinému úřednímu orgánu, Je-li však podjat sám přednosta úřadu, odevzdá věc svému zástupci a učiní oznámení nadřízenému úřadu.
Vedle toho však strany mohou namítati podjatost úředního orgánu. S. ř. kodifikoval praksi n. s. s., že se tak musí státi dříve, než strana „předsevezme první úkon“ před podjatým orgánem. Později by to mohla strana učiniti jen, když důvod podjatosti nastal později anebo strana se o něm později dověděla.
Námitka podjatosti musí býti konkretisována. Rozhoduje o ní přednosta úřadu; jde-li o něho, nadřízený úřad. Protože jde o přípravný procesní úkon, nemá strana do něho samostatného odvolání, nýbrž mohla by svou obranu uplatniti v odvolání proti výměru (konečnému vyřízení) nebo v samostatných námitkách — § 74 s. ř. Názor, jakoby strana takového práva neměla, není nikterak odůvodněn, uváděl by vniveč celý smysl § 11, jenž je v jedné linii s nesprávným složením úřadu a jemuž by se tím imputovalo, jakoby nechtěl stranu chrániti ani proti tomu, že by úřední orgán rozhodoval o své vlastní věci proti straně. Tento názor jest arci ojedinělý — srov. Správu zemskou 39, Herrnritt, 50.
S. ř. myslí v první řadě na úřední (úřednické) orgány, ale jeho předpisy dopadají obdobně i na členy městských rad, pokud fungují jako úřady politické.
Smysl 9. odst., § 11, je zcela jasný.
Na jiných úsecích právních byly důvody podjatosti upraveny zevrubně zvláště v novele k obec. zřízením č. 76/1919 Sb., které mutatis mutandis přešly do zákona župního a nyní do zák. o organ. polit. správy č. 125/1927 Sb.
Novela splichtuje důvody podjatosti s důvody neslučitelnosti. Župní zákon a nyní zák. o org. polit. správy jednají o obou věcech pod záhlavím: Podjatost (§§ 29 a 71).
Podrobnosti o důvodech podjatosti podle obecního zřízení viz heslo Samospráva. Obecní zřízení české řeší v § 101 situaci způsobenou podjatostí zřízením kurátora ad actum. Také zákon o polním pychu č. 76/1875 č. z. z. reaguje na podjatost ustanovením, že přechází rozhodovací pravomoc s obecního trestního senátu na okresní úřad — Mayrhofer, Handbuch, VI., str. 138.
Když by byla podjata celá městská rada nebo celé obecní zastupitelstvo, t. j. je-li podjato tolik členů, že sbor není schopen usnášeti se, nastává devoluce s rady na obecní zastupitelstvo, od něho „na nadřízený úřad správní“. Který to bude úřad, řídí se povahou věci: je to úřad, který by byl ve věci odvolací instancí? Flögel a Říha vykládají věc tak, že jde-li o samostatnou působnost obce, nadřízeným úřadem je výbor okresní (při obcích obyčejných), jde-li o působnost přenesenou, okresní úřad (Flögel, Obecní zřízení, 1932, str. 240, 241).
Potíže působí otázka, jaký vliv má na správní rozhodnutí účast podjatého orgánu. Je jistě příznačné, že podle § 5 nov. č. 76/1919 Sb. podjatý člen nemá býti ani přítomen ve schůzi sboru. S druhé strany se pokládá za přípustné, aby podjatý starosta svolal schůzi sboru a podle § 11 s. ř. má podjatý orgán sám, je-li nebezpečí v prodlení, provésti neodkladná úřední jednání.
Pro obor obecního zřízení byla věc pojímána tak, že účast podjatého člena na schůzi sboru zakládá neplatnost usnesení bez zřetele na to, rozhodl-li hlas podjatého člena čili nic. Stačí možnost vlivu takového člena na celý sbor. Po různém kolísání převládl názor, že nejde o paakty, nýbrž o akty zničitelné v řízení odvolacím resp., podle okolností případu, z moci dozorčí v jejích mezích. Pokud jde o vyřizování monokratické, lze hájiti názor, že podjatost způsobuje sice vadnost aktu, ale vadnost napravitelnou formální právní mocí. To zdůrazňuje také Správa zemská 39, srov. Herrnritt, 50.
C. Vázanost správních úřadů cizími rozhodnutími. Otázky prejudicielní. Do skutkové podstaty, na jejímž základě správní úřad rozhoduje, patří také otázky právní patřící do příslušnosti jiných správních úřadů nebo soudů. Je-li taková otázka právní pravoplatně rozhodnuta (upravena) kompetentním úřadem (soudem), je tímto rozhodnutím zpravidla vázán jiný správní úřad, před nímž taková otázka tvoří jen část skutkové podstaty? To souvisí tak úzce s řešením, otázek prejudicielních, že se tím vysvětluje způsob mých výkladů.
Tato tak důležitá věc není u nás upravena normativně všeobecně. Většina zákonů o tom mlčí a ty přece jen výjimečné normy, které o tom jednají, stavějí nás před otázku, co platí v případech zvlášť neupravených. Stanoví-li zákon, že rozhodující úřad správní je vázán na pravoplatné rozhodnutí soudu nebo jiného správního úřadu, vidí v tom někteří jen potvrzení pravidel náš právní řád ovládajících; jiní však spatřují v tom předpis výjimečný, který musel býti vydán, protože by se sám sebou nerozuměl. Do tohoto chaosu nevneseme světla bez některých zásadních úvah.
V některých případech norma předpokládá, že rozhodující správní úřad nesmí jednati dříve, dokud neexistuje pravoplatný výrok jiného úřadu nebo soudu; je-li takový výrok po ruce, musí se jím správní úřad říditi — srov. na př. § 16 zák. o soust. elektrisaci č. 438/1919, podle něhož k žádosti za schválení projektovaného díla musí býti připojen průkaz o prohlášení podniku za všeužitečný.
Výrok živnostenského úřadu podle § 5 živn. ř. předpokládá existenci trestního nálezu (viz níže).
Není-li takových předpisů, musíme vycházeti z úvahy, že náš právní řád vytvořivší různé kategorie orgánů, jednak soudů a správních úřadů, jednak různé typy úřadů správních, veden byl přesvědčením, že určité otázky právní budou nejlépe rozhodovány určitou kategorií orgánů k tomu zvlášť uzpůsobených. Nemáme-li zvláštních důvodů pro opak, musíme tvrditi, že každé pravoplatné rozhodnutí příslušného úřadu je pokládati za jakési optimum, kterým jsou vázány jiné úřady, když se s takovým aktem setkají jako se součástí skutkové podstaty. Tento výklad mám za přesvědčivější než operování vznikem: konkrétní právní normy, které o sobě znamená málo. Když by podle § 6 čes. obec. zř. bylo finančními úřady vysloveno o někom, že není povinen platiti přímou státní daň, jest to závazné pro úřady, jež by rozhodovaly o společnické kvalitě dotčené osoby. Když by však nebylo takového pravoplatného výměru finančních úřadů ani pravoplatného předpisu daňového, mohly by si úřady aplikující § 6 učiniti o otázce úsudek jako o otázce prejudicielní — srov. ilustrativní nález n. s. s. Boh. adm. 7736.
Osvobozující trestní nález neváže disciplinárních úřadů, protože jejich úkol je jiný než trestních soudů — viz níže.
Vzájemně závazné jsou na př. výroky soudní o osobních statutech (zletilosti, omezení způsobilosti k právním činům [zbavení svéprávnosti]), o uvalení řízení konkursního a vyrovnávacího (srov. volební řády), výroky o státním občanství, domovském právu, o hodnosti doktora, inženýra a pod., veřejnosti školy, nemocnice atd., akty osvědčovací (zápisy do seznamu veřejného statku a pod.) — s výhradou odvodu.
Správní úřad, naraziv na akt jiného úřadu (soudu), jest oprávněn zkoumati, byl-li akt vydán úřadem příslušným resp. není-li eventuelní nepříslušnost sanována formální právní mocí. Materielně právní správnost aktů mohl by posuzovati jen výjimečně, pokud by toho vyžadovaly úkoly, sledované zákonem, jejž správní úřad aplikuje — srov. na př. různý pojem živnosti a fabrikového provozu.
Když by po vydání rozhodnutí příslušného úřadu nastala podstatná změna faktická a právní, stojíme před otázkou, může-li si rozhodující úřad učiniti úsudek o jejich vlivu na resistenci formálního rozhodnutí. Tím se dostáváme k problému otázek prejudicielních a protidůkazu proti presumci průkaznosti aktů osvědčovacích.
Prejudicielní otázky mohou se vyskytnouti V těchto situacích;
1. Správní úřad při svém rozhodování narazí na prejudicielní otázku soukromého práva. Podle zásad výše Uvedených může si o ní učiniti pro svou potřebu (incidentně) úsudek, leda že by to bylo výslovně zakázáno. Sem patří v první řadě § 37 domov. zák. č. 105/1863 ř. z., který ustanovuje, že politické úřady nesmějí si řešiti sporné otázky civilního práva, na př. manželské nebo nemanželské zrození, zajisté také nikoli otázku platnosti manželství. Dosah tohoto předpisu se různě vykládá. Někteří myslí, že jde o předpis zcela výjimečný, odporující zásadám našeho právního řádu. Jiní — pokud běží o platnost nebo neplatnost manželství — myslí, že v § 37 domov, zák. je vyjádřen princip ovládající vůbec náš právní řád. Dovolávají se také § 5 (3) trestního soudního řádu č. 119/1873 ř. z., podle kterého ani trestní soud si nesmí prejudicielně řešiti otázku platnosti manželství. Tím méně správní úřad (názor i n. s. s.). V této všeobecnosti bych otázku neřešil, nýbrž bych hleděl k smyslu zákona, jenž může také intendovati, aby vyřizování správních záležitostí (na př. vyživovací válečné příspěvky) nebylo protahováno vleklým řízením soudním. Potíže lze zdolati předpisy o vracení dávek neprávem přijatých.
Může-li si správní úřad řešiti prejudicielně otázky práva trestního, zvláště pokud padají do příslušnosti trestních soudů, jest sporné; někteří podle Teznera (Ordnung 197) trvají na tom, že správní úřady nesmějí o nikom říci ani ve formě řešení otázky prejudicielní, že se dopustil trestného činu, a to proto — pokud jde o delikty soudní —, že nemají prostředků k spolehlivému zjištění subjektivní skutkové podstaty a taková zjištění nejsou pro jejich účely nikterak nutná. Tak stačí opravu matričního zápisu odůvodniti poukazem na objektivní nepravost listiny, aniž by bylo třeba zjišťovati, byl-li spáchán podvod. Stanovisko Teznerovo je příliš schematické, správně Boh. adm. 9101.
I tu musíme zdůrazniti účinek skutkového předpokladu, bez kterého úřední akt není možný. Předpisuje-li § 5 živn. ř. (živn. zák.), jak jsem již uvedl, že někomu lze odepříti, aby určitou živnost nastoupil, když byl odsouzen pro určité delikty, znamená to, že živnostenský úřad nesmí si těchto věcí řešiti prejudicielně — buď existuje trestní nález, pak je možno vyvoditi z něho důsledky § 5, anebo neexistuje, pak nelze § 5 vůbec užiti. Takové a podobné případy znamenají vydatné obmezení možnosti řešiti otázky prejudicielní, a to netoliko pro poměr správních úřadů k soudům, nýbrž i pro poměr různých správních úřadů navzájem (viz níže).
Zvláštní pozornosti zasluhuje postavení finančních úřadů k otázkám soukromého práva. Tezner (Ordnung 193) dostává tuto otázku do širšího rámce problému, „ob und in welchem Umfang die Eigenart der Aufgabe und der Organisation der Gerichte und der Verwaltungsbehörden und des ihnen zur Erfüllung dieser Aufgabe gestellten Verfahrens eine wechselseitige Bindung gestattet. Gerichte und Behörden werden wechselseitig zu prüfen haben, ob nach dem Akte der Behörde oder des Gerichtes hinsichtlich des Verhältnisses, auf das er sich bezieht, noch ein von ihnen zu lösendes Problem übrig bleibt, das von dem bereits ergangenen Akt noch nicht gelost ist und dessen Losung ihnen zukommt.” Proto zjištění pozůstalostního soudu ovládaná disposiční svobodou stran neváží finančních úřadů při vyměřování daně dědické (Tezner, 194). V první řadě ovšem rozhoduje výslovný předpis zákona.
Srov. Boh. adm. 9700.
S téhož zorného úhlu nutno posuzovati výsledky trestního řízení soudního při otázce přípustnosti s-ho ř. disciplinárního. Osvobození v soudním trestním řízení nevylučuje, aby byl pachatel na základě týchž skutečnosti potrestán policejně — Boh. adm. 9486, srov. Boh. adm. 9589.
2. Samosprávné úřady jsou postaveny před předběžnou otázku, kterou profesionelně může řešiti jen státní úřad správní, a vice versa.
I tu platí zásada, že samosprávný úřad si může incidentně řešiti otázku spadající do profesionální příslušnosti správních úřadů státních a obráceně. Tedy na př. obec domovská rozhodujíc o nároku na chudinské zaopatření smí si pro svou potřebu řešiti otázku, je-li žadatel jejím příslušníkem.
I tu vyskytují se výjimky na základě positivních předpisů různého druhu. Souvisí to v první řadě se skutečností výše uvedenou, že určitý podnik (dílo, zařízení) nebo činnost možno právnicky dostati pod střechu jen tak, že se vydá řada samostatných, oddělených správních aktů různých úřadů. Každý z těchto úřadů je povolán chrániti různé veřejné zájmy resp. posuzovati tutéž věc s hlediska různých právních norem. Nemůže tedy na př. stavební úřad samosprávný řešiti si prejudicielně otázku, lze-li stavěti v zakázaném požárním rayonu železničním podle § 99 prov. želez. řádu č. 1/1852 ř. z. Tuto otázku mohou luštiti jen úřady železniční. Správný postup je jediné, ten, že by stavební úřady nejednaly o žádosti za konsens dříve, dokud by neměly po ruce povolení úřadů železničních, protože bez tohoto povolení mohla by práce úřadů stavebních býti ranou do vody. Sem patří na př. také § 39 venk. stav. řádu pro Čechy č. 5/1889 č. z. z., podle něhož stavební úřad nesmí dáti dříve povolení ke stavbě, která je zároveň živnostenskou provozovnou, než provozovna je schválena úřadem politickým, a stavební úřad je při tom striktně vázán podmínkami politického úřadu, za kterých tento úřad schválil živnostenskou provozovnu. Když by si stavební úřad osoboval právo řešiti si prejudicielně otázku, jde-li také o živnostenskou provozovnu, a dospěl k odpovědi záporné, kdežto úřad politický později viděl ve stavbě provozovnu podle § 25 živn. ř., mohly by povstati zmatky a byl by porušen pořad, v jakém schvalovací úkony mají podle § 39 st. ř. za sebou jíti.
3. Prejudicielní otázky mohou se vyskytnouti také v rámci správních úřadů téže kategorie.
Je tomu tak především v rámci orgánů samosprávy územní. Otázka souvisí s tím, že obec obstarává různé správní úkoly, tak na př. policii stavební, silniční a bezpečnostní. I tu platí pravidlo, že je možné řešení otázek prejudicielních. Na př. obec jako úřad stavební stanovící stavební čáru a výšku rovinnou, řeší si prejudicielně otázku, leží-li stavba, při veřejné komunikaci.
Totéž platí v oboru státní správy. Správní úřad státní jedné kategorie smí si prejudicielně řešiti otázky, jejichž judikátní luštění je vyhrazeno jiným státním úřadům správním, leda že by bylo stanoveno něco jiného. Příklad takových typických, dosti častých případů skýtá § 17 zák. o expropriaci k účelům železn. č. 30/1878 ř. z. Podle toho zemský úřad jako úřad vyvlastňovací musí své rozhodnutí odsunouti, dokud nebude rozřešena otázka patřící do příslušnosti ministerstva železnic. Politický úřad zemský nesmí si tedy prejudicielně řešiti otázku, jde-li o železniční podnik všeúžitečný — § 1 cit. zák. 1878. Stejně je tomu podle zák. č. 117/1884 ř. z. stran opatření k neškodnému svádění horských bystřin, kde jediné ministerstvo zemědělství rozhoduje o „veřejné užitečnosti“ generálního projektu (§ 10), takže zemský úřad (§ 14) nesměl by vydati rozhodnutí v § 10 předvídané bez předběžného aktu ministerstva zemědělství. Rovněž zemský úřad by nesměl schvalovati zařízení elektrického podniku dříve, než tento podnik je prohlášen za všeužitečný (zák. o soustavné elektrisaci č. 438/1919 Sb.). Viz také Boh. adm. 9487.
4. Vliv prejudicielních otázek se projevuje také na poli samosprávy zájmové (Tezner, Ordnung 200). Zajímavé otázky, jichž nemůžeme zde sledovati, vyskytují se na poli sociálního pojištění, kde o některých otázkách (na př. pojistné povinnosti) ex professo nebo prejudicielně mohou rozhodovati různé orgány a soudy (rozhodčí a pojišťovací).
S. ř. v § 44 v celku kodifikoval dosavadní praksi ustanovením 1. odst., že úřad jest oprávněn pro své rozhodnutí „učiniti si úsudek i o předběžných otázkách, o nichž jako o otázkách hlavních přísluší rozhodovati jiným úřadům nebo soudům.“ V odst. 2. pak výslovně se praví, že „v případech, kde úřad nesmí podle zákonných předpisů řešiti předběžnou otázku, budiž řízení přerušeno do pravoplatného rozhodnutí soudu nebo příslušného úřadu.“ K přerušení může však dojiti ještě dvojím způsobem: a) tehdy, jestli řízení o předběžné otázce u příslušného úřadu nebo soudu jest již zahájeno nebo se mezi řízením zahájí (tento postup slouží k tomu, aby se řízení o hlavní věci před správním úřadem neprotahovalo), b) úřad správní může také řízení přerušiti a uložiti straně, aby do určité lhůty zahájení řízení (o předběžné otázce u profesionálního úřadu nebo soudu) navrhla, a po marném uplynutí lhůty v řízení pokračovati.
Může se státi, že správní úřad rozhodne o věci hlavní učiniv si úsudek o otázce předběžné a že pak profesionální orgán rozhodne o této otázce prejudicielní jinak. Není-li rozhodnutí ve věci hlavní ještě pravoplatné, může strana tuto skutečnost uplatňovati i v řízení odvolacím resp. může žádati po právní moci výměru ve věci hlavní za obnovu řízení. Bylo by podle okolnosti případu přihlížeti k oné skutečnosti i z moci úřední.
IV. Strany v ř. s-m. Ústředním pojmem s-ho ř. je pojem strany. Ty ovládají proces administrativní do té míry, že mimo jiné určují i otázku právní moci, t. j. otázku, pro koho a proti komu platí správní akt. Ony také individualisují upravovanou správní věc.
Ve svých Stranách (83) jsem se pokusil definovati pojem strany tak, že jsou to osoby, jimž se nalézá právo. Přidal jsem k tomu: „Mohou tudíž správní záležitost jich se týkající dostati před vyšší stolici.“ Připojil jsem na str. 84: „Jsem si vědom, že naše právo (zcela výjimečně) vylučuje veškerý instanční postup, ale tyto výjimky jsou opravdu rari nantes in gurgite vasto, nemohouce mí ti vlivu na zjevy pravidelné, s nimiž definici je počítati.“ Myslel jsem kromě toho hlavně na případy uplatňování práva na výkon dozoru, s kterým dovolatel musí při správném postupu býti zamítnut, protože takového nároku vůbec není. Nechápu proto, jak mohlo býti napsáno, že pojem strany neexistuje, kde není opravného řízení Najisto je tu na př. kontrola n. s. s. podle všeobecných ustanovení.
Známá je Bernatzikova definice strany (§ 3 des Entwurfes eines Gesetzes uber die Einführung einer Verwaltungsjurisdiktion, ausgearbeitet von den seitens des Ausschusses IV [komise pro reformu správy] dazu beauftragten Eeferenten E. Bernatzik): „Unter einer Partei wirdim Sinne des Gesetzes jede physische oder juristische Person verstanden, der auf Grund der bestehenden Normen die Befugnis zusteht, ihr Recht oder Interesse vor den Verwaltungsbehörden derart zur Geltung zu bringen, daß letztere zu einer Erledigung verpflichtet sind“ (i zde se zdůrazňuje opak k dovolávání se výkonu dozorčího práva). Na stejné linii je legální definice strany podle zákona č. 158/1920 Sb. o správním soudnictví u úřadů okresních a župních (§ 35 násl.): Právní věcí rozumí se v tomto zákoně každá záležitost, v níž vystupuje před úřadem aspoň jedna strana. Stranou rozumí se každá fysická nebo právnická osoba, která podle platných předpisů jest oprávněna takovým způsobem hájiti u okresních nebo župních úřadů svého práva nebo právního zájmu, že úřady ty jsou povinny o tom jednati á vydati vyřízení.“ To jest věrný obraz definice Bernatzikovy a jsou původci této definice zákonné v dobré společnosti, bylo-li o ní řečeno, že je to Vexierbild. Jinými slovy lze věc vyjádřiti slovy, že stranou jest osoba fysická nebo právnická, která od správního úřadu něco žádá (majíc nárok na vyřízení) anebo proti které správní akt směřuje, ukládaje jí povinnosti.
