Rozpočet a rozpočtové právo.

A. Rozpočet s hlediska finančně-vědeckého. I. Úvod a rozhled. II. Skladba státního r-tu. III. Vázanost státního r-tu. IV. Finanční perioda. V. Sdělávání a provádění r-tu. Kontrola. — B. Rozpočet s hlediska právního (rozpočtové právo). I. Vývoj, pojem a problematika rozpočtového práva. 1. Vývoj a pojem rozpočtového práva. 2. Problematika rozpočtového práva. 3. Právní povaha r-tu. II. Hlavní soustavy práva rozpočtového. I. Soustava anglo-americká (Anglie, Spojené státy). 2. Soustava francouzsko-belgická (Francie, Belgie, Itálie). 3. Soustava rozpočtového práva německého. 4. Rozpočtové právo rakousko-uherské. III. Rozpočtové právo československé. 1. Vývoj čsl. rozpočtového zákonodárství a právní povaha čsl. r-tu. 2. Platná úprava čsl. rozpočtového práva pro stadium sestavování r-tu a hospodaření podle r-tu. 3. Reformní snahy v oboru čsl. rozpočtové legislativy.

A. Rozpočet s hlediska finančně-vědeckého.

I. Úvod a rozhled. Státní r. jest číselný plán pro hospodaření státu v určitém příštím období, finanční periodě. Sdělávání a provádění tohoto plánu, jakož i kontrola jeho provádění vyžaduje určitého pořádku a proto i normativní úpravy. Soubor příslušných norem tvoří tak zvaný finanční řád.
Při rozboru státního r-tu nás zajímá především skladba státního r-tu, jež musí býti přizpůsobena skladbě státního hospodářství, pro které jest r. plánem, dále finanční perioda a metoda, jak se tento plán sdělává a činí závazným, konečně jeho provádění a zvláště kontrola.
Výklad r-tu předpokládá vlastně znalost konstrukce státního hospodářství, jíž musí býti plán přizpůsoben, a často se vyslovuji při r-tu zásady „rozpočtové", které jsou vlastně zásadami nikoli r-tu, nýbrž materielního hospodaření. Abychom uvedli aspoň jediný příklad, postuluje se zásada jednotnosti r-tu, jíž se však míní, aby hospodářství státu nebylo decentralisováno v řadu neodvislých odvětví dotovaných vlastními prostředky a uskutečňujících své účely podle těchto prostředků bez zřetele na stav uskutečňování účelů ostatních. To je zjevně zásada nikoli rozpočtová, nýbrž zásada materielního hospodaření státu, zásada, jež se pak v důsledku projeví i ve formálním pořádku tohoto hospodaření. A tak pravidla platná pro formální pořádek rozpočtový jsou závislá na materielním pořádku hospodářském.
Podkladem pro další náš rozbor problému státního r-tu jest určitá teoretická konstrukce státního hospodářství, jak jest stělesněna v mé knize „Theorie státního hospodářství" (Praha 1931), k níž tuto poukazujeme. Pro povšechnou orientaci uvedeme zde z této teorie, že hospodaření státu není jednotným hospodářstvím, jednotným souborem aktů a statků, jednotným pořádkem, nýbrž že jádrem tohoto hospodaření jest jednotné hospodaření solidaristické, dále jednotlivé obory státní činnosti kooperativní a pak jednotlivé státní podniky. Jednotnost hospodářství se pozná podle toho, že jednotlivé účely a úkoly v něm se uskutečňují se vzájemným zřetelem rovnoměrně, protože se jen tak dosáhne maximálního užitku celého hospodářství. Výdaj na nákup taháku však nijak nekonkuruje s výdajem na školství nebo národní obranu, ale výdaj na školství konkuruje s výdajem na národní obranu. Oboje výdaje posléz uvedené patří k sobě, jsou součástkou téhož souboru, téhož hospodářství, avšak výdaj na tabák k tomuto souboru nenáleží. Jednotné hospodářství, tvořící ze souboru aktů, prostředků a účelů jednotu a pořádek, musí býti ovládáno společným účelem, z něhož pořádek plyne. Takovým jednotným hospodářstvím jest státní hospodářství solidaristické, jehož předmětem jest národ jako celek, jehož obsahem jest péče o tento národ, a jehož účelem jest tedy určitý ideál národa, k němuž tato péče směřuje; jest to ideál člověka a národa zdravého, vzdělaného a mravného. Hospodaření pod tímto účelem se rozpadá jako každé hospodaření v opatřování a upotřebení prostředků, a to na dnešním stupni vývoje prostředků peněžních. Upotřebení prostředků se děje podle poměrného užitku, při čemž jest užitkem podle účelu hospodářství přírůstek na životě, zdraví a kultuře a nejužitečnější upotřebení peněz je pomoc těm, kdož jsou od ideálu nejvzdálenější. Opatřování prostředků se děje se snahou po nejmenší škodě (nákladu), při čemž jest nákladem újma na kultuře, zdraví a životě a nejmenším nákladem jest příspěvek nejsilnějších, ideálu nejbližších. Prostředky (daně) se opatřují a upotřebují, pokud poměrný užitek vyvažuje poměrný náklad (hranice racionality, existenční minimum). Příjmem tohoto hospodářství jsou daně, příspěvky to individuálních hospodářství, na nichž je vybudováno solidaristické hospodářství státu, podle poměrného nákladu, čili podle únosnosti, vyjadřující myšlenku minimálního nákladu se stanoviska jednotky poplatné. Tlak na nejsilnější a pomoc nejslabším, jak plynou z ideálu člověka a národa, dávají hospodářství pod tímto účelem charakter solidarismu, který zaručuje, rovnoměrný a proto trvalý vývoj národního celku. Celé toto snažení zhuštěné v solidaristickém hospodářství vyplývá — v kausálním pojetí — z vůle národního celku k životu. Činnost v tomto hospodářství obsažená neslouží jednotlivcům a jich zájmům, neděje se ve směru a rozsahu těchto zájmů, protože jednotlivec je zde předmětem péče a nezáleží na tom, co jednotlivec chce, nýbrž na tom, co chce stát, aby se s ním stalo.
Vedle této solidaristické působnosti státu, která tvoří ucelené hospodářství, uplatňuje se stát také jako organisace jednotlivců, podobná družstvu, která opatřuje jednotlivcům podle míry jejich zájmů služby a statky právě tak, jako by činilo družstvo, jehož účelem jest nahraditi podnikatelské opatřování a proto bezzištné opatřování služeb a statků. Toto jest státní kooperativní činnost, jež je charakterisována tím, že jako se žádá v podniku za služby a statky cena, žádá se zde poplatek. Poplatek jest kooperativní cena, která se liší od ceny podnikatelské (individualistické) tím, že její komponentou jest pouze výrobní náklad, nikoli zisk. Opatřoval-li by stát různé statky a služby kooperativně, netvořil by úhrn kooperativní činnosti jednotné hospodářství, protože by jednotlivá odvětví této činnosti na sebe netlačila, jsouce každá jednotlivě pro sebe plně poplatkem kryta. Jestliže se nevybírá plný poplatek, kryjící plně výrobní náklad, pak se tak děje ze solidaristických zřetelů a schodek hledá solidaristickou úhradu (daněmi). Kooperativa není ryzí, nýbrž směsí kooperativy a solidarismu. Stát ji provozuje nejen z důvodu vhodnosti místo družstva, nýbrž proto, aby ji částečně provozoval jinak nežli družstvo, nikoli tedy kooperativně, nýbrž solidaristicky.
Další a konečnou skupinou státní hospodářské činnosti jsou státní podniky. Účelem každého podniku je výdělek. Pro koho má stát vydělávati? Mohl by vydělávati pouze pro solidaristické hospodářství (včetně solidaristické části kooperativy). Drží snad proto stát podniky? Nikoli, protože solidarismus vyžaduje příspěvku podle únosnosti, nikoliv příjmu z podnikatelského zisku bez ohledu k ní. Proto jsou i podniky v rukou státu instrumentem solidarismu, který tlumí jich výnosnost, ale nestlumil jí ještě docela. Na př. dráhy jsou instrumentem k rovnoměrnému hospodářskému povznesení celého státního území a zisků linek aktivních se používá k úhradě ztrát linek pasivních.
Po tomto rozboru se nám osvětlí otázka fondového hospodářství jakožto decentralisace státního hospodářství. Taková decentralisace jest v rámci solidaristického hospodářství v rozporu s rovnoměrným uskutečňováním všech jeho speciálních účelů a tudíž v rozporu s maximem jeho celkového užitku. Taková decentralisace je neškodná v rámci vlastní kooperativní činnosti státní (tudíž tam, kde se vybírá plný poplatek a kooperativa nepřechází v solidarismus), protože kooperativa s plnou úhradou netlačí na jinou a nesouvisí s ní. O decentralisaci při státních podnicích nemá smyslu mluviti, protože činí každý pro sebe samostatný hospodářský celek.
Tato konstrukce státního hospodářství jest rozhodnou pro skladbu státního r-tu. Kdo vidí při státním hospodářství výdaje a příjmy veřejných úřadů (Dalton, „Základy veřejných financí", čes. překl. 1930), ten bude dovozovati pro konstrukci státního r-tu jiné zásady, nežli jsou naše. Pro toho bude otázka státních podniků rozpočtově stejnou s otázkou daní, protože i daně vyžadují administrativního nákladu a mají svůj výnos. To však vede k tomu, že se k výdajům solidaristického hospodářství přičítají výdaje podnikové, tedy věci naprosto nesourodé. Správná konstrukce r-tu vyžaduje správné teoretické konstrukce státního hospodářství. Budeme v dalším vycházeti z uvedené teleologické teorie státního hospodářství.
II. Skladba státního r-tu. Protože má býti r. podkladem hospodaření příští finanční periody, dějí se při jeho sdělávání předem všechna důležitá rozhodnutí tohoto příštího hospodaření. Musí tedy býti sestaven tak, aby tato rozhodnutí, jež jsou v podstatě hodnocením, byla možná. To vyžaduje určitého uspořádání i rozčlenění, aby bylo možno výdaje a příjmy (účiny) srovnávati a hodnotiti. Aby na př. bylo možno povoliti výdaj pro určitý účel, třeba znáti stav úkoje ostatních účelů a výdaje na ně v rámci téhož hospodářství, tedy výdaje souvislé, ale netřeba k tomu srovnávati výdaje na hospodářství jiná, tedy výdaje nesouvislé. Abychom stanovili výdaje pro školství, nepotřebujeme znáti rozsah investic ve státních dolech, ale potřebujeme znáti stav úkoje potřeb sociálních, zdravotních, obranných atd. Spletení a zaklínění do sebe číselných plánů dvou různých hospodářství znamená přiřaďování k sobě složek cizorodých a nesrovnatelných. Musí tedy býti skladba rozpočtu přizpůsobena skladbě hospodářství samotného, a jestliže hospodaření států zahrnuje více samostatných hospodářských souborů (hospodářství), jest tím dáno už též základní rozčlenění státního r-tu, který se proto rozpadá v tolik základních skupin, kolik samostatných souborů státní hospodaření zahrnuje.
Ukázali jsme v úvodu, že se státní hospodaření rozpadá v jedno úplné hospodářství solidaristické s vlastním upotřebením a opatřováním prostředků (daně), dále v činnost kooperativní (případně s různými odvětvími) s úhradou poplatkovou a konečně v podniky. Měl by tudíž míti i rozpočet toto základní rozdělení, protože jest třeba zcela něco jiného věděti a srovnati, hodnotíme-li různé opatřování a upotřebení prostředků hospodářství solidaristického, pokud se týče škody a užitky z nich jakož i hranici racionality, nežli potřebujeme věděti a srovnávati, posuzujeme-li hospodárnost kooperativy či výnosnost podniku.
Ale jak jsme viděli, není kooperativa státu vždy ryzí, nýbrž jest směsí kooperativy a solidarismu, nevybírá-li se plný poplatek, kryjící celý svéstojný náklad kooperativní správy, takže se děje část výdajů i úhrady podle principu solidaristického (výdaj podle objektivní pasivní potřeby, úhrada podle únosnosti). Tento přechodný útvar znemožňuje však rozuzliti obě části těchto smíšených útvarů a v důsledku rozuzliti kooperativní správu od solidarismu a umístiti obé ve zvláštních skupinách rozpočtových. Proto také československý státní r. staví proti sobě jen dvě hlavní skupiny státního hospodaření, a to „státní správu", zahrnující státní hospodářství solidaristické i státní kooperativu, a pak „státní podniky". Oddělena zůstává jen ta kooperativa, která je úplně soběstačná a osamostatněná ve fondech (na př. fond silniční, vodohospodářský a meliorační).
Skupina podniková se člení vertikálně v jednotlivé samostatné podniky a horizontálně v provoz a investice, při čemž se rozumí provozem složky tvořící výnos či ztrátu podnikovou; k investicím náleží pak i způsob úhrady (z úvěru, ze zisku, ze zvláštních reserv, z příspěvků hospodářství solidaristického). Hlavním problémem zůstává rozčlenění r-tu státní správy. První otázkou jest, co do toho r-tu patří, protože musíme rozeznávati účetní a pokladní příjmy a výdaje státní pokladny od opatřování a upotřebení prostředků státního hospodářství, protože může býti státní pokladna inkasním místem i pro jiná hospodářství veřejná. Stát může vybírati daně ve prospěch samosprávy; tak tomu je, když vybírá pro samosprávu přirážky ke svým daním anebo když odvádí podle zákona pevně stanovenou část určitých daní samosprávě (speciální úděly). Tyto „příjmy" a „výdaje" jsou výdaji účetními a pokladními, ale nejsou součástkou hospodářství státního. Československý r. státní je vykazuje ve zvláštní evidenční skupině. Vzrůst v těchto položkách neznamená vzrůst státních výdajů, nýbrž samosprávných příjmů; teprve u samosprávy budou tyto výdaje pravou disposicí hospodářskou. Jestliže naproti tomu dává stát nižším svazkům podpory (úděly) ze svých všeobecných příjmů, pak se tak děje buď proto, že je úděl pevně zákonem stanoven a se stanoviska hospodářství státního je pak úděl dluhem, anebo se děje rok od roku podle stavu hospodářství podporujícího i podporovaného, tedy hodnocením účelů, jež budou u státu neukojeny, a účelů, jež dojdou u samosprávy úhrady; rozhodnutí je pravou hospodářskou disposicí — patří do státního hospodářství i r-tu, který se v tomto případě kříží s hospodářstvím a r-tem samosprávným, což se při úhrnem přehledu obou nesmí zapomenouti.
Vyjadřují-li úděly kolisi mezi státním a jinými veřejnými hospodářstvími, vyjadřují dluhy kolisi mezi budoucími a minulými finančními periodami státního hospodářství, protože úhrada dluhem znamená rozvrh úhrady na řadu finančních period. Výdaj na dluh v určité finanční periodě jest sice výdajem účetně a kasovně, ale není hospodářskou disposicí; jí byl v dřívější některé periodě hospodářské. Pro danou periodu je zmenšením disposičních prostředků, nikoli disponováním těmito prostředky. Proto by nebylo ani překážky, aby se dluhy spravovaly fondově. Každým způsobem tvoří vedle údělů zvláštní skupinu hospodářství státní správy. Dluhy podnikové jsou obsaženy v r-tu podnikovém; dluhy nové jako úhrada investic, úrok a úmor dluhu v provozu. Československý státní r. neodděluje ve státní správě dluhy do zvláštní skupiny, zahrnuje je do správy finanční; není po té stránce bezvadný. Za to má zvláštní evidenční přílohu o dluzích správních a podnikových.
Tím se dostáváme k hospodářství vlastní státní správy, jež se dělí v upotřebování a opatřování prostředků peněžních. To není identické s výdaji a příjmy státní správy, protože i opatřování prostředků je spojeno s výdaji, které nejsou upotřebením prostředků. Jestliže je vybírání daní spojeno s výdajem opatřovacím, pak tento výdaj nelze postaviti koordinovaně vedle výdaje na školství nebo obranu, které jsou pravým upotřebením státních prostředků, kdežto výdaje opatřovací nebo pomocné nejsou disposicí a upotřebením státních prostředků, nýbrž zmenšují příjem státního hospodářství. Praví-li se někdy, že má býti r. hrubý, to jest, že se nemá uváděti jen saldo čisté, nýbrž i složky salda, pak se tím může míniti jen vztah výdajů (pomocných) a příjmů při opatřování prostředků. Z toho plyne, že nejsou všechny státní výdaje upotřebením státních prostředků a že třeba z výdajů vyloučiti výdaje pomocné (opatřovací), abychom dospěli k upotřebení prostředků státního hospodářství (státní správy). Z toho plyne dále, že opatřování prostředků má své výdaje opatřovací i příjmy, takže teprve čisté saldo slouží k úhradě státní správy. Nejde tedy o protiklad výdajů a příjmů, nýbrž o protiklad upotřebení a opatřování prostředků. Tento důsledek není v československém státním r-tu ještě proveden.
Obě skupiny mají pak svá zvláštní hlediska pro rozčlenění podrobnější. Jsou to různé účely (v našem r-tu soustavně uspořádané) při upotřebení prostředků a jsou to různé druhy příjmů při opatřování prostředků (příjmy ze jmění u podniků, poplatky, daně, příjmy akcesorické jako cla a p.), které tvoří podklad rozčlenění při opatřování prostředků, avšak je nemožno rozčleňovati výdaje i příjmy podle téhož systému, nebo rozčleňovati příjmy podle výdajů, jak tomu je doposud v r-tu našem. Podrobnější rozčlenění upotřebení prostředků podle účelů či administrativních odvětví, dále na výdaje řádné a mimořádné, osobní a věcné atd. slouží účelům správním.
III. Vázanost státního r-tu. Proč se sdělává státní r. ? Snad proto, aby zde byla předem orientace o tom, jak se bude hospodářství v příštím roce vyvíjet? Nikoli, nýbrž aby byl pro toto hospodářství vytvořen závazný rámec. Uvážíme-li však, čeho se může týkati tato závaznost, je vidno, že se nemůže týkati stránky příjmové, protože se při r-tu o přípustnosti a výši příjmů (ani daňových) nerozhoduje, nýbrž se pouze odhadují. Pokud běží o výdaje, je rozdíl mezi podniky a veřejnou správou. Nemělo by smyslu předem limito váti provozní výdaje, které jsou závislé na odbytu (režie proměnlivá); má však smysl limitovati režii stálou (definitivní zaměstnance a p.), jakož i výdaj investiční, o němž třeba rozhodnouti na základě výnosové kalkulace předem.