Známá, všeobecně uznávaná Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg vyjadřuje totéž (máme-li na mysli podstatu našeho s-ho ř.) v § 43 slovy: „Wenn jemand behauptet, daß die von einer Verwaltungsbehorde getroffene . . . Verfügung rechtlich nicht begründet und daß er hiedurch in einem ihm zustehenden Recht verletzt oder mit einer ihm nicht obliegenden Verbindlichkeit belastet sei.“
Jeden z nejlepších znalců s-ho ř. Tezner (Das österreichische Administrativverfahren, 627 násl.) se o věci vyjadřuje podobně. Zvlášť pregnantní jsou slova: Die Legitimation zur Sache besitzt derjenige, um dessen Rechte, Ansprüche oder Pflichten es sich . . . handelt, für den daraus der Prozeß von Rechts wegen der seine, die Sache die seine ist.
Nerozumím při tomto stavu nauky a prakse pokusu dá váti slovo „strana“ do uvozovek. Tím se ztrácí resp. bezdůvodně znehodnocuje jeden z pilířů našeho administrativního procesu.
Základem postavení strany je tvrzení, že úřad má povinnost vydati určité rozhodnutí o jejím hmotném právu anebo provésti určité řízení a přibrati k němu stranu, aby mohla podati námitky, i když nemá nároku na určité (obsahové) vyřízení těchto námitek, na př. proto, že jde o volné uvážení nebo řešení faktické otázky. To je častým zjevem také při žádosti za různá povolení udělovaná podle volného uvážení. Postavení strany je tedy někdy drženo jen formálním (procesním) nárokem, t. zv. nárokem na ochranu, vysvitne to na př. v případě, kde úřad odmítá svou příslušnost, nejednaje vůbec o hmotněprávním nároku.
Stranu lze definovati jen způsobem všeobecným, jak se stalo shora. Od zákona k zákonu nutno zkoumati, kdo je stranou. Nezáleží na terminologii zákonů: soused, interessent, účastník a pod. Potíže vznikají hlavně při t. zv. vedlejších stranách, kde vznikají pochybnosti, kdo všecko má býti přibrán k řízení, zvláště, zda základem postavení strany je tvrzené hmotné právo nebo tvrzené právo formální. T. zv. faktičtí interessenti nejsou stranami, nesmějí do věci mluviti.
Málo jasna do věci vnesl § 8 rak. zák. z r. 1925 v souvislosti s nejasnou zprávou ústavního výboru. (Wer keinerlei materielloder formalrechtlichen Anspruch, sondern nur ein tatsächliches Interesse hat, ist Beteiligter, aber nicht Partei. Beteiligter ist der weitere Begriff, der auch die Partei in sich schließt, so daß jede Partei auch Beteiligter ist!) Zpráva se domnívá stá ti pod vlivem názorů Bernatzikových. K tomu všemu Korner, Der Parteibegriff, Wissenschaftl. Vierteljahrsschrift zur Prager Juristenzeitschrift 1928.
Nelze dosti zdůrazniti, že stačí pouhé tvrzení takovýchto práv a bezdůvodnost tohoto tvrzení projeví se ve výsledku řízení: zamítnutí strany. Nevím, že by ještě teď někdo zkušenější v nauce mínil vážně, že úřad správní musí si napřed, než se pustí do vlastního jednání, rozřešiti otázku existence tvrzeného práva a tím jaksi anticipovali výsledek sporu. Nic jiného nemůže znamenali ani § 8 rak. zák. z r. 1925, t. j. že i podle něho stačí k legitimaci pouhé tvrzení předpokladů pro legitimaci strany. Ovšem nestačí tvrzení nějaké povšechné způsobilosti býti stranou, nýbrž způsobilosti v té které konkrétní správní věci.
Je vítati, že s. ř. v § 14 nepodává definice strany, nýbrž tento pojem jako známý předpokládá. Autoři s. ř. si ovšem nemysleli, že by prakse mohla tvořili svůj pojem strany odlišný od pojmu pravého připjatého k positivnímu právu.
Způsobilost býti stranou je v první řadě posuzovali podle správních předpisů.
Není-li jich, platí předpisy civilního práva. Stejně se posuzuje způsobilost strany vystupovali samostatně v ř. s-m. (procesní způsobilost). Lze souhlasili s § 14 s. ř. Jako strany mohou u úřadu vystupovali svéprávné osoby fysické samostatně, nesvéprávné svými zákonnými zástupci, osoby právnické, společenstva, společnosti a jiné soubory osob svými zákonnými, statutárními nebo jinými zástupci.
Správní předpisy se někdy ostře odlišují od norem civilního práva, zvláště pokud jde o věkové hranice — srov. Hoffmannův článek ve Věstníku min. vnitra 1927.
Vedle osob fysických, právnických a společností uvádí § 14 s. ř. jiné soubory osob. Myslí se tím především volební resp. politické strany.
Podle § 14 (3) s. ř. má úřad zkoumali legitimaci strany z moci úřední a vykonali, je-li potřebí, nutná šetření k jejímu zjištění. To je praktické zvláště u vedlejších stran, jež po případě musí z váti individuelně (na př. ve věcech stavebních). Při tom může docházeli k odmítání hlásících“se stran, ale ty mají opravné prostředky.
Seskupení stran.
1. Jednostranná správní justice. Pravidelným zjevem s-ho ř. jest, že proti úřadu stojí jediná strana resp. je dána jediná procesní role. Úřad správní rozhoduje o žádosti strany za udělení povolení, aniž ještě někdo jiný vystupuje jako strana v kolisi zájmů, anebo ukládá straně povinnosti a obmezení. Úřad správní má tu dvojí funkci: jest soudcem, nalezatelem resp. tvořitelem práva a zároveň zastupuje „zájmy státu“, abychom jen o nich mluvili, tím, že v jeho prospěchu ukládá občanovi břemena (ukládá veřejné státní dávky) anebo udílí občanovi oprávnění, jichž stát musí šetřili a chránili. Jde tu o nalézání práva, jehož jakost závisí od kvalit správního úřadu. Nedostatek záleží v tom, že stát, pro který resp. proti kterému akt působí, není v řízení formálně zastoupen jako procesní strana. V situacích aspoň podobných ocitají se také soudy na př. civilní, když rozhodují o civilní žalobě státu, jehož orgánem soudy jsou.
Všecko záleží na tom, aby správní úřady si v takových situacích počínaly řádně. Vydatným prostředkem byla by povinnost úředníků nebo státu hradili škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci. Navrhovalo se zjudicialisování veřejné správy, také v ten způsob, že by správní úředníci nebyli povinni řídili se služebními příkazy nadřízených úřadů, což by ovšem muselo míti vliv na úpravu ministerské odpovědnosti.
Řekl jsem, že pod jednostrannou správní justici spadá případ, kde proti správnímu úřadu stojí jediná procesní role, t. j. že proti úřadu stojí více stran, ale v té mže směru zájmovém. Vyskytují se tu různé eventuality. Především t. zv.
strany skupinové, kolektivní. Někdy procesním předpokladem činnosti správního úřadu jest, aby se na něho obrátil určitý počet osob (stran). Srov. starší předpisy o tom, že rodiče nebo zákonní zástupci určitého počtu dětí musilo podat žádost za zřízení veřejné školy minoritní; z novějšího zákonodárství (nyní zrušený) § 19 voleb. ř. č. 75/1919 Sb.: aspoň desetina voličů musila v menších obcích žádati za volbu podle zásady poměrného zastoupení, § 54 téhož voleb. řádu ve znění zák. č. 122/1933 Sb.: námitky proti volbě musí podepsati aspoň týž počet voličů, jehož je třeba k platnému podpisu kandidátní listiny. K zamezení pochybností se výslovně stanoví, že úmrtí, odvolání podpisu nebo ztráta volebního práva podpisovatelova, k němuž došlo po určitém momentu, nemá vlivu na další řízení ani na řízení před n. s. s., leč by odpadli všichni.
V některých případech by mohly vzniknouti pochybnosti, máme-li před sebou jednostrannou správní justici či právní relace mezi různými stranami. Z bohaté látky positivněprávní budiž zde uvedeno:
Některé právní normy myslí na to, že na správní úřad se zároveň obrátí několik žadatelů. Sem patří §§ 51—53 horního zák. Žádá-li vůbec několik osob zapropůjčku, má ten, kdo podal žádost dříve, právo vyvoliti, jak veliké pole dolové podle zákona má býti a na kterou stranu má jíti. Podalo-li téhož dne několik osob žádosti o totéž pole dolové a nedohodnou-li se, propůjčí se jim společně (zde tedy společenství začíná od úředního výroku). Srov. §§ 74 a 87 téhož hor. zák., § 26 lesního zák. z r. 1852. Takovým a podobným případům je to společné, že proti úřadu stojí několik žadatelů, mezi kterými není prozatím žádného společenství. Každý ze žadatelů stojí v poměru pouze proti úřadu, t. j. jde tedy o několik , správních věcí. Potřeba zvláštní úpravy je dána tím, že z důvodů faktických nebo právních nelze zároveň vyhověti všem, aspoň nikoli úplně. Jiná jest arci otázka, navazuje-li se po správním aktu mezi žadateli dosud neodvisle jednajícími právní poměr (mé Strany, správně také Tezner, Die deutschen Theorien 30, ad 6).
Podle okolností patří sem i konkurence. Spory sem se pnoucí jsou způsobovány neujasněností pojmu konkurence (viz heslo Konkurence nákladové). V jakém vzájemném vztahu jsou jednotliví přispívatelé, lze říci jen se zřetelem na positivní právo. Setkáváme se tu s pravými extrémy, začínajícími u naprosté vzájemné neodvislosti konkurentů a končícími nejužším právním svazkem mezi nimi. Někdy hradí náklady na určité zařízení několik osob tak, že podle smyslu zákona povinnost každého lze zjistiti objektivními znaky. Povinník je vůči oprávněnému subjektu zavázán k plnění určitelnému beze všeho zřetele k závazku konkurenta jiného. Příkladem je povinnost stavebníkova zříditi chodník (§ 92 čes. venk. st. ř.). Jeho závazek umožňuje sice jen v souvislosti se závazky ostatních stavebníků při téže ulici položení chodníku ve prospěch obce, ale mezi povinníky není tu žádné právní relace. Každý povinník je jen v poměru k obci. Cítí-li se uloženým břemenem přes zákon postižen, směřuje jeho nárok na částečnou liberaci jen proti obci, nikoli proti jinému konkurentovi. Právní moc výroku úředního může sice způsobiti, že konkurent musí plniti více, než odpovídá zákonu, takže jeho soused má z toho faktickou výhodu, ale právní moc úředního rozhodnutí, jímž konkurentovi bylo uloženo menší břemeno, nezvětšuje závazku sousedova.
Situace bývá však i taková, že po rozumu zákona nebo podle vzájemné úmluvy jednotliví konkurenti jsou si navzájem zavázáni k určitému celkovému plnění, takže stížnost jednoho z nich do praegravace namířena je sice i tu proti správnímu úřadu, ale její odůvodnění čerpá se z poměru k ostatním přispívatelům. Liberace stěžovatelova znamená zvětšení závazku ostatních konkurentů. Nelze tu mluviti o jednostranné správní justici. Vyskytují se tu nejrozmanitější situace — tím anticipuji dalším výkladům. Je možné, že všichni konkurenti namítají, že nenastal vůbec případ jejich příspěvkové povinnosti, protože povinnost tíží jen na př. obec, protože nejsou dány předpoklady zvláštních právních titulů. Je však myslitelné, že konkurenti tvoří několik skupin, z nichž každá je zavázaná podle určitého repartičního klíče, ale i mezi členy téže příspěvkové skupiny může platiti rozvrstvovací klíč. Tu je možný boj jednak mezi jednotlivými konkurenčními skupinami, jednak mezi členy téže skupiny příspěvkové. To je vlastní pole praegravačních sporů. Mluví se tu o stranách kolisních — srov. Budw. 11326, 12942 a variace a kombinace z podobných situací plynoucí.
Jediná procesní role, třeba s více stranami, se může vyskytnouti při nerozlučném právním společenství, ale to je možné také i ve vícestranné správní justici, když na jedné straně stojí více osob v nerozlučném právním společenství. S nerozlučným společenstvím setkáváme se v řízení správním tam, kde jednotná, nedílná správní věc podle své povahy nebo předpisu právního může býti rozřešena jen jediným (jednotným) způsobem, takže nepadá na váhu, kolik osob je na ní zúčastněno. Povaha věci nutně činí všecky tyto interesenty „jednotnou stranou sporu“, mluveno slovy § 14 č. s. ř. Účinky úředního rozhodnutí dotýkají se všech společníků i proti jejich vůli, nemohou jim nikterak uniknouti — srov. mé Strany 105 násl. Naproti tomu při volném společenství takového logicky nutného spjetí není; právní moc úředního aktu mohla hy tu míti v zápětí různý právní stav (mé Strany 110 násl.).
Příklady nerozlučného společenství: udělené neb odepřené povolení parcelační, stavební, vodní a pod. nutně se dotýká všech spoluvlastníků resp. spolupodnikatelů (koncesionářů). Případ nerozlučného společenství nacházíme také v domovskoprávní novele č. 222/1896 ř. z.; úřední výrok o nároku dosavadní obce domovské, aby vydržitel byl přijat do svazku obce pobytu, nutně se dotýká také vydržitele, protože jde při obou nárocích o tutéž věc — tak judikuje n. s. s., stejně Laštovka, heslo: Domovské právo, I, str. 442. Boh. adm. 9439 hájí, že spoluvlastníci při vyvlastnění netvoří nerozlučného společenství. Nález je poučný pro řešení problému společenství procesního. Srov. nález Boh. adm. 2666/1923 a 8144.
Podle § 15 s. ř. může úřad stranám jednajícím v téže věci, které mají na věci společný úplně se shodující zájem (to je naše nerozlučné společenství) naříditi, aby si ustanovily společného zmocněnce, jinak by jim byl ustanoven úředně. Doručení tomuto zmocněnci platí za doručení všem společníkům (§ 30 s. ř.).
Zákonodárce stojí před úkolem, má-li postavení strany přiřknouti všem zúčastněným osobám (na př. všem živnostníkům proti nové koncesi téhož druhu) anebo nemá-li z důvodů procesní ekonomie a k zamezení obtěžování úřadů přiznati kvalitu strany jen určitému zastupitelskému svazu, v našem případě živnostenskému společenstvu, srov. § 116a živn. ř. Na téže linii je také vlád. nař. č. 207/1933 Sb.: žádati zařízení nemohou jednotliví konsumenti, nýbrž jen některá z organisací odběratelů, jejíž působnost se vztahuje aspoň na obvod jednoho zemského úřadu.
Vícestranná správní justice. Sem spadají zjevy velice rozmanité, takže nutno utvořiti několik skupin. Je to především
dvoustranná správní justice v technickém smyslu po vzoru sporu civilního: žalobce proti žalovanému. V nauce správní se dlouho udržovalo mínění, že správní právo nezná takového dvoustranného procesu administrativního. „Ein ausgeprägtes Zweiparteienverhältnis ist dem österreichischen Verwaltungsverfahren gänzlich fremd“, napsal Back 1908 ve svém Beweis im österr. Adm.-Verfahren, str. 15, 16. Ve Stranách pokusil jsem se (98 násl.) ukázati na celé řadě případů, že takové úsudky nejsou správné. Podotkl jsem: „Tendence novějšího zákonodárství tíhne vůči hledě k rozšiřování okruhu záležitostí veřejnoprávních, kde stojí oprávněný proti zavázanému po způsobu poměrů civilněprávních. Stále více veřejněprávní poměry dostávají se do rukou stran přímo zúčastněných, rozhodování poměrů těch přibližuje se juristicky dvojstrannému procesu civilnímu a kompetence úřadů správních vysvětluje se ohledy vhodnosti; povolávají se k rozhodování sporů orgány, od nichž lze čekati nejlepší znalost životních poměrů na váhu padajících.“
Vývoj se vskutku tak dál s tou změnou, že správní úřady jako rozhodující instance byly v některých případech vystřídány specielními orgány, jako jsou zvláštní komise (rozhodčí soudy), soudy pracovní a pojišťovací podle zák. č. 221/1924 resp. č. 184/1928 a č. 26/1929 Sb.; § 220 zák. č. 221/1924 mnohé majetkové spory, o kterých dosud rozhodovaly správní úřady, svěřil soudům pojišťovacím.
K odlišení od ostatních forem vícestranných procesů administrativních sluší zdůrazniti: 1. že zahájení řízení není možné bez podnětu jedné strany, platí tedy zásada disposiční; 2. nárok strany musí býti řízen proti určitému povinníku; 3. žalobce je dominus litis (mé Strany 101 násl.).
Hlavní strany v jiném rozporu zájmovém než je tomu při dvoustranné správní justici. Příkladem je vlád. nař. č. 207/1933 Sb. o snižováni nepřiměřeně vysokých cen. Snížení může provésti zemský úřad, jenž může řízení zahájiti i z moci úřední, ale určitě kvalifikovaná odběratelská organisace může žádati za zavedení řízení a je v něm stranou, které se rozhodnutí zemského úřadu doručuje (§ 5) a která má právo odvolání (§ 8). Kolisní strany mohou se vyskytnouti také teprve ve vyšší stolici (k zemskému úřadu podá stížnost do rozhodnutí okresního úřadu jak obec domáhající se úplného restituování svého vyhošťovacího nálezu podle § 11 čes. obec. zř. tak i vyhoštěný žádaje jeho úplného zrušení).
Zvláštní postavení mají strany vedlejší. Vyskytují se v souvislosti se stranami hlavními (podnikateli, parcelanty, stavebníky, žadateli za vodoprávní konsens a pod.). Positivní právo říká jim příznačně účastníci, interesenti, sousedé. Mezi sebou mohou vedlejší strany býti v nejrozmanitější kolisi zájmové, může to býti pravé bellům omnium contra omneš, avšak společné pojítko těchto znesvářených stran je v tom, že všecky se brání proti straně hlavní, nemohouce (právně) podporovati posici strany hlavní, ani kdyby na tom měly zájem na základě soukromoprávní úmluvy (soused namítal, že stavebníkovi byla uložena tíživá povinnost složení kauce a že by on podle soukromoprávní úmluvy musil na kauci připláceti — Budw. 14836). Donutí-li jedna vedlejší strana svým vítězstvím k podání stížnosti jinou stranu vedlejší, nebrání se tato vedlejší strana proti vítězné své kolegyni, nýbrž proti straně hlavní, její právo stížnostní plyne z její posice proti straně hlavní. Právo chce vedlejší strany chrániti proti škodlivým účinkům díla strany hlavní, a to i tehdy, když tato strana nepotřebuje konsensu — cf. § 42 čes. vod. zák. I tu se však zavádí obvyklé řízení na ochranu sousedů.
Pravidlem našeho práva jest správní justice jednostranná a že do právního postavení osoby k veřejné moci nemají právo mluviti osoby jiné a že nemáme všeobecného institutu adcitace (Beiladung). Ve svých Stranách (117 násl.) jsem poukázal na důvody, které způsobují přibírání vedlejších stran. Někdy okruh vedlejších stran je velice malý (bezprostřední sousedé), jindy jim zákon přeje více, srov. schvalování živnostenských provozoven (netoliko bezprostřední sousedé, nýbrž majitelé realit ležících v dosahu nepříznivých vlivů provozovny: vlastníci telegrafního vedení, železniční trati, majitel rybářského práva v blízké řece, do níž z provozovny prosakují kalné vody, majitel léčivých pramenů proti vrtání ve vzdálenosti 7 km prováděnému za tím účelem, aby se kyselina uhličitá ve vnitru zemském nashromážděná schytávala a pak po živnostensku zužitkovávala, někteří tvrdí, že legitimuje i poměr nájemní). Klausule pro adcitaci vedlejších stran může se ocitnouti na hranici actionis popularis, takže jde v první řadě o řádné informování správního úřadu resp. o dodržování práva, pokud možno dokonalé. Vedle ochrany subjektivních práv nebo zájmů vystupují jacísi specielní ochránci veřejného zájmu. Základ legitimace u vedlejších stran nemusí tudíž vždy býti tvrzené právo hmotné (na př. právo nabyté ze staršího úředního aktu), nýbrž pouhé právo formální: býti přivzat k řízení, býti slyšen se svými námitkami a míti nárok na vyřízení těchto námitek, třeba je toto vyřízení obsahově dáno do volného uvážení úřadu. V podrobnostech odkazuji na své Strany.
Úřední výrok věc vyřizující upravuje netoliko právní posici strany hlavní k veřejné moci, nýbrž i posici vedlejších stran, právní moc úředního výroku určuje i otázku, zdali určitá strana si nevymohla svými námitkami určitý obsah úředního nálezu, takže by tu byla proti novému podniku námitka rei judicatae. Srov. Boh. adm. 7742. T. z v. interesenti faktičtí stranami vůbec nejsou a právně jim do věci nic není.
Sukcese singulární a universální v procesním postavení stran — mé Strany 137 násl.
Otázka souvisí s problémem přenositelnosti veřejných subjektivních práv a povinností. Sukcese taková je výjimkou vysvětlitelnou hlavně v případech aktů správních působících in rem, t. j. tehdy, kdy oprávněným nebo zavázaným stává se každý, kde so ocitne v určité reálné situaci: stane se vlastníkem parcelovaného pozemku, budovy, vodního díla a pod. Lze tvrditi, že sukcesor singulární neb universální vstupují tu do té procesní situace, v které si ř. s. ocitlo v době nastalé sukcese. Byla-li učiněna před tím závazná prohlášení nebo staly-li se před tím nenapravitelné chyby procesní (soused neuplatnil v čas námitek), nic na tom nezmění nastalá sukcese. Není ani třeba dodatečného doručování; sukcese není také — není-li jinak ustanoveno — důvodem pro prodloužení prekusivních lhůt. Srov. § 18 želez. expropr. zák. 30/1878 ř. z., Boh. adm. 9837, 8797, 1081, kde stranou se stal někdo, kdo při zahájení řízení právně ještě neexistoval. Spolkový zák. 134/1867 ř. z. předpokládá proponenty spolku. Zajímavé jest ustanovení § 239 zák. 221/1924 Sb. o tom, že ústřední sociální pojišťovna jest oprávněna v kterémkoli stadiu administrativního řízení podávati sama proti rozhodnutí politických úřadů řádné i mimořádné prostředky.
Zvláštní pozornost si vynucuje skutečnost, že v některých případech vystupují v řízení správním zvláštní zástupci veřejného zájmu jako skutečné procesní strany se všemi důsledky tohoto postavení, tedy i s možností podávati opravné prostředky. Takovíto zástupci slouží k zajištění právního řádu, někdy k ochraně objektivního práva. Způsobují také snažší posuzování materielní právní moci. Z případů sem patřících, jež tvoří přece jen zjev výjimečný, uvádím tyto:
Podle úraz. zák. č. 1/1888 ř. z. orgán státního dozoru při úrazové pojišťovně zřízený má právo námitek (odporu) proti některým úředním výrokům úrazové pojišťovny — podle § 18 má orgán státního dozoru podati námitky proti výroku pojišťovny o tom, podléhá-li podnik pojištění a do které třídy nebezpečenství nebo do kterého jejího procenta se zařaďuje, k tomu §§ 19 a 20 jakož i 23.
Vykládá se to tak, že orgán státního dozoru má podávati námitky na dodržení právního řádu nehledě na to, má-li to býti k dobru pojištěncům, podnikatelům neb úrazové pojišťovně.
Podle nov. č. 76/1919 Sb. obecní finanční komise může si s účinkem odkládacím stěžovati do všech usnesení obecního zastupitelstva povahy finanční (do takovýchto usnesení obecní rady tehdy, když by si rada neprávem osobovala příslušnost obecního zastupitelstva). Stížnostní právo má finanční komise i k n. s. s.
Podle vlád. nař. č. 169/1932 Sb. může si letopisecká komise stěžovati do rozhodnutí obecní rady.
Rozmanitost forem, ve kterých v řízení správním strany vystupují, je tak bohatá, že plně odůvodňuje i v této otázce Spieglův výrok, že soudní proces by se měl vykládati z procesu administrativního, nikoli naopak.
Nás právní řád operuje pojmem záležitostí stran (i s. ř.). Někdy rozumí tím i případy t, zv. veřejného zájmu, někdy jen případy, kde vystupuje několik stran (§§ 81, 128 s. ř.). Nutno zjišťovati pravý smysl normy.
V. Námitka rei iudieatae a litis pendence. I ve s-m ř. platí pravidlo, že úřad nemá jednati o věci již rozsouzené; musí jíti o tutéž věc mezi týmiž stranami. Vysoudila-li na př. vedlejší strana v řízení o schválení živnostenské provozovny zákaz provozovny z určitého důvodu, může namítati v novém řízení rem iudicatam, když by se jednalo o tutéž věc (námitku). Námitka rozsouzené věci mívá ve s-m ř. potud jiný smysl, že je možno za určitých podmínek měniti i akty pravoplatné.
Někdy právní řád upravuje dopodrobna účinky právní moci předcházejícího aktu. Případ takový nalézáme v Boh. adm. 8795 — § 17 uher. nař. min. vnitra č. 22370/1883, nelze (pro ohrožení existence lékáren takto rozmnožených) před rokem po zamítnutí žádosti za novou koncesi lékárnickou podati novou žádost za lékárnickou koncesi vůbec, a v pozdější (5leté lhůtě) budou projednávány nové žádosti, jsou-li splněny určité předpoklady.
Podobné ustanovení čteme v lékárnickém zákoně rak. č. 5/1907 ř. z., § 47.
Dospěje-li správní úřad k úsudku, že jsou splněny podmínky v cit. normách statuované, nesmí o nové žádosti vůbec jednati.
Pokud jde o námitku litis pendentis (možnou na př. v případech, kde je několik úřadů místně příslušných), může taková námitka býti důvodem, aby úřad sečkal se svým rozhodnutím. Musíme ovšem zkoumati pravý smysl úředních zásahu, jak o tom zajímavý doklad poskytuje Boh. adm. 10316.
Litis pendence není dána, když se v určitém řízení řeší jiné právní otázky, na př. není zahájení sporu dáno vůči žádosti za parcelaci nebo stavební konsens poukazem na to, že je pendentní řízení o nový plán polohy — Boh. adm. 7680.
Procesním předpokladem je pro zavedení řízení o schválení díla také skutečnost, že dílo bylo prohlášeno za všeužitečné (zák. č. 438/1919 Sb.) a pod. (viz výše).
V řízení odvolacím je všeobecným předpokladem procesním, že je odvolání vůbec přípustné, že odvolání bylo podáno včas a na pravém místě, a to stranou legitimovanou. Podrobnosti budou uvedeny níže. Již zde uvádím, že je procesní podmínkou žádosti za obnovu, aby akt, o který jde, byl v právní moci (srov. nyní § 86 s. ř.).
Všeobecným předpokladem úředního jednání jest (podle okolností případu), že bylo učiněno podání strany legitimované v předepsané formě (podrobnosti níže). Nic jiného nelze říci všeobecně.
VI. Řízení v první stolici.
A. Podání stran. Je jich třeba zvláště při zahájení řízení, neděje-li se tak z moci úřední.
I v ř. s-m platí, že musí býti actio nata, takže úřady správní nejsou povinny rozhodovati jaksi jen do zásoby resp. k pouhému uklidnění stran. Byla by nepřípustná žádost, aby se politické úřady zásadně předem vyslovily ve formě závazného nálezu o fabričnosti živnostenských podniků, aniž by šlo o konkrétní podnik. S tím vůbec souvisí skutečnost, že u nás nejsou všeobecně připuštěny „určovací žaloby“ v tom smyslu, aby někdo mohl na př. vznésti na úřad žádost o nález, jakého kolku má užívati při podáních určitého druhu, smí-li učitel užívati titulu profesora a pod. Pokud jsou u nás připuštěny nálezy určovací, vždy se předpokládá actio nata. Boh. adm. 9809 správně prohlásil, že jazykové otázky in abstracto nemohou býti předmětem rozhodování podle § 7 jazykového zák. (srov. § 36 živn. řádu. Příkladem je také legionář, zákon č. 462/1919 Sb.). Může in concreto býti pochybno, jsou-li dány podmínky actionis natae (srov. nález Boh. adm. 9794).
Ř. s. se zahajuje, jak řečeno, buď z moci úřední anebo na návrh stran. Pro takovéto podání jsou v některých specielních normách předepsány přesné náležitosti. S. ř. má o tom ustanovení v § 19. Jinak náš právní řád nemá všeobecných norem o podáních. Vykladači počínají si tu velice liberálně. N. s. s. formuloval věc takto: „Na tekst podání stranami samými sepsaných nelze v ř. s-m klásti tak přísné měřítko, jako v procesu civilním, zejména advokátském. Sluší proto schvalovati, jestliže úřad správní, posuzuje podání stran, hledí ne tak na jednotlivé obraty o sobě, jako spíše na celkový tenor podání.“ Strana nemusí užívati technických obratů zákona, ani uváděti určitý jeho předpis, o který se opírá (Boh. adm. 3306). Nemusí se ani na podání podepsati, jen když lze (z kontekstu) zjistiti její identitu.
Tato liberálnost zachází daleko a ze správního úřadu dělá se jakýsi poručník strany. Od strany lze a jest nutno žádati, aby svou „věc“ náležitě individualisovala, protože se podáním strany určuje směr činnosti s-ho ř. Strana musí na př. říci, chce-li, aby se věc posuzovala podle obecního zřízení, nebo řádu stavebního a pod. Na správné cestě jest Boh. adm. 9851: je věcí strany, aby individualisovala svou věc, úřad není povinen zkoumati, zda by bylo možno opříti nárok strany o některý z právních předpisů, jež jsou vůbec myslitelné.
Mimo zvláštní předpisy nemá strana právního nároku na to, aby jí úřad vrátil podání k objasnění (doplnění) neb aby to provedl v zahájeném řízení. Nedostatečně stylisovaná žádost může býti odmítnuta.
Lze v jednom podání — není-li jinak ustanoveno — spoj ováti několik věcí. když úřad je příslušný o nich jednati, a uplatňovati několik petitů resp. činiti petit alternativní neb eventuální. To neznamená, že by úřad musil takové podání vyříditi uno actu.
Někdy záleží na tom, aby podání došlo v určitou dobu — žádost za prodloužení povolení parcelačního a stavebního konsensu (srov. § 16 hor. zák. 1854).
Otázkou pro sebe jest, pokud lze měniti podání jednou učiněné. Záleží v první řadě na tom, jde-li o justici jednostrannou čili nic (srov. Boh. adm. 8567).
S. ř. zavedl při podáních určité změny v § 19. Vymezuje pojem podání tím, že v závorce uvádí návrhy, žádosti, oznámení, odvolání, odpor a jiná sdělení. Významné jest, že předpisy § 19, zařazeného do hlavy prvé o podáních, platí také o odvoláních, tedy i odst. 3. a 4.
S. ř. stanovil minimum formálních náležitostí. Z podání musí býti zřejmo, kdo je činí, případně kdo vystupuje jako zástupce nebo zmocněnec, o jakou věc jde a jaký návrh se činí. Nárok v podání uplatňovaný musí býti věcně odůvodněn tak, jak toho povaha případu vyžaduje, a musí býti připojeny neb aspoň navrženy potřebné důkazy. Písemné podání musí býti podatelem podepsáno vlastní rukou neb opatřeno znamením ruky, které ověří osoba čtení a písma znalá neb obecní orgán.
Důležité jest ustanovení, že úřad nesmí odmítnouti podání pro formální vady, nýbrž má naříditi z úřední moci jejich odstranění a uložiti k tomu cíli podateli přiměřenou lhůtu. Nedodrží-li se tato lhůta, buď podání považováno za neučiněné. Předpokládá se, že strana byla na tento následek upozorněna. V § 19 (4) jsou dány předpisy proti pokoutníkům.
Podání může býti učiněno, písemně, nebo telegraficky, ale i ústně, „je-li to podle povahy věci možné“. Mělo se tím zameziti zneužívání protokolárního činění podání zvláště osobami zámožnými. Telefonické podání jest nepřípustné.
Novotou ve své všeobecnosti jest ustanovení: „různé věci nebuďtež spojovány v jednom podání“. Takový zákaz nalézáme v zákoně o stálých voličských seznamech č. 663/1919 Sb.: „jedny námitky smějí se týkati pouze jedné osoby; k námitkám ustanovení tomu nevyhovujícím se nepřihlíží“. Této přísné sankce § 19 s. ř. nezná, nýbrž úřad je povinen uložiti podateli, aby tuto vadu do určité lhůty odstranil. Kumulování různých věcí nerovná se kumulování různých petitů v rámci téže věci. To poznáváme z § 69: lze-li předmět jednání rozděliti podle několika bodů, může, je-li to účelné, býti rozhodnuto o některém z těchto bodů zvláště.
Stran jazykové stránky podání srov. heslo Jazykové právo.
S. ř. pro svůj obor rozřešil také kontroversu, jak naložiti s podáním, jež učiněno bylo za stranu jinou osobou, aniž je prokázán základ zastoupení. Prakse kolísala, i n. s. s.: někdy se podání odmítalo pro formální vady (správně podle mého mínění), jindy se vracelo k opravě. Podle § 17 s. ř. úřad má zkoumati plnou moc z úřední moci; případné nedostatky buďtež odstraněny podle obdoby § 19 (3). Výjimečně může úřad upustiti od výkazu plné moci (§ 17[4]).
Pozornosti zasluhuje předpis s-ho ř. (§ 16) o zřizování kurátora. Nemá-li strana nezpůsobilá k jednání zákonného zástupce nebo nelze-li pobyt strany zjistiti, může správní úřad jí ustanoviti opatrovníka. Již dříve jednalo se v některých zákonech o kurátorech ad actum (srov § 101 čes. obec. zř. 1864 a § 82 mor. vod. zák. č. 65/1870 m. z. z.). — Srov. § 4 zák. 354/1921 Sb.
S. ř. navázal na praksi ustanovením § 30 (2): podalo-li několik stran společné písemné podání, platí v pochybnosti ten, jehož podpis je na prvním místě, a to v první řadě s pravé strany, za společného zmocněnce pro doručování.
B. Zásady řízení. 1. Při zahájení ř. s-ho platí buď zásada oficiality nebo zásada disposiční, při které zavedení řízení závisí na žádosti strany, která je však i dominus litis v tom smyslu, že její podání (návrh) určuje směr úřední činnosti, ale kromě toho i tak, že odvolání žádosti (návrhu) znamená konec ř. s-ho, leda že by veřejné zájmy odůvodňovaly pokračování v řízení i proti vůli strany na ochranu veřejných zájmů (výkon dozorčího práva, zákazy policejní a pod.)
2. Po zahájení řízení rozhodují veřejné zájmy, béře-li se další proces zásadou pravdy formální nebo materielní. Tato jest pravidlem ve s-mř. vedeným zřetelem na veřejné zájmy, jejichž zjištění je podmíněno skutečným, pravdivým stavem věci. Běží tu o kardinální věc ř. s-ho, ke které zaujmul stanovisko n. s. s. v nálezech Boh. adm. 6399, 6401 a 6541, jenž zaslouží, aby bylo naň poukázáno s mimořádnou pozorností. Klade se váha na to, jak jest stilisována právní norma, t. j. klade-li váhu na to, prokáže-li něco strana či zdali rozhoduje, že jest objektivně dána určitá skutková podstata (formální důkazní břemeno stran). „Není-li však positivního předpisu, který by břímě důkazu o určité skutečnosti uvaloval na stranu (šlo o držitele slupi), sluší při zjišťování skutečného základu říditi se zásadami, které ř. s. vůbec ovládají“. Je to především zásada materielní pravdy, neboť rozumí se samo sebou, že, spojuje-li norma s určitou skutkovou podstatou určité právní účinky, musí tato skutková podstata býti zjištěna, aby úřad svým výrokem mohl autoritativně vysloviti, že právní účinky normou zamýšlené nastaly nebo nastati mají. Pokud tedy není normy procesní, která by zásadu materielní pravdy modifikovala, je věcí úřadu, chce-li vydati rozkaz nebo zákaz do individuelní právní sféry zasahující, aby z úřední povinnosti zjistil, zdali jsou objektivně dány ony skutkové předpoklady, jež vydání úředního rozkazu nebo zákazu podmiňují. Souběžně se zásadou oficiosnosti ovládáno je ř. s. ovšem i zásadou slyšení stran, podle které straně procesní musí býti poskytnuta příležitost, aby při zjišťování skutkové podstaty mohla spolupůsobiti a uplatniti skutečnosti a průvody pro ni svědčící. Zásadě této dostalo se i positivního potvrzení, a to zejména v zákoně o správním soudu, jenž v §§ 5 a 6 zřejmě předpokládá, že stranám, jejichž práva má n. s. s. podle svého poslání chrániti, dostalo se v ř. s-m příležitosti, aby uplatnily skutečnosti i průvody na obranu svých subjektivních práv. Neboť dotčené normy o řízení před správním soudem, zřejmě předpokládající šetření zásady slyšení stran, zabraňují straně procesní uplatňovati teprve v řízení před n. s. s. skutečnosti a průvody, jež mohly býti uplatněny již v ř. s-m, takže soudní ochrana subjektivních práv může následkem procesních opomenutí stran selhati, byť i práva tato materielně snad existovala a rozhodnutím úředním skutečně byla zkrácena.
Leč tato povinná procesní součinnost stran neodstraňuje zásadu materielní pravdy a z ní plynoucí oficiosnost ř. s-ho, zejména nezbavuje úřad povinnosti, aby oficiosně zjistil potřebný skutkový základ svého úředního aktu. Z povinné procesní součinnosti stran ovšem vyplývá, že nelze úřadu správnímu vytýkati jako vadu řízení, nehleděl-li ke skutečnostem jemu neznámým, jež podle povahy věci jen strana sama mohla uvésti, nebo k průvodům, které jen ona sama mohla nabídnouti nebo produkovati. Označila-li však strana s dostatečnou určitostí prostředky průvodní, jež úřad bez další součinnosti strany v rámci své úřední povinnosti může opatřiti, brání oficiosní povaha s-ho ř. úřadu, aby svoji povinnost, zjistiti potřebný podklad pro svůj výrok, přesunoval na stranu procesní, zejména když na jedné straně opatření prostředku průvodního úřadem samým nestavějí se v cestu mimořádné překážky, jichž překonání vyžadovalo by úkonů s požadavkem procesní ekonomie nesrovnatelných, kdežto na druhé straně opatření průvodního prostředku stranou samou je pro ni břemenem neúměrným, nutíc ji používati pomoci odborné, jež alespoň všeobecně ř. s. stranám právě proto předepsaná není, že náležitá součinnost úřadu činí ji postradatelnou.
K tomu bych v duchu cit. nálezu dodal dvojí. Jednak běží v ř. s-m nezřídka o zadatelná práva neb o zájmy stran. Nelze se domysliti důvodu, proč by nemělo stranám býti ponecháno na vůli sjednotiti se na určité skutkové podstatě, když takové případy jsou zcela blízké soukromým sporům mezi stranami (§ 105 úst. list.) anebo kde nevelí kongentní zájem veřejný, aby úřad zjišťoval skutečný stav věci. Proč by správní úřad musil na př. zjišťovati sám z moci úřední skutečné právo poplatníkovo na vrácení daňových přeplatků, když by censit svůj nárok obmezil resp. mohl obmeziti? Naproti tomu norma může býti myšlena tak, že se musí zjistiti pravý stav věci, takže nezáleží na vůli stran — konstituování honebních obvodů. S tím souvisí možnost úřadu uložiti straně vyjádření o určitém faktu do stanovené lhůty pod následky, že by určitá skutečnost se jinak pokládala za existentní.
Formální důkazní břemeno tíží stranu, která se domáhá výhod (dispense, zavedení exekučního řízení) nebo kde zákon tak nařizuje (§ 11 č. obec. zř. 1864).
Zásada předběžného slyšení stran, plynoucí z podstaty ř. s-ho, je prolomena tam, kde by byla v rozporu s účelem správního procesu — Boh. adm. 917 — můj článek Rozpouštění politických stran a zastavování jejich činnosti. Právník LXXIII, str. 13, 14.