Ve státní správě je problematika jiná. Zde je stanovení výdajů na různé účely vesměs rozhodováním o upotřebení prostředků pro různé státní účely, byť zpravidla rozhodováním rámcovým, na základě něhož se pak dějí rozhodování o výdajích konkrétních. Limituje-li se výdaj na školství, je to rozhodnutí státního hospodářství, vycházející z hodnocení relativních užitků ve školství a v ostatních oborech státní správy, ale rozhodnutí rámcové, abstraktní, na základě něhož rozhodne vláda o použití těchto prostředků. Jen výjimečně obsahuje r. vydání konkrétní; na př. plat presidenta republiky. Hospodářská disposice se takto dělí mezi toho, kdo r. sdělává, a toho, kdo ho provádí. Kdo r. sdělává, dává rámec a limit pro toho, kdo ho provádí; musí se tedy rozhodování první díti vyšší normou (zákonem) nežli rozhodování druhé (usnesení vlády, rozhodnutí ministra). Úchylka od závazného rámce může býti dvojí; buď je překročením jednotlivé položky, případně celého rozpočtu, aniž se překročení v položce jedné vyvažuje úsporou položky druhé, anebo tak, že se přesune zmocnění k určitému výdaji na výdaj jiný, nastává jen přesun, virement. Obojí je buď vůbec zapovězeno, protože ruší rámcovou hospodářskou normu, anebo je přípustno jen za určitých podmínek (souhlas finanční správy a kontrola a usnesení vlády a p.). Praktická potřeba přesunů závisí na specialisaci rozpočtu. Kdyby byly výdaje státní správy limitovány jen jedním úhrnným číslem, nebylo by důvodu k přesunu a rámec rozpočtový by mohl býti pouze překročen. Čím více je r. specialisován, tím spíše je podnět k virementům, protože nelze do všech podrobností předvídati potřeby státního hospodářství; může se ukázati, že bylo na některou potřebu preliminováno málo a na jinou zbytečně mnoho, anebo že na určitou potřebu nebylo pamatováno vůbec. Přesuny týkající se základní konstrukce rozpočtové (přesuny mezi různými kapitolami státní správy) jsou vážnější úchylkou nežli přesuny v rámci této konstrukce (uvnitř téže kapitoly) a proto se ony vůbec zapovídají, i když jsou tyto za určitých podmínek přípustné, anebo jsou sice též přípustné, ale za podmínek ztížených.
Protože běží vlastně o rozdělení kompetence v rozhodování o státním hospodářství mezi tím, kdo r. sdělává a vydává rámcovou normu (zákonodárce, parlament) a tím, kdo r. provádí (vláda), bude míti tvůrce r-tu snahu svou kompetenci rozšířiti, r. dalekosáhle specialisovati a vládu vázati, kdežto vláda bude míti snahu opačnou. Skutečný stav specialisace je tedy výslednicí obou těchto snah a předchozího vývoje.
Samozřejmě se toto vše týká upotřebení prostředků ve vlastní státní správě, protože by nemělo smyslu prováděti podobné přesuny mezi jednotlivými podniky, tedy mezi různými hospodářstvími.
Praví se zpravidla, že státní r. má býti hrubý, má býti specialisovaný a má obsahovati zápověď virementu. Viděli jsme, že se tyto náležitosti netýkají celého státního rozpočtu, nýbrž té které jeho složky; specialisace a zápověď virementu pouze r-tu vlastní státní správy a postulát r-tu hrubého pouze opatřování prostředků pro ni.
IV. Finanční perioda. Otázka období, na které se sdělává plán státního hospodářství, se dělí ve dvě, totiž v otázku trvání tohoto období a pak v otázku jejího počátku a konce. V onom ohledu je pravidlem období roční, ve kterém se vrací hospodářské události podmíněné průběhem ročních časů a události na těchto závislé. Úchylku od tohoto pravidla činí jednak plány pro víceleté hospodaření určitého druhu, na př. investiční víceletý plán, a pak povolování určitých výdajů na více let najednou. Pravou úchylkou je vlastně pouze úchylka první, která znamená opravdu víceletý hospodářský plán, kdežto v druhém případě nejde o víceletý plán, nýbrž o povolení určité stálé a pevné součástky plánů ročních (na př. platů pro zaměstnance) na více let předem, protože nemá smyslu o nich ročně uvažovati. Avšak do celkového r-tu státního patří jak roční úsek z hospodářského plánu víceletého (roční úsek investiční), tak pevná součástka povolená na více let dopředu. Vlastní víceletý r. může totiž býti vždy jen speciální, takže roční jeho úseky tvoří součástky r-tu celkového. Někdy se mluví o rozpočtu řádném či mimořádném, povoluje-li se na více let nebo ročně. Rozdělení nepřetržitého toku hospodářské činnosti v časové úseky má při přechodu z jedné finanční periody do druhé své nesnáze, nelze-li výdaje pro určitý účel (stavbu) včas vyčerpati, takže nevyčerpaná částka „propadá", aniž je pamatováno na náhradu v rozpočtu příštím. Proto se povoluje určité přesahování finančních period přes sebe tak, že se smí kredity povolenými pro určitou finanční periodu disponovati ještě po určitý čas v periodě příští. Také splatnosti přechodných úvěrů, které se končí během periody, se takto prodlužují do prvních týdnů periody příští.
Jestliže se určité výdaje povolují jen na nejbližší rok, vzniká otázka, co se má díti, kdyby nebyl r. včas schválen a povolen. To závisí na positivních normách toho kterého právního řádu. Není-li normy opačné, lze aspoň za to míti, že lze pokračovati v oněch aktech, které jsou založeny na jiných zákonných normách, není-li normy rozpočtové, tedy lze vybírati dále daně, poplatky atd., vypláceti platy závazné a p. To také je důvodem, že se někdy příjmy a výdaje toho druhu vyjímají z rozpočtů ročně schvalovaných (Anglie).
Počátek a konec finanční periody roční není žádnou otázkou zásadní a nemusí spadati v jedno s kalendářním rokem, jak tomu je zpravidla u hospodářství soukromých, a máme státy, kde počíná finanční perioda prvním červencem, jako státy, kde počíná prvním lednem. Pro volbu počátku finanční periody je důležito si pouze uvědomiti, že projednávání rozpočtu v parlamentě tomuto počátku bezprostředně předchází, že je schválení r-tu nejpolitičtějším aktem (proto se u nás musí předkládati napřed poslanecké sněmovně) a že třeba zvoliti pro jednání o něm v parlamentě vhodnou dobu. Za takovou se považuje u nás podzim (po sklizni), nikoli pozdní jaro. Na jižní polokouli by to tedy bylo jiné.
V. Sdělávání a provádění r-tu. Kontrola. Rozpočet se sdělává hierarchicky od nejnižších rozpočtových míst; usnáší se na konec ve formě zákona finančního. To má svůj význam politický a svůj význam právní. Politicky je důležité, že o struktuře státního r-tu rozhoduje týž činitel, který rozhoduje o zákonech; v demokratických republikách je to tedy parlament na rozdíl od vlády. Parlament tu „hospodaří" administruje, rozhoduje o upotřebení a opatřování státních prostředků; toto rozhodování určující směr státní působnosti se tedy staví na širší základnu, což jest důležité i pro obsah tohoto rozhodování. Ideál člověka a národa se utváří „demokraticky". Protože parlament při sdělávání r-tu hospodaří (a administruje) státními prostředky, tu — béře-li toto hospodaření a rozhodování na sebe podobu zákona — říká se tomuto zákonu zákon správní, formální, na rozdíl od oněch zákonných norem, které ukládají povinnosti občanům. A zákon finanční obsahuje normy potud, že klade rozhodování vlády určité meze; vedle těchto norem má finanční zákon i obsah mimo normativní. Zákonnou podobou rozpočtu zdůrazňuje se jeho závaznost.
Provádění r-tu náleží výkonné moci, ať už celé vládě nebo jednotlivým jejím členům či úřadům vládou nebo ministry k tomu pověřeným. Vynikající účast náleží všude finanční správě, která představuje hodnotící ústředí státního hospodářství a proto se k důležitějším disposicím vyžaduje jejího svolení, někdy i tenkráte, když disponuje většina vlády. U nás je třeba souhlasu finanční správy pouze k větším disposicím jednotlivých resortů a k virementům přípustným. V některých státech je postavení finančního ministra mnohem vlivnější (má veto). Pro rozpočtové disposice mohou platiti různé obmezující normy. Takovým obmezením jest, vyžaduje-li se — jak bylo právě vyloženo — k disposici souhlasu finanční správy. Ochranou proti překročení rozpočtu jest, nesmí-li resort vydati z řádných výdajů měsíčně více nežli dvanáctinu a p. Časové shody mezi výdaji a příjmy se chce dosáhnouti časovým přesunem subvencí na podzim, dobu to zvýšených příjmů a p. Provádění r-tu vyžaduje organisace služby účetní a pokladní.
Provádění r-tu stojí pod stálou kontrolou. Kontrola je buď formální (účetně technická a právní) anebo materielní (rozpočtová a účelová). Účetně technická kontrola se táže po adjustování platebního příkazu (vychází-li od kompetentního místa, je-li formálně správně proveden, doložen atd.); právní kontrola se týče právního titulu, který je podkladem platebního příkazu. Rozpočtová kontrola zjistí, odpovídá-li výdaj r-tu, účelová kontrola se táže, bylo-li peněz použito co nejúčelněji anebo bylo-li možno dosaženého účelu dosáhnouti laciněji. Kontrolní služba jest organisována v ústředním kontrolním úřadě a v účtárnách přičleněných k jednotlivým správním úřadům. O provedení r-tu sestavuje se účetní uzávěrka, a to pravidelně finanční správou (finančním ministerstvem) nebo též někde ještě ústředním kontrolním úřadem, a předkládá se parlamentu ke schválení, jež se neděje už zákonem. Neschválení neruší výdajů provedených; porušení norem rozpočtových může založiti odpovědnost vlády a ministrů, která je politická (ztráta majority v parlamentě, jež má v parlamentně demokratickém státu v zápětí pád vlády) anebo právní, která jest podle platných norem předmětem řízení soudního.
Literatura.
Z finančně-vědeckých monografií věnovaných r-tu srov. zejména: M. Heckel: „Das Budget" (Lipsko 1898); K. Willgren: „Das Staatsbudget, dessen Aufbau und Verhaltnis zur Staatsrechnung" (Berlin-Helsingfors 1899); R. Stourm: „Le Budget" (5. vyd., Paříž 1906); G. Jèze: „Le Budget" (Traité de science des finances I., Paříž 1910) a téhož autora: „Théorie générale du Budget" (2. díl 6. vydání „Cours de science des finances et de législation financière francaise", Paříž 1922); upravený překlad tohoto díla vydal německy F. Neumark: „Allgemeine Theorie des Budgets" (Tübingen 1927). — Zpracování otázek týkajících se r-tu podává dále každá učebnice a soustava finanční vědy, z nichž velmi podrobně se r-tem zabývají zejména dvě z nejvýznamnějších děl: A. Wagner: „Finanzwissenschaft, I." (3. vyd., Lipsko 1883, jako součást „Lehr- und Handbuch der politischen Ökonomie"); P. Leroy-Beaulieu: „Traité de la science des Finances, II." (8. vyd., Paříž 1912). V české literatuře o r-tu pojednávají tiskem vydané universitní přednášky A. Bráfa: „Finanční věda" (Praha 1915) a V. Funka: „Finanční věda, I." (3. vyd., Všehrd 1929); podrobněji moje „Finanční věda" (Praha 1929); též německy: „Finanzwissenschaft", (Brno 1931); stručnou informaci podává u nás brožura E. Kalluse: „Státní rozpočet" (Praha 1926).
Karel Engliš.

B. Rozpočet s hlediska právního.
(Rozpočtové právo.)

I. Vývoj, pojem a problematika rozpočtového práva.

1. Vývoj a pojem rozpočtového práva.
Rozpočtové právo, jehož předmětem je právní stránka státního r-tu, je právním odvětvím poměrně mladým, neboť jeho vznik je v úzké souvislosti s existencí moderního ústavního státu, jehož počátky sahají jen v Anglii a Francii do stol. XVIII., kdežto v ostatní Evropě počínají teprve většinou až v druhé polovici XIX. stol.
Jediný stát, totiž Anglie, uchoval si při tom určitou vývojovou kontinuitu, která pro právo rozpočtové leží ve stavovském povolování berní panovníkovi. R. 1689 anglický Bill of Rights definitivně kodifikoval toto právo parlamentu, jehož uplatňování v Anglii sahá až do nejzazšího středověku. Druhým článkem vývojového řetězu (vedle stavovského povolování daní) byla porada stavů (sněmů) o povolení královských výdajů, zejména na vojsko, konaná v souvislosti s povoláváním příjmů. V Anglii dálo se tak přikázáním určitých příjmů určitým výdajům, což v parlamentě bylo provedeno formou apropriační klausule, která stanovovala, že povolených příjmů lze použíti jen k určitým účelům; r. 1665 dal Karel II. souhlas k tomuto způsobu povolení příjmů a od té doby vzrůstá ingerence parlamentu na výdajové hospodářství panovníkovo resp. vlády. Revoluce z r. 1688 přinesla zásadu každoročního usnášení se o příjmech a vydáních a tím i sankcionovala počátek postupně rostoucí moci parlamentu na výdajové hospodářství státní přes to, že ingerence vztahovala se jen na příjmy nově povolované a každoročně obnovované a nikoliv na daňové příjmy povolené jednou provždy, z nichž hradila se značná část státních výdajů. Ve Francii trvala tradice povolování státních příjmů generálními stavy do r. 1614, potom byla kontinuita přerušena až do r. 1789, kdy vlivem anglické prakse a konstituční ideologie došlo zde k rozsáhlému uplatnění pravomoci sněmovních sborů na vedení státního hospodářství. Teprve však charta ze 4. VI. 1814 a ústavní prakse za Restaurace po r. 1815 dala základ k tradičním rozpočtovým právům konstitučního parlamentu, která byla v plném rozsahu poprvé kodifikována v ústavě belgické z. r. 1831. V Německu a ve střední Evropě potrvala kontinuita stavovského povolování berní sice až do XIX. stol., ale vlivem silného absolutismu panovnického stalo se zde toto právo bezvýznamnou formalitou. Ústavní život počínající tu většinou až od pol. XIX. stol. hledal si proto cizí vzory a našel je ve vzorné soustavě mezi tím vybudovaného rozpočtového práva francouzského ve formulaci belgické ústavy z r. 1831. Úprava rozpočtového práva v ústavě pruské z r. 1850 a v rakouské z r. 1867 stojí pod zřejmým vlivem kodifikace belgické, která stala se brzy vzorem i pro ostatní státy přecházející ke konstitucionalismu.
Od počátků moderního ústavního života, který datuje se pro kontinentální Evropu rokem 1789 a projevuje se soustavně od r. 1815 do r. 1848 v západní Evropě, od této doby pak i v Evropě střední, bylo rozpočtové právo soustavou ústavně zaručených práv parlamentu k ingerenci na státní příjmy a výdaje. Tato ingerence projevovala se každoročním jich povolováním vládě pro budoucí rozpočtovou periodu a kontrolou hospodářských výsledků prošlého rozpočtového roku, při čemž byly více či méně uplatňovány sankce parlamentu při nedodržení povolených preliminářů.
Se vzrůstem státních úkolů, jimž byl nucen přizpůsobiti se rozsah státních výdajů a příjmů, stalo se brzy nutným kodifikovati jednotné a obsáhlé předpisy pro vedení státního hospodářství a jeho kontrolu, což stalo se pravidelně zvláštními zákony nebo dekrety, zvanými po většině předpisy komptabilitními. V mnohých státech stalo se tak v souvislosti s úpravou organisace a kompetence nejvyššího orgánu kontrolního a účetního, který v zemích s plným ústavním životem stal se odborným orgánem jsoucím k disposici parlamentu při provádění jeho kontrolní působnosti v oboru státního hospodářství. Obor rozpočtového práva vzrostl takto velmi značně z původního úzkého souboru předpisů ústavně-právních na stále se šířící komplex rozpočtového práva správního, které mimo to z původních „subjektivních" práv parlamentu vůči vládě změnilo se v komplex objektivně-právních předpisů upravujících složitý chod státně hospodářského mechanismu.
Do konce XIX. stol. stalo se v právní vědě obvyklým zařazovati ústavně-rozpočtové předpisy do discipliny práva státního (ústavního v širším slova smyslu), kdežto ostatní předpisy rozpočtové byly buď shrnovány do práva správního nebo do discipliny státního účetnictví. Ve Francii stalo se běžným pojednávati o souboru celého rozpočtového práva (ústavního i správního) ve vědě finanční, při čemž byly ovšem v právu ústavním a správním řešeny dále základní otázky rozpočtově-právní. Koncem XIX. stol. nově vznikající disciplina finančního práva zmocnila se rovněž oboru práva rozpočtového a zařadila je do ústavně-finančních a správně-finančních partií této discipliny.
Další vědecký vývoj a pevné zařazení tohoto právního odvětví brzděno jest tím, že v mnohých státech, zejména středoevropských, nedošlo dosud k rozsáhlejší kodifikaci celého oboru rozpočtového práva, jehož úprava je namnoze obsažena v řadě nařízení, dekretů a instrukcí účetních povětšině značně starého data. Naproti tomu státy západoevropské vlivem vzoru francouzského (ordonance z r. 1822 a 1838) mohou se pochlubiti velmi dokonalými soubornými kodifikacemi rozpočtově-správních předpisů. Tak Francie nově kodifikovala tyto předpisy dekretem z r. 1862, Belgie r. 1846 a r. 1868, Španělsko r. 1870, Itálie r. 1884/5, Švýcarsko r. 1877. V německých zemích po nezdařeném pokusu o kodifikaci říšského rozpočtového práva v letech sedmdesátých kodifikovalo rozpočtové předpisy podle vzoru neuzákoněné osnovy říšské Hesensko r. 1879, Bádensko 1888, Prusko 1898, Sasko 1904, Bavorsko 1907, říše Německá teprve r. 1922 a po jejím vzoru i další německé země. Kodifikace německé, k nímž přistupuje ještě rakouská z r. 1863 a 1866, nedostihují ovšem co do důkladnosti a rozsahu na př. kodifikaci francouzskou z r. 1862 o 883 článcích, která zůstává nadále vzorem dokonalého rozpočtového řádu.
Za dnešního stavu, kdy stalo se běžným rozlišovati v rozpočtovém hospodářství státním čtyři tradiční stadia, totiž: přípravu a sestavení r-tu, ústavní projednání a schválení r-tu, provádění r-tu a konečně kontrolu rozpočtového hospodaření, rozumí se rozpočtovým právem úhrn všech právních předpisů vztahujících se na tato čtyři rozpočtová stadia. S tímto výměrem kryje se v podstatě i Jellinkova definice rozpočtového práva (srov. heslo „Budgetrecht" v Handwörterbuch der Staatswissenschaften III (3. vyd. 1909, str. 308): „Unter Budgetrecht wird nun die Gesamtheit der Rechtssätze verstanden, welche sich im konstitutionellen Staat auf die Art und Weise des Zustandekommens des Finanzgesetzes, die Bedingungen der Erhebung von Steuern und anderer Auflagen, die Kontrolle der dem Finanzgesetz gemäß zu führenden Verwaltung beziehen, mit anderen Worten, die verfassungsmäßigen Bedingungen und Schranken der Finanzverwaltung. Während so der Begriff Budgetrecht im objektiven Sinne gefaßt wird, gebraucht man ihn auch im subjektiven Sinne ais die Gesamtbeit der Rechte der Volksvertretung in Beziehung auf die staatliche Finanzverwaltung."
V tomto rozsahu bude také dále stručně pojednáno o celkové problematice rozpočtového práva cizího i československého.