S. ř. v § 42 stanoví: buď zjištěn skutkový podklad pro rozhodnutí a budiž při tom stranám dána příležitost, aby uplatnily svá práva a své právní zájmy (srov. § 67). Podle § 43 „úřad postupuje z úřední moci, určuje postup řízení, rozhoduje o tom, které důkazy mají býti provedeny. . . a hledí k tomu, aby řízením byl zjištěn stav věci směrodatný pro rozhodnutí“. Slovem „směrodatný“ chtělo býti — jak plyne z materiálií — řečeno, že povaha případu rozhoduje o tom, pokud platí zásada pravdy materielní nebo formální.
3. Zásada písemního řízení převládá a holou výjimkou je zásada přímosti jednání v tom smyslu, že by se řízení muselo prováděti před úřadem rozhodujícím. I když se koná řízení ústní, nemusí se zpravidla konati před samým úřádem, jenž vydává rozhodnutí. Proti všeobecnému ústnímu řízení byly vysloveny námitky velice vážné i před rakouskou komisí pro reformu správy.
S. ř. jedná o ústním řízení v § 45 násl.
Proti principu přímosti mluví i § 13, který jedná o dožádání také obcí a jiných korporací. Právní podklad pro to poskytuje čl. 10 org. zák. č. 125/1927 Sb.
4. Veřejnost řízení, tato tak důležitá, potentielní nepřímá záruka korektního jednání, je domovem jen na př. při schůzích obecního zastupitelstva.
C. Jistota procesní. Ř. s. je riskantní podnik pro stát potud, že stát nemá vždy jistoty, že přijde na své procesní náklady, jakož i že nebude prováděno s. ř., aniž je jisto, že nebude pracováno do vzduchu. Proto zák. o polit. org. č. 125/1927 Sb. v čl. 10 (2) ustanovil, že k zajištění účelu a podmínek řízení a jeho nákladů může úřad stranám uložiti, aby složily jistotu v hotových penězích, nebo může naříditi přiměřené zajištění jiného způsobu. To je stylisace velice široká, takže bylo lze čekati, že vládní nařízení bude určitější, hledíc k prudkému odporu projevenému za parlamentního projednávání. S. ř. v § 37 přejal prostě ustanovení čl. 10 org. zák. Podstatné novoty spočívají v tom, že složení jistoty „budiž uloženo, je-li to nutné neb účelné a jen v rozsahu přiměřeném sledovanému účelu a poměrům strany“. To jsou otázky faktické, které může n. s. s. přezkoumávati s hlediska § 6 svého zákona — nikoli otázky volného uvážení.
Složení jistoty nebudiž žádáno na stranách, které osvědčí, že by nemohly jistotu složiti bez ohrožení nutné výživy potřebné pro ně a jejich rodiny (právo chudých). Prudce bylo napadáno také ustanovení odst. 3., § 37: „bylo-li uloženo složiti jistotu k žádosti strany kdykoli odvolatelné, budiž strana upozorněna na to, že, když by příkazu nevyhověla, bude se míti za to, že od návrhu ustoupila”. Tvrdosti § 37 byly poněkud uhlazeny ustanovením, že proti uložení jistoty lze podati (samostatné) odvolání.
„Nedojde-li k splnění účelu, pro nějž jistota byla dána, vinou strany jistotu složivší, použije se dané jistoty k tomuto splnění.“ Tento předpis jest neurčitý.
V dosavadních některých specielních normách nalezneme předpisy o jistotě, kauci. Srov. k tomu mé Záruky a exekuční prostředky. Srov. § 6 zák. 37/1928 Sb.
D. Rozvrstvení řízení. Řekl jsem již shora, že v některých případech celá procedura, záleží v tom, že navrhované dílo lze dostati pod střechu v několika oddělených řízeních s různou úřední kompetencí.
Vedle toho však někdy předchází u těchže úřadů řízení přípravné. Z případů sem patřících uvádím příkladmo některé poučnější. Podle českého zák. vodního č. 71/1870 z. z., § 79: plyne-li již z obsahu žádosti a jejích příloh nepochybně nepřípustnost podniku z veřejných příčin, budiž žádost odmítnuta bez dalšího jednání (ale na základě řízení určitého v § 79 blíže uvedeného). Pochybnosti proti dílu mají býti podnikateli sděleny. Setrvá-li žadatel na plánu, budiž zavedeno řízení další.
Sem hlědí také §§ 10 a 11 ř. z. č. 117/1884 o neškodném svádění horských bystřin jakož i §§ 47 a 49 lék. z. č. 5/1907 ř. z., který zná zamítání žádostí a limine a řízení přípravné.
Jinou povahu má přípravné řízení podle § 9 zák. č. 88/1920 Sb. o státní regulační komisi — je to řízení ryze informační — Boh. adm. 8714.
Některé zákony umožňují vydání předběžných vyřízení, srov. § 42 želez. expr. zák. č. 30/1878 ř. z. a § 22 zák. o soust. elektrisaci č. 438/1919 Sb.
Ř. s. je někdy rozčleněno v několik stadií, každé slouží určitému účelu. V oboru práva železničního v zemích historických je to řízení o koncesi předběžnou, definitivní a vlastní schvalování stavebního projektu, jež zase zahrnuje několik etap: revise traçová, staniční, politická pochůzka, stavební povolení (které není jednotné, nýbrž se uděluje pro každou stavbu zvláště), povolení užívací, které předcházívá povolení k provisornímu provozu pro transporty materiálu a dělnictva.
Podle zák. čl. XLI/1881 má řízení vyvlastňovací tři stadia: v prvním se zcela všeobecně propůjčuje vyvlastňovací právo, aniž se určují nemovitosti, které mají býti vyvlastněny (Boh. adm. 9603), v druhém se stanoví předmět a rozsah vyvlastnění, v třetím se určuje odškodné.
Podobně je tomu podle volebního řádu obec. č. 75/1919 Sb. Každé stadium má zvláštní účel, a v pozdější fázi nelze projednávati látku patřící do fáze dřívější. Pro obor úrazového pojištění dělnického viz Boh. adm. 868.
I bez takového positivně-právního rozvrstvení řízení lze je někdy děliti, když tomu nevadí povaha věci. Bylo by možné za určitých podmínek jednati separátně o jednotlivých částech živnostenské provozovny, neb uděliti stavební konsens jen zásadní a poté jednati o projektu detailním.
Je možné i slučování řízení, jehož výsledkem je společné rozhodnutí. Někdy ani nelze po případě věc provésti jinak — srov. stížnost poplatníků a voličů do rozpočtového usnesení obecního zastupitelstva: jejich útok může se vésti týmž směrem, ale také tak, že jednotliví rekurenti nebo jejich skupiny útočí zvláštními námitkami. Srov. také situaci vylíčenou v Boh. adm. 873.
Od toho liší se případy, kdy zákon nařizuje, aby se provedlo současné komisionelní řízení, ač není (aspoň ne vždy) možné společné vyřízení věci — srov. živnostenské provozovny, které jsou zároveň stavbami podle stavebních řádů českých, srov. také § 29 živ. ř.
E. Řízení ediktální (vyzývací). Pravidlem jest, že zúčastněné strany se zvou k účasti na řízení individuelně. Výjimečně se zavádí řízení ediktální (vyzývací), jehož podstata záleží v tom, že interesenti se zvou k řízení veřejnou vyhláškou (ediktem). Účelem tohoto řízení jest ochrana podnikatelova (hlavní strany) proti námitkám sousedů (vedlejších stran), kteří by při individuelním zvaní (jinak) nutném mohli býti opomenuti a dodatečnými námitkami ohrožovati výsledky řízení pro podnikatele příznivého. Podnikatel má při ediktálním řízení nabýti jistoty, na čem je, s jakými námitkami vedlejších stran má počítati. Proto se těmto stranám ukládá, aby v určité době podali své námitky jak práva veřejného tak soukromého pod preklusí („widrigenfalls der Ausführung der Anlage stattgegeben werden wir“ — § 29 živ. ř.). Náš právní řád zná několik typů ediktálního řízení v detailech od sebe odlišných.
Společné mají to, že ediktálního řízení lze užiti jen v případech v zákoně předvídaných, takže je vyloučena jakákoli obdoba, i kdyby všichni interesenti se shodli na zavedení řízení vyzývacího. Řízení to je zjevem singulárním, které ukládá vedlejším stranám zvláštní diligenci dávati pozor na edikt.
Zmíníme se zde jen o některých typech ediktálního řízení.
Podle živnostenského řádu lze toto řízení zavésti jen při provozovnách uvedených taxativně v § 27. Podnik zamýšlený má se uvésti ve známost veřejnou vyhláškou v dotčené obci a specielním sdělením obecnímu starostovi a po případě vyhláškou v příslušném úředním listě. Při tom se stanoví komisionelní jednání, při kterém (a to nejpozději) strany mají pod preklusí uplatniti všecky své námitky práva veřejného nebo soukromého, neučinily-li tak již dříve písemně (zásada soustřeďovací, koncentrační).
Podle § 82 čes. vod. zák. zavádí se vyzývací řízení, když za to žádá podnikatel (nikoli jiní interesenti) anebo když to úřad uzná za účelné pro větší význam podniku. Edikt se vyhlašuje netoliko ve všech dotčených obcích (v nichž se mohou projeviti účinky vodního díla), nýbrž i v obcích sousedních a kromě toho se otiskne třikrát v zemských úředních novinách. I tu je stanovena prekluse námitek, a to i pokud jde o postup nebo zatížení nemovitostí. Námitky lze uplatňovati i před komisionelním jednáním, ale nikoli po něm. Ve stručném řízení vodoprávním projekt se oznamuje vyhláškou jen v dotčených obcích, zvou se podnikatel a známí účastníci, jimž se vyhrazuje jen pořad práva pro neuplatněné námitky soukromého práva, když nebyli pozvání buď vůbec nebo ne řádně. Ochrana veřejných zájmů ponechává se tu vodoprávnímu úřadu, jenž je při menším významu díla dobře přehlídne.
Opomene-li úřad při ediktálních řízeních právě popsaných individuelně pozvati známé „sousedy”, není to podstatnou vadou řízení, protože nedostatek individuelního zvaní je paralysován ediktem.
Jinak vypadá ediktální řízení podle lékár. zák. č. 5/1907 ř. z.
Výjimečnost ustanovení o řízení ediktálním vysvětluje se tím, že zákonodárce se k němu odhodlává jen tehdy, kdy pro významnost podniku je risiko stran vedlejších z přehlídnutí ediktu nejmenší, Tím si vysvětlujeme opatrnost, s jakou si počíná § 45 s. ř., jednající o ústním jednání. Pokládá-li úřad za nutné neb účelné, může vedle osobního obeslání známých stran vyhlásiti ustanovení ústního jednání ještě vývěškem na úřední tabuli, po případě v obcích neb i v úředních (po př. i jiných) novinách.
K námitkám, které nebyly stranami, jimž byla obsílka doručena podle § 29 (do vlastních rukou), podány bez dostatečné omluvy nejpozději v den před ustanoveným ústním jednáním anebo předneseny při něm se nepřihlíží.
S. ř. prošel jen proto, že byla dána tato záruka, která stranu nápadným způsobem upozorňuje na následky její liknavosti.
Zmešká-li bez dostatečné omluvy (vrácení v předešlý stav) ústní jednání strana, k jejíž žádosti bylo řízení zavedeno, má se za to, že žádost odvolala (§ 47, 7. odst.).
Máme tedy činiti s jakýmsi všeobecnějším ediktáním řízením.
Z cit. předpisu lze vyvoditi všeobecné pravidlo, že s preklusí stran jak při uplatňování námitek právních tak při vyjadřování se o okolnostech faktických musíme si ve s-m ř. počínati opatrně. Hraje do toho zřetel na veřejné zájmy resp. — jinak řečeno — na zásadu pravdy materielní.
F. Zásada soustřeďovací. Zpravidla ř. s. tvoří od počátku až do pravoplatného svého ukončení jediný celek. Z toho plyne, že procesní látka může býti sbírána — v principu — v kterémkoli stadiu.
Výjimkou z této zásady jsou případy, kdy vládne zásada soustřeďovací (koncentrační), která znamená, že strany mají všecky své námitky uplatniti v určitém stadiu řízení, zpravidla při komisionelním jednání. Domovem je tato zásada v řízení ediktáním, jak se o tom již stala zmínka. Ale platí i mimo řízení ediktální a můžeme konstatovati, že její panství stále roste. Vedlo by daleko, kdybychom chtěli vylíčiti všecky případy soustřeďovací zásady a všech jejich důsledků.
Č. st. ř. 1886 a 1889 jsou ovládány soustřeďovacím principem. Při stavební komisi (a jen při ní) mají sousedé přednésti všecky své námitky ať práva veřejného ať soukromého, jinak by se stavební povolení udělilo bez zřetele na to, že by sousedé mohli něco proti stavbě namítati. Kdyby zásada soustřeďovací byla jen takto upravena, měli by sousedé v rukou osud stavby V té formě, že by se mohli domluviti se stavebníkem, že námitek nebudou činiti. Ale stavební řády ustanovují správně dále, že se vždy má hleděti k tomu, nevadí-li stavbě veřejné příčiny — srov. §§ 35 a 36 č. venk. st. ř. 1889. Zcela pregnantně to vyslovuje § 30 živ. ř.: . . . hat die Behörde alle maßgebenden Umstände von Amts wegen und selbst dann, wenn keine Einwendungen gegen die Anlage vorgebracht werden, zu erbeben. To platí všeobecně.
Znamená tedy koncentrační zásada: 1. že sousedé (účastníci) mají své námitky přednésti v určitém stadiu procesním, 2. že v určitém stadiu má býti zjištěn veškerý skutkový základ, o který se úřední rozhodnutí opírá, a to i pokud jde o ochranu veřejných zájmů, o něž in concreto běží. To znamená vyvrcholení procesního formalismu a může znamenati nebezpečí pro veřejné zájmy, ježto stolice odvolací zpravidla nemá dozorčího práva.
Nepozvání sousedů (účastníků) k řízení, není-li sanováno ediktem, zakládá podstatnou vadu řízení. Když by účastník neuplatnil svých námitek bez své viny (na př. proto, že teprve později se dověděl o rozhodném důkazu), nebylo by podle mého mínění překážky, aby to neuplatňoval i v odvolacím řízení a nežádal podle závažnosti novoty za zrušení řízení. Jiní myslí, že takový postup neodpovídá duchu zásady koncentrační a že by na nejvýše byla možná obnova řízení, která, jak známo, předpokládá pravoplatně skončené řízení. Na váhu by padal § 84 s. ř. v rámci své platnosti.
Nepozvání (individuelní) souseda zakládá pro něho m. j. právo žádati doručení konečného aktu a podávati opravný prostředek. Při jiném výkladu by se celý smysl instituce zvracel v niveč.
Další příklady sem patřící skýtají § 18 želez. zák. expr. č. 30/1878 ř. z. (Boh. adm. 8332), zák. o stav. ruchu — Boh. adm. 8429. Zvláštní cestou jde zák. č. 33/1922 Sb. o užití dopravních cest a nemovitostí pro telegrafy. V § 9 je stanovena lhůta k podání námitek u ředitelství pošt, ale zemský úřad podle potřeby provede šetření na místě a opatří odborné dobrozdání,
G. Řízení důkazní. Až na některé specielní zákony nebylo před s-m ř. všeobecnější úpravy důkazního řízení. Při zásadní bezformálnosti správního procesu netvoří řízení důkazní zvláštního stadia řízení přesně odděleného od ostatních činností v procesu, ač není zásadních překážek, aby řízení důkazní netvořilo zvláštního — i zevně odděleného — oddílu celé procedury.
Nedostatečnost zákonné úpravy důkazného řízení v ř. s-m jeví se v zemích historických — mimo s. ř. č. 8/1928 Sb. — hlavně v těchto směrech:
a) Není dostatečných všeobecných předpisů, které by zmočnovaly správu zasahovati za účelem provádění důkazů do cizího vlastnictví: vstupovati do cizích místností, na cizí pozemek a pod. Někteří činí však závěr z předepsaného účelu na nutné prostředky.
b) Není předpisů upravujících uspokojivě povinnost přejímati funkci znaleckou a svědeckou.
c) Není náležitě upravena otázka edice listin.
Pro řízení před úřady politickými zjednal nápravu § 48 násl. s. ř. I tu právní oporu poskytl čl. 10 org. zák. č. 125/1927 Sb., který umožňuje i zavedení ediční povinnosti (čl. 10, odst. 1.: při tom může býti stanovena povinnost stran a jiných osob spolupůsobiti při řízení, pokud jeho účel toho vyžaduje) a stanoví: křivou výpověď svědeckou, nebo znaleckou nebo porušení povinné mlčelivosti v ř. s-m, nejde-li o trestní čin stíhaný soudně, může úřad (politický) trestati (bylo přijato do zákona org. přes prudké námitky některých členů Národního shromáždění).
V § 48 nalézáme kodifikaci dosavadního stavu prakse i nauky: skutečnosti všeobecně známé nebo známé úřadu z jeho vlastní úřední činnosti, jakož i skutečnosti, pro jejichž existenci stanoví zákon právní domněnku, nepotřebují důkazu. Důkaz opaku je připuštěn, pokud to zákon nevylučuje.
N. s. s. v několika případech formuloval své stanovisko k otázce. Klade váhu na odborné složení úřadu (báňský úřad může sám posouditi, zda slyšení znalci hornictví a hydrologie mají dostatečnou odbornou kvalifikaci k posouzení otázky vlivu dolování na vody thermální — Boh. adm. 3336; úřad báňský může samostatně zjistiti okolnosti, jež na základě jeho vlastní místní zkušenosti a odborných znalosti lze zjistiti — Boh. adm. 3073, k tomu 5769, 5770; zemský výbor jako dozorčí úřad nad obcemi má úřední vědomost o určitých skutečnostech — Boh. adm. 9124). Úřední znalost se sprostředkovává i evidenčními akty shrnutými v různé rejstříky. Protidůkaz je přípustný. Je to možné i proti stavu knihovnímu — Boh. adm. 4077. Právní presumci stanoví na př. § 2 úst. zák. č. 236/1920 Sb., při starých stavech (staré vodní dílo vzniklé před č. vod. zák. z r. 1870 a pod.) platí právní domněnka, že dílo bylo zřízeno a provozováno ve shodě s uděleným povolením — Boh. adm. 9273.
K zodbornění nepůsobí se jen přímým složením úřadu rozhodujícího (vedle úřadů báňských srov. také zejména úřady školské), nýbrž i odbornými poradními orgány (úřední lékaři a pod.), poradními sbory. Na tutéž linii lze uvésti i přibírání laického živlu a normy o tom, že jeden úřad má jednati se souhlasem neb aspoň po slyšení úřadu jiného. V Boh. adm. 5732 bylo vysloveno, že přísluší výlučně vojenské správě posouditi, které pozemky vyhovují potřebám vojenského cvičiště.
Dotaz u úředních odborných orgánů není důkazním prostředkem v technickém smyslu, nýbrž pouhou kogniční pomůckou úřadu. Jde tu o interní pomůcku zrovna tak jako při slyšení poradního sboru. Strana proto nemá nároku na sdělení takového interního dobrého zdání. Samozřejmě nesmí však úřad tohoto interního vota dbáti a užívati proti straně, když by bylo v rozporu se skutečnostmi zjištěnými za účasti stran.
Někdy se může jednati jen o aproximativní úsudky, na př. při obecním rozpočtu — Boh. adm. 9124, a vždy platí zásada, že od úřadu lze žádati jen to posouzení, které bylo za dané situace možné (odhad vlivu vodního díla a s tím souvisící otázka, v kterých obcích se má vyhlásiti vodní edikt).
S. ř. má podrobné předpisy o důkazním řízení, takže není třeba jíti do podrobností, nýbrž stačí vyzdvihnouti některé zásadnější věci.
Jako důkazu lze použiti všeho, co se hodí ke zjištění rozhodného stavu věci a je podle povahy případu potřebné. Důkaz výslechem stran je nepřípustný, protože prý se to nesrovnává se zásadou materielní pravdy.
Pod svědky zahrnují se i pamětníci, t. j. osoby, které mají vypovídati o událostech, jež se zběhly již dávno, neb o starých stavech na základě svého vlastního pozorování nebo podle vypravování jiných. Také svědkové znalečtí.
Předpisy o důkazu znaleckém lze podle vnitřní důvodové zprávy k s-mu ř. shrnouti v tyto zásady:
a) výběr znalců přísluší úřadu; stranám se toliko umožňuje, aby osoby znalců navrhly, aniž mají právo na jmenování navržených osob za znalce;
b) počet znalců určuje úřad podle volné úvahy, stačí i znalec jeden, leda že by správní předpisy ustanovovaly jinak (§ 75 les. zák. z r. 1852; srov, také horní zákon r. 1854);
c) připouštějí se především znalci, kteří jsou úřadu přiděleni nebo. mu dány k disposici jako odborní orgánové; výslovného ustanovení v tomto smyslu je třeba tím spíše, že bývala namítána takovým znalcům závislost na úřadu a tedy podjatost. Není-li úředních znalců, lze přibrati znalce neúřední;
d) o povinnosti vydati znalecký posudek platí ustanovení o povinnosti vypovídati jako svědek, rovněž o důvodech k odepření této povinnosti;
e) znalec má býti vždy brán do slibu na místo přísahy. S tím souvisí § 62 (3): znalec je vyloučen z podání znaleckého posudku z důvodů, ze kterých jsou podjati úřední orgánové podle § 11. Tento předpis není nejvhodnější a není v souladu se zásadou zjednodušení a urychlení řízení. Když by se totiž v odvolacím stadiu objevila nutnost doplniti znalecký posudek, nebylo by lze k tomu užiti znalce, jenž posudek podával v stolici prvé.
S. ř. upravuje také právo strany namítati podjatost znalcovu. Totéž právo lze pro strany vindikovati i mimo obor s-ho ř. a úřad volně posoudí závažnost námitky.
V § 48 je vyslovena zásada ovládající vůbec ř. s.: že úřad volně posuzuje, zda má nějaká skutečnost býti považována za prokázanou čili nic. Volně posuzuje zvláště, stačí-li provedené důkazní. řízení, a dostatečnost a konklusivnost znaleckého posudku — srov. Boh. adm. 10333. Někdy nutno přihlédnouti již k hotovému dílu (vodní dílo bylo provedeno fakticky; při dodatečném konsentováni nutno přihlížeti k účinkům díla — Boh. adm. 9422). Nesprávnost znaleckého posudku o pevnosti vodní nádrže prokáže její protržení.
Výjimečně stanoví právní řád, že důkaz lze vésti jen určitým způsobem, na př. listinou — § 8 zák. č. 96/1925 Sb. N. s. s. nyní judikuje, že důkaz o vrchnostenském neb úředním povolení míti slup lze podati i jinak, než listinou — Boh. adm. 9079.
Všeobecnou platnost má ustanovení ústavní listiny (§ 26), že členové obou sněmoven mají právo odepříti svědectví o věcech, které jim byly svěřeny jako členům sněmovny, a to i když členy jejich býti přestali. Vyňaty jsou případy, kde jde o svádění členů některé sněmovny k zneužití mandátů. H. Vyřízení v první stolici. Může býti buď
a) rázu formálního nebo
b) materielního.
Ad a). Úřad může odmítnouti jednati vůbec o podání strany buďsi proto, že není příslušný nebo proto, že žadateli chybí legitimace ad rem. Mimo obor s-ho ř., není všeobecných předpisů o tom, že by řádně neinstruovaná žádost musila býti žadateli vrácena k odstranění závad.
Ad b). Tu může se žádosti vyhověti úplně nebo částečně resp. se změnami, anebo se žádost zamítne vůbec neb odmítne na ten čas (žádost předčasná — na př. za stavební povolení, ač má předcházeti povolení parcelační).
Forma vyřízení není určena všeobecným předpisem (mimo s. ř.). Zpravidla se má vydávati vyřízení písemné už k vůli právní bezpečnosti a možnosti vésti exekuci. Někdy se však připouští resp. předpokládá vyřízení ústní. Strana spokojivší se s vyřízením ústním nemůže později vytýkati nedostatek formy písemné — Budw. 8908 A.
Ve vyřízení je hlavní částí výrok rozsudeční zvaný enunciatem, tenorem, decernátem, sentencí a pod. Ten nabývá právní moci za jejích předpokladů.
Ačkoli není všeobecného předpisu o tom, že rozhodnutí má býti odůvodňováno, musíme přece zásadně trvati na požadavku odůvodnění, protože nelze imputovati zákonodárci, že by byl chtěl přiznati správním úřadům právo počínati si libovolně a zneužívati své moci. Právě v otázkách volného uvážení máme trvati na řádném odůvodňování, protože zrovna zde je veliké nebezpečí jednání nekorektního a nutnost uvésti důvody byla by zde vydatnou brzdou.
Protože n. s. s. vynáší své nálezy zpravidla jen na základě skutkového podkladu, z kterého vycházel žalovaný úřad, měl by tento úřad ve svém nálezu vylíčiti skutkový stav, na který se odvolává.
Není předpisu nakazujícího oddělovati zevně enunciát od ostatního obsahu vyřízení, zvláště od odůvodnění, takže zvláště při jednodušších poměrech některých úřadů, zvláště obecních, musí se z celého kontextu zjišťovati, co vlastně úřad chtěl rozhodnouti a co rozhodl. Zmatení může jíti tak daleko, že celý akt nemá vůbec právní ceny pro svou nesmyslnost, jsa paaktem. To se může citelně projeviti zvláště ve stadiu exekučním.
Někdy i důvody rozhodnutí mohou nabýti právní moci, protože individualisují samo rozhodnutí: mysleme na výrok politického úřadu, že se nevyhovuje žádosti za přiznání vydrženého práva domovského, protože určitá léta nelze do doby vydržecí započísti.
V nálezu je podle okolností možný i výrok o útratách řízení a o právním poučení.
Některé normy mají podrobné předpisy o tom, co má býti v nálezu obsaženo; srov. odůvodnění nálezu úrazové pojišťovny o zařádění podniku do nebezpečenské třídy a jejího určitého procenta.
S. ř. pro svůj obor nařizuje, že konečné instanční rozhodnutí má býti označeno jako výměr, nelze-li se spokojiti s ústní publikací (§§ 68, 72).
V písemném vyhotovení budiž označen úřad, který je vydává, uvedeno datum a připojen podpis úředního orgánu k tomu oprávněného (§ 68, 3. odst.).
Výrok má úplně vyříditi projednávanou věc a všecky návrhy stran, jakož i případnou otázku nákladů řízení, „a to ve znění co možná stručném a zřetelném“. (Předpis o největší stručnosti má povahu pořádečné normy.)
Lze-li předmět jednání rozděliti podle několika bodů, může, je-li to účelné, býti rozhodnuto o některém z těchto bodů zvláště (viz shora).
Důležitý je předpis § 69, že ve výroku ukládajícím povinnost něco plni ti má býti určena přiměřená lhůta k splnění uložené povinnosti.
Pozornosti zasluhuje ustanovení § 70. V odůvodnění buďte shrnuty výsledky řízení a právní posouzení věci, případně i úvahy, jež rozhodovaly při oceňování důkazů.
Odůvodnění není třeba, pokud se stranám v plném rozsahu vyhovuje a není námitek jiné strany nebo není-li úřad povinen sdělovati, z kterých důvodů rozhodl, pokud mu přísluší vyhověti nebo nevyhověti podle volné úvahy správním předpisem neobmezené.
Mezi normami propůjčujícími správnímu úřadu úplnou volnost rozhodovací je zákon radiotelegrafický č. 9/1924 Sb., § 9, kde se praví: i když byly prokázány všecky náležitosti zákonné, může ministerstvo obchodu . . . odepříti povolení bez udání důvodů.
Fakultativní součástkou výměru je výrok o tom, nemá-li odvolání odkládací účinek. Za to nutným postulátem podle s. ř. je, aby výměr poučil stranu o opravných prostředcích (právní poučení).
Je výjimečným zjevem, že správní úřad je povinen připojiti k svému rozhodnutí právní poučení. Právní řád přesunuje na stranu samu risiko nesprávného podání opravného prostředku a předpokládá u ní znalost práva. Stanoví-li excepcionelně, že úřad je povinen stranu poučiti, zda, kdy a kde se má odvolati, jest ovládán zásadou, že nesprávné poučení nemůže straně způsobiti právní újmu, t. j. že strana řídící se právním poučením nepřichází ke škodě, i když nedodržela při tom právního řádu. Tento princip přenáší se v praksi i na ty případy, kdy by správní úřad (i samosprávný) — třeba k tomu není povinen — dal právní poučení, ale nesprávné; ani tu strana, jednající podle toho právního poučení, nesmí utrpěti škody. Tak přenesl náš n. s. s. tento princip lhůtového zák. č. 101/1896 ř. z. i na úřady samosprávné, vida v nesprávném právním poučení podstatnou vadu řízení podle § 6 zák. o s. s.
Pro obor politických úřadů má nyní ustanovení s. ř. v § 68, jenž vystřídal lhůtový zák. č. 101/1896 ř. z.
Čteme tam, že rozhodnutí má obsahovati poučení o opravném prostředku, „nejde-li o rozhodnutí ústředního úřadu“. Podle § 71 poučení o opravném prostředku má obsahovati údaj, je-li rozhodnutí konečné či zda se lze z něho odvolati, v které lhůtě a u kterého úřadu. Nesprávné nebo neúplné poučení nemůže býti straně na újmu.
Bylo-li však dáno straně nesprávné poučení, že rozhodnutí je konečné, anebo, nebylo-li straně dáno poučení vůbec, platí ustanovení § 84, odst. 1., č. 2 a 3. Nebyla-li v poučení uvedena odvolací lhůta, může strana do 15 dnů buď podati odvolání nebo žádati, aby rozhodnutí bylo doplněno poučením o opravném prostředku.
Tyto předpisy chtěly zjednodušiti stav zavedený lhůtovým zák. č. 101/1896 ř. z.
Podle přehledných výkladů Laštovkových, Bratislava 1928, str. 695, 696, má se věc takto:
Je možné, že úřad a) nevydal vůbec poučení, ačkoli je vydati měl (nejsa úřadem ústředním), anebo je sice vydal, ale poučení to je b) nesprávné, nebo c) neúplné.
Ad a). Strana může podati do rozhodnutí odvolání, je-li ovšem přípustné, má je podati u příslušného úřadu a ve lhůtě předepsané. Nad to strana, která zmeškala odvolání pro to, že se jí nedostalo vůbec právního poučení, může žádati za navrácení v předešlý stav. Tato žádost se podává do 15 dnů po té, co se strana dověděla o přípustnosti odvolání, ale nejdéle do 6 měsíců po uplynutí zmeškané lhůty.
Ad b). Nesprávnost poučení se může týkati:
1. přípustnosti odvolání: odvolání připuštěno, ačkoli podle právního řádu je vyloučeno, nebo nepřipuštěno, ač se tak mělo státi;
2. místa, kde se odvolání má podati;
c) lhůty, do které slušelo se odvolati. Bylo-li odvolání podáno ve lhůtě a na místě v poučení označeném, platí odvolání za podané včas a na správném místě.
Ad 1. Akt byl prohlášen nesprávně za konečný. Strana zmeškavší lhůtu tu může domáhati se navrácení v předešlý stav. Když by, spoléhajíc na nesprávné poučení, podala stížnost k n. s. s., zruší tento soud, jak řečeno, administrativní rozhodnutí pro vadné řízení a správní úřad bude povinen vydati nové rozhodnutí se správným poučením. Oba prostředky mohou konkurovati, ale bylo-li navrácení v předešlý stav povoleno, zastaví n. s. s. řízení za podmínek § 44 zák. o s. s.
Odvolání bylo v právním poučení připuštěno, ačkoli po právu je nepřípustné.
Podala-li strana odvolání, musí odvolací stolice zrušiti rozhodnutí napadané a uložiti prvé stolici, aby vydala nové rozhodnutí se správným poučením. Kdyby odvolací instance měla právo odvolání sama prohlásiti za nepřípustné, mohla by strana po případě propásti lhůtu ke stížnosti na n. s. s.
Ad c). Nebyla-li v poučení udána odvolací lhůta, může strana podati odvolání do 15 dnů nebo žádati, aby rozhodnutí bylo doplněno poučením o opravných prostředcích.
Nebyl-li uveden úřad, u kterého odvolání sluší podati, je sporné, jak si má strana počínati: má se odvolati u stolice prvé nebo druhé? Laštovka myslí, že strana musí od-voláním podaným v čas u příslušného úřadu vymoci doplnění právního poučení.
Bylo-li odvolání připuštěno, ale nebyla-li uvedena ani lhůta ani místo podací, musí strana postupovati tak, jak nařízeno pro neuvedení lhůty odvolací.
Zcela zvláštní formulaci má § 189 zák. č. 221/1924 a § 126 zák. č. 26/1929 Sb.: nebylo-li straně dáno poučení vůbec a výměru nebylo odporováno do šesti měsíců ode dne doručení, stává se výměr pravoplatným, t. j. nemůže po této době vůbec býti napadán — srov. Boh. adm. 10112.
V § 66 s. ř. se jedná o smíru. Sporná jest otázka, možná-li jsou rozhodnutí (opatření) konkludentní; n. s. s. kolísá.
O nahlížení do spisů srov. Boh. adm. 9089, kde jsou sebrány příslušné správní předpisy JI vysloveny zajímavé zásady.
VII. Řízení opravné. V přezkoumávání rozhodnutí správních úřadů jsou tři možnosti:
1. Kontrola parlamentní, k níž základ je položen v § 52 úst. list. a v jednacích řádech sněmoven v souvislosti s § 54 úst. list. Tato kontrola může býti účinnější než pravé kontroly právní, ale ministr nebude vždy míti možnost pozastavovaný akt zrušiti, takže může jíti hlavně o jeho jednání pro futuro resp. ministr může býti donucen, aby určitý akt byl proveden (na př. nález n. s. s.).
2. Kontroly právní mohou býti buď administrativní nebo soudní podle toho, lze-li správní akt napadati u vyšších správních úřadů (resp. je-li možno do něho zasahovati z moci dozorčí nebo přes jeho právní moc) neb u soudů, a to buď:
a) řádných — případ § 105 úst. list. resp. zák. č. 217/1925 Sb. — srov. mé Soudní kontroly veřejné správy a mé pojednání: K výkladu zák. č. 217/1925 Sb., zvláštní otisk ve Sborníku věd právních a státních, XXXI. Zvláštností je zák. č. 50/1931 Sb.: po vyčerpání administrativního postupu může býti hledána odpomoc do 90 dnů u řádných soudů, ač běží o veřejnoprávní věc;
b) zvláštních soudů veřejného práva: n. s. s., soudu volebního, patentního, kartelového a soudů pojišťovacích;
c) soudů rozhodčích na př. na poli sociálního pojištění dělnického nebo pensijního pojištění soukromých zaměstnanců ve vyšších službách.
Opravné prostředky jsou buď řádné (odvolání, stížnost, rekurs, námitky, odpor) nebo mimořádné (obnova řízení a navrácení v předešlý stav).
I. Řádné opravné prostředky.
A. Pojem opravného prostředku.
Opravným prostředkem, pro nějž naše právo užívá promiscue označení: stížnost (rekurs), odvolání, někdy odpor, námitky (Einspruch), rozumíme právní pomůcku, kterou se stěžovatel domáhá u vyšší stolice správní odpomoci proti aktu stolice nižší, a má právní nárok na její vyřízení.
K tomu uvádíme toto:
1. Ne každý úkon správní se hodí za předmět instanční správní kontroly. Podle své povahy a právních účinků jsou pravidelným předmětem instanční obrany stran autoritativní konkrétní rozhodnutí a opatření, jak jim rozumí § 2 zák. o s. s., a to proto, že přímo zasahují do právní a zájmové sféry stran.
Výjimečně podle zvláštního právního předpisu tvoří předmět instanční revise nařízení (abstraktní právní pravidla) — viz heslo Nařízení.
2. Pouhá prohlášení strany a contrario projevů autoritativních. Vyskytuje se to u obcí a zastupitelských okresů. Takové prohlášení strany má dvojí tvář: vůči spolukontrahentovi je to pouhé prohlášení strany, vůči poplatníkovi je to akt vrchnostenský, protože a pokud může znamenati nové jeho zatížení veřejnými dávkami.
3. Ryzí akty osvědčovací, protože obrana proti nim se vede odvodem, nikoli opravným prostředkem. Když by však byla na sporu otázka, má-li strana nárok na vydání osvědčovacího aktu, je předmětem řízení tento nárok (instanční), příznivý výrok úřadu správního má v zápětí nárok strany, aby jí osvědčení bylo vydáno, po případě na předepsaném formuláři.
4. Akty organisační, leda že by takovýto akt zasahoval do právní sféry třetích osob, zvi. veřejnoprávního svazu (rozpuštění obecního zastupitelstva a pod.) — srov. Boh. adm. 8663.
Předmětem opravného prostředku je hotový akt. Nejsou tedy opravným prostředkem v technickém smyslu obranné pomůcky poskytnuté účastníkům proti aktu vznikajícímu — sem patří četné případy, kdy účastníci mohou podávati připomínky (ohrazení) na př. proti vyloženému rozpočtu obecnímu (kde mohou býti i ustanovení vrchnostenského rázu — nové dávky a pod.). Právní důsledek by mohl býti v tom, že do hotového aktu mohl by podati opravný prostředek i ten, kdo nepodal připomínek, aniž by bylo možno mluviti o rekurování per saltům. Instanční postup pravý začíná tu od vydání hotového aktu, leda že by zvláštní situace vyžadovala jiného výkladu, jak tomu je na př. při plánu polohy, kde si strana může stěžovati teprve od vydání schvalovacího rozhodnutí.
Nezáleží na terminologii: opravným prostředkem v našem smyslu jest i odpor proti úrazové pojišťovně (resp. odpor proti mandátním příkazům trestním). Ostatně některé zákony novější mluví tu přímo o odvolání (§ 239 zák. č. 221/1924 resp. č. 184/1928 Sb.).
Opravným prostředkem domáhá se strana u vyšší administrativní stolice odpomoci proti aktu instance nižší. Stolice vyšší má povinnost o stížnosti jednati, strana má tedy nárok na vyřízení svého odvolání, mohouc si proti negování tohoto práva stěžovati k vyššímu úřadu správnímu resp. k n. s. s. To plyne jasně z předpisů vyhrazujících právo stížnosti. Naše stížnost má zcela jinou povahu než francouzský recours hiérarchique (gracieux) — a contrario recours contentieux — a než stížnost (Beschwerde), jak ji pojímá část publicistů říšskoněmeckých majících částečně pro sebe positivní normy, podle kterých instance vyšší není povinna stížnost vůbec vyříditi a stolice nižší může obnoviti své původní opatření.
Instanční postup náš má, jak jsem řekl výše, funkci správního soudnictví.
Pravý opravný prostředek se evidentně odlišuje od domáhání se výkonu dozorčího práva, na který strana nemá právního nároku. Zde je nejlépe viděti oprávněnost konstrukce práva na ochranu (Rechtsschutzanspruch).
Stolicí rekursní nemusí býti vyšší článek téhož organismu správního, nýbrž i jiný nadřízený úřad — na př. politické úřady jsou odvolacími instancemi nad akty obecních orgánů — čl. 8 a § 99 organ. zák. č. 125/1927. Srov. i předpisy o samosprávě zájmové.
Nezbytným předpokladem opravného prostředku není jeho vázanost určitou lhůtou, ač je to pravidlem. Zvlášť citelnou mezeru v obecním právu vyplnila novela č. 76/1919 Sb., § 12.
Podstatným znakem opravného prostředku jest jeho účinek devolutivní: rozhoduje o něm stolice nadřízená. Opak by musil býti jasně stanoven, protože jinak je přirozený výklad, že činnost stolice nižší se vyčerpala vydáním aktu pro ni konečného. Proto je samozřejmým právem odvolací instance, aby zkoumala všecky otázky s odvoláním souvislé, na př. přípustnost a včasnost odvolání, podání na správném místě atd. Tudíž je zcela exceptionalní ustanovení § 78 s. ř., že odvolání, jež bylo podáno opožděně nebo není přípustné, odmítne úřad, u něhož odvolání má býti podáno. Tento výjimečný předpis musí býti podle všeobecných pravidel interpretačních vykládán v pochybnosti restriktivně. Mám-li nad to na očích direktivu čl. 10 org. zák. č. 125/1927: zjednodušení a urychlení, řízení, nemohu po zralém uvážení než souhlasili s názorem, který zastával v literární diskusi Janovský (Veřejná správa, roč. 2.), že i odvolací stolice by mohla odvolání vyříditi jako opožděné nebo nepřípustné.
Jinou výjimkou z devolutivního účinku odvolání je rozklad, o němž pro svůj obor jedná nyní § 78 (2) s. ř.: Dospěl-li úřad, který vydal rozhodnutí k názoru, že by se mohlo vyhověti, může sám vyhověti odvolacímu návrhu, a vyříditi odvolání, nedotýká-li se rozhodnutí v odpor vzaté nikoho jiného než odvolatele.