2. Problematika rozpočtového práva.
Máme-li na mysli čtyři zmíněná stadia rozpočtová, objeví se nám v každém z nich při poznávání jednotlivých soustav rozpočtového práva hlavní problémy, jež vyžádaly si určité právní úpravy; upozorníme předběžně a souhrnně na tyto otázky, jež podrobněji rozvedeme při líčení jednotlivých rozpočtových soustav.
Ve stadiu přípravy rozpočtu je otázkou, má-li sestavení r-tu býti svěřeno administrativě či zákonodárným sborům resp. jaký podíl připadá každému z těchto činitelů. Ve stadiu administrativní přípravy r-tu je předmětem zájmu, jaké postavení zaujímá ministr financí při plnění tohoto úkolu, zda-li rovnocenné vůči ostatním resortům, či privilegované. Pokud jde o samu sestavu rozpočtovou, ptáme se po logice jejího členění v souvislosti s právním významem toho kterého uspořádání (pořad výdajů a příjmů, potom další jejich členění). Aktuelní je tu dále otázka periody rozpočtové (jejího počátku a trvání), otázka účetně-technické povahy r-tu (pokladní r., náležitostní či smíšený), dále otázka rozpočtových zásad (jednoty a úplnosti r-tu, specialisace a vázanosti, bruto a neto r-tu). Sem patří i řada finančně-politických otázek, zasahujících svým řešením do struktury rozpočtové (na př. privilegování určitých výdajových úkolů určitými příjmy a pod.) a rovněž i otázka finančně-technické metody, podle níž se postupuje při stanovení čísel příjmových a výdajových. S ústavně-právní povahou r-tu souvisí otázka jeho konstantnosti či proměnlivosti (vzor anglický a contr. kontinentálního), po válce stalo se aktuelním rozlišovati mezi rozpočtem státní správy a contr. státních podniků komerčně vedených; sem patří i rozpočtové vypořádání se hospodářství státního s hospodářstvím autonomních svazků (otázka r-tových údělů resp. dotací samosprávných).
Přejdeme-li do stadia ústavního projednávání a konečného schválení rozpočtu, pohybujeme se na půdě otázek původního ústavního rozpočtového práva a máme před sebou úpravu hlavního problému, totiž vymezení kompetence legislativy a exekutivy při definitivním stanovení r-tu; prakticky staví se tato otázka tak, má-li parlament právo měniti r. vládou předložený. Při soustavě dvoukomorové vzniká další otázka, jak je upravena rozpočtová kompetence obou sněmoven, zda na podkladě zásady priority dolní sněmovny či její supremacie, nebo na podkladě vzájemné rovnosti obou komor. V popředí zájmu jsou dále otázky parlamentní techniky při projednávání r-tu (metoda výborová, projednávání celým sněmem, postup jednání ve výborech a v plénu atd.) a způsob parlamentního schválení v souvislosti s právním významem r-tu (schválení r-tu výdajového, příjmového, specialisace vot čili kapitol rozpočtových atd.). Konečně klade se otázka projednání r-tu definitivního a provisorního (rozpočtové dvanáctiny a pod.) a možnost eventuelního hospodaření bez schváleného r-tu, což souvisí úzce s ústavně-právní povahou r-tu.
Stadium provádění rozpočtu musí řešiti otázku kompetenční úpravy při hospodaření povolenými příjmy a výdaji (centralisace kompetence u ministerstva financí, decentralisace poukazovacího práva u jednotlivých resortů atd.) a hlavně otázku vhodné soustavy účetní a pokladní v to čítaje správní kontrolu, což tvoří dohromady velmi rozsáhlý komplex organisačních otázek připínajících se úzce k r-tu. Specielně jde tu o vliv, který je přiznán v té které soustavě ministru financí a jednotlivým jeho orgánům, které jsou buď exponovány v resortní správě za účelem preventivní kontroly, nebo podléhají jeho ingerenci přímo v soustavě pokladen nebo nepřímo v organisaci účtáren; dále jde o uplatnění jeho vlivu na výdajové hospodářství úřadů poukazovacích (předběžné visum před realisací výdaje, otázka měsíčních výdajových účtů atp.). Ve stadiu provádění r-tu jdou reflexy znovu od správy k parlamentu v případě povolování dodatečných úvěrů event. i v případě virementů. Do stadia provádění r-tu spadá dále otázka uzavření účtů rozpočtových po skončení účetní periody (systém pokladní, náležitostní či smíšený) a otázka kompetence k sestavení těchto účtů (účty resortní, účet centrální sestavovaný většinou ministerstvem financí a j.).
Tím přicházíme k otázce kontroly rozpočtového hospodaření, jíž rozumí se kontrola exekutivy parlamentem resp. zvláštním odborným orgánem účetně-kontrolním. V popředí je tu otázka organisace a kompetence tohoto orgánu (kontrola preventivní či aposteriorní, vůči pokladnám či poukazovacím úřadům a pod.). Jde dále o úpravu poměru účetně-kontrolního orgánu k parlamentu na jedné straně a k exekutivě na straně druhé, dále o formu schvalování závěrečných účtů parlamentem a o účast účetně-kontrolního orgánu při této činnosti, o udílení absolutoria a výtek parlamentem vládě při schvalování závěrečných účtů, o konvalidaci rozpočtových překročení při této příležitosti konstatovaných atd.
Tímto stručným výpočtem jsou zachyceny hlavní problémy rozpočtového práva, jež žádají si positivní právní úpravy v každé rozpočtové soustavě. V dalších výkladech seznáme, jak nejvýznamnější světové rozpočtové systémy vypořádaly se v positivní úpravě s jednotlivými rozpočtově-právními otázkami. Před tím jest však ještě věnovati pozornost kardinální rozpočtově-právní otázce, totiž právní povaze rozpočtu, jejíž řešení stojí od doby zavedení konstitucionalismu v popředí literárně-vědeckého i prakticky politického zájmu.
3. Právní povaha rozpočtu.
Otázka po právní povaze r-tu může být sice zodpovězena různě s hlediska jednotlivých právních řádů a v nich uplatněných rozpočtových systémů, avšak přes to lze získati při řešení tohoto problému některé všeobecně platné poznatky, které je pak možno s příslušnými modifikacemi aplikovati na jednotlivé rozpočtové soustavy.
K charakteristice této otázky jest uvésti, že stala se středem problematiky rozpočtového práva v moderním státě ústavním a právním, v němž došla uplatnění zásada, že každý veřejný příjem a vydání musí spočívati na právním podkladě. Fungování veřejné správy je takto odvislým od řady norem opravňujících veřejné orgány k získávání příjmů a zmocňujících je ke konání výdajů, kteréžto normy se pravidelně vyskytují ve formě zákonů. Právní fundování příjmů a výdajů má svůj reflex v hospodářské nutnosti číselné sestavy všech příjmů a výdajů v jednom přehledném ústředním aktu (rozpočtu), který stává se pak základem dalšího hospodaření veřejné správy. Má-li tento hospodářský akt zvaný rozpočtem býti i právně závazným pro státní orgány, je třeba jej vybaviti určitou právní relevancí. Stalo se proto v ústavním a právním státě pravidlem, že rozpočtovému aktu bývá propůjčena forma zákona, aby tím byla nade vší pochybnost stanovena vázanost orgánů státní správy postupovati v rámci číselných mezí r-tu. Takto vzniká aktuelnost otázky právní povahy r-tu, neboť z této povahy především je nutno vyvoditi právní poměr rozpočtového aktu k soustavě individuelních právních titulů příjmových a výdajových, s čímž souvisí úzce otázka, jaký právní stav má nastati v případě, nedošlo-li k pravoplatnému uzákonění r-tu. Pendantem této problematiky je právní úprava vzájemného poměru různých veřejných orgánů, z nichž jedny jsou kompetentními k povolení příjmů a vydání (parlament), kdežto druhé jsou povinny a zmocněny k vedení státního hospodářství a ke konání jednotlivých příjmových a výdajových funkcí (vláda a státní správa). Celková tato problematika obou okruhů otázek vystupuje v disciplině státního práva jednotně jako problém právní povahy rozpočtu; jeho řešení patří k velmi sporným otázkám nejen v oboru státního práva, nýbrž i v samé právní teorii.
V těchto disciplinách zavdalo řešení naznačeného problému podnět k vytvoření nauky o formálních a materielních zákonech, již lze dodnes označiti za panující mínění v literatuře státního práva. Tvůrcem jejím je P. Laband, který ve své monografii „Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preußischen Verfassungsurkunde usw." (1871) první formuloval soustavně její důsledky pro posuzování r-tu v pruském státním právu a získal tak této nauce souhlas převážné většiny státovědců nejen v Německu (Gneist, Fricker, Gerber, Jellinek, G. Meyer, Anschütz, Gareis, Bornhak, Seydel a řada jiných), nýbrž i ve Francii (Esmein, Duguit a j.) a v Italii.
Východiskem této nauky u Labanda je konstituční rozdělení státní činnosti na tři státní moci resp. funkce (zákonodárnou, výkonnou a soudcovskou), s nímž spojil právně-teoretickou konstrukci zákona definovav jej materielně jako „rechtsverbindliche Anordnung eines Rechtssatzes". Závěr vyvozený Labandem z těchto dvou premis byl ten, že každá ze jmenovaných tří státních funkcí má svoje specifické právní produkty (zákon, správní akt, rozsudek) a že nositelé těchto funkcí jsou zásadně vázáni držeti se vyhraněných kompetenčních mezí. Pokud jde o zákony, neděje se tak v'případech, kdy positivní právo nařizuje formu zákona pro obsah, který svou povahou není „Rechtssatz", nýbrž něco jiného, na př. akt správní. Tak je tomu hlavně při rozpočtu, který je svou povahou účtem o státních příjmech a vydáních příštího roku a upravuje tedy vnitřní fungování správy jsa aktem správním adresovaným svým obsahem orgánům státní správy. Ježto pro jeho právní relevanci je ústavou předepsána forma zákona, nemůže tu jít — hledíc k obsahu — o zákon materielní (resp. Rechtsgesetz), nýbrž o pouhý zákon formální (správní akt ve formě zákona resp. Verwaltungsgesetz). Důležitými jsou nyní důsledky, jež z této koncepce vyvodili Laband a jeho stoupenci pro obor rozpočtového práva. Ze zákonné formy r-tu vyplývá Labandovi především formální právní moc rozpočtového zákona, tedy skutečnost, že nemůže být změněn nebo zrušen jinak než zase cestou zákona. Po stránce věcné znamená zákonná forma r-tu, že vládě uděluje se dopředu schválení parlamentem k vedení státního hospodářství (Entlastung der Regierung von der Verantwortlichkeit gegen Parlament). Naproti tomu z obsahové povahy r-tu jako správního aktu plyne především vázanost parlamentu k jeho schválení, pokud jde o příjmy a výdaje spočívající na zákonných titulech; tyto právní tituly totiž — pokud nejsou zrušeny adekvátně, t. j. materielním zákonem — nacházejí se v materielní právní moci a nemohou být zrušeny správním aktem, byť byl vybaven i formou (formálního) zákona. V důsledku formálně-právní povahy r-tu zůstává tento dále správním aktem a jeho porušení nemůže býti kvalifikováno jako čin protiprávní resp. protizákonný (rechts-, gesetzwidrige Handlung); proto překročení r-tu nemohou míti normálních důsledků protiprávnosti, nýbrž vyžadují jen dodatečného schválení parlamentem. Z vylíčené právní povahy r-tu podává se Labandovi hlavně řešení právních důsledků pro případ, že nedojde ke schválení r-tu parlamentem řádnou formou. Ústavy, jak známo, nemají pravidelně pro takový případ žádných positivních ustanovení, řešících otázku dalšího postupu vlády. Laband dedukuje, že ústavní právo je v tomto případě vzíti jako logický celek, který nemá mezer a musí tudíž podávati určité právní řešení, třebas není tu výslovných právních předpisů. Východisko nachází Laband v aplikaci obecných konstitučních zásad, podle nichž je míti za to, že ústava dává vládě všeobecné zmocnění k vedení státní správy i bez normálně schváleného r-tu. Vzhledem k ústavním předpisům vyžadujícím takové schválení, staví se vláda jen do situace, že hospodaříc podle neschváleného r-tu činí tak na vlastní odpovědnost vůči parlamentu, který proto může uplatňovati vůči vládě příslušející mu práva, ale nemůže žádati, aby vláda zastavila svoji správní činnost. Laband popírá, že by rozpočtový zákon uděloval vládě nějaké konkrétní zmocnění k vedení státních záležitostí, bez něhož by toto bylo nezákonné nebo protiústavní, a konstatuje, že při správnosti hořejší these bylo by nutným žádati takové každoroční zmocnění ku provádění každého platného zákona, což by vedlo ad absurdum. Také okolnost, že jde v tomto případě o porušení toliko formálního zákona, jest rozhodující pro event. aplikaci sankcí, které musí býti jiné povahy, než při protizákonném jednání porušujícím materielní zákon.
Pro posouzení této Labandovy nauky nesmí býti zapomenuto, že její argumentace spočívala na basi německých ústav z XIX. stol., které většinou uznávaly princip monarchický se všemi jeho důsledky, zejména s oním, že panovník stojí v čele moci výkonné, která není odpovědna parlamentu representují čímu moc zákonodárnou. Tím se vysvětluje i základní tendence Labandovy nauky, dáti totiž výkonné moci právní podklad pro případ konfliktu s parlamentem. Takový konflikt vlády s parlamentem byl na př. velmi častý v předválečných Uhrách od r. 1898, kdy docházelo často k rozpočtovému stavu ex lex, za něhož vláda nebyla ani povšechně zmocněna k vybírání daní a konání výdajů a vedla státní hospodářství jen z titulu stavu nouze, za něhož došlo i k odpírání placení daní, pokud nebyl r. parlamentem schválen. Aktualitou byl takový konflikt též v Prusku v letech 1862 až 1866, kdy vláda hospodařila na základě r-tu schváleného jen horní sněmovnou. Právní řešení tohoto konfliktu stalo se v Prusku formou zvláštního indemnitního zákona z r. 1866, jímž bylo sněmovnou dodatečně schváleno vedení státního hospodářství za zmíněná léta; podobně bylo tomu i v Uhrách. Tento konflikt byl též hlavním popudem Labandovi a Gneistovi ke konstrukci nauky o formálních a materielních zákonech a k charakterisaci r-tu jako zákona formálního s všemi shora uvedenými důsledky; odtud nauka Labandova nese zřejmé stopy politické tendenčnosti.
V Německu doznala Labandova nauka se zřetelem k problému právní povahy r-tu určitých modifikací zejména pod vlivem argumentace G. Jellinka. Tento označil po stránce ideové za prvního tvůrce nauky o formálních a materielních zákonech J. J. Rousseaua (což je sporným; viz vývody Carré de Malberga, 1. c. I., str. 276 a násl.) a rozšířil pojem formálních zákonů i na právní výroky ve formě zákona; jich typem jsou na př. anglické private bills. Pokud jde o r., konstatuje sice Jellinek, že formou rozpočtového zákona nedává se vládě zmocnění k vedení státního hospodářství, ale že vzhledem k výslovnému znění ústav kodifikujících povinnost každoročního schvalování r-tu parlamentem je rozpočtový zákon nutnou podmínkou rozpočtové ústavnosti. Pro případ konfliktu vlády s parlamentem v otázce r-tu staví se Jellinek oproti Labandovi na stanovisko, že při nedostatku positivně-právních ustanovení nelze řešit juristicky otázku, je-li vláda oprávněna hospodařiti bez schváleného rozpočtu a jaké jsou toho důsledky; tento stav je zřejmě protiústavním a jeho řešení je otázkou politické moci. Ústavně-právně jest pouze jistým, že právní konvalidace rozpočtového stavu ex lex může se státi jen udělením parlamentního souhlasu vládě. Formulace Jellinkova má v literatuře hlavně ten význam, že její politické závěry otevřely nauce o formálních a materielních zákonech cestu k recepci v právu francouzském, kde došla ve státoprávní literatuře téměř všeobecného uznání.
Poslední významnější pokus o novou formulaci právní povahy r-tu na podkladě nauky o formálních zákonech učinil J. Hatschek (Deutsches und Preußisches Staatsrecht, II., str. 204 a násl.), opřev se jednak o novou ústavně-právní situaci v poválečném Německu, danou zavedením parlamentně-demokratického režimu, jednak použiv teoretických konstrukcí Kormannových (z jeho spisu: „System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte", 1910). Se svého hlediska definuje Hatschek r. jako právní jednání (Rechtsgeschäft) uzavírané každoročně mezi vládou a parlamentem, jehož obsahem jest schválení budoucích příjmů a výdajů. Tato definice zakládá se na rozlišování mezi právním jednáním (Rechtsgeschäft) a právním činem (Rechtshandlung), které vnesl z oboru civilněprávních do státoprávních citovaný Kormann. Dle něho záleží rozdíl v tom, že při právním činu nastávají právní účinky bez ohledu na vůli jednajícího (tedy ex lege), kdežto při právním jednání teprve v důsledku projevu vůle jednajícího. Hatschek aplikoval toto rozlišení na právo rozpočtové, souhlasí s kvalifikací r-tu jako správního aktu a konstatoval, že Laband konstruoval r. jako právní čin (Rechtshandlung), kdežto správnou jest konstrukce r-tu jako právního jednání (Rechtsgeschäft) uzavřeného ve formě zákona, ježto ústavně-právní účinky mohou být dosaženy jen projevem shodné vůle parlamentu a vlády. Koncepce J. Hatschka, který rozvíjí velmi podrobně její kasuistické důsledky na příkladech německého ústavně-rozpočtového práva v konfrontaci s koncepcemi ostatními, zejména Labandovou, je zřejmě odvislou od uznání formulací Kormannových, a to nejen s hlediska státního práva, nýbrž i s hlediska právní teorie (noetiky) vůbec, kde je zásadně pochybenou; pro obor státního práva byla Hatschkova formulace odmítnuta na př. Stier-Somloem (srov. heslo „Budgetrecht" v Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, I., 1926, str. 823 a téhož autora „Deutsches Reichs- und Lan-des-Staatsrecht" I. § 100).
Zmíněná recepce nauky o formálních a materielních zákonech ve Francii vyžádala si tu vzhledem k odlišné ústavně-právní povaze francouzského r-tu ještě dalších modifikací jdoucích i přes koncepci Jellinkovu. S hlediska ústavního platí ve Francii totiž zásada, že státní příjmy daňového charakteru, třebas byly kodifikovány ve speciálních zákonech, jest vláda oprávněna vybírati jen v rozpočtovém období uvedeném v rozpočtovém zákoně (podrobnosti viz níže), což výslovně jest konstatováno v každoročně vydaném finančním (rozpočtovém) zákoně francouzském, který hrozí současně právními sankcemi při nedodržení této zásady. Esmein a Duguit jako hlavní representanti nauky ústavního práva přijavší koncepci r-tu jako formálního zákona rozlišují proto při pojednání o právní povaze r-tu především toto rozpočtově-právní ustanovení o každoročním povolování daňových příjmů, přiznávajíce mu povahu zákona materielního; to proto, že ročním obnovováním platnosti daňových zákonů zavádějí se vlastně tyto daně vždy znova. Pokud jde o ostatní obsah rozpočtového zákona — ať jde o příjmy nedaňové povahy nebo o státní výdaje — kvalifikují jeho právní charakter jako správní akt (Esmein: „Un acte d'administration supérieure), jehož schválení parlamentem je podmínkou rozpočtové ústavnosti (Duguit: „Un acte administratif condition"). Ústavně-právní teorie vyvozuje z této povahy rozpočtového zákona jak vázanost parlamentu k povolení výdajů založených na zákonných titulech, tak i vázanost státní správy na rámec daný zákony při provádění r-tu. Nejdůslednějším zastáncem koncepce, že r. s hlediska právního není než správním aktem zvláštní povahy, jest ve Francii G. Jèze. Tento autor konstatuje, že v oněch případech, kdy ústava nebo jiné positivně-právní předpisy vyžadují každoročního povolení ať příjmů, ať výdajů parlamentem, děje se tak vždy za předpokladu ochrany subjektivních práv třetích osob, při čemž r. vykazuje právní povahu podmiňujícího aktu (acte-condition). V případech, kdy není třeba výslovného povolení příjmů či výdajů a dochází pouze k číselné sestavě formou rozpočtového prelimináře bez zákonné relevance. Jèze soudí, že r. nemá vůbec žádného právního významu. Pod právním významem r-tu rozumí Jèze takto vlastně jeho charakter jako materielního zákona (loi proprement dite) a pokud jde o charakterisaci r-tu jako aktu správního, ne vyslovuje se blíže o povaze tohoto aktu (srov. na př. jeho „Budget”, 1910, str. 48 a násl.).
Nauka o r-tu jako správním aktu ve formě zákona narazila ovšem též na odpůrce, z nichž v Německu nejvýznamnějšími jsou Hänel, Zorn a Martitz, ve Francii Carré de Malberg a v Itálii Vitagliano; přihlédneme stručně i k argumentaci těchto autorů.
Většina jich vychází ze základní these, že není právně relevantního rozdílu mezi formálními a materielními zákony, že za konstitučního režimu jest pouze jediná koncepce zákona, totiž materielního, který obsahuje obecně závazné právní předpisy a že r. jest nutně takovým zákonem stanovícím komplex závazných právních předpisů o státních příjmech a výdajích. Hänel odůvodňuje tuto konstrukci tak, že forma zákona dodává každému obsahu povahy právního pravidla (des Rechtssatzes), v důsledku jehož obrací se pak zákon k úpravě určitých poměrů ať občanských, ať správních. Při zákonném charakteru r-tu odůvodňuje Hänel rovněž vázanost parlamentu k povolení příjmů a výdajů podle zákonného statu quo právních titulů. Povolení r-tu formou zákona stotožňuje s apropriací příjmů pro povolené výdaje (v anglickém smyslu, o čemž viz dále), na základě čehož dostává se vládě teprve zmocnění k vedení státního hospodářství. Bez tohoto ústavně-rozpočtového zmocnění je činnost vlády protiústavní a je stíhána právními důsledky každé protiústavnosti. Carré de Malberg bojuje proti zneuznání zákonité povahy r-tu jinak, totiž na základě své právní teorie, která popírá správnost rozlišování mezi formálními a materielními zákony, a to i specielně s hlediska positivního práva francouzského, které nedává žádného podnětu ke konstrukci tohoto rozdílu. Pojem zákona je pojmem čistě formálním, jsa určen konstitučně-legislativní metodou svého orgánního vzniku bez ohledu na obsah, který není jeho specifickým znakem; „Rechtssatz” resp. „règle de droit” nepovažuje tedy Malberg oproti Hänelovi za charakteristický obsah zákona. Proto i r., ať jde o povolení příjmů nebo výdajů, jest zákonem v důsledku ústavních předpisů povolávajících zákonodárný orgán k tomu, aby touto formou vydal „une disposition statutaire pour la durée de l’exercice qu’il vient régler" (1. c. I., str. 357). Vitagliano konečně dovozuje materielně-právní charakter rozpočtového zákona z toho, že jest zákonem, který propůjčuje kompetenci státním orgánům k tomu cíli, aby mohly prováděti platné projevy vůle a platná právní jednání ve jménu a na účet státu v mezích zákonitě stanovených (1. c. str. 399).
Přes to, že spor o právní povahu r-tu vyústil v panující nauku charakterisující jej jako formální zákon, nelze otázku v tomto stadiu považovati za definitivně vyřešenu. Souvislost celé nauky o formálních a materielních zákonech se základními problémy právně-noetickými je každému zřejmou a je přirozeno, že revise a kritika dosavadní právní teorie musí zasáhnouti i nauku o formálních a materielních zákonech. Takovouto velkorysou revisi a kritiku právní teorie i dogmatiky podniká v posledním čtvrtstoletí t. zv. normativní teorie právní representovaná zejména Kelsenem a Weyrem. Nauka o formálních a materielních zákonech byla podrobena kritickému přezkoumání hlavně Kelsenem, který vychází z povinnostního charakteru právní normy, jíž může se dostati jakéhokoliv obsahu. Za konstitučního režimu může kterýkoliv obsah býti zahrnut též do zákonné formy (Gesetzesform), kterémužto výrazu dává Kelsen přednost Rozpočet a rozpočtové právo. 841
před názvem formálního zákona. S hlediska právní teorie je dále relevantním, že proti sobě lze postaviti právní řád a státní správu, nikoliv zákonodárství a contrario administrativy a justice; státní správa představuje oproti právnímu řádu souhrn orgánů pověřených jeho prováděním. Právní řád obsahuje podle Kelsena jen právní předpisy materielní (zákony). Ježto správa je povinna plniti „vůli" právního řádu, potřebuje k tomu řadu předpokladů, které jsou takto podmínkou vzniku práv a povinností stanovených právním řádem. Pokud lze řadu vnitřních aktů správních k tomuto cíli směřujících shrnouti v určitý pojmový komplex, platí pro tyto akty, že nemohou být součástí právního řádu, jak namnoze tvrdí panující nauka o aktech správních.
S hlediska této koncepce lze formulovati několik závěrů i pro obor rozpočtového práva. R. je typickým komplexem správních aktů nacházejících se mimo právní řád a jako takový je tedy předpokladem pro to, aby se uskutečnily objektivní předpisy právního řádu. Za konstitučního režimu obvyklá existence r-tu ve formě zákona nemění nic na této jeho vlastní právní povaze, aniž však dá se z toho právnicky dedukovati závěr korunující koncepci Labandovu, že vláda je oprávněna v případě neschválení r-tu parlamentem vésti dále státní hospodářství bez nepříznivých právních účinků. Právně nesporným zůstává jednak, že neschválení r-tu parlamentem nemůže míti vlivu na právní platnost zákonných titulů ať výdajových ať příjmových (neustanovuje-li ústava něco jiného), jednak že poměr vlády a parlamentu je posuzovati s hlediska platných předpisů ústavních. V režimu parlamentně-demokratickém nelze si mysliti jiný právní poměr těchto orgánů při stanovení rozpočtového zákona než ten, který je předepsán ústavou a který předpokládá spolupráci vlády s parlamentem; každý jiný stav je neústavní s právními důsledky stíhajícími protiústavní jednání (ministerská odpovědnost, demise vlády a pod.). Politická tendence Labandovy nauky o formálních a materielních zákonech takto zcela mizí pod ryzím juristickým řešením problému právní povahy r-tu. K podobným závěrům přichází s hlediska normativní teorie i A. Merkl (1. c. český překlad II., str. 73 a n.), který proti Labandově nauce zdůrazňuje, že obsahuje-li ústava předpis o každoročním povolování r-tu parlamentem a opomíjí-li stanoviti, co má nastati v případě nepovolení r-tu, že jest míti zásadně za to, že „povolení rozpočtu je právním základem státního hospodářství, takže státní hospodářství, které by se dálo bez rozpočtového povolení, by právního základu postrádalo” (1. c. str. 75). Merkl přichází takto k závěru, že má-li ústava kompetenční předpis o každoročním povolování r-tu parlamentem a nedává-li vládě možnosti vésti státní hospodářství bez schválení r-tu, že rozpočtový zákon je conditio sine qua non všech finančně-správních aktů; finanční správa vykazuje tudíž za tohoto ústavního režimu větší zákonnou vázanost než všechna ostatní odvětví správy.
Literatura.
Kromě finančně-vědeckých děl citovaných v části A. tohoto hesla srovnej z ohromné literatury právní na př.: Laband: „Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preußischen Verfassungsurkunde usw." (1871); týž: „Staatsrecht des Deutschen Reichs", II. a IV. díl (5. vyd., 1914); Gneist: „Gesetz und Budget" (1879); Jellinek: „Gesetz und Verordnung" (1887) a téhož heslo: „Budgetrecht" v Handwörterhuch der Staatswissenschaften, III. (3. vyd., 1909); Meyer-Anschütz: „Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, III." (7. vyd., 1919); Seligman: „Begriff des Gesetzes" (1886); Anschütz: „Kritische Studien zur Lehre vom Rechtssatz und formellen Gesetz" (1891); Hänel: „Das Gesetz im formellen und materiellen Sinne" (Studien zum deutschen Staatsrecht, II., 2., 1888); Martitz: „Uber den konstitutionellen Begriff des Gesetzes nach deutschem Staatsrecht” (Zeitschrift f. g. Staatswissenschaft, roč. 36., 1880); Zorn: „Staatsrecht, I." (2. vyd., 1895); Seidler: „Budget und Budgetrecht im Staatshaushalte der konstitutionellen Monarchie” (1885); Hatschek: „Deutsches und preuBisches Staatsrecht, II." (1923); Kelsen: „Hauptprobleme der Staatsrechtslehre” (1911); Merkl: „Allgemeines Verwaltungsrecht" (1927; český překlad v 2 dílech v Englia-Weyrově „Sbírce” r. 1931/32); Esmein: „Élements de droitconstitutionnel” (7. vyd., 1921); Duguit: „Traité de droitconstitutionnel, I.—V." (1921—1925); Carré de Malberg: „Contribution á la théorie générale de l'État, I.” (1920); Vitagliano: „11 contemito giuridico della legge del bilancio” (1910). V české literatuře: Pražák: „Rakouské právo ústavní, III.” (2. vyd., 1902); týž: „Beiträge zum Budgetrecht und zur Lehre von den formellen Gesetzen” (Archiv für offentliches Recht, roč. 2., 1887); Hoetzel: „Nauka o správních aktech” (1907); Weyr: „Soustava čsl. práva státního” (2. vyd., 1924); Šafařík: „Zákony formální a materielní” (Časopis pro právní a státní vědu, roč. V., 1922); Drachovský: „Československé účetnictví státní” (4. vyd., 1920); týž: „Finanční rovnováha státní” (1911).

II. Hlavní soustavy práva rozpočtového.

1. Soustava angloamerická.
Anglie.
I. Struktura a hlavní zásady anglického rozpočtu. Základním charakteristickým znakem anglického „rozpočtu" (jména „budget" užívá se pravidelně jen v souvislosti „budgetspeech" označující finanční exposé kancléře pokladu přednesené v parlamentě koncem dubna resp. začátkem května) po stránce výdajové je rozlišení mezi výdaji koruně trvale povolenými a mezi výdaji ročně schvalovanými. Ony nazývají se výdaje konsolidovaného fondu (Charges on the Consolidated fund), tyto „Supply charges (services)". Výdaje konsolidovaného fondu utvořeného r. 1787 zahrnují dnes jednak civilní listu královské rodiny, platy některých nejvyšších funkcionářů státních (předsedy sněmovny, nejvyšších soudců, předsedy kontrolního úřadu atd.), výdaje na parlamentní volby a některé menší platy historického významu, jednak úrokovou službu státního dluhu. Všechny ostatní výdaje jsou předmětem každoročního schvalování parlamentem, jemuž jsou předloženy v úředních elaborátech zvaných „Estimates". Kvantitní poměr mezi permanentními a periodickými výdaji byl na př. v rozpočtovém r. 1912/13 asi 1 : 4 (1/5 výdajů konsolidovaného fondu, 4/5 výdajů ostatních); po válce se však poměr změnil pro poválečný vzrůst úrokové služby, takže na př. v rozpočtovém r. 1929/30 je mezi obojími výdaji poměr skoro 1 : 1 (srov. F. Heyer: „Das britische Finanzsystem", 1930). Rozpočtový dokument zahrnující výdaje „Supply services" a předkládaný parlamentu není jednotný, nýbrž skládá se z pěti samostatných elaborátů zahrnujících rozpočty jednotlivých odvětví státní správy: a) Estimates for Civil Service (zahrnují výdajové odvětví civilní státní správy); b) Estimates for Revenue departements (výdaje správy státních příjmů) a tři samostatné rozpočty vojenské: c) Air estimates (letectvo); d) Army estimates (pozemní vojsko) a e) Navy estimates (loďstvo). Každá z těchto rozpočtových skupin je rozdělena na řadu „kapitol" (votes), jež jsou samostatně schvalovány parlamentem, který tímto způsobem váže výdajovou správu v disposici povolenými prostředky. Virementy jsou povoleny jen po schválení kancléřem pokladu uvnitř jednotlivých vot (rozdělených dále na subheads a items) s určitou výjimkou ve prospěch výdajů vojenských, u nichž je možný virement v rámci všech vot celé skupiny. R. je sice sestaven podle bruto zásady, ale je do jisté míry neto rozpočtem potud, že ponechává každému správnímu odvětví jeho správní příjmy (appropriations in aid), jež v r-tu jsou zvláště vykázány, ale nejsou zahrnuty do úhrnné částky výdajů parlamentem povolených. Anglické rozpočtové právo specifikuje v r-tu dále úvěry, jež při skončení rozpočtového období nepropadají, jsou-li nevyčerpány; jsou to t. zv. grants in aid, jež musí býti v r-tu jako takové označeny. (Od těchto úvěrů nutno lišiti .stejně nazvané „grants in aid", jež představují státní úděly resp. příspěvky korporacím místní správy local government.)
Pokud jde o státní příjmy, rozlišuje anglické právo rozpočtové i zde jednak příjmy, jež byly trvale povoleny zvláštními zákony a nepotřebují tudíž periodického povolování ročního, jednak příjmy pouze na rok povolené, vyžadující tudíž každoročního schválení parlamentu; dnes je to hlavně z přímých daní Income tax, z nepřímých clo na čaj, jež jsou každoročně obnovovány s event. změnou v sazbě. R. státních příjmů není za tohoto právního stavu parlamentu podáván ve formě analogické r-tům výdajovým, nýbrž kancléř pokladu při pronesení svého exposé předkládá parlamentu t. zv. Financial Statement, tedy statistickou zprávu shrnující stav očekávaných příjmů v poměru k rozpočteným výdajům. Navržená opatření ve finančním exposé shrnují se do osnovy finanční (Finance bili), která po ústavním schválení stává se zákonem (Finance Act).
Rozpočtový rok anglický počíná 1. dubnem; rozpočtové hospodaření a účtování je založeno na principu r-tu pokladního, důsledkem čehož rozpočtová soustava anglická je typická svou rychlou a bezpečnou přehledností, která se neostýchá také publicity v denních, týdenních, měsíčních, čtvrtletních a výročních výkazech, které jsou stále o stavu výdajů a příjmů uveřejňovány.
II. Ústavní projednání a právní povaha anglického rozpočtu. Příprava anglického r-tu děje se od 1. října do 13. ledna a zahájena je cirkulářem ministerstva pokladu (Treasury Departement), které sestavuje z dílčích r-tů resortních jen r. civilní správy a departementu státních příjmů, předkládá je parlamentu v polovici ledna s průvodní zprávou státního tajemníka (Financial Secretary). R-ty vojenské sestavují si příslušné resorty samy a předkládají je parlamentu rovněž samy s důvodovými zprávami po sumárním schválení kancléřem pokladu event. kabinetem. Tradicí anglického parlamentarismu jest, že povolený r. se v parlamentu nemění a dále že podrobí se parlamentnímu projednání napřed výdaje a potom příjmy, a to v „komisi" celé sněmovny, jež proměňuje se odchodem speakera na „Comittee of Supplies" pro výdaje a „Comittee of Ways and Means" pro příjmy. Pro projednání r-tu je stanovena konečná lhůta do 5. srpna, kdy dojde k odhlasování zbývajících vot bez diskuse (t. zv. guillotinový paragraf). U všech finančních a rozpočtových zákonů (money bills) má sněmovna poslanecká naprostou supremacii vůči sněmovně lordů v důsledku ustanovení Parliament actu z r. 1911 (1 a 2 Geo V., c. 13), kdežto do té doby měla jen prioritu v osnovách finančních; anglická ústavní priorita dolní sněmovny ve věcech finančních byla též vzorem pro ústavní předpisy řady států evropských.
Před započetím nového rozpočtového roku (t. j. do 31. března) musí parlament schváliti jednak doplňky k r-tu ještě běžícímu (supplementary grants; děje se tak podáním „supplementary estimates" v případě, nestačí-li úvěr původně povolený), jednak nepravidelnosti r-tu roku předcházejícího, o němž v lednu byly předloženy závěrečné účty (appropriation accounts), z nichž je patrno na př. překročení některých výdajových položek; schválení děje se formou t. zv. Excess votes. Dále musí být schválena předběžně i část výdajů na nový rozpočtový rok vzhledem k tomu, že konečné povolení se zdrží pravidelně o 3—4 měsíce po započetí nového rozpočtového roku, Toto předběžné povolení prostředků na „supply services" děje se formou t. zv. votes on account, t. j. schválením úhrnné sumy odpovídající asi výdajům na 4—5 měsíců pro civilní správu a správu finanční; toto předběžné povolení nesmí zahrnovati výdaje na služby nové, jež parlament dosud neschválil formou zákona. Pro resorty vojenské děje se předběžné povolení nikoliv formou „votes on account", nýbrž schválením jedné významnější kapitoly (vote) jejich r-tu, na základě čehož může být disponováno úvěrem i pro kterýkoliv jiný účel v této rozpočtové skupině zahrnutý. Je nutno, aby tato předběžná parlamentní povolení obdržela před započetím rozpočtového roku formu zákona, což děje se tak, že poslanecká sněmovna jako „Comittee of Ways and Means" usnese se na osnově zákona povolujícího tyto provisorní výdaje; tato osnova nazývá se Consolidated Fund bill a po schválení sněmovnou lordů a sankci králem stává se z ní Consolidated Fund Act, který zahrnuje v sobě zmíněná tři schvalovací usnesení (regularisaci r-tů minulých, votes on account, a t. zv. money votes o vojenských resortech) a dává dále kancléři pokladu zmocnění k vydání pokladničních poukázek (Treasury bills) do určité výše. Během rozpočtové debaty dojde pak k odhlasování zákona o nových příjmech (Finance bill-act; dříve Customs and Inland Revenue Act) a projednání r-tu se zakončuje definitivním rozpočtovým zákonem, jehož hlavním obsahem jest, že vládou požadované výdaje se schvalují a přikazují („appropriují") účelům v r-tu vyznačeným; odtud tento zákon nazývá se Appropriation Act.