Za těchto podmínek pokládá se rozklad (autoremedura) za něco samozřejmého i v tom smyslu, že lze za ni žádali i samostatně (ne jen ve formě stížnosti). Arci podání rozkladu nechrání strany před zmeškáním lhůty ke skutečnému opravnému prostředku nebo ke stížnosti na n. s. s.
Podobný zjev nalézáme v § 67 s. ř. Strana může podali u úřadu do 15 dní odpor a úřad je povinen do určité doby zahájili řádné řízení, jinak jeho původní rozhodnutí pozbude platnosti.
Jiný právní důvod mají ustanovení § 151 platového zák. č. 103/1926 Sb., jenž rozeznává, bylo-li původní opatření vydáno z moci úřední nebo k návrhu zaměstnancovu.
Zásady o rozkladu platí i pro řízení před úřady samosprávnými.
Pozornosti zasluhuje otázka, má-li odvolání řádně podané odkládací účinek. Z podstaty instančního postupu právním řádem připuštěného plyne, že odvolání odkládací účinek má a že by opak musil býti jasně stanoven. Proto je na správné cestě § 77 s. ř., jenž — proti § 93 úř. instrukce č. 52/1855 ř. z. — předpisuje, že odvolání v čas podané má odkladný účinek. Úřad může tento účinek vyloučili, jestli okamžitý výkon jest odůvodněn nebezpečím v prodlení zájmu strany nebo naléhavým zájmem veřejným. Takovéto opatření má býti pojato co možná již do rozhodnutí hlavního, jinak buď učiněno po podání odvolání. Je jen logické, že do odepření odkládacího účinku není odvolání přípustné.
Pro samosprávné úřady lze užiti v naší otázce dvor. dekret z r. 1799 pol. sb. z. č. 19, jenž byl vydán pro správní úřady vůbec (Boh. adm. 8836). S. ř. stanoví pro odvolání formální náležitosti v § 19, což znamená, že odvolací úřad je povinen vrátiti straně odvolání, aby odstranila formální vady. Jinak není všeobecných, předpisů o formě opravných prostředků. Záleží jen na tom, aby z obsahu podání bylo patrno, že strana se domáhá toho, aby vyšší stolice přezkoumala napadený akt. Nesejde na pojmenování podání — Boh. 6233, 8991.
Mimo s. ř. není všeobecných předpisů o tom, že by úřad byl povinen vraceti vadné odvolání k opravě formálních vad.
B. Podmínky řádného podání opravného prostředku. 1. Strana k stížnosti legitimovaná. K stížnosti neopravňuje pouze tvrzené právo (nebo domněle neprávem uložený závazek), nýbrž i pouhý zájem, jemuž zákon chtěl poskytnouti zvláštní (procesní) ochranu a tím jej odlišiti od všeobecného (morálního) zájmu, jaký má každý občan na řádném chodu veřejné správy. Formuluje se to někdy tak, že legitimuje k administrativní stížnosti jen přímý, osobní zájem a contr. actio popularis.
Je věcí výkladu určitého zákona zjistiti, co zákon zamýšlel. Některé zákony žádají k legitimaci tvrzení subjektivního práva (na př. sousedé v řízení stavebním, vodoprávním), podle jiných stačí pouhý zájem výše formulovaný: žadatel za změnu jména nebo za biografickou licenci nemůže před vyšší stolicí účinně tvrditi subjektivní nárok na vydání žádaného aktu, ale nikomu vážně nenapadne popírati jeho právo na opravný prostředek. N. s. s. dostal jen pod tímto zorným úhlem silniční adjacenty do zrušovacího řízení jako strany — heslo: Adjacenti. Srov. § 86 úst. list.
Bonita právního řádu závisí silně od toho, jak štědře se stranám přiznává legitimace ke stížnosti — nejblahovolnější je v tom, pokud vím, právo francouzské — pokud jde o recours pour exces de pouvoir.
2. Odvolání má býti podáno včas a na správném místě.
Pokud běží o rekursní lhůty, je naše zákonodárství velice chaotické a nemělo by smyslu jednotlivé lhůty uváděti. Pro politické úřady znamená vítané zjednodušení § 75 s. ř., podle něhož odvolací lhůta je patnáctidenní; v platnosti byly ponechány pouze odvolací lhůty v řízení volebním (pokud jde při tom o rozhodnutí politických úřadů) a třídenní lhůta podle § 6 zák. č. 464/1921 Sb. o pohřbívání ohněm. Lhůta patnáctidenní byla vzata z práva uherského. Tato lhůta platí — podle mého mínění — i na poli zák. č. 320/1919 Sb., § 29. Odstraněny byly také zvláštní lhůty podle zák. č. 88/1871 ř. z. o policejním postrku.
Podle s-ho ř. odvolací lhůta počíná ode dne vydání rozhodnutí napadaného (§ 72, 2. odst.). Lhůta je zachována, bylo-li odvolání v odvolací lhůtě podáno na poštu k dopravě úřadu, u něhož odvolání má býti podáno. Ve lhůtě musí dojiti hotové odvolání, takže nestačí pouhé ohlášení odvolání. I provedení jeho musí se státi ve lhůtě — Boh. adm. 10146, 10173.
S. ř. dále stanoví, že odvolání má se podati vždy u úřadu, který ve věci rozhodl v první stolici. Předpokládá se, že touto prvou stolicí je úřad politický (§ 1 s. ř.). Když tedy politický úřad je na př. odvolací stolicí proti aktům samosprávné korporace, musí se opravný prostředek podávati u politického úřadu, není-li nic jiného ustanoveno, jak je tomu na př. na poli sociálního pojištění. — srov. zák. č. 221/1924 resp. č. 184/1928 Sb., § 239 (5), a zák. č. 26/1929 Sb., § 133. Tak judikuje n. s. s. i při obcích — Boh. adm. 10164 (§ 99 č. obec. zř.).
Mimo s. ř. není všeobecných předpisů o tom, kde se má opravný prostředek podati, takže musíme jíti od zákona k zákonu, při čemž zjistíme veliké nahodilosti. Tak na př. ve věcech, které se vyřizovaly podle českého obecního zřízení z r. 1864, odvolání proti aktům okresního výboru, jenž byl stolicí odvolací, podávalo se u okresního výboru, šlo-li však o věci stavební, u úřadu obecního. Celkem lze říci, že podle našeho právního řádu stížnosti se podávají u prvé stolice, t. j. u úřadu, který rozhodl v první instanci.
Značně jiný jest obraz řízení před samosprávnými úřady, takže můžeme mluviti o jakémsi dualismu procesním. Tak u obcí (abychom jen o nich mluvili) se žádá, aby stížnost skutečně došla ve lhůtě k podacímu místu resp. aby došla mezi úředními hodinami, když se na nich zastupitelský sbor usnesl a veřejně je vyhlásil. Tak formuloval věc rak. s. s. Náš n. s. s. hájí, že obec je povinna učiniti opatření, aby opravné prostředky mohly býti podávány u obecního úřadu i mimo hodiny pro obecní úřad stanovené, po celý den, pokud to podle pravidel slušnosti vůbec lze žádati. Když obec má na poště zvláštní schránku, z níž si sama zásilky poštovní vybírá, pokládá se ten den za den dojiti rekursu k podací stolici, kdy obci bylo podle zařízení pošty možno vyzvednouti si rekursu poštovního úřadu (pretorská jurisdikce rak. s. s.).
Pravidlem je, že odvolací lhůta počíná dnem po doručení rozhodnutí braného v odpor. Výjimečně stačí veřejná vyhláška — § 54 vol. ř. č. 75/1919 Sb.: námitky do volby obecního zastupitelstva se podávají do určité lhůty počítané od vyhlášení výsledku volby. U obcí na př. se hájí názor, že odvolací lhůta v některých případech běží od vyhlášení usnesení obecního zastupitelstva (§ 2 obec. zř. č., §§ 6, 12, 16, 23 a 40 fin. nov. č. 329/1921 Sb.).
Považuje se za možné podávati opravný prostředek i proti aktům ještě individuelně nedoručeným, jen když straně je obsah aktu znám jinak — Boh. adm. 10327.
K pojmu doručení srov. Boh. adm. 7672, 8498.
Je sporné, lze-li se vzdáti opravného prostředku. S. ř. tuto otázku výslovně řeší v § 74. Jinak někteří tvrdí, že pro správní úřad rozhodují jen předpisy zákona, nikoli disposice stran. Vzdání se opravného prostředku by prý bylo účinné jen tehdy, když by z něho vyplývala výhoda pro jinou stranu. Avšak pro všeobecnou možnost vzdáti se opravného prostředku mluví skutečnost, že opravné prostředky jsou dány především v zájmu stran, o čemž svědčí i zásadní vázanost stížnosti určitou lhůtou.
3. Opravný prostředek předpokládá, jak řečeno, hotový akt. K perfektnosti aktu je někdy třeba kooperace jiného úřadu ve formě schválení — srov. zdělávání plánu polohy podle č. stav. řádů, kde usnesení obce o plánu polohy stává se perfektním a tím naříkatelným teprve schválením nadřízeného úřadu: nález n. s. s. 23. V. 1934, č. 7109, srov. také Boh. adm. 8909, 8065: opatření ústřední sociální pojišťovny o sloučení nemocenských pojišťoven schválené ministerstvem jest úhrnným aktem obou úřadů, který teprve jako takový může býti napadán u n. s. s. stížností proti oběma úřadům řízenou.
S. ř. rozřešil starou kontroversu, lze-li si samostatně stěžovati do rozhodnutí procesního rázu, k nímž dochází za řízení, ve smyslu záporném (§ 74). Strana má vyčkati konečného rozhodnutí první stolice a napadati v odvolání proti tomuto rozhodnutí i přípravné úkony rázu procesního. Strana může však také proti takovým preparatorním úkonům podati samostatné námitky, o kterých „rozhodne úřad, dojdou-li včas, v závěrečném rozhodnutí“. Dojdou-li takovéto námitky později, avšak v odvolací lhůtě, připojí je úřad k odvolání podanému proti závěrečnému rozhodnutí nebo naloží s nimi jako s odvoláním (nedomyšleno).
Proti některým preparatorním úkonům připouští s. ř. samostatné odvolání, tak na př. v § 37.
Správní úřad by mohl prostým nevyřízením věci znemožniti postup instanční. Proto se právní řád stará o ochranu strany před nečinností úřadu. Vede k tomu několik cest a bonita právního řádu závisí na tom, jak vydatně jsou tu občané chráněni.
U státní správy se může osvědčiti služební subordinace, u obcí na př. je prostředkem donucovacím § 100 čes. obec. zř., proti obecnímu zastupitelstvu lze sáhnouti k rozpuštění. Našemu právu je v principu (mimo Slovensko a Podkarpatskou Rus) bohužel neznámá zásadní povinnost státu a jiných veřejnoprávních svazů (mimo čes. obec. zř.) hraditi škodu způsobenou občanu neplněním nebo nekorektním plněním úředních funkcí. Vydatným prostředkem ochranným jsou fingovaná rozhodnutí záležející v tom, že mlčení úřadu po určitou dobu znamená fikci určitého vyřízení, u nás pro stranu příznivého (ve Francii fikci vyřízení straně nepříznivého — známé silence de quatre mois, což umožňuje straně jíti na správní soudnictví a posteriori). Za republiky bylo u nás zavedeno mnoho případů fingovaných rozhodnutí. Fingovaná rozhodnutí jsou arci možná jen při jednostranné správní justici, nikoli tam, kde před úřadem vystupují strany v kolisi zájmů, takže by vedlo k zmatkům zaváděti tu fikci vyřízení příznivého. Nepodařilo se do s-ho ř. dostati ani všeobecný předpis o devoluci. Srov. můj článek: Samočinné vyřizování správních záležitostí, Právník 1914.
Hranici mezi řízením v stolici prvé a v stolici odvolací pokusily se určiti se zřetelem na § 11 s. ř. některé výnosy ministerstva vnitra, které nejsou bez pochybností — srov. u Štědrého a Buchtely, Živnostenský řád, Praha 1933, str. 12—14. Rozhodovací pravomoc prvé stolice končí vydáním výměru, nanejvýš sem ještě patří dodatečný výrok o tom, že odvolání nemá účinku odkládacího.
C. Podstata odvolacího řízení. Zásadní význam má Otázka, jaká jest podstata odvolacího řízení, t. j. jak se může vyšší (odvolací) stolice stavěti k rozhodnutí stolice nižší. Patří již k výjimkám názory, jakoby odvoláním se dostala věc do rukou odvolací stolice, a to tak, že tato stolice je jakousi druhou první instancí. Jakýmsi odleskem takových názorů jest 1. odst. § 81 s. ř., pokud se tam zvláště mluví o tom, že odvolací stolice může v odpor vzaté rozhodnutí v každém směru . . . doplniti. Správný je ten názor, že odvolací stolice je povolána jen k tomu, aby v rámci opravného prostředku přezkoumávala rozhodnutí stolice nižší. Nemůže tedy rozhodovati per saltům, o něčem jiném, než o čem jednal úřad nižší. Nemůže na př. přikázati jako enklávy podle § 5 čes. hon. zák. pozemky, o kterých honební úřad první stolice vůbec nejednal. Strany by takovýmto postupem přicházely o jednu stolici. Causa decidendi musí býti v obou stolicích stejná potud, že odvolání strany a rozhodnutí odvolací stolice musí se držeti v rámci věci vznesené před prvou stolici a v rámci odvolání. Správně to vyjadřuje Boh. adm. 9624, srov. také 3147, 6421: změní-li v řízení vyvlastňovacím žadatel ve svém odvolání petit tak, že se odchyluje jak co do plochy požadovaných pozemků tak co do projektované budovy a částečně i účelu, pro nějž vy vlastnění je vindikováno, od žádosti původní, jde o novou žádost, o které odvolací stolice nemůže sama rozhodnouti, nýbrž kterou musí vrátiti do stolice prvé.
Jiná jest otázka, může-li strana v odvolacím řízení uplatňovati námitky ať právní nebo faktické (nová fakta, nové důkazy), kterých nepřinesla před stolicí nižší. Celé s. ř. až do nejvyššího správního úřadu pokládá se obyčejně za jediný celek, takže není zakázáno přicházeti ve vyšším stadiu s novotami faktickými a právními, ale vždy se předpokládá, že jde o tutéž věc resp. že se tak děje v rámci téže věci. Není proto přípustné, aby odvolací stolice k námitce odvolatele dostala věc na zcela jinou právní kolej a hned o ni rozhodla. Byla-li určitá věc vznesena a řešena jako věc spadající pod obecní zřízení samo, nelze ji v odvolacím řízení meritorně vyříditi jako věc stavební, kde platí mimo jiné jiný způsob řízení se zásadou koncentrační s nutností přibrati sousedy.
Zásadní dovolenost novot v odvolacím řízení předpokládá zřejmě § 79 s. ř. Poučný je v tom směru § 128 (3).
Zákaz novot v odvolacím řízení může býti vyvozen z předpisů o panství zásady soustřeďovací. Zde by se nanejvýše mohlo jednati o to, nemůže-li strana v odvolání uplatňovati námitky, jichž v předepsaném stadiu bez své viny nemohla použiti. Ale rekursní stolice by nemohla těchto novot užiti přímo, nýbrž musela by spor vrátiti do prvé stolice, aby se ostatním účastníkům poskytla příležitost vyjádřiti se o novotách.
Jiná by byla situace, když by odvolací úřad měl zároveň k ruce dozorčí právo. Toto dozorčí právo může vyšší úřad vykonati i z podnětu odvolání a zhoršiti situaci stěžovatelovu (reformatio in peius). Důrazně jest upozorniti na to, že dozorčí právo není nic samozřejmého a zvláště že neplyne ze služební nadřízenosti, t. j. že služební „pán“ nemůže z tohoto titulu zasahovati do aktů podřízeného úřadu vydaných a platných na venek (vůči stranám).
S tohoto hlediska sluší uvítati, že n. s. s. — Boh. adm. 10340 — dal restriktivní výklad § 81 (2) s. ř., z něhož plyne, že reformatio in peius je možná ve věcech, kde jest zúčastněn veřejný zájem. Tento vágní pojem ohrozil by právní jistotu a udělal z opravného prostředku bič na odvolatele (stěžovatel si stěžoval do určité podmínky parcelačního povolení; toto odvolání vyřídil nadřízený úřad tím, že odvolateli parcelační povolení vůbec odňal). „Veřejný zájem“ podle 2. odst. § 81 může znamenati jen veřejný zájem vůbec nezadatelný, nikoli jakýkoli zájem veřejný. To lze zjistiti jen od zákona k zákonu.
O reformatio in melius mluvíme tehdy, kdy vítězství jedné strany znamená, že se jiné straně dostává větších výhod, než o které žádala opravným prostředkem (vyhraje-li vedlejší strana, jež se domáhala vůbec zákazu živnostenské provozovny, nutně to jde k duhu vedlejší straně, která se dožadovala jen určitých obmezení v povolovacím aktu).
Musely by býti dány zcela zvláštní situace, aby odvolací stolice mohla jíti — mimo dozorčí právo —nad petit; tak se judikuje, že by odvolací stolice mohla zrušiti napadané rozhodnutí celé jako paakt — Boh. adm. 10209.
Odvolací úřad není jen instancí kasační, nýbrž také rozhodovací. Zjistí-li, že řízení provedené v stolici nižší bylo neúplné, dá toto řízení doplniti stolicí nižší, po případě — neplatí-li zásada soustřeďovací — sám řízení doplní a rozhodne ve věci samé — Boh. adm. 9624, jenž má důležitost jako brzda proti zbytečnému rušení aktů pro vadné řízení. Na téže linii jest i § 80 s. ř., jenž v odst. 3. ustanovuje, že odvolací úřad jen výjimečně může vrátiti věc do první stolice a uložiti jí, aby věc znovu projednala a vydala nové rozhodnutí (§ 80 předpokládá, že je třeba nového ústního jednání). Výjimečně odvolací instance jest obmezena na kasaci, nemohouc reformovati — srov. instanění přezkoumávání hospodářských disposic obce a podobných zjevů.
Sporná je otázka, které normy má odvolací úřad užiti: zdali té, která platí v době, kdy on rozhoduje, anebo která platila v době rozhodnutí prvé stolice.
Myslím, že zásadně musíme lišiti mezi akty deklaratorními a konstitutivními. Při aktech deklaratorních se pouze autoritativně určuje, že již před vydáním rozhodnutí trvalo určité právo neb určitá povinnost. Proto odvolací stolice má užiti normy platné v době, kdy judikovala instance nižší.
Pokud jde o akty konstitutivní, převaluje zásadní úvaha, že adresát dostává právo nebo je mu ukládána povinnost teprve pravoplatným úředním výrokem, proto by podle mého mínění měly zásadně rozhodovati normy platné v době, kdy rozhoduje stolice odvolací. Toto stanovisko hájil Boh. adm. 1180 a 1203 (klade se v něm váha také na celou povahu administrativního soudnictví, které od prvé do poslední stolice je jediným celkem, takže podáním opravného prostředku přechází rozhodování na stolici vyšší „ve svém celku“ — srov. mé hořejší výklady).
Ale odborné plenům n. s. s. CCVIII/1924 vyslovilo názor, že odvolací stolice musí užiti vyvlastňovací normy platné v době, kdy rozhodovala stolice první, leda že by novější zákon obsahoval předpis kogentního rázu, jemuž by i předchozí pravoplatná(!) úprava musela ustoupiti (o kogentní normě takové bylo by prý možno mluviti tehdy, když by po určitém termínu vyvlastnění pro určitý účel vůbec nebylo přípustné — Boh. adm. 6421).
D. Vyřízení odvolání. Nemůžeme zde jíti do bohaté kasuistiky o tom, jak může odvolací stolice naložiti s opravným prostředkem. Některé hlavní možnosti jsou tyto:
1. Rekursní instance odmítne výrok o meritu stížnosti pro svou nepříslušnost nebo pro nepřípustnost dalšího postupu, pro nesprávné podání rekursu (ne včas, ne na správném místě — srov. výklady o § 78 s. ř.), pro nedostatek legitimace stěžovatelovy k stížnosti.
2. Rekursní stolice zamítne stížnost jako neodůvodněnou, když pokládá naříkané rozhodnutí za zákonné nebo vhodné, účelné.
3.Vyhoví stížnosti buď úplně nebo částečně, držíc se především petitu stížnosti, tedy podle okolností případu
zruší napadané rozhodnutí nebo je změní, nejsouc principielně obmezena na kasaci.
Zrušení naříkaného aktu provede buď z důvodů formálních (nepříslušnost stolice nižší, vadnost řízení, nejasnost, logické rozpory) nebo z důvodů věcných.