Právní význam r-tu v anglickém právním řádu jest dle pojetí Gneistova (1. c. 717 a n., 724 a n., 735 a n.) značně rozdílným od konstrukce, která byla vtělena do moderních ústav evropských parlamentně-demokratických režimů pod vlivem konstituční ideologie (jak ji na př. ve Francii formuloval Benjamin Constant) nepřesně se orientující na vzoru anglickém. Základem právního života v Anglii jest vláda zákonů, jimiž jest vázán nejen král s výkonnou mocí, nýbrž i parlament sám. Povolování výdajového r-tu („grant") parlamentem není s tohoto hlediska nic jiného než plnění zákonů pod kontrolou parlamentu, která se projevuje každoročním jeho souhlasem s rozpočtovými výdaji požadovanými vládou, dále povolením příjmů k jejich úhradě a zkoumáním výročních účtů. Povolení výdajů je rozhodováním intra legem, rozdílným nejen od feudálního povolování subsidií jako dobrovolných darů koruně, ale i od francouzsko-belgického každoročního povolování výdajů a příjmů formou zákona. Apropriace a specialisované votování výdajů jest instrumentem, kterým parlament získává si další záruky zákonitého provádění správy, která za to navzájem dostává od parlamentu uznání zákonitosti a přiměřenosti svého správního (výdajového) postupu, drží-li se výdajových směrnic parlamentem schválených. Z tohoto základního pojetí vyplývá řada důsledků, jež v parlamentní praksi se vyskýtají. Tak především veškera výdajová iniciativa se ponechává vládě, kdežto parlament si vyhrazuje pouze zaujati k ní stanovisko a posouditi její zákonitost a přiměřenost. Povolovací rozhodnutí mají s hlediska jednacího řádu parlamentního povahu resolucí, jichž platnost nastává okamžikem parlamentního rozhodnutí. Okolnost, že dochází k formulaci tohoto usnesení formou zákona (Appropriation Act), vysvětluje se s tohoto hlediska tak, že tu jde o závěrečné slavnostní uznání celkově shrnutých výdajových a příjmových povolení parlamentu, jež jsou platnými od doby příslušného usnesení, nikoliv od doby vejití v platnost citovaného zákona. Je proto takové resoluční rozhodnutí o povolení výdajů v parlamentě bez obtíží změnitelné (na př. povolením dalších úvěrů dodatkovou resolucí a pod.), čemuž tak není s hlediska jednacích řádů v případě, jde-li o schvalování zákona (bill) a o jeho opětnou změnu. Se stanoviska této koncepce neobjevuje se v Anglii praktická možnost, aby parlament odmítl vládě povoliti r. Gneist dokonce vyvozuje z tohoto stanoviska právní závěry, že na př. škrtnutí výdajové položky na zákonité výdaje bylo by se strany parlamentu actus inanis, přes nějž by vláda mohla přejíti jako přes nezákonný s odvoláním se na svoji zákonnou povinnost plnit zákony jednou parlamentem usnesené. A dále, že odmítnutím r-tu ocitl by se parlament v rozporu s ústavou a se zákony země a dopustil by se sám bezpráví, jemuž by vláda byla oprávněna odpověděti dalším plněním svých správních povinností a považovati neschválení r-tu za force majeure.
Proti tomuto celkovému pojetí Gneistovu vyslovila se řada znalců moderního anglického práva (na př. May, Hatschek, Jellinek) zdůrazňujících, že při každoročně povolovaných výdajích je postavení anglického parlamentu právně zcela analogické ústavně-rozpočtovým poměrům francouzským a belgickým, čímž bylo uznáno těmito teoretiky právo anglického parlamentu povoliti či odmítnouti výdaje vládou požadované; bylo ovšem konstatováno hned v této souvislosti, že nepovolení r-tu parlamentem vládě patří v Anglii k naprosto zastaralým a neužívaným prostředkům v boji o ústavní a zákonité vedení správy. Z dalších výkladů o provádění a kontrole r-tu bude ovšem patrno, že s hlediska anglické parlamentní prakse není vůbec myslitelným fungování státní správy bez souhlasu parlamentu, neboť tento vytvořil si v instituci Comptrollera orgán, který by nemohl dopustiti konání výdajů bez parlamentního souhlasu. Spor mezi Gneistem a ostatními teoretiky jest těžko jednoznačně řešitelným vzhledem k tomu, že operuje se tu právně-dogmatickými východisky spočívajícími namnoze na zvykovém právu nedosti přesně formulovaném; skutečnost ukazuje ovšem v Anglii naprostou převahu parlamentu, jehož majorita konstituuje vládu.
K povolení příjmů na úhradu výdajů, jež se provádí cestou normálního zákona (Money bill — oproti resoluční povaze povolení výdajových), jest parlament podle koncepce Gneistovy rovněž vázán. V parlamentní práci jevil se důsledkem tohoto stanoviska negativní postoj ke všem t. zv. tacking bills, t. j. k finančním zákonům, které by spojovaly s povolením úhrady jiná materielně-právní ustanovení, která s povolením státních příjmů přímo nesouvisejí. Horní sněmovna snažila se prosaditi toto svoje stanovisko proti sněmovně dolní, avšak spor o věc stal se bezpředmětným po té, když dolní sněmovna dosáhla naprosté supremacie ve věcech finančních v důsledku Parliament billu (1911). Jako u výdajů zůstává i u příjmů iniciativa vždy na vládě. Tradičním faktem je, že parlament při tom nikdy nejde nad požadovanou výši úhrady a vyhrazuje si pouhé zkoumání její zákonitosti a přiměřenosti, aniž sám svojí iniciativou zasahuje do kompetenční sféry vlády. Odraz tohoto právního postoje parlamentu k úhradovým předlohám vlády jeví se i v tom, že nepodléhají pravidelně podstatným modifikacím; pokud kdy došlo k odmítnutí finančních předloh, značí to pokyn vládě k předložení nových úhradových požadavků, aniž to bylo současně důvodným podnětem k demisi vlády. Zajímavým důsledkem výlučného postavení dolní sněmovny ve finančních věcech byla prakse, podle níž postačilo usnesení výboru „of Ways and Means", schvalující finanční návrhy přednesené v rozpočtové řeči kancléře pokladu, k tomu, aby s okamžitou platností bylo přikročeno k vybírání nových nebo zvýšených starých daní. Pravoplatnost této prakse byla podvrácena nepříznivým soudním rozsudkem, načež dostalo se jí zákonné sankce r. 1913 (Provisional collection of Taxes Act).
III. Provádění a kontrola rozpočtu.
Provádění r-tu i jeko kontrola je v Anglii — dík naprosté centralisaci — značně zjednodušena. Celý mechanismus státních příjmů a výdajů je připnut na Bank of England, která představuje se sítí svých filiálek státní pokladnu dokonale soustřeďující všechny státní hotovosti, jež jsou tu na účtu ministerstva pokladu (account of His Majesty’s Exchequer). Má-li býti disponováno tímto účtem, je k tomu třeba poukazu tohoto ministerstva (Treasury) souhlasně vidovaného orgánem zvaným Comptroller and Auditor-General. Jde-li o výdaje konsolidovaného fondu, děje se tak obyčejným poukazem Treasury, jde-li o výdaje ostatní, je k tomu třeba královského poukazu (Royal Order), ježto tyto výdaje se povolují formálně králi. Souhlas orgánu Comptroller and Auditor-General k otevření žádaného úvěru je formou preventivní kontroly, která zkoumá zákonitost titulu platebního, děje-li se z úvěru poskytnutého parlamentem, ze správného vota atd. Povolený úvěr převede se u Bank of England na účet hlavního pokladníka (Paymaster General). Tento orgán je členem vlády a stojí v čele úřadu podřízeného ministerstvu pokladu; jeho úkolem je soustřeďovati výdajové požadavky o otevření resortních úvěrů, požádati pak Treasury o povolení k otevření tohoto úvěru, který po souhlasu Comptrollera je převeden na účet Paymastera. Z tohoto účtu poukazuje pak Paymaster žádané částky jednotlivým resortům, při čemž vojenským resortům se poukazují úvěry globální, k jichž rozdělení mají svoje specielní pokladní orgány. Tento systém poukazování výdajů poskytuje několikero vzájemných kontrol (mutual checks) a jeho přehlednost s hlediska pokladní pohotovosti je zaručena každodenními výtahy z účtů o pohybu příjmů a vydání a týdenními, měsíčními a čtvrtletními statistickými výkazy.
Závěrečné účty o vedení státního hospodářství jsou v Anglii dvojího druhu. Jednak jsou to Finance Accounts, jež sestavuje Treasury jako úhrn všech pokladních účinů rozpočtového roku s cílem podati úplný a přesný obraz o finanční situaci státní pokladny k poslednímu dni rozpočtového roku. Tyto účty obsahující přehledy jak účinů konsolidovaného fondu tak supply services, jest předložiti do konce června po skončení rozpočtového roku, tedy za 3 měsíce po uzavření účetních knih, a to i s přehledem stavu státního dluhu. Pro parlament mají význam tyto účty především informativní. Druhou formu závěrečného účtu představují Appropriation Accounts, t. j. účty uzavřené ke konci rozpočtového roku a podrobené aposteriorní kontrole Exchequer and Audit Departmentu, jemuž stojí v čele zmíněný už Comptroller and Auditor-General. Tento úřad vznikl r. 1866 z původních dvou orgánů, totiž jednak z úřadu, jemuž stál v čele Comptroller General of the Exchequer, jmenovaný králem na doživotí a odvolatelný jen na žádost obou sněmoven, pověřený preventivní kontrolou výdajového hospodářství státního, jednak z kolegiálního orgánu vedeného čtyřmi Commissioners of Audit, kteří podléhali ministerstvu pokladu, vykonávali aposteriorní kontrolu účtů a sestavovali závěrečný účet státní, jehož předkládání parlamentu stalo se povinným od r. 1802 (42 Geo III, c. 70). Spojením obou orgánů r. 1866 v jeden úřad dostalo se mu i sloučené kompetence obou předchozích, při čemž byla dále zachována i určitá ingerence ministerstva pokladu na tento úřad tím, že Treasury jmenuje dále jeho funkcionáře. Předseda (Comptroller) je ovšem jmenován králem a prakticky je nesesaditelný; přísluší mu též právo disciplinární nad úředníky tohoto úřadu. Exchequer and Audit Department změnil se po reorganisaci z roku 1866 částečně na pomocný orgán parlamentní kontroly tím, že dostalo se mu úkolu sestaviti ex post kontrolované Appropriation Accounts, jež jsou postoupeny po vyhotovení ministerstvu pokladu, které je povinno s připomínkami je předložiti parlamentu do 31. ledna, tedy skoro současně s r-tem na příští rok. Ku projednání těchto závěrečných účtů je zřízen v parlamentě zvláštní 11 členný výbor (Comittee of Public Accounts), jemuž stojí v čele člen oposice a jemuž přináleží vždy sekretář ministerstva financí (Financial Secretary). Tento výbor referuje parlamentu zvláštní zprávou obsahující jeho event. monita; parlament na základě této zprávy neudili vládě formálního absolutoria, nýbrž regularisuje pouze kontrolované úchylky od schváleného r-tu dodatečným povolením t. zv. Excess votes. Právní prameny a literatura.
Consolidated Fund Act (27 Geo III.,c. 13, 1787; poslední větší úprava: 17 a 18 Vict. c. 94, 1854; 19 a 20 Vict. c. 59, 1856); Exchequer and Audit Department Act (29 a30 Vict., c. 39, 1866).
Anson: „The Law and Custom of the Constitution" (1890 a další vydání); Lowel: „Government of England" (1908); Ilbert: „Legislative Methods and Forms" (1901); May: „A Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usages of Parliament" (11. vyd., 1906); R. Gneist: „Das englische Verwaltungsrecht der Gegenwart", 2 díly (3. vyd., 1883/84); J. Redlich: „Recht und Technik des englischen Parlamentarismus" (1905); J. Hatschek: „Englisches Staatsrecht" (Marquard-sens Handbuch des offentl. Rechts, 1905/06, 2 sv.); Hatschek: „Das Staatsrecht des vereinigten Konigreichs GroBbritannien-Irland" (1914); H. Higgs: „The Financial System of the United Kingdom" (1914); H. Young: „The System of National Finance” (1915); Willoughby: „The System of Financial Administration of Great Britain” (1917); srovnej dále též v části A citovaná finančně-vědecká díla, zejména francouzských autorů a z anglických na př.: Bastable: „Public Finance” (2. vyd., 1917; český překlad v Orbisu). Nejlepším úředním dokumentem o anglickém rozpočtovém systému jsou zprávy parlamentních komisí pověřených občasně studiem r-tu po všech stránkách; nejvýznamnějšími prameny jsou v tomto směru „Reports from the Select Comittee on National Expenditure” z r. 1888, 1902 a 1917/19. Rovněž velmi cennými jsou zprávy komise projednávající závěrečné účty (Appropriation Accounts); r. 1911 byla vydána úhrnná zpráva „Epitome of the Reports from the Comittee of Public Accounts (1857 až 1910) and the Treasury Minutes thereon with an Index”; rovněž 1926 vyšla podobná souborná zpráva s titulem: „Public Accounts”. First and Second Report from the Select Comittee etc. (House of Commons Papers No. 48/1926).
Spojené státy Severoamerické.
Rozpočtová soustava Severoamerické unie spočívá v podstatě na systému anglickém, liší se však od něho vlivem státně-politických důsledků vyvozených z jiného ústavního principu; ústava Spojených států spočívá totiž, jak známo, na Montesquieuově principu dělených státních mocí. Moci zákonodárné, representované kongresem o dvou komorách, je proto přiznáno právo výlučné zákonodárné iniciativy inkl. věcí finančních, v nichž je stanovena iniciativní priorita sněmovny representantů pro všechny zákony týkající se vybírání veřejných příjmů (Money resp. Finance bills). V praksi se toto právo legislativní iniciativy projevilo i při povolování výdajů a příjmů výlučnou pravomocí kongresu, který vzal zcela na sebe — na místě exekutivy — úkol sestaviti r. a určiti spolkové výdaje a příjmy nejsa ústavou ve své finanční výsosti vázán jinak, než že prostředků z veřejných příjmů získaných má býti použito k placení dluhů a k opatřením pro společnou obranu a veřejné blaho Spojených států. Moc výkonná v čele s presidentem, která je podle ústavy povinna pečovati o věrné provádění zákonů, může tak činiti jen na podkladě zákonitě povolených úvěrů, aniž byla oprávněna uplatniti iniciativu při stanovení výdajů jinak než poselstvím presidentovým ke kongresu. Teprve reformou rozpočtového práva z roku 1921 byla pravomoc exekutivy rozšířena, čímž bylo docíleno dalšího přiblížení se k rozpočtové soustavě anglické. Od r. 1921 jest státní správě uložena povinnost sestaviti úhrnný přehled všech federálních výdajů a příjmů v jednom elaborátu a předložiti jej sněmovnám. Obě komory projednávají r. metodou výborovou podržujíce ovšem dále svoji výlučnou svrchovanost v oboru rozpočtové legislativy. Přes ústavní prioritu sněmovny representantů ve věcech finančních (při t. zv. Finance and Appropriation bills) uhájil si senát rovnocenné právo ke změnám a doplňkům těchto zákonů inkl. iniciativy k zákonům vyžadujícím ke svému provedení výdajů, a naopak při konferenční metodě odklizování rozporů mezi komorou representantů a senátem nabývá stanovisko senátu při větší jeho konsistentnosti dané menším počtem mandátů pravidelně vrchu.
R. podaný kongresu formou rozpočtového poselství je nyní sestavován rozpočtovým úřadem (Bureau of Budget) přičleněným k ministerstvu financí (Treasury Department) pod dozorem presidenta po několikerém jednání s výdajovými resorty. Právního významu nemá ovšem tato rozpočtová osnova žádného, neboť je pouhou sestavou odhadující výdaje a příjmy příštího rozpočtového roku počínajícího 1. července. Schválení výdajů děje se řadou t. zv. Appropriation acts, nové příjmy a změny starých dějí se formou Revenue acts. Stejně jako v Anglii i ve Spojených státech státní příjmy stanovené zákony jsou povoleny trvale bez podmínky každoročního obnovování. Rovněž i výdaje jsou jednak „permannent appropriations" povolené pro vždy (analogie anglického konsolidovaného fondu), jednak „annual appropriations" objevující se v ročních výdajových zákonech a povolené na dobu dvou let; pro veřejné svazky zná rozpočtové právo americké ještě „permanent specific appropriations", jež zůstávají povoleny až do příští zákonné úpravy. Při povolení výdajů je přísně uplatněna zásada speciality vot a exekutivě nejsou přiznávána práva k virementům, což vede k častým nesnázím a k nutnosti povolovati četné dodatečné úvěry.
Správní mechanismus poukazování výdajů a vybírání příjmů je přičleněn k federálnímu reservnímu systému cedulovému, který vykonává pokladní funkce pro spolkový stát. Instituci anglického „Paymaster General” odpovídá v Unii „Treasurer of tbe United States”. Zákon z roku 1921 zlepšil i kontrolu rozpočtového hospodaření tím, že vytvořil samostatný a pouze kongresu podléhající kontrolní úřad (General Accounting Office) v čele s Comptroller General jmenovaným na 15 let presidentem Unie, a to na místě dosavadního kontrolního orgánu fungujícího v ministerstvu financí (Comptroller of the Treasury). Tento úřad vykonává dodatečnou kontrolu účtů a podává kongresu výroční zprávu s reformními náměty. Předběžnou kontrolu vykonává též, ale jen v případech, kdy správní resorty obrátí se k tomuto orgánu se žádostí za posouzení, odpovídá-li poukaz rozpočtovým předpisům; schválení Comptrollera činí poukaz pravoplatným.
Právní prameny a literatura.
Ústava z r. 1787 s dodatky; Budget and Accounting Act z 10. VI. 1921.
Bryce: „The American Commonwealth" (2 sv., 1919); Freund: „Das offentliche Recht der Vereinigten Staaten von Amerika" (1911); Collins: „The National Budgetsystem and American Finance” (1917); týž: „The Need for a Nation Budget” (Report of the Comission on Economy and Efficiency” (1912); Dawes: „The First Year of the Budget of U. S. A." (1923); Witt: „Vorgeschichte und Gestaltung des Haushaltsplanes der Vereinigten Staaten von Amerika” (1926); Jèze: „La réforme budgétaire aux États-Unis” (Revue de Science et de législation financieres” (19. roč., 1921, str. 517 a násl.); A. Bose: „Le budget des États-Unis” (táž Revue, 20. roč., str. 363 a násl.); J. M. Novotný: „Rozpočet Spojených států amerických” (Věstník ministerstva financí, roč. 1928) s textem shora citovaného zákona rozpočtového z r. 1921. Kromě toho srovnej díla finančně-vědecká, zejména Jèzova, citovaná v části první tohoto hesla.
2. Soustava francouzsko-belgická.
Francie.
I. Struktura francouzského rozpočtu a jeho hlavní zásady. Rozpočtový rok francouzský shoduje se s rokem kalendářním, ač nechybělo pokusů posunouti jeho počátek z důvodů parlamentní techniky na 1. duben resp. na 1. červenec. Rozpočtový systém francouzský je tradičním r-tem náležitostním (budget ďexercice), obsahujícím úhrn finančních závazků a fiskálních nároků v tom kterém finančním roce, jemuž následuje sedmiměsíční období doplňkové (période complémentaire). Pokladny účtují přirozeně běžné platby výdajové i příjmové systémem účtů pokladních (comptes de caisse ou par gestion). Číselné odhady rozpočtových příjmů při sestavě r-tu jsou prováděny podle zásady „de la pénultième année”, t. j. berou za základ náležitost poslední známé rozpočtové periody, což je pravidlem rok předcházející roku rozpočtovému o 2 léta, nikoliv tedy rok předchozí — ultième année.