E. Jednání před další stolicí. Org. zák. č. 125/1927 Sb. zavedl postup dvouinstanění, někdy končí postup administrativní u okresního úřadu — čl. 8 cit. zák. Jedná--li zemský úřad jako instance odvolací, jest jeho výrok konečný bez zřetele na to, byl-li nižší stolicí úřad okresní neb orgán samosprávného svazu.
Mimo úřady politické platí zásada, že lze jíti až k nejvyšší stolici, není-li stanoveno něco jiného. Tyto výjimky lze těžko dostati do nějakého systému. Někdy se klade váha na to, jsou-li nálezy obou stolic shodné, jindy na tom nezáleží — řízení před úřady báňskými.
Sporný je dosah § 239 zák. č. 221/1924 Sb. resp. novely č. 184/1928 Sb. o tom, že proti dvěma shodným nálezům politických úřadů nejde stížnost na ministerstvo sociální péče. Podle mého názoru rozhoduje, že novela č. 184/1928 Sb. začala později působiti než zák. org. č. 125/1927 Sb., takže je vůči němu lex posterior specialis. Jinak (nesprávně) judikuje n. s. s.
Strana nemá nároku, aby jí odvolací stolice přímo intimovala své rozhodnutí. To platí i pro případy, kdy předmětem instanění revise jsou akty obecních orgánů.
F. Poměr dozorčího práva k instanění revisi. Jednáme zde jen o dozoru po stránce procesní a obraz, jaký se nám podává, je tento:
Instanění revise je přizpůsobena k ochraně subjektivních práv nebo zvláštních zájmů, tedy v celku na hodnoty relativní ceny. Tím se vysvětluje, že
a) hájení těchto hodnot je ponecháno počinu strany samé, takže vyšší stolice nemůže jich hájiti z moci úřední;
b) uplatňování řečených statků před vyššími stolicemi je zpravidla vázáno na určitou lhůtu.
Naproti tomu v dozorčím právu má býti dozorčím úřadům poskytnuta možnost kdykoli způsobiti stav odpovídající velícím zájmům veřejným do ochrany těchto úřadů svěřeným; z toho plynou zejm. tyto zvláštnosti dozorčího práva:
a) Dozorčí právo slouží k ochraně objektivního práva, nikoli subjektivních práv a zájmů občanů. Vykonává se tedy z moci úřední. Řádné provádění dohledacího práva může sice fakticky jíti k duhu i občanům (stranám), avšak to jsou pouhé reflexy, nikoli zamýšlený účel dozorčího práva, jež se vykoná i přes protest všech zájemníků. Proto strany nemají nároku na výkon tohoto práva. Jejich podání jsou pouhá upozornění (denunciace).
Je věcí výkladu určitého zákona, nechtěl-li dozorem zaručiti i instanční obranu — srov. čes. hon. zákon, jehož § 23 musí býti vykládán tak, že je tím kryta i instanční revise.
b) Dozorčí právo má za účel zaručovati dodržování legality v mezích tohoto práva. Dodržování stejného lokte ve správě (= zde slušnosti a spravedlnosti) jsou dozorčímu úřadu zpravidla lhostejné hodnoty. Výjimečně dohled slouží i na ochranu hledisk vhodnosti, účelnosti — srov. § 88 zák. č. 221/1924 Sb. resp. č. 184/1928 Sb., pravomoc obecních a obvodních notářů na Slovensku a Podkarpatské Rusi, dále některé městské statuty, kde lze ex titulo dozorčího práva zakročiti i proti aktům obce, jež jsou na újmu jejím zájmům.
c) Výkon dohlédacího práva je zcela výjimečně časově obmezen — srov. § 60 (2) org. zák. č. 125/1927 Sb.
d) Kdežto instanční revise opravňuje také k reformaci naříkaného aktu, směřuje dohlédací právo zpravidla ke kasaci, po případě potlačení (inhibici) závadného správního úkonu. Intervence dozorčí je dokonce možná i proti aktu již provedenému (tak vykládá § 102 čes. obec. zř. n. s. s.).
e) Kdežto instanční revise předpokládá, že nižší stolice úřad konala, může dohlédací právo doháněti liknavý orgán k činnosti právním řádem předepsané.
II. Mimořádné prostředky opravné.
A. Obnova řízení. Je to institut ryze procesní, jehož oprávněnost lze vyvoditi z poznatku, že úřední nález je výsledkem premisy faktické a právní.
Mimo s. ř. nemáme v zemích historických všeobecného předpisu o obnově řízení. O obnově jednal zákon patentní 1897, zákon o pensijním pojištění soukromých úředníků 1906 a služební pragmatika (15/1914 ř. z.).
Někteří odvolávají se analogie c. s. ř., ač by byla bližší obdoba některých specielních zákonů správních.
Mimořádnost obnovy řízení (i mimo oblast s-ho ř.) projevuje se v tom, že předpokládá akt formálně pravoplatný. To plyne z toho, že ve s-m ř. není zásadního zákazu novot o řízení opravném, takže obnova řízení je zpravidla zbytečným prostředkem, dokud strana se může brániti normální opravnou pomůckou.
Někteří pokládají obnovu za přípustnou jen na základě jasného zmocnění zákonného. Jiní kladou váhu na to, že závažná změna faktické premisy podvrací základ, na kterém úřední výrok se zbudoval, takže by bylo třeba zřejmé vůle zákona, aby správní akt nereagoval na takové podstatné změny svého faktického podkladu. Zpravidla se tedy správní akty vydávají s klausulí rebus sic stantibus.
Zastánci zásadní přípustnosti obnovy rozcházejí se v podrobnostech.
Jedni mají za to, že strana může žádost za obnovu opírati jen o taková nova (nové skutečnosti a nové průvody), která nemohla bez své viny uplatňovati, v dřívějším pravoplatně skončeném řízení. To je také stanovisko prakse. Jiní hájí názor, že stačí objektivní existence no vorům a že nepadá na váhu nedbalost strany. Toto mínění by znamenalo prémii na liknavost, po případě i obmyslnost stran. Něco takového nemůžeme zákonodárci imputovati. Obnova řízení je možná netoliko ve prospěch stran, nýbrž i na ochranu veřejných zájmů (z moci úřední).
Co se týče formálního postupu, v jakém se obnova provádí, zastává se dvojí názor:
a) Jedni myslí, že musí předcházeti formální iudicium rescindens, t. j. řízení, ve kterém se vysloví zásadní přípustnost a rozsah obnovy. Takovéto iudicium rescindens může prý vycházeti jedině od správního úřadu, který se věcí obíral v instanci nejvyšší. Odůvodňuje se to poukazem na to, že je nepřípustné, aby nižší stolice měnila něco na aktu, který prošel rukama instance nadřízené.
Stolice vydavší iudicium rescindens uložila by příslušné stolici nižší (podle některých vždy prvé), aby vydala nové rozhodnutí na základě relevantních novot. Tomuto novému řízení před nižší stolicí se říká iudicium rescissorium.
b) Jiní argumentují takto: obnova je možná jen, když jsou pro to nové skutečnosti (průvody), ke kterým v předcházejícím řízení úřad nepřihlédl. Je sice zásadně nepřípustné, aby při témže faktickém stavu stolice nižší měnila něco na aktu úřadu nadřízeného, jehož vůle je „vždy silnější a lepší“ (O. Mayer). Avšak taková situace při obnově není. Tvrdí se nové relevantní skutečnosti a průvody. Jde tedy o novou situaci. Není proto námitek proti tomu, aby se věcí znovu zabývala stolice prvá. Není tu třeba lišiti iudicium rescindens a rescissorium, tedy postup je jednodušší a praktičtější, aniž trpí právní bezpečnost.
Povolení nebo nepovolení obnovy řízení není dáno do volného uvážení správního úřadu, nýbrž strana má nárok na povolení obnovy.
Pouhá změna právního názoru není nikdy důvodem obnovy řízení.
Není předepsána všeobecně lhůta, do které má býti za obnovu žádáno. Lhůta jednoroční, kterou stanoví patentní zákon, nemůže býti aplikována obdobně.
S. ř. má předpisy o obnově v §§ 86 až 89. Rozeznává obnovu řízení na žádost stran a z moci úřední.
Všeobecnou podmínkou je, že jde o akt pravoplatný („řízení ukončené pravoplatným rozhodnutí“), což není totožné s vyčerpáním instančního postupu. Obnova musí býti povolena:
1. zjistilo-li se, že listina, o niž se rozhodnutí opírá, byla podvržena nebo zfalšována nebo že výpověď svědka nebo znalce, o niž se rozhodnutí opírá, byla křivá nebo že rozhodnutí bylo přivoděno jiným soudně trestním činem (na př. podplacením úředníka).
Dikce tohoto odstavce je taková, že není třeba, aby byl vydán pravoplatný soudní rozsudek — téhož názoru je Laštovka;
2. vyšly-li na jevo nové skutečnosti nebo důkazy, které mohly míti podstatný vliv na obsah výroku rozhodnutí a nemohly býti v řízení uplatněny bez viny strany (noviter reperta). Nové skutečnosti nebo důkazy musily objektivně existovati v době, kdy se rozhodovalo v předcházejícím pravoplatně skončeném řízení, ale bez viny strany nebyly uplatňovány resp. ani úřad k nim nehleděl, nevěda o nich.
Skutečnosti nastalé po pravoplatném rozhodnutí původním nejsou noviter reperta, nýbrž nova causa superveniens, jejíž důsledky se projevují jinak než obnovou řízení.
3. Záviselo-li rozhodnutí na posouzení předběžné otázky a rozhodl-li příslušný úřad (soud) dodatečně o ní v podstatných bodech jinak. Ustanovení to neřeší otázky. quid iuris, kdy ani strana ani úřad správní nevěděly v době rozhodování, že již není třeba řešiti si otázku prejudicielní, protože o ní existovalo pravoplatné rozhodnutí kompetentního úřadu (soudu). Tento případ by spadal pod č. 2, protože výrok o otázce prejudicielní je součástí skutkové podstaty. Zákon o pensijním pojištění soukromých úředníků 1906 byl tu vzorem.
Podává-li návrh na obnovu řízení strana, která byla stranou v řízení předcházejícím, musí tak učiniti do 15 dnů ode dne, kdy se dověděla o důvodu obnovy, nejdéle však do tří roků ode dne doručení (prohlášení) rozhodnutí.
Z moci úřední může se obnova naříditi do tří roků od vydání rozhodnutí, později pak jen z důvodů uvedených v § 86, odst. 1., č. 1.
Bylo by zajímavo sledovati, jak s. ř. rozřešil kontroversy vížící se k institutu obnovy výše vylíčené. Návrh na obnovu podává se u úřadu, který o věci rozhodl v prvé stolici. Obnovu povoluje resp. nepovoluje úřad, jehož rozhodnutí se týká důvod obnovy (na př. který operoval podvrženou listinou) a týká-li se důvod obnovy řízení v obou stolicích, úřad stolice prvé, aby strana měla pro sebe dvě instance.
V rozhodnutí, které povoluje nebo (z moci úřední) nařizuje obnovu, má se vysloviti, pokud má řízení býti obnoveno. Dřívější šetření a provádění důkazů, jež nejsou dotčena důvody pro obnovu, nebuďtež opakována.
Iudicium rescissorium znamená vydání nového rozhodnutí. Od které doby toto nové rozhodnutí působí, s. ř. nestanoví, ponechávaje úřadu, aby vyslovil, od kdy jeho nové rozhodnutí účinkuje. Strana by mohla tento výrok napadati odvoláním.
Povolení obnovy, do něhož není samostatného odvolání, má odkladný účinek jako odvolání.
B. Navrácení v předešlý stav. Není v zásadě přípustné mimo některé specielní normy, na př. § 143 služ. pragmatiky č. 15/1914 ř. z., § 195 zák. č. 221/1924, §§ 58 a 59 všeob. hor. zák. z r. 1854, § 147 živ. ř.
S. ř. upravuje restituci in integrum všeobecně — §§ 84, 85.
Pro zmeškání procesního úkonu neb úředního jednání budiž k návrhu strany, která přišla ke škodě, povoleno navrácení v předešlý stav:
1. jestliže strana osvědčí, že jí bylo nepředvídatelnou nebo neodvratitelnou událostí bez její viny znemožněno, aby dodržela lhůtu nebo se dostavila k jednání, nebo
2. jestliže strana zmeškala odvolací lhůtu proto, že rozhodnutí obsahovalo nesprávné poučení, že je konečné, nebo
3. jestliže strana zmeškala odvolací lhůtu proto, že rozhodnutí neobsahovalo poučení o opravném prostředku vůbec (srov. shora výklady o právním poučení).
Jinak odkazuji na znění §§ 84 a 85 s. ř.
Návrh pro zmeškání ústního jednání neprodlužuje lhůty k podání odvolání do rozhodnutí, které bylo vydáno následkem tohoto zmeškání, takže strana zmeškavší ústní jednání musí podati včas jednak žádost za restituci jednak odvolání do rozhodnutí výše řečeného (ač-li ovšem do lhůty odvolací nebyl návrh na restituci již příznivě vyřízen). Ovšem o odvolání se bude rozhodovati teprve tehdy, až bude návrh na restituci pravoplatně zamítnut, kdežto, bude-li mu vyhověno, odvolání pozbývá významu (Laštovka).
III. Opravné prostředky podle zák. čl. XX/1901. O tom pojednal Laštovka v Časopise pro právní a státní vědu, roč. IX. Na tyto zevrubné výklady nemůžeme než poukázati. I po vydání s-ho ř. nepřestal zák. čl. XX/1901 (prováděcí nařízení) působili, pokud jde o jiné správní úřady, pro které byl vydán, vyjímaje úřady politické.
VIII. Útraty řízení. Otázka útrat ř. s-ího není mimo úřady politické všeobecně řešena dostatečně, nýbrž jen v jednotlivých specielních zákonech, ač na dobré úpravě velice záleží — srov. láci francouzského recours pour exces de pouvoir a nákladnost opravných prostředků anglických. Jest účelné ukládati stranám, které prohrály, aby hradily aspoň z části útraty straně zvítězivší, protože se takto čelí sporům svévolným.
Pro úřady politické byl všeobecným předpisem § 24 min. nař. 169/1854 ř. z., jenž byl vystřídán s-ím ř-ím z r. 1928.
Zásadou našeho práva je, že každá strana platí své vlastní útraty procesní. Na svou dobu poměrně nejlepší úpravu měl § 99 čes. vod. zák. Zcela výjimečně se v dosavadních předpisech před s. ř. přiznával straně nárok žádati na straně druhé náhradu výloh zastoupení advokátem. Tak se vykládá § 99 č. vod. zák., § 234 vš. hor. zák. (zastoupení technikem); srov. ještě § 6 nov. k zák. č. 108/1895 ř. z. a § 77 zák. patentního č. 30/1897 ř. z.
S. ř. přejímá v § 128 zásadu, že každá strana má hraditi sama náklady, které jí vzejdou v řízení.
Bylo-li úřadem rozhodnuto o sporném nároku, přísluší straně úplně zvítězivší proti soukromé straně podléhnuvší nárok na náhradu nutných nákladů, čítajíc v to nejen kolky, a zvláštní dávky úřadu placené, nýbrž i nutné náklady právního a odborného zastoupení. Zvítězí-li sporná strana se svým nárokem jen částečně, může jí úřad přiřknouti jen část nutných nákladů nebo vysloviti, že každá strana hradí své náklady. Úřad také může náklady poměrně rozděliti mezi několik stran (majících na věci společný zájem).
O záležitostech stran, o kterých jedná § 127, lze mluviti také při stranách v řízení expropriačním. Soukromou stranou jsou i veřejnoprávní korporace (na př. živnostenská společenstva) jen tehdy, vystupují-li v řízení jako strany z důvodů hospodářské správy, nikoli z důvodů veřejného zájmu, jehož ochrana je jim zvláštním předpisem svěřena (vnitřní důvodová zpráva).
Důvodem, proč straně podlehlé se ukládá povinnost hraditi útraty strany vítězné, jest, aby strana ta, která musila svého práva hájiti proti druhé soukromé straně, neměla nákladů proto, že její právo je porušováno neb ohrožováno (vnitřní důvodová zpráva). Myslím proto, že v duchu 2. odst., § 128, je i ten případ, že strana vidouc nutnost své porážky, odvolá své podání. N. s. s. však položil důraz na to, že v takovém případě nedochází k rozhodnutí.
Zásadou našeho práva jest, že správní úřad hradí si sám své vlastní náklady: koná svou úřední povinnost, čítajíc v to i povinnost „žíti ze svého“. Proto musí býti zvláště ustanoveno něco jiného, t. j. že strany hradí náklady úřadu. To se stalo také v § 127 s. ř. Srov. Boh. adm. 137.
V Rakousku bylo o tom často rozhodováno: šlo zejména o to, kdo platí náklady spojené s dozorem obcí vyššího řádu. Názorný je předpis § 18 fin. nov. č. 329/1921 Sb., kde základní myšlence našeho právního řádu odpovídá ustanovení, že náklady spojené přehlídkou nebo revisí nese pravidelně vyšší dohlédací úřad.
Právní řád užívá někdy obratu: strana, která zavdala podnět k jednání. Je to strana, která k řízení zavdala příčinu pravou, vnitřní (adaequatní, causa efficiens). To není vždycky strana, která u (báňského) úřadu zakročila (causa occasionalis). Boh. adm. 1160. IX. Právní moc správních aktů. Jejich měnitelnost (odvolatelnost) z moci úřední. A. Obyčejně se rozeznává formální (zevní) právní moc od materielní (vnitřní). Formální znamená, že správní akt nemůže již býti stranami napadán řádnými opravnými prostředky. Formální právní moc je předpokladem obnovy řízení (viz shora). Pro obor zákona o s. s. právní moc znamená, že stěžovatel vyčerpal všecky stolice správní v tom kterém případě předepsané.
Zvláštní, mýlivou stylisaci má zák. č. 354/1921 Sb. (§ 4).
Formální právní moc jest nespornou veličinou. Naproti tomu je hotovou sfingou materielní právní moc, a to jak co se tkne jejího pojmu, tak pokud běží o její důsledky. Celý chaos názorový v tomto směru trvající vyčteme nejnověji z monografie Ipsenovy: Widerruf gültiger Verwaltungsakte, Hamburg, 1932.
Na tomto místě nemůžeme jíti do podrobností otázky, musíme se obmeziti na věci v první řadě pro praktické právníky důležité.
Materiální právní moc znamená nám úpravu právních poměrů mezi stranami (ius inter partes), a to úpravu, kterou je vázán i úřad akt vydavší, ale i úřady jiné, leda že by měly právo akt neuznati (srov. také výklady o prejudicialitě).
Chceme-li věc jasně viděti, musíme si uvědomiti několik věcí.
Především rozsah celé otázky. Podle mého názoru musíme rozeznávati:
a) Normy generelní, při kterých je pravidlem odvolatelnost (měnitelnost, rušitelnost). Ústava má v moci ustanoviti, zda-li a za jakých podmínek může býti měněna. Naprostou výjimkou malé praktické ceny by byla ústava, která by se prohlásila za nezměnitelnou. U nás tomu tak není.
Stejně je tomu při zákonech obyčejných. I tu byl by výjimečným zjevem předpis ústavy, že určité obyčejné zákony jsou nezměnitelné. Kdyby to o sobě ustanovil obyčejný zákon sám, nemělo by to významu proti pozdějšímu obyčejnému zákonu. V principu i obyčejný zákon má v rukou svůj osud v tom smyslu, že (z pravidla) může ustanoviti, kdy začne platiti (podmínka suspensivní, dies a quo) a kdy jeho platnost přestane (podmínka resolutivní, dies ad quem, výhrada odvolání).
Nejinak je tomu při ostatních generelních normách (nařízeních resp. předpisech ještě nižšího řádu: stanovách, jednacích řádech a pod.).
Vysvětlením je generálnost (abstraktnost) norem, kde není víživého (konkrétního vztahu k určitým osobám.
b) Blízko ke generálním normám mají v určitých směrech právní jednání soukromého práva: z pravidla je dáno do vůle stran, zda a za jakých podmínek dojde k jednání, jak dlouho a jaké účinky jednání bude míti.
c) Zásadně jinak je tomu při konkrétních vrchnostenských aktech, které nás v tomto hesle zajímají, t. j. při rozhodnutích a opatřeních, jak o nich mluví zák. o s. s. z r. 1875.
Zde nastupuje na místo abstraktní normy konkrétní akt, k adresátovi nemluví se abstraktně jako v zákoně, nýbrž konkrétně. To jsou ty „Einzelungen“ právních norem, o kterých mluvili staří. Všeobecná vůle státu vyjádřená v normě generelní se proměňuje aktem příslušného úřadu v konkrétní nález, příkaz, zákaz, povolení atd. Vyvozuje se správně úsudek, že pro vrchnostenské akty mluví presumce správnosti, v naší otázce to znamená materielní právní moc jako princip, leda že by pro opak mluvily přesvědčivé argumenty. Tyto argumenty mohou býti různého druhu.
1. Především padá na váhu účel aktu. U aktů osvědčovacích převaluje úvaha, že „platí“ jen potud, pokud jsou pravdivé. Pokud jsou pravdivé, nezmůže proti nim nic odvod; nejsou-li pravdivé, jsou kdykoli odvolatelné (změnitelné). Při aktech organisačních rovněž rozhoduje účel v tom smyslu, že jde o dosažení určitého nezávadného stavu zrovna jako při dozoru, takže určitý intervenční akt neznamená jistotu proti intervencím dalším; nehledíme ani k tomu momentu, že některé organisační akty se vůbec nedotýkají právní sféry občanů (viz akt správní).
2. Procesní povaha aktu jako výroku vyvozeného z premisy faktické a právní. Změna premisy faktické podvrací stálost vyvozeného výroku. Na tomto základě jest zbudován mimořádný opravný prostředek obnovy řízení, kterou lze provésti i z moci úřední, t. j. proti straně, a která znamená možnost změny neb úplné kasace pravoplatného aktu.
To platí zvláště při aktech deklaratorních, ale lze toho za určitých opatrností užíti i při aktech konstitutivních; musíme si však uvědomiti, že určitá skutečnost nemá vždy té síly po vydání aktu, kterou by měla před jeho vznikem. Akty konstitutivní zvláště v naší otázce se někdy ztotožňují s akty, kterými se zakládají práva; tím se také funduje jejich stabilita, jakoby konstitutivními akty nebyly také zakládány nebo měněny a rušeny povinnosti nebo rušena práva. To nabádá k opatrné úvaze, zda nemusíme lišiti konstitutivní akty opravňující nebo zatěžující.
Padá tu velice na váhu skutečnost, stojí-li proti státu jediný subjekt nebo více subjektů v kolisi zájmů, takže zlepšení situace strany jedné znamená nutně zhoršení právní posice strany druhé. S toho zorného úhlu se na př. posuzuje také otázka, může-li úřad, jenž zamítl žádost strany, znovu jednati o její téže žádosti. Úřad by tak mohl (ač nemusil) jednati, ale nesměl by zahájiti znovu řízení o téže věci, kdyžby z prvního zamítavého vyřízení vznikla pro druhou stranu výhoda, kterou si strana ta vyhojovala svou obranou neb útokem.
3. Materielněprávní nesprávnost aktu. Formální právní mocí hojí se i vážné hříchy proti normám procesním a hmotným. Jsou však také poruchy, kterých nesanuje ani formální právní moc. Jednal jsem o tom v hesle Akt správní pod rubrikou: vadné správní akty. Zdůraznil jsem, že zvlášť citlivé jsou normy kompetenční, které působívají hotové paakty. Méně citlivé jsou normy hmotného práva, ač i některé z nich způsobují právní neúčinnost aktu, resp. jeho zničitelnost (změnitelnost) i po formální právní moci. Zde jsme u neobyčejně citlivého problému, jenž jen zcela sporadicky a nesoustavně jest řešen positivním právem. Není-li tomu tak, ocitáme se mezi dvěma extrémy: právní bezpečností občana (hledisko individualistické) a ochranou veřejných zájmů (hledisko kolektivistické). Touto kolisí se vysvětluje ta veliká rozmanitost teoretických pokusů o řešení, při nichž tak významnou úlohu hraje péče o veřejné zájmy, konstruované mnohdy až mysticky, ačkoli ve skutečnosti jde o správný výklad právního řádu. Jde tedy podle mne jen o výklad, které normy jsou tak velícího rázu, že za žádných okolností nesmí proti nim obstáti ani pravoplatný akt.
Individualistické je hledisko Bernatzikovo (Rechtsprechung und materielle Rechtskraft). B. je pro materielní právní moc rozhodnutí, t. j. aktů, které se vydávají na základě zvláštního abstraktně upraveného řízení se stranami. Později upustil od požadavku, aby před rozhodnutím bylo provedeno řízení upravené abstraktně, a na konec se spokojil s tím, aby akt byl zevně označen jako rozhodnutí (Entscheidung). Neblahým účinkům materielní právní moci nechť stát čelí vyvlastněním (díla závadného).
Proto antipod Bernatzikův Tezner poznamenal, že by se o teorii Bernatzikově měl v první řadě vyjádřiti ministr financí.
Zastánců kolektivistického hlediska je mnoho. Podle Fleinera (Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes) pro správu není uskutečňování práva konečným cílem, nýbrž prostředkem k cíli. Úkol správní činnosti není v zjednávání právní jistoty — to jest úkolem rozsudků civilního soudu —, nýbrž v dosahování určitého výsledku státu užitečného, arci v mezích práva. Jako soukromník obstarávaje své záležitosti přizpůsobuje své disposice měnícím se potřebám, tak i správě sluší přiznati možnost dostáti novým potřebám. Co dnes prospívá, veřejným zájmům, může jim v krátké době škoditi, protože se poměry mezitím změní. Kdyby úřad správní byl vázán svým opatřením, byl by bezbranný proti němu, i když by veřejné zájmy žádaly úpravy jiné. Avšak stav, který odporuje veřejnému zájmu, nemůže trvati ani jediný den!
Úřad správní může tudíž měniti neb odvolávati svá opatření netoliko, když se změní faktické poměry, nýbrž i když se změní jen jeho názory o tom, čeho vyžaduje veřejný zájem, resp. když změní svůj výklad zákona.
Lehkomyslně nesmí veřejná správa odnímati ani taková oprávnění, která občanům uděluje podle volného uvážení. Na konec však přece i Fleiner dochází k závěru, že zásadně jsou nezměnitelná opatření, která založila pro občany subjektivní práva resp. právní situace.
Odpůrcem bezvýhradné platnosti materielní pravdy jest i nejlepší rakouský znalec ř. s-ího Tezner (Die deutschen Theorien der Verwaltungsrechtspflege, zvláště pak v článku: Das Rechtskraftproblem im Verwaltungsrechte, Verwaltungsarchiv XIX a XX). Podle Teznera úkolem správy není nalézání práva, nýbrž, a to v první řadě, pečovati o dobrý stav správní („daß Verwalten nicht sententionieren, sondern sorgen ist“) . . . Správní nesmysl nemůže nikdy obstáti.
Je zajímavé, že tak jasná právnická hlava, jako byl Pražák, kladl při aktech deklaratorních váhu na to, zda-li jsou v řízení zastoupeny veřejné zájmy.
Není třeba rozmnožovati tuto sérii teoretických úvah. Stačí snad konstatovati, že na 26. sjezdu německých právníků bylo usneseno: „Die Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile und der ihnen gleichstehenden Entscheidungen ist grundsätzlich anzuerkennen, und zwar auch in der Weise, daß die Urteile (Entscheidungen) den Staat binden.“
Ipsen seznamenal veliký počet pokusů o řešení naší otázky, snesl bohatý materiál, na který odkazuji čtenáře, nemoha na tomto místě jíti do podrobností. Pohybujeme se na půdě velice delikátní. K ilustraci rozsáhlosti otázky stačí uvésti některé části Ipsenovy monografie: důvody odvolatelnosti: omyl skutkový a právní, změna skutkových poměrů, změna poměrů právních, výhrada odvolání, souhlas s odvoláním, propadnutí právem (Verwirkung), časové omezení správních aktů, nadzákonné odvolání (übergesetzlicher Widerruf im öffentlichen Interesse). Proti tomu stojí důvody proti odvolatelnosti zejména pro vzniklá subjektivní práva, skutečnost, že správního aktu bylo použito resp. schválené dílo bylo provedeno („Gebrauchmachen — Inswerksetzen“), ochrana důvěry stran v úřední akty (jedná se také o zásadě „Treu und Glauben” ve správním právu).
Důvod pro neodvolatelnost správního aktu se spatřuje v tom, že správního aktu sft užilo. Otázka se řešila v první řadě při stavebních konsensech, aby byla rozšířena na jiné akty přinášející příjemcům výhody. Při stavebních konsensech se nauka i prakse dále ptá, co to znamená provésti stavbu. Znamená to hotovou stavbu nebo podstatné přípravy k stavbě či dokonce uzavření smlouvy se staviteli? (Je zajímavé, že podobné otázky se mohou vyskytnouti i v českých stavebních řádech při parcelacích, kde se má začíti stavěti před určitou dobou). Na konec se problém rozšířil na všecky akty znamenající pro adresáty výhody (Erlaubnisse, Genehmigungen). Sporná je dále otázka, jak tuto situaci právnicky odůvodniti: rozhoduje důvěra občanova v příznivý akt, subjektivní právo aktem založené, stav klidné držby (ruhige Besitzstände) nebo soukromé právo prováděním stavby (povolení) získané (hotová stavba, zařízení k provozování dovolené činnosti)? Klade se váha na to, že jde o činnosti, ke kterým by vůbec nebylo došlo, nebýti příznivého aktu správního. Na konec se dostáváme k etickému problému. jak k tomu přijde korektně si počínající občan, aby trpěl škodu z toho, že mu dodatečně byla zakázána neb obmezena činnost (investice), kterou provedl důvěřuje v slovo mocnějšího činitele, než jest on sám, t. j. státu nebo jiné veřejnoprávní korporace. Přímo se tu vnucuje požadavek, aby stát byl povinen hraditi škodu způsobenou občanovi nesprávným výkonem veřejné moci. Zákonodárce má jasnými právními předpisy o odvolatelnosti aktu (výhradě odvolání), možnosti podmínek resolutivních a pod. zjednati jasno a neuváděti adresáty bonae fidei v omyl.
Stejně komplikována jest otázka omylu faktického nebo právního, to znamená: jaký vliv má na platnost správního aktu skutečnost, že se úřad mýlil v premisi skutkové nebo právní resp., že strana tento omyl způsobila (zavinila) — o tom jedná také Spanner, Der Rechtsbestand irriger Verwaltungsakte (Zeitschrift für öff. Recht, 1933).
Hájil bych názor, že omyl úřadu buď faktický nebo právní nemůže býti na újmu bezelstného adresáta aktu, leda že by šlo o porušení kogentních norem (nezadatelného veřejného zájmu), dále že obmyslnost adresátova (subrepce, obrepce) je jistě důvodem obrany stran stojících k nekorektní straně v kolisi zájmu.
Positivní právo jen sporadicky se věcí obírá, jak jsem již uvedl.
Některé předpisy jasně žádají, aby trval resp. byl zaveden stav určité kvality — srov. § 17 želez. prov. ř. č. 1/1852 ř. z. („Die Betriebsunternehmungen und Direktionen sind verpflichtet, alle Mittel, welche Erfahrung und Wissenschaft an die Hand geben, bei dem Betriebe anzuwenden, um Unglücksfälle zu verhüten und denselben vorzubeugen“). Sem patří také § 57 a 146 živ. ř. a vůbec předpisy o dozorčím právu. Rak. s. s. vytvořil dokonce zvláštní kategorii správních aktů, neschopných materielní právní moci; Verwaltungsmaßnahmen, — které mají za účel zaručiti určitý nezávadný stav, na př. na školách, aby vyhovovaly požadavkům zdravotním, pedagogickým a pod.
Jiný druh důvodů proti materielní právní moci přináší čes. zák. o železničních příjezdech č. 38/1886 z. z., § 9: zřídí-li se po vystavení příjezdu nové závody obchodní a průmyslové, doly nebo hutě, které užívají příjezdů měrou nemalou, buďtež pak také majetníci jejich přibráni ke konkurenci o udržování jeho — tím se mění dosavadní právoplatná konkurenční úprava.
Na principu materielní právní moci stojí čes. stav. řády, které umožňují zásahy i do stavu konsentováného jen za určitých podmínek — § 119 praž., § 125 venk. stav. ř. I z těchto předpisů lze vyčisti užitečnou zásadu.
Zákon lékárnický č. 5/1907 ř. z. v § 19 uvádí taxative důvody, kdy lékárnická koncese může a kdy musí býti odňata, Srov. § 22 zák. č. 9/1924 Sb. Takovouto cestu mělo by voliti zákonodárství, aby zjednalo jasno v otázce tak ožehavé, jako je materielní právní moc, když už by nemělo odvahy tento problém legislativně upraviti všeobecně.
Takovouto odvahu mělo několik států (srov. u Ipsena): Badensko již 1864, 1884, říšskoněmecký Keichsabgabenordnungl 931, Durynsko 1930, Prusko (pruský zákon o policejní správě 1931, Virtembersko (návrh 1931) a Rakousko — cit. zák. 1925.
Velice poučný v naší otázce je § 68 tohoto rak. zák. z r. 1925 nadepsaný; Abánderung und Behebung von Amts wegen, a to také proto, že může býti při náležité opatrnosti pomůckou při výkladu i našeho právního řádu. Čteme tam:
Andere Bescheide kann in Wahrung des öffentlichen Wohles die Behörde, die den Bescheid in letzter Instanz erlassen hat, oder die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde insoweit abändern, ais dies zur Beseitigung von das Leben oder die Gesundheit von Menschen gefährdenden Mifiständen oder zur Abwehr schwerer volkswirtschaftlicher Schädigungen notwendig und unvermeidlich ist. In allen diesen Fällen hat die Behörde mit möglichster Schonung erworbener Rechte vorzugehen. (Tato stylisace svědčí nejlépe o delikátnosti problému materielní právní moci a připomíná částečně známou novelu k živnostenskému řádu 1913. Maně vzpomínáme na známé drastické případy, které k problému materielní právní moci snesl Tezner z oboru nebezpečenské policie.) Rak. zák. z r. 1925 na témže místě ustanovuje dále: Außerdem können Bescheide von Amts wegen in Ausübung des Aufsichtsrechtes von der sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde ais nichtig erklärt werden, wenn der Bescheid:
a) von einer unzuständigen Behörde oder von einer nicht richtig zusammengesetzten Kollegialbehörde erlassen wurde,
b) einen strafgesetzwidrigen Erfolg herbeiführen wurde,
c) tatsächlich undurchführbar ist oder
d) an einem durch gesetzliche Vorschrift ausdrücklich mit Nichtigkeit bedrohten Fehler leidet. Nach Ablauf von drei Jahren . . . ist eine Nichtigerklärung aus den Gründen des Abs. 4 a) nicht mehr zulässig.
Tato ustanovení znamenají odhodlané řešení zmatků a značí, že vadné akty, o které běží, platí, dokud nejsou zrušeny způsobem výše uvedeným.
Teorie věnovala těmto a podobným zjevům pozornost. V české literatuře máme o tom cenné pojednání Havelkovo (Formalisované správní akty). Sám jsem — třeba zběžně — o tom jednal v hesle Akt správní. Poukázal jsem na to, že právní řád implicite předpokládá stabilitu správního aktu nebo má o tom jasné předpisy. Soudíme tak z různých náznaků. Resistenci proti dodatečným změnám mají akty zakládající osobní statusy (dospělost, státní občanství, domovské právo) nebo jiné osobní kvalifikace (titul doktora a pod.) Bezpečnost právní je dána také v případech, kde právní řád zjevně předpokládá trvalou situaci (schválení hospodářské disposice na př. obce, zvláště když disposice byla provedena jmenovitě, zápisem do pozemkových knih).
S druhé strany nemůžeme presumovati, že by formálně právoplatný akt znamenal ve svých důsledcích oprávnění jednati proti trestnímu zákonu nebo proti dobrým mravům.
Schválí-li se určité zařízení (divadlo) za specielních kautel, jimž již není vyhověno, musíme ze smyslu povolovacího aktu vyvozovati právo veřejné správy k dodatečným zásahům, po př. k úplnému odnětí povolení.
B. Zajímá nás otázka po osobním a věcném dosahu formální právní moci. Platí i tu zásada, že sententia ius facit inter partes. Pravoplatný správní akt dotýká se stran, které se zúčastnily řízení. To platí — s výhradami uvedenými výše — i při jednostranné správní justici, protože i u ní se pravoplatným aktem navazuje určitá právní situace. Tím spíše to musíme tvrditi při správní justici vícestranné. Srov. Boh. adm. 7742/29.
Tato zásada je prolomena, pokud vidím, dvojím způsobem.
Především některé splavní akty nutně působí proti všem: prohlášení určité cesty nebo školy za veřejnou.
Kromě toho přicházejí v úvahu akty působící in rem: Každý, kdo se ocitne v určité situaci, jest oprávněn nebo zavázán.
Úlohu pro sebe hrají akty upravující určitou iterativní situaci: předpis dávkový pro určité období, výrok (časově obmezený) o jazykové znalosti dítěte podle známého Perková zákona. I když dotčený akt nepůsobí pro futuro ex titulo formální právní moci, může padati na váhu jeho průkazní moc jako veřejné listiny (musí se posuzovati opatrně případ od případu).
Že právní moci nenabývají úsudky správních úřadů o otázkách prejudicielních, je samozřejmé. Tyto úsudky nejsou součástí enunciatu, nýbrž skutkové podstaty.
O pojmu skutkové podstaty ve správním řízení srov. skvělé výklady Háchovy v hesle nejvyšší správní soud.
Nemůžeme zde sledovati všecky možné zásahy do formální právní moci správních aktů. Namátkou uvádíme Boh. adm. 9644/32: ministerstvo obchodu udělilo koncesi, ale pak uložilo zemskému úřadu, aby dekret koncesní opravil. Na případ tam uvedený nebylo možno užiti ani §§ 57 resp. 146 ř. živn., ani § 73 s. ř., jehož dosah je obmezený a nemůže býti stavěn do jedné řady s modifikacemi právní posice založené pravoplatným správním aktem.
X. Exekuční řízení. Odkazuji na heslo Exekuce politická — Dodati jest, že podle čl. VI., zák. č. 130/30 Sb., soudní exekucí jsou vykonatelná pravoplatná rozhodnutí a opatření státních úřadů správních, jimiž se ukládá peněžní vydání určených věcí, a to i když není soudní exekuce zvláštním zákonným předpisem připuštěna. Odkazuji dále na specielní normy, jejichž výklad patří do zvláštních hesel. Shledáváme se v nich s opatřeními zajišťovacími — srov. § 23 zák. radiotel. č. 9/24 Sb. Pozornosti zasluhují ustanovení nov. k horn. zák. č. 8/34 Sb., čl. III., o administrativní vnucené správě a jejím poměru k soudní exekuční vnucené správě, k tomu Ustupský, K novele horního zákona. Právník LXXIII, str. 169 násl.
Některé zákony připouštějí soudní i administrativní exekuci. Vymáhající věřitel má tu volbu. Soudy (exekuční) zkoumají, zdali předložený exekuční titul správní byl vytvořen příslušným úřadem. Zkoumati i zákonitost exekučního titulu bylo by podle mého mínění možno jen výjimečně; nejde-li o nezákonitost takovou, která by vylučovala jakékoli nucené provedení.
Z literatury: Fux, Kommentar zur politischen Vollstreckungs- (Exekutions-) Ordnung, Brno 1932.
Literatura.
Není možno zde registrovati všecko, co o správním řízení bylo psáno. Nutno se obmeziti na práce významné. Vedle publikaci v hesle uvedených uvádím zde zvláště: Na svou dobu byla klasická Bernatzikova Rechtsprechung und materielle Rechtskraft (Vídeň 1886). Z Teznerových spisů Die Ordnung der Zuständigkeiten der österreichischen Verwaltungsbehörden (Vídeň, 1925), Das österreichische Administrativverfahren (Vídeň 1922). Herrnritt: Das Verwaltungsverfahren (Vídeň 1932). Mannlicher-Coreth: Das Verwaltungsvefahren 1927. Ipsen: Widerruf gültiger Verwaltungsakte (Hamburg 1932). Z české literatury: Weyr: Správní řád (Brno 1930, vyšlo také německy). Havelka: Nástin zásad správního řízení (Praha 1927). Cennou pomůckou pro poznání materialií k vlád. nař. č. 8/28 Sb. je Vládní nařízení o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (Zemská správa, II. díl, Praha 1928). Mimořádně cennou pomůcku jsem našel v judikatúře našeho Nejvyššího správního soudu, která mi poskytla mnoho látky k přemýšlení neobyčejně bohatým materiálem a v celku pozoruhodnými řešeními. — Verner, Řízení administrativní. Věstník ministerstva vnitra VI. — Osváth, Administrativně pokračovanie platné na Slovensku, Košice 1924.
Jiří Hoetzel.

Citace:

Řízení správní. Slovník veřejného práva Československého, svazek III. P až Ř. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1934, s. 934-974.