R. francouzský je sděláván až na nepatrné výjimky podle zásady bruto r-tu (système d’universalité) a je sestavován nyní metodou specialisace, tedy v protivě k původnímu r-tu jednotnému (do r. 1895). R. francouzský předložený sněmovně představuje elaborát o dvou až třech svazcích, z nichž však pouze prvý je vlastním rozpočtovým elaborátem, kdežto svazky další jsou přílohami obsahujícími detailní vývojové přehledy výdajových r-tů jednotlivých ministerstev. Prvý svazek rozpočtový má tři části: důvodovou zprávu (exposé des motifs) se statistickými přehledy, text finančního zákona s číselnými přílohami (états législatifs) tvořícími jeho integrující součást a zahrnutými též ve schvalovacím usnesení parlamentu, a konečně další číselné dokumenty podávající vysvětlení a přehledy statistické povahy o vývoji a stavu státních příjmů a výdajů, jež jsou detailovány podle kapitol r-tu s dalšími podrozděleními; též jsou zde uveřejněny ony statistické přehledy, jichž publikace je nařízena právními předpisy pro tuto příležitost. Právní relevanci z této publikace má text finančního zákona, který svým rozdělením na jednotlivé tituly (titres) uplatňuje současně metodu specialisace r-tů, jichž zná francouzské rozpočtové právo po válce několik; jednotlivá ustanovení finančního zákona jsou v úzké souvislosti s tímto rozdělením rozpočtového elaborátu, na něž obsahově navazují.
Především je to rozpočet všeobecný (budget général, dříve budget ordinaire), který je základem celého rozpočtového elaborátu. Finanční zákon stanoví pro něj v § 1 výši a rozdělení otevřených úvěrů (crédits ouverts) pro řádné státní výdaje; poukazuje se tu současně na integrující číselnou přílohu (état A), která podrobně specialisuje jednotlivé výdaje, které musí býti v tomto seřazení parlamentem též odhlasovány, a to separátně po jednotlivých votech, načež teprve dojde k odhlasování celého r-tu en bloc. § 2 fin. zákona obsahuje zmocnění k vybírání řádných příjmů, při čemž se poukazuje na další integrující přílohu (état B), v níž jsou soustavně vypočteny všechny jednotlivé druhy státních příjmů, jež stát je oprávněn v rozpočtovém roce vybírati (perceptions autorisées); tento výčet má důležitý význam s hlediska francouzského rozpočtového práva, neboť jiné příjmy nesmí býti fiskem vybírány pod přísnými zákonnými sankcemi stanovenými v závěrečných předpisech finančního zákona. Další paragraf finančního zákona obsahuje t. zv. „évaluation des voies et moyens", t. j. stanoví výši státních příjmů s poukazem na další integrující číselnou přílohu (état C), která navazuje na přílohu předchozí a vy čísluje ve stejném pořadí výši očekávaných příjmů.
Na r. všeobecný navazují určitou formou t. zv. rozpočty přílohové (budgets annexes), které obsahují r-ty veřejných zařízení požívajících jisté autonomie po stránce příjmové a výdajové. Jsou to r-ty některých státních podniků (mincovna, státní tiskárna, továrna na výbušiny, státní železnice a přístavy, od r. 1923 též pošty a telegrafy) a ústavů (škola uměleckých řemesel, Čestná legie, pokladna námořních invalidů a poštovní spořitelna). Kritisovanou vadou těchto přílohových r-tů jest, že neobsahují r-ty všech státních a veřejných podniků, neboť ostatní jsou obsaženy v r-tu všeobecném, pokud nejsou zařazeny ještě jinam, jako na př. tabákový monopol, který figuruje svým výtěžkem v autonomní amortisační pokladně. Toto rozčlenění je tedy sice nedůsledné, jinak však účelné pro podniky zařazené, v přílohových r-tech, ježto tyto jsou sdělávány podle zásad obchodního bilancování. Očekávané přebytky těchto r-tů objevují se v r-tu všeobecném jako součást státních příjmů, očekávané schodky jsou obsaženy tamtéž jako výdajové dotace.
Další skupinu rozpočtovou představuje rozpočet mimořádný (budget extraordinaire), který byl znovu zaveden r. 1920 a obsahoval řadu výdajů spojených s likvidací důsledků světové války; předvídal jejich krytí z výtěžků státních půjček. Jistou dobu tvořil další skupinu mimořádného r-tu t. zv. budget des dépenses récouvrables, t. j. výdajů konaných na účet německých reparací. K. mimořádný byl zrušen v r. 1921 tím, že mimořádné výdaje byly včleněny do r-tu řádného, kamž r. 1925 byly zařazeny i „dépenses récouvrables”, takže bylo po této stránce opět docíleno rozpočtové jednoty.
Zvláštní skupinu rozpočtovou tvoří konečně t. zv. Services spéciaux du Trésor, jimž je věnována rovněž zvláštní kapitola finančního zákona. Svojí povahou jsou to zvláštní účiny pokladního hospodářství státního, spadající vlastně mimo rozpočtové hospodářství, neboť obsahují buď závazky, jež v budoucnu mají být vyrovnány určitými příjmy, nebo naopak počítají s aktuelními příjmy, proti nimž v budoucnu budou státi výdaje. Finanční zákon stanoví založení nebo uhasnutí starých účtů (Services), jejichž povaha je patrna částečně z dokumentů rozpočtových, zejména však z výročního účtu podávaného parlamentu finanční správou (Compte générale de l'administration des finances). V praksi dávají tyto pokladní účty vládě možnost disponovati finančními prostředky, jichž použití pravidelně má býti přístupno teprve dodatečné kontrole.
Zvláštní r. tvoří od r. 1926 ještě Caisse autonome ďamortisation, jíž je přiřčen vedle jiných příjmů zejména výnos tabákového monopolu a která obstarává úvěrovou službu pokladničních poukázek (zejména t. zv. Bons de la défense nationale).
II. Příprava rozpočtu. Příprava r-tu je úkolem moci výkonné, jejíž jednotlivé orgány sestavují hierarchicky postupně r-ty svých výdajů, které jsou soustředěny v konečném stadiu ve výdajových r-tech ministerských resortů; zde je sestaví zvláštní oddělení (bureau central, secrétariat général), a to 14—15 měsíců před započetím příslušného rozpočtového roku. K sestaveným dílčím r-tům jsou povinni se vysloviti zvláštní finanční kontroloři (contrôleurs des dépenses engagées) dirigovaní do výdajových resortů ministrem financí. S jejich dobrým zdáním jsou dílčí r-ty postoupeny ministerstvu financí, které po připojení vlastního výdajového r-tu sestaví jednak celkový r. státních výdajů, jednak ve své kompetenci stanoví celkový r. státních příjmů; zde se rediguje konečně i důvodová zpráva k celému r-tu (exposé des motifs) a formuluje text osnovy finančního zákona (loi des finances), jehož r. jest přílohou. Postavení francouzského ministra financí při sestavě státního r-tu není nijak právně privilegováno vůči ostatním. ministerstvům (v čemž je shledávána značná vada francouzského systému), takže docílení rovnováhy r-tu je převážným dílem faktického osobního a politického vlivu ministra financí.
Do stadia přípravy r-tu spadá ve Francii i jeho projednávání v parlamentu, jemuž je předkládán ministrem financí. Z historických důvodů uplatnila se tu tradice zaručená i platnou ústavou z r. 1875, v důsledku níž parlament je oprávněn modifikovati rozpočet i finanční zákon jak po stránce příjmové, tak výdajové. Tohoto práva měniti finanční zákon a r. vládou navržený užívá hojně jak finanční výbor poslanecké sněmovny, který pravidelně přebuduje úplně vládní návrh, tak i plenům parlamentní, v němž během diskuse každý člen je oprávněn navrhnouti doplněk (amendement) k osnově finančního zákona a r-tu, jak byl vypracován finančním výborem. Tato prakse znamená nejen zdlouhavé vyřizování r-tu, nýbrž přináší i pro administrativu mnoho potíží, neboť na př. řadu sněmovnou škrtnutých výdajů nutno během roku znovu požadovati cestou dodatečných úvěrů (crédits additionnels). S hlediska právně-technického přináší tato prakse rovněž značné nevýhody, neboť parlamentní iniciativa vnáší do finančního zákona řadu ustanovení materielně-právních nejrůznější povahy; tak na př. zavedení nových daní, provádění organisačních reforem a pod. Pokusy o změnu této pochybené prakse ztroskotávaly dosud na překážkách ústavně-právních, podařilo se však aspoň částečně čl. 105 fin. zák. z r. 1913 omeziti obsah finančního zákona na materii přímo související s příjmy a výdaji státními.
III. Ústavní schválení a právní význam francouzského rozpočtu. Ústava z r. 1875 stanovila pro schvalování osnov zákonů finančních výslovně kompetenční prioritu sněmovny poslanecké oproti senátu. Z tohoto práva priority jest vyvozován často závěr dosud sporný, že senát nemůže měniti a doplňovati osnovu zákona finančního (rozpočtového) schválenou poslaneckou sněmovnou, nýbrž že může pouze formulovati svoje výtky, poznámky a návrhy změn k r-tu, jejich uzákonění je však odvisle od nového souhlasu poslanecké sněmovny; v případě jejího nesouhlasu, který je pravidlem, podržuje vrch návrh sněmovny. Prakse od r. 1888 sjednotila se v podstatě Slovník veřejného práva českosl. na t. zv. formuli Floquetově, podle níž senát je jednak oprávněn snížiti výdaje sněmovnou odhlasované, jednak je oprávněn navrhnouti znovuotevření úvěru navrženého původně vládou, ale zamítnutého nebo sníženého poslaneckou sněmovnou. Omezí-li se senát na tyto změny rozpočtového zákona, dociluje pravidelného souhlasu poslanecké sněmovny, jinak jsou jeho pozměňovací návrhy vždy zamítány. Parlament rozhoduje o osnově finančního zákona po zprávě finanční komise; o její kompetenci a působnosti sněmovního pléna bylo mluveno shora. Pouze za známé krise roku 1926 podařilo se vládě prosaditi zvláštní zkrácené řízení rozpočtové, jež je odvisle od schválení dvoutřetinovou většinou parlamentu. čtení v obou komorách jest jediné, ústavního schválení dostává se pak r-tu cestou veřejného hlasování, při čemž předchází odhlasování výdajů před odhlasováním příjmů. Další rozdíl při odhlasování obou kategorií je ten, že výdaje jsou schvalovány podle zásady speciality stanovené zákonem ze dne 16. IX. 1871, t. j. hlasuje se zvlášť o každé výdajové kapitole, na něž výdajové r-ty ministerstev jsou rozděleny v příloze (état A); kapitola (vote) má obsahovati „Services corrélatifs ou du même nature". Zvláštní schvalování výdajů po kapitolách zakládá právní vázanost vlády jednak co do číselné hranice výdajové, jednak co do použití úvěru na výdaje v kapitole specialisované. Jen v rámci kapitoly je přípustný virement, nikoliv však mezi jednotlivými kapitolami. Další podrozdělení výdajů v kapitolách na články a paragrafy nemá už významu finančně-právního, nýbrž jen význam administrativně-dokumentární. Pokud jde o schválení příjmů (autorisation des recettes), děje se toto en bloc, při čemž právní povahu má pouze stanovení jednotlivých jejích druhů a daňových sazeb (caractère limitatif et impératif), kdežto číselný odhad očekávaného výnosu má povahu pouhého pravděpodobného hodnocení (caractère évaluatif).
Zásadní povaha francouzského rozpočtového práva přináší sebou, že vláda bez každoročního zmocnění (autorisation) k výdajům a příjmům není oprávněna ani konat platy ani vybírat daně. Ježto na druhé straně často nedochází ke včasnému schválení r-tu, bylo nalezeno řešení cestou povolování rozpočtových dvanáctin (douzièmes provisoires). Rozpočtové dvanáctiny staly se takřka tradicí francouzské parlamentní prakse, v níž za normálních dob došlo k povolení i sedmi- a víceměsíčních rozpočtových dvanáctin. Za války stalo se naproti tomu pravidlem čtvrtletní povolování příjmů a výdajů úhrnnou částkou dopředu, jež bylo ukončeno teprve podáním řádného r-tu a finančního zákona na r. 1920. Pokud jde o státní příjmy, obsahují zákony o rozpočtových dvanáctinách zmocnění k jejich vybírání podle platných zákonů. Pokud jde o výdaje, stanoví se pravidelně zásada, že povoluje se dvanáctina výdajů navržených v rozpočtovém elaborátu finanční komise parlamentní, ne však více než by odpovídalo dvanáctině výdajů schválených v r-tu předešlého roku; zvýšení se připouští pouze tam, kde v důsledku nových právních titulů vznikly i nové závazky. Zákon o rozpočtových dvanáctinách obsahuje jen povolení globální výdajové částky, která je pak dekretem presidenta republiky rozdělena na jednotlivá ministerstva a jednotlivé jejich kapitoly.
Druhým zařízením, které čelí ve Francii nevýhodám plynoucím ze zásady ročního r-tu předem schvalovaného, jest instituce dodatečných úvěrů (crédits additionnels), jež je platně upravena zákonem ze 14. XII. 1879. Rozlišují se tu především „crédits supplémentaires", t. j. úvěry na vydání v r-tu sice předvídaná, ale v nedostatečné míře, jež je proto třeba zvýšiti. Jde-li o „crédits limitatifs" (úvěry v r-tu maximalisované), lze dosíci zvýšení jen zákonem, jde-li o „crédits évaluatifs" (úvěry na výdaje v r-tu pouze odhadnuté), lze zvýšení úvěru během rozpočtového roku provésti vládním dekretem, nezasedají-li sněmovny. Druhou kategorii dodatečných úvěrů tvoří „crédits extraordinaires", jež vztahují se na výdaje nových služeb v r-tu nezařazených, nebo na výdaje vzniklé novými potřebami ve službách starých. Jde-li o zřízení nových služeb, je třeba k povolení výdajů souhlasu parlamentu a tedy i ev. svolání obou sněmoven; jde-li o rozšíření služeb starých, lze tak učiniti vládním dekretem, nezasedají-li obě sněmovny. Právo vlády stanoviti dekretem dodatečný úvěr je omezeno v obou případech tak, že lze ho použiti jen za pravidelného odročení parlamentního zasedání (prorogation), nikoliv za rozpuštění sněmovny poslanecké nebo za zastavení činnosti sněmoven nařízeného dekretem (ajournement). Ježto dodatečné úvěry ohrožují rovnováhu r-tu a znesnadňují parlamentní kontrolu, uplatňují se stále snahy, jak čeliti jejich nevýhodám. Tak zákon z 12. VIII. 1876 nařizuje, aby ministr financí soustřeďoval u sebe žádosti o dodatečné úvěry a předkládal jejich úhrn měsíčně parlamentu. Čl. 39 zák. z 26. XII. 1909 poukazuje dále controleurs des dépenses engagées, aby předkládali ministru financí a resortnímu ministrovi čtvrtletně předem přehledy o potřebě dodatkových úvěrů, jichž vyžádá si běžné hospodářství; ke každé žádosti o dodatkový úvěr má býti připojeno dobré zdání těchto kontrolorů.
Zkoumáme-li právní charakter francouzského r-tu, jeví se zřejmým, že ústavně-právní povaha rozpočtového a finančního zákona je určena jednoznačně zásadami francouzského parlamentního režimu. Parlamentní povolení r-tu je ústavně-právně nutným, má-li vláda být oprávněna hospodařiti podle něho. Nepovolení r-tu vládě je vrcholným právem, jímž parlament uplatňuje svoji suverenitu, nesouhlasí-li s vládním režimem, který musí býti v souhlasu s parlamentní většinou, chce-li legálně konati výdaje a vybírati příjmy. Je-li tak tomu nesporně s hlediska ústavně-právního a politického, jest další otázkou, jakou povahu má r. a finanční zákon s hlediska obecného positivního práva francouzského. Za východisko úvah lze tu vzíti definici r-tu, jak ji uvádí čl. 5 dekretu o veřejném účetnictví z 31. V. 1862: „Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État." S hlediska positivního práva není tato definice dosti přesná, neboť r. sice preliminuje zásadně všechny příjmy a výdaje, ale „neautorisuje" je všechny, jak vyplyne z další analysy právního stavu v oboru jednotlivých výdajů a příjmů. Především pokud jde o pohledávky spočívající již na vzniklém právním titulu (na př. státní dluh, platy a pense zaměstnanců), znamená výdajová autorisace daná vládě v tom kterém r-tu jen zmocnění k zaplacení těchto závazků, neboť individuelní právní nárok vůči státní pokladně nesporně trvá i bez zmocnění vlády k adekvátnímu výdaji. Jde-li o pohledávky, jež teprve vzejdou individuelním subjektům na základě provádění schváleného r-tu (na př. dodávky pro státní správu), znamená výdajové zmocnění nejen autorisaci k zaplacení takových pohledávek, nýbrž i obecnou autorisaci správních orgánů, aby předsevzaly právní akty, na základě nichž vzejdou příslušné individuelní pohledávky. Jestliže orgánové státní správy vejdou v právní závazky bez rozpočtového zmocnění, nemohou tím být přirozeně dotčena práva třetích osob vůči státní pokladně, nýbrž jest jim pouze vyčkati dodatečného rozpočtového zmocnění vládních orgánů k zaplacení dotyčné pohledávky. Vůči státním orgánům vcházejícím v právní závazky bez potřebného zmocnění mohou býti aplikovány sankce jak odpovědnosti politické, tak i odpovědnosti civilně-právní (ručení za škodu). Hojně jest diskutována dále v právní teorii francouzské otázka, je-li parlament vázán povolovati pravidelně výdaje do budoucnosti, usnesl-li se jednou na zákoně zakládajícím trvalá výdajová břemena (na př. stavební programy pozemní, námořní a pod.). Správnou odpověď na tuto kontroversi podává řešení, které pro francouzské právo vindikuje zásadu, že všechny zákony zavádějící výdaje platí za předpokladu každoročního povolování výdajů (règle de l'anualité des dépenses) a s reservou respektování vzešlých subjektivních práv. Nelze tu proto obecně konstruovati právní povinnost parlamentu k přesnému odhlasování výdajů jednotlivými zákony do budoucnosti povolených. Pokud se v parlamentní praksi stalo, že parlament odmítl zařaditi do r-tu některé výdaje tohoto druhu, byla vláda nucena opětovati svoje úsilí až dosáhla od parlamentu zmocnění k výplatě sporných výdajových položek; opírala se při tom o právní thesi, že nepovolením výdajů v r-tu nelze zrušiti služby resp. výdajová oprávnění spočívající na platných zákonech (srov. příklady u Duguita: „Traité de droit constitutionnel“, IV., str. 445 a násl.). V souvislosti s těmito případy pociťuje teorie ústavního práva mezeru ve francouzském právním řádě a požaduje proto vydání positivního předpisu, na jehož základě bylo by lze vymáhati před některým tribunálem splnění právních závazků, jež parlamentem byly odmítnuty k zařazení do r-tu přes to, že porušují se tím platné zákony (srov. Duguit: l. c., str. 447).
Pokud jde o státní příjmy a jejich právní povahu s hlediska rozpočtově-právního, je třeba rozlišovati mezi příjmy daňové povahy a příjmy ostatními. R. preliminuje sice zásadně všechny příjmy, ale u příjmů nedaňových nemá tento preliminář žádného dalšího právního významu, neboť správní orgány jsou oprávněny přijímat je už z jiného právního titulu (na př. přijímati nájemné z titulu smlouvy nájemní, u darování z titulu smlouvy darovací atd.). U příjmů daňové povahy je rozpočtová autorisace právně relevantní ve dvojím směru: zmocňují se tu správní orgány jednak k provádění právních jednání nutných ke vzniku příjmových pohledávek ve prospěch státní pokladny, jednak ku vybírání příjmů takto vzniklých. Není-li takového zmocnění rozpočtového pro státní příjmy, jsou správní orgány povinny vzdáti se všech právních jednání směřujících ke vzniku daňových pohledávek; pokud takové akty byly předsevzaty, je pohledávka takto vzniklá nulitní a poplatník má nárok na vrácení daňové částky neprávem zaplacené.
IV. Provádění rozpočtu. Prováděním r-tu po stránce finanční je pověřen ministr financí, který především soustřeďuje ve své pravomoci všechny státní příjmy, dále vyplácí všechny výdaje, a to jednak výdaje svého resortu inkl. služby státního dluhu, jednak i poukazování výdajů resortů ostatních děje se jeho prostřednictvím; konečně pomocí pokladního ředitelství ministerstva financí (direction du mouvement général des fonds) provádí všechny finanční operace státní pokladny.
Toto soustředění veškeré pokladní pravomoci v rukou ministra financí je umožněno zvláštní soustavou francouzských státních pokladen, která podléhá v celku přímé ingerenci ministerstva financí. Soustava pokladen (comptables) je charakterisována tím, že soustřeďuje u sebe všechny státní příjmy a realisuje též všechny státní výdaje. Struktura této mohutné organisace má několik článků odpovídajících v podstatě administrativnímu rozdělení Francie. V sídle departementu je to především trésorier-payeur général, jemuž podléhají pokladny arondissementální (receveurs particuliers des finances) a lokální (percepteurs). V Paříži funkci departementálního trésoriera vykonává Caisse centrale (Caissier-payeur) pod zvláštní ústřední kontrolou. Pokud jde o vybírání státních příjmů, činí tak u daní přímých v nejnižší instanci percepteurs, u daní nepřímých a cel jiné zvláštní orgány; všechny tyto státní příjmy, inkl. příjmů pošt jsou však soustřeďovány pravidelně v desetidenních lhůtách v pokladně arondissementální (recette particulière), která s hlediska právního nemá účetní subjektivity (personnalité comptable), nýbrž přímo podléhá departementálnímu trésorier-payeur général, který nese přímou odpovědnost za výsledky pokladního hospodaření. Departementální trésorier soustřeďuje takto všechny finanční hotovosti plynoucí státu ze státních příjmů a tím stává se i vhodným centrem pro pokladní službu státních výdajů. Řízení výdajových funkcí francouzské soustavy pokladní je soustředěno v pokladním oddělení ministerstva financí zvaného „direction du mouvement général des fonds", které je ve styku s departementálními trésoriers pomocí běžných účtů příjmových a výdajových.
Finanční provádění r-tu je ve Francii založeno na přísném oddělení pokladen (comptables) od úřadů poukazovacích (ordonnateurs). Poukazovacími úřady jsou všechna ministerstva jako „ordonnateurs primaires" a dále všechny orgány jimi k tomu delegované jako „ordonnateurs secondaires". Platební příkaz může být vydán po splnění předepsaného administrativního stadia (l'engagement des dépenses, la liquidation et l’ordonnancement) pouze orgánem poukazovacím a lze jej realisovati jen některou pokladnou, která před vyplacením peněz je povinna zkoumati právní náležitosti poukazu a vyžádati si kvitanci od toho, komu na základě poukazu bylo placeno. Ježto soustava pokladen podléhá instančně ministerstvu financí, stává se toto orgánem, který má významnou kontrolně-výdajovou kompetenci vůči všem ostatním resortům. Tyto j sou povinny především předkládati pokladnímu ředitelství ministerstva financí měsíční přehledy svých výdajových potřeb (podle předpisů ordonance z r. 1822 a dalších!), jež schvaluje ministerstvo financí, které pak navrhuje presidentu republiky vydání dekretu o „distribution mensuelle des fonds". Tento dekret určí jednotlivým ministerstvům jejich měsíční výdajový limit, který je sdělen dále jednotlivým pokladnám; tyto jsou takto předem avisovány o výši výdajů u nich během měsíce realisovatelných. Vedle toho pokladní ředitelství viduje každý individuelní poukaz výdajový kontrolujíc tím předběžně jak rozpočtověprávní stránku výdaje, tak i skutečnost, pohybuje-li se v mezích měsíčního výdajového r-tu. Nejsou-li splněny tyto náležitosti, jest to oznámeno příslušnému poukazovacímu úřadu, jemuž dále v případě překročení měsíčního r-tu jest zkrácen příděl v měsíci následujícím.
Instituce francouzských „comptables" realisujících výdajové poukazy jest pod přísnou kontrolou administrativní (vykonávanou přímými představenými, dále zvláštní inspekcí ministerstva financí a konečně i správou ústřední na základě periodicky předkládaných účetních dokumentů) a soudní prováděnou účetním dvorem (Cour des comptes), který zkoumá periodicky účty kontáblů, uděluje jim absolutorium nebo zatěžuje je přičítáním zavinění, z něhož jsou odpovědni civilně-právně.
Fiktivním ústředím všech státních příjmů a výdajů je Trésor public, jehož řídícím orgánem je zmíněné „direction du mouvement général des fonds". Toto pokladní ředitelství diriguje finanční hotovosti směrem k výdajovým potřebám a v případě nedostatku peněžních hotovostí opatřuje je cestou krátkodobého úvěru (bons du Trésor). Charakteristickým pro francouzskou pokladní soustavu jest, že operuje ve značné míře efektivními peněžními hotovostmi, kdežto převody bezpeněžní omezují se v podstatě na interní styk jednotlivých pokladen; tyto jsou připnuty i na síť filiálek cedulové banky francouzské, u níž lze též platiti daně na účet příslušných státních pokladen nebo inkasovati pohledávky vůči nim (dekrety z r. 1916).
Provádění r-tu hořejším systémem končí uzavřením rozpočtového roku a účtů vztahujících se k této periodě. Francouzské rozpočtové účtování zakládá se na systému náležitosti (système de l'exercice), který od r. 1822 byl modifikován, aby bylo lze dosíci brzkého uzavření účetních knih a tím i efektivní parlamentní kontroly rozpočtového hospodářství. Modifikace spočívá v tom, že po uplynutí kalendářního (rozpočtového) roku byla stanovena doplňková perioda, během níž lze ještě konati platy k tíži rozpočtových úvěrů předchozího roku. Zákon z r. 1899 stanoví toto doplňkové období podle různých kategorií rozpočtových různě, a to do 31. března pro likvidaci a poukazy, do 30. dubna pro výplaty; do 30. června resp. 31. července lze mimo to provésti regularisaci překročených rozpočtových úvěrů, jež objevily se po uzavření knih. Tato dodatečná úprava provádí se ještě před zákonem o účetní uzávěrce, a to cestou zákonů povolujících „crédits supplémentaires" a vyslovujících současně i anulaci úvěrů v rozpočtovém roce nevyčerpaných. Příjmy dále docházející z účetně uzavřeného rozpočtového roku započítávají se k příjmům běžným, kdežto výdaje nerealisované v příslušném doplňkovém, období musí býti podle platného práva (čl. 125 dekretu z 31. května 1862) pojaty do závěrečného účtu, mají-li býti vyplaceny. Pro tyto opožděné platy je stanoveno pětileté promlčecí období (déchéance quinquennale) ve prospěch státní pokladny, z něhož jsou však určité výjimky.
V. Kontrola rozpočtového hospodaření. Francouzské právo rozpočtové zná trojí kontrolu hospodaření prováděného vládou na podkladě r-tu: správní, soudní a parlamentní (ústavně-politickou). Kontrolu správní vykonávají orgány správní především podle pravidel administrativní subordinace, tedy dozorem a inspekcí orgánů nižších orgány vyššími; typem této kontroly je na př. kontrola kontáblů jednak kontábly vyššího stupně, jednak inspekcí ministerstva financí, k níž dále přistupuje kontrola na základě soustavného účetnictví soustředěného u ministerstva financí v ředitelství pokladním a v ředitelství veřejného účetnictví (direction de la comptabilité publique). Zvláštním druhem správní kontroly je preventivní kontrola vykonávaná exponovanými orgány ministerstva financí u ministerských resortů jako t. zv. Contrôle des dépenses engagées. Tato kontrola byla ve Francii zamýšlena jako protiváha resortních tendencí stále rozšiřujících státní výdaje i přes meze stanovené r-tem, k čemuž parlament dává pravidelně svůj souhlas povolením dodatkových úvěrů k r-tu nebo komplementárních úvěrů v zákoně o státním závěrečném účtu. Instituce kontroly „des dépenses engagées” vyvíjela se ve Francii od r. 1890 a byla definitivně upravena po válce zák. z 10. srpna 1922. Spočívá v tom, že orgány ministerstva financí exponované u jednotlivých resortů vedou jednak účetní záznamy o všech v administrativě nově vznikajících právních titulech, zakládajících výdajové povinnosti státu, a čtvrtletně o nich referují ministerstvu financí, resortním ministerstvům a parlamentu, jednak podávají vyjádření ministerstvu financí o těchto budoucích závazcích; podávají též dobrá zdání k návrhům resortních r-tů a k žádostem o povolení dodatkových úvěrů. Kontrolují dále předběžně svým visem všechny výdajové poukazy resortních ministrů s právem odmítnouti svůj souhlas v případech iregularity a referovati ministru financí; bez jejich souhlasu je poukaz neplatný a nesmí být pokladnou realisován, poukazující orgány jsou osobně a civilně odpovědni za překročení své pravomoci v tomto směru. Kontroloři jsou každoročně též povinni podávati zprávu ministru financí, ministrům resortním, účetnímu dvoru a parlamentu o rozpočtovém hospodářství skončeného účetního roku s příslušnými závěry a návrhy. Je-li třeba nových nutných a neodkladných výdajů v oboru zahraničním, národní obrany a vnitřní bezpečnosti, může vláda přejíti kompetenci této kontroly jen tak, že usnese se o nových výdajích ve zvláštní ministerské radě za předpokladu, že parlamentu bude bezodkladně podána žádost o povolení tohoto nového úvěru. Vedle této kontroly předpisuje čl. 150 fin. zák. z roku 1911 zřízení interní finanční kontroly (corps du contrôle financier) v každém resortu, která by spolupracovala s kontrolorem „des dépenses engagées” zejména při sestavení výroční zprávy o rozpočtovém hospodaření doprovázené reformními návrhy.
Instrumentem správní kontroly jsou ve Francii i roční účty ministerských resortů, jež jsou celkem čtverého druhu. Každé ministerstvo sestavuje pomocí své účtárny především roční účet výdajů (náležitosti — comptes des dépenses des ministres) za uplynulý rok; v tomto účtu jsou seřazeny podle rozpočtových kapitol úhrny poukazů a plateb a jsou srovnány s úvěry povolenými v r-tu i s úvěry dodatkovými. Ministerstva spravující ve značné míře věcný materiál podávají zprávu i o stavu tohoto materiálu v účtech zvaných „comptes généraux des matières”. Ministr financí podává vedle zvláštního účtu o výsledku státních příjmů (compte des recettes de l’État) hlavně ústřední závěrečný účet zvaný Compte générale de l'Administration des finances. Tento účet sestavuje závěrkové oddělení ministerstva financí (direction de la comptabilité publique), jemuž jsou všechny pokladny povinny zasílati pravidelně svoje vyúčtování s příslušnými doklady; tyto účty jsou pak dále postoupeny účetnímu dvoru. Tento závěrečný účet zahrnující účetní rok má být vyhotoven 6 měsíců po jeho skončení; je proto účtem pokladním (compte de gestion). Vnějškem představuje dva objemné svazky, z nichž pro běžnou potřebu parlamentu sestavuje se od r. 1903 stručné Résumé. Všechny tyto čtyři druhy ročních závěrečních účtů podléhají přezkoumání zvláštní komise (Commission de vérification des comptes des ministres) složené z 9 členů a jmenované každoročně presidentem republiky z řad senátu, sněmovny, účetního dvora a státní rady. Komise konstatujíc souhlas těchto účtů sestaví o tom zprávu a verifikační protokol, jež jsou zaslány parlamentu.
Kontrola soudní je ve Francii vykonávána účetním dvorem (Cour des comptes), jehož hlavním úkolem je soudcovsky neodvislé vyslovování nálezů o periodickém účetnictví pokladen (comptables), jichž účty dostávají se účetnímu dvoru prostřednictvím ředitelství veřejného účetnictví v ministerstvu financí. Soudní nálezy vztahující se k těmto účtům jsou pouze trojího druhu konstatujíce správnost účtu (quitte), jeho nesprávnost (en débet) anebo „přeplatek" (en avance) kontábla. Nález je podkladem pro „Agence judiciaire du Trésor" v ministerstvu financí, aby provedlo jeho důsledky vůči zodpovědnému kontáblovi, totiž buď aby mu udělilo absolutorium (décharge) a vymazalo hypotékami zatížení jeho majetku knihovně zajištěné ve prospěch fisku, nebo aby předepsalo vinníkovi náhradu. Vedle funkce soudní koná účetní dvůr další kontrolní funkce, a to vůči správě samé (ordonnateurs). Vydává především periodicky t. zv. Déclarations générales de conformités vztahující se na roční účty ministrů inkl. účtu ministra financí; tato prohlášení mají za obsah konstatování souhlasnosti oněch účtů s účetními doklady souzenými účetním dvorem a podávají se parlamentu. Konečně podává účetní dvůr na základě získaných zkušeností výroční zprávu hlavě státu (Rapport annuel de la Cour des Comptes), kde jsou konstatovány zpozorované závady, jichž dopustily se správní orgány při hospodaření v účetním roce. Tato zpráva s vyjádřeními postižených resortů podává se tištěná rovněž parlamentu.
Kontrola parlamentní (ústavně-politická) jest logickým důsledkem práva parlamentu povolovati r., neboť z tohoto práva lze snadno dovoditi, že jest v něm obsažena i kompetence k seznání výsledků skutečného hospodaření administrativy. Ve Francii tato kontrola vrcholí schvalovacím aktem, který se udílí formou zákona (loi des comptes, loi de règlement) a jenž má za následek udělení absolutoria vládě z výsledků hospodaření. Vláda je povinna předložiti návrh tohoto zákona (korespondujícího v podstatě se zákonem finančním) nejpozději v řádném zasedání parlamentu následujícím po skončení rozpočtového roku (t. j. v lednu na př. r. 1934 za rozpočet 1932). Předpokladem parlamentního projednání tohoto zákona jest publikace vpředu zmíněných závěrečných ročních účtů ministerských, zejména závěrečného účtu ministerstva financí, dále verifikace těchto účtů příslušnou komisí, jakož i schválení jejich konformity účetním dvorem, jehož roční zpráva presidentu republiky jest rovněž sem předložena. Během druhého roku po skončení rozpočtového období dojdou parlamentu další účetní doklady vztahující se na doplňkové období (période complémentaire) předchozího rozpočtového roku, takže během třetího roku může parlament přikročiti k projednání zákona o účetní uzávěrce. Prakse za třetí republiky oddalovala dosud však projednání této předlohy až na 10 let po skončení rozpočtového roku, kdy není už přímého kontrolního zájmu na konstatování výsledků hospodaření vlád, jež dávno už nejsou v čele státní správy. Ze sankcí, jež přicházejí v úvahu proti vládám resp. ministrům překročivším povolené úvěry, je to především politická odpovědnost ministerská, tedy demise nebo aspoň parlamentní odsouzení ministrova postupu. Konstatování odpovědnosti trestní mělo by za následek obžalobu ministra sněmovnou před senátem jako soudním dvorem (Haute-Cour). Sankce odpovědnosti civilní (ručení za škodu) nepřichází tu v úvahu vzhledem k neupravenosti této materie zákonem.
Reformní pokusy o zlepšení tohoto ne zcela uspokojujícího stavu kontroly vyústily ve Francii v poznání, že základem účinné kontroly zaručující hospodárnost rozpočtovou může být jen administrativní kontrola preventivní, nikoliv aposteriorní. Při tom se převážně doporučuje vybaviti zvýšenou kompetencí k této preventivní kontrole ministerstvo financí jako generálního kontrolora výdajového hospodářství, a nikoliv účetní dvůr po vzoru belgickém nebo italském; to proto, že tyto orgány netvořící součást správy ustrnují na kontrole zcela formální, kdežto ministerstvo financí v souvislosti se svojí rozpočtovou kompetencí dává nejlepší záruky, že kontrola mu přiznaná půjde co nejvíce k meritu věci, totiž k maximálně dosažitelné úspornosti ve státním hospodářství.
Právní prameny a literatura.
Ústavní zákony z r. 1875; dekret o obecné úpravě veřejného účetnictví z 31. V. 1862 (Règlement général sur la comptabilité publique) o 883 článcích s dalšími modifikacemi; jeho komentované vydání: Lanjalley-Renaux: „Recueil des modifications au décret du 31. V. 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique" (1887); G. Voguet-Aris-Palant: „Règlement général sur la comptabilité publique" (2. vyd., 1924).
Kromě vpředu citovaných klasických finančně-vědeckých děl Stourmových, Jèzeových, Leroy-Beaulieuových a kromě systémů práva ústavního (na př. Duguit, Esmein a j.) srovnej z literatury dále: E. Allix: „Traité élémentaire de science des Finances et de législation financière francaise" (4. vyd., 1921); G. Jèze: „Das Verwaltungsrecht der französischen Republik" (Das öffentliche Recht der Gegenwart, XXIII., 1913); P. Baudin: „Le Budget et le déficit" (2. vyd., 1916); E. Besson: „Le contrôle des Budgets en France et á l'étranger" (1889); H. Sarette: „Étude sur le contrôle du budget en France, en Angleterre et en Italie" (1902); E. Radnitzky: „Französische Budgettechnik" (Zeitschrift für Volkswirtschaft und Sozialpolitik, III., 1899). O běžných změnách francouzského rozpočtového zákonodárství pravidelně referuje Jèzova „Revue de science et de législation financières".
Belgie.
S hlediska historie moderního práva rozpočtového je belgická úprava rozpočtová nejcharakterističtějším provedením principu ústavnosti, neboť Belgie první ve své ústavě kodifikovala dosavadní nepsanou francouzskou praksi, že daně, byť byly upraveny finančním zákonem, jsou vládě povoleny pouze na rok a že je tedy třeba každoročně obnovovati parlamentní povolení ku jejich vybírání. Čl. 111 ústavy výslovně praví: „Les impôts au profit de l'État sont votées annuellement. Les lois qui les établissent n’ont de force que pour un an, si elles ne sont renouvelées." Rovněž o r-tu má belgická ústava striktní ustanovení ve čl. 115: „Chaque année, les chambres arrêtent la loi des comptes et votent le budget. Toutes les recettes et dépenses de l'État doivent être portées au budget et dans les comptes." Tato první přesná ústavní formulace základních principů moderního rozpočtového práva v režimu parlamentně-demokratickém působila jako živý příklad pro všechny další ústavní formulace ve státech evropských i mimoevropských; mluví se proto v těchto případech o recepci francouzsko-belgického systému ústavně-rozpočtového. R. belgický má tedy po stránce právní stejnou povahu a stejné účinky jako r. (finanční zákon) v platném právu francouzském. Roční povolování příjmů parlamentem formou rozpočtového zákona je proto i zde právním předpokladem pro to, aby správní činnost finančních orgánů ukládajících a vybírajících daně podle platných zákonů dála se na legálním ústavním podkladě. Pendantem ročního povolování příjmů je i roční povolování rozpočtových výdajů, byť je i ústava výslovně nestanovila. Nepovolení obojího r-tu je aktem politickým znamenajícím odepření parlamentního zmocnění k vybírání daní i ke konání platů. Může mít jen důsledky politické, t. j. demisi vlády, jíž takové zmocnění bylo odepřeno, při čemž event. právní nároky osob třetích vůči fisku by zůstávaly in suspenso až do politického vyřízení ústavně-politického konfliktu.
Belgie přijala v podstatě nejen princip francouzského ústavně-rozpočtového práva, nýbrž i jeho administrativně-právní provedení. Stačí tu proto jen naznačiti hlavní odchylky od vylíčeného systému francouzského. Struktura belgického r-tu je odlišná od francouzského tím, že r. netvoří jediný elaborát, nýbrž řadu jich, neboť o příjmech i o každé skupině výdajové je sestaven r. samostatný se zvláštním návrhem rozpočtového zákona. Těchto jednotlivých zákonů je dnes asi 20, jeden z nich je též věnován samostatnému r-tu státních podniků (budget des Régies). Ježto parlamentní projednávání r-tu je charakterisováno stejnou zdlouhavostí jako ve Francii, nutno odhlasovati před počátkem rozpočtového roku (1. lednem) jednak rozpočtový zákon o povolení daní a ostatních státních příjmů, jednak výdajové dvanáctiny (votes d'acomptes) až do konečného schválení výdajového r-tu, což pravidelně se protáhne až do polovice rozpočtového roku. Při projednávání r-tu poslaneckou sněmovnou a senátem platila až do ústavní reformy z r. 1921 priorita poslanecké sněmovny; po zdemokratisování senátu v r. 1921 je však v oboru rozpočtového práva úplná rovnocennost mezi oběma komorami.
V provádění a kontrole rozpočtového hospodaření liší se rozpočtová správa belgická od francouzské především v tom, že pokladní mechanismus státních příjmů a výdajů je celkově připjat na cedulovou banku belgickou a její filiálky. V čele této pokladní služby stojí orgán banky (Caissier d’État), který je však odpovědný pouze za materielní operace pokladní. Odpovědnost právní a rozpočtovou nese orgán správy státní zvaný Agent du Trésor, který stojí po boku orgánů bankovních, kontroluje a účtuje všechny příjmy a výdaje a viduje všechny platební poukazy státní správy.
V organisaci a kompetenci služby kontrolní liší se soustava belgická od francouzské především potud, že Cour des comptes je orgánem ryze parlamentním, neboť parlament jmenuje všechny jeho funkcionáře vždy na dobu 6 let s právem opětného jmenování. Oproti francouzskému účetnímu dvoru je belgický ještě pověřen výkonem preventivní kontroly, jsa oprávněn vidovati některé platební poukazy státní správy před jejich realisací; vyjmuty z této kontroly zůstávají zejména periodicky se opakující platy. Tato preventivní kontrola je však pouze formálního rázu, což je dokumentováno už tím, že nedochází tu ke zvláštní registraci poukazů, nýbrž tyto jsou dále postupovány ministerstvu financí, které pak vykonává v podstatě stejnou funkci jako francouzská Direction du mouvement général des fonds. Zdržení oběhu aktu (platebního poukazu) v důsledku preventivního visa účetním dvorem odhaduje se asi na 8 dní. Odmítnutí visa účetním dvorem na platebním poukazu může být konvalidováno opačným usnesením vlády, jež znamená vynucení visa, které ovšem účetní dvůr dává pak „sous réserve”, totiž s právem referovati parlamentu. Jinak účetní dvůr vykonává stejnou aposteriorní kontrolu účtů jako francouzský, vyslovuje však dále přímo svoje poznámky k závěrečným účtům sestaveným ministerstvem financí. O schválení těchto účtů rozhoduje v konečném stadiu parlament cestou zvláštního zákona o konečné úpravě r-tu (podobně jako ve Francii). Belgie zavedla konečně po vzoru francouzském zákonem z 20. července 1921 též instituci kontroly „des dépenses engagées". Kontroloři exponovaní k jednotlivým resortům podléhají ministerstvu financí a účetnímu dvoru a jejich činnost je omezena na kontrolu aktů výslovně v zákoně uvedených (smlouvy a dodávky); o míře jejich zodpovědnosti rozhoduje účetní dvůr referující pak o provedených disciplinárních a jiných opatřeních parlamentu.
Právní prameny a literatura.
Ústava ze 7. II. 1831; zákon o státním účetnictví z 15. V. 1846 a úprava (Règlement) z 10. XII. 1868. Oficielní sbírka rozpočtových a účetních předpisů: Recueil des lois et arrêtés relatifs á la comptabilité publique (1920).
P. Errera: „Das Staatsrecht des Königreichs Belgien" (Das öffentl. Recht der Gegenwart, sv.VII., 1909); O. Planek: „Das Budgetrecht der belgischen Verfassung" (1889); E. Dubois: „Etude sur le système belge en matière de budget de l’État" (1904); H. Matton: „Précis de droit budgétaire belge" (1908); A. Maas: „Das Kassen- und Zahlungswesen des Staates im Königreich Belgien", (1911).
Italie.
Rozpočtová soustava italská tvoří po stránce ústavně-politické přechod od systému francouzsko-belgického k prusko-německému, což stalo se zejména přirozeným za preponderance výkonné moci ve vládním režimu fašistickém. Po stránce právní je tu podstatný rozdíl od systému francouzsko-belgického zejména potud, že není tu uplatněna zásada každoročního povolování příjmů, které se objevují v r-tu jen jako číselné prelimináře bez dalšího právního významu.
Rozpočtový rok počíná 1. červencem; r. po vnější stránce skládal se do nedávná z řady individuelních rozpočtových zákonů; od r. 1926/1927 je však podáván pouze jediný úhrnný legislativní elaborát. Tento má nyní tří hlavní skupiny. V prvé z nich je rozpočet všeobecný, obsahující skutečné řádné i mimořádné příjmy a vydání (entrate e spese effettive) s přílohami r-tů podnikových podle resortní příslušnosti. Druhá skupina rozpočtová zahrnuje pohyby kapitálové (movimento di capitali), které nemají vlivu na neto stav státních aktiv (na př. příjmy a výdaje za prodej nebo koupi nemovitostí, kontrahování půjček, splácení dluhů a pod.). Skupina třetí r-tu obsahuje pak položky průběžné (partite di giro), jež současným vznikem se na straně aktiv a pasiv vyrovnávají.
Provádění r-tu je obdobné jako v Belgii, zejména potud, že je při něm přiznána účetnímu dvoru preventivní kontrola značné části výdajových poukazů. Ministerstvo financí sestavuje závěrečné účty, jež za platného režimu r-tu náležitostního skládají se z účtů náležitostních (conti della competenza), z účtů zůstatkových (conti dei residui: zahrnují ony části příjmů a vydání vykázaných v účtě náležitostním, jež nebyly definitivně likvidovány skutečnými platbami při uzavření účtů) a z účtů pokladních (conti di cassa), které shrnují všechna inkasa a všechny platby vykonané během rozpočtového roku. Závěrečné účty, které jest parlamentu předložiti za předchozí rok v prosinci současně s r-tem na příští rok, a to po vyjádření účetního dvora, obsahují vedle účtů rozpočtových též účet majetkový (conti del patrimonio) shrnující všechna aktiva a pasiva státu. Právní prameny a literatura.
Kromě předpisů ústavních srov. zák. ze 17. II. 1884, No. 2016 o správě á všeobecném účetnictví státním s prováděcím nařízením (Regolamento) ze 4. V. 1885, No. 3074; nová úprava královským dekretem z 18. XI. 1923, No. 2440 s prov. nař. ze 23. V. 1924, No. 827 (o 650 článcích); zák. ze 14. VIII. 1862, No. 800 o účetním dvoru s novelisací královským dekretem z 18. XI. 1923, No. 2441. — Úřední publikace ministerstva pokladu resp. min. financí shrnující tyto právní prameny; Raccolta dei vari atti riguardanti l'amministrazione e la Contabilitá generále dello stato dal 1852 al 1910 (4 sv., 1888 až 1911); Legge e repolamento per l’amministrazione del patrimonio et per la contabilitá generale dello Stato (1924). Též De Cupis: „Legge sull'amministrazione del patrimonio dello Stato" (2 sv., 3. vyd., 1910).
Vitagliano: „Il contenuto giuridico della legge del bilancio" (1910); Massè-Dari: „Sul bilancio dello Stato" (1899); Rossi: „Il bilancio finanziario" (1901); Gagliardi: „Il bilancio dello Stato" (1908); E. Bruni: „Contabilitá generale dello Stato" (5. vyd., 1925); Romiti: „Corte dei Conti" (1891); Vocke: „Das italienische Rechnungshofgesetz" (Finanzarchiv, IV. roč., 1887).
3. Soustava rozpočtového práva německého.
I. Ústavně-právní povaha rozpočtu v německých zemích. Ústavní vývoj německých zemí v XIX. stol. dál se v oboru rozpočtového práva pod vlivem jednak historicky dochovaných institucí, jednak pod vlivem nově formulovaných zásad ústavního práva francouzsko-belgického. Na historickou kontinuitu starého stavovského povolování daní (Steuerbewilligungsrecht) panovníkovi mohly navazovati hlavně jen země jihoněmecké, kdežto Prusko ovládané skoro dvě století absolutisticky octlo se r. 1848 pod přímým vlivem hlavně ústavy belgické. Výsledkem těchto různých vlivů bylo, že se i různě utvářilo rozpočtové právo v obou skupinách německých zemí. V nich ve všech byly ovšem čisté zásady moderního konstitucionalismu modifikovány vlivem t. zv. principu monarchického, podle něhož moc zákonodárnou vykonává panovník společně s parlamentem, stoje zároveň v čele moci výkonné; tím i v právu rozpočtovém uplatnil se převážný vliv státní exekutivy na úkor práv parlamentních.
Ústavní listiny Bavorska, Würtemberska, Badenska, Hesenska a též Saska přiznaly parlamentu, pokud jde o státní příjmy, jen právo povolovati na určitou periodu daně, kdežto pokud jde o státní výdaje, kodifikovaly jen právo parlamentu podrobiti vládou podaný r. přezkoušení („Prüfung"), aniž bylo dále třeba uzákoniti takto přezkoušený a schválený r.; formou zákona bylo předepsáno vyřizovati v parlamentu těchto zemí jen předlohy daňové. S hlediska těchto ústavních předpisů bylo jasno, že parlament přezkoumávaje výdaje i příjmy vládou v r-tu shrnuté byl vázán respektovati všechny existující zákonné tituly výdajové, neměl tedy vůbec práva odmítnouti výdajový r., nýbrž pouze neuznati výdaje libovolné („willkürliche Ausgaben") nezakládající se na právních titulech a odepříti vládě příjmy k úhradě takových výdajů. Všechny tyto ústavy obsahovaly dále jednak ustanovení, že povolení příjmů parlamentem nesmí být vázáno na žádné další podmínky, jednak i právní předpis, že v případě neshody mezi parlamentem a vládou lze posledně povolené daně vybírati dále po určitou dobu. Parlamentní prakse, která se vyvinula na podkladě těchto kodifikovaných ústav v některých z těchto zemí, změnila vlivem vývoje rozpočtového práva v Prusku a v říši dosti značně mocenské poměry mezi vládou a sněmovnou ve prospěch parlamentu, který namnoze vynutil si pojetí r-tu do zákona povolujícího vybírání státních příjmů, ač k tomu v příslušných ústavách nebylo podkladu.
Proti ústavně-rozpočtové formulaci jihoněmecké představovalo Prusko a ústava říšskoněmecká typ odlišný opírající se o vzor ústavy belgické. Čl. 99 pruské ústavy z r. 1850 striktně předepsal, že všechny výdaje a příjmy musí býti předem odhadnuty a zařazeny do r-tu, který stanoví se každoročně zákonem. Tak byla uskutečněna francouzsko-belgická zásada každoročního povolování výdajů parlamentem vládě formou zákona. Pokud však jde o státní příjmy, odklonila se pruská ústava od tohoto vzoru a stanovila naopak, že platné daně a dávky jsou dále vybírány, dokud nedojde k jejich záměně zákonem (čl. 109 pruské ústavy). Prakticky to znamená, že s hlediska pruské ústavy nebylo lze konstruovati právo parlamentu k ročnímu povolování existujících už daní a dávek. Z dalších positivních předpisů pruské ústavy vyplývalo, že, ukáže-li se vyšší výdajová potřeba než byla r-tem předvídána, jest třeba předem předložiti dodatkový r. parlamentu ke schválení, dále že, byl-li překročen schválený r., je třeba dodatečného schválení parlamentu, který udílí též celkové absolutorium vládě z výsledků státního hospodaření konstatovaných v závěrečných účtech (čl. 104 úst. list). Politický vývoj odehrávající se v Prusku na této ústavní základně zdůraznil znění čl. 99 a pokusil se o uplatnění neomezeného práva parlamentu k povolení resp. zamítnutí výdajů vládou v r-tu navržených ke schválení. V letech 1862—1866 došlo v Prusku k známému ústavnímu konfliktu, když dolní sněmovna pro neshodu s vládou o vojenské předlohy odmítla schváliti r. Vláda docílila jeho schválení pouze sněmovnou panskou, jíž bylo ústavně přiznáno právo r. buď schváliti nebo en bloc zamítnouti, a vedla podle něho po čtyři léta státní hospodářství zdůraznivši ústy Bismarkovými svoji mocenskou převahu nad sněmovnou. Spor byl zakončen zákonem z 14. září 1866, jímž vládě byla parlamentně udělena indemnita z hospodaření předchozích let, když před tím vláda uznala, že stav dosavadní odporoval ústavě.
Tento ústavní konflikt dal podnět k rozsáhlé analyse právního stavu v dané otázce a k četným právnickým kontroversím. Stanovisku státní exkutivy snažila se vyjíti vstříc zmíněná už nauka Labandova, která charakterisovala rozpočtový zákon jako formální v důsledku jeho základní povahy jako správního aktu. Tato nauka došla sice v Německu velmi rozšířeného uznání, ale přes to nebylo všeobecně uznáno, že daný spor lze řešiti jen jako otázku výlučně právní.
V právních diskusích pro všechny německé ústavy bylo uznáno především za nesporné, že event. ústavní neschválení výdajového r-tu nemůže míti žádného reflexu na práva osob třetích vzniklá z vedení státního hospodářství vládou. Spornými byly pouze právní důsledky, jež nastanou mezi vládou a parlamentem, nedojde-li k ústavnímu schválení rozpočtových výdajů. Pro země jihoněmecké bylo lze z textu ústav dovoditi především vázanost parlamentu k souhlasu s výdaji odpovídajícími zákonnému správnímu stavu, při čemž texty ústavní nedávaly právního podkladu ke konstruování práva parlamentu k odmítnutí výdajů vládě.
Naproti tomu z ústavy pruské (a říšsko-německé) bylo možno nesporně vyvozovati podobné právo parlamentu ke schválení resp. odmítnutí výdajů, aniž však bylo positivně stanoveno, co má nastati pro případ, že by nedošlo ke shodě mezi třemi zákonodárnými činiteli (panovníkem a oběma sněmovnami) příslušnými podle pruské ústavy k vydání rozpočtového zákona. Nauka Labandova konstruovala pro stav bez r-tu především ústavní zmocnění a povinnost vlády k dalšímu vedení státního hospodářství, pro něž podklad dával přímo i ústavní předpis o dalším vybírání platných daní a dávek dle čl. 109 pruské ústavní listiny. Z konstrukce r-tu jako správního aktu oděného formou zákona vyplývalo Labandovi dále, že porušení formální zákonitosti nemá důsledků protizákonnosti obvyklé při porušení zákonů materielních, při čemž se dále oddělovala otázka zavinění nezákonného rozpočtového stavu jako ústavně-politická od ústavně-právní otázky důsledků tohoto stavu. Vzhledem k tomu, že nebylo positivních předpisů pro případ neexistence rozpočtového zákona, argumentoval Laband tak, že tu docházejí platnosti obecné konstituční principy a že ze základního ústavního oprávnění vlády k vedení státních záležitostí podávalo se i její právo k realisaci státních výdajů. Zde činil Laband rozdíl mezi výdaji právně nutnými a výdaji dobrovolnými. Výdaje právně nutné bylo vládě přiznáno oprávněně realisovati s tím, že vůči parlamentu bude k indemnitě povinna dodatečně odůvodniti jen jejich přiměřenost, mělo-li by býti vyhověno striktním předpisům ústavy; tato argumentace podávala se Labandovi v souvislosti s tím, že výdaj v r-tu povolený považoval za mez, přes niž vláda nemá jíti při plnění správních úkolů, ale jíž nemusí též dostoupiti, lze-li plnění správního úkolu zhostiti se výdajem nižším. Pokud jde o výdaje dobrovolné (willkürliche, freiwillige Ausgaben), konstruovala Labandova nauka, že situace vlády je právě taková jako když za doby řádného rozpočtového zákona provádí výdaje mimorozpočtové. Dodatečné jich odůvodnění parlamentu musí prokázati nejen přiměřenost takových výdajů, nýbrž i jejich právní a faktickou nutnost. Zákonitě povolený r. dává právě v oboru výdajů dobrovolných vládě potřebné zákonné zmocnění k jejich realisaci; není-li takového zmocnění, je třeba ho získati aspoň dodatečně, má-li být vyhověno ústavně-právním předpisům.
Labandova nauka pokoušející se o juristické řešení důsledků neústavního poměru mezi vládou a parlamentem v případě neschválení rozpočtového zákona byla předmětem živých sporů v literatuře státního práva, jak o tom bylo pojednáno shora. Odpůrcové této nauky (Zorn, Martitz, Hänel) popírajíce rozdíl mezi formálními a materielními zákony docházeli k závěru, že protizákonnost stavu bez r-tu nedá se nijak zmírniti touto teoretickou cestou, ježto jest zřejmě protiústavní. Z druhé strany i přívrženci nauky o formálních zákonech (Jellinek, Meyer) poukazovali při tomto sporu na nemožnost jeho juristického řešení, které nevyhnutelně naráží na materielně-právní mezery v ústavě, která pro případ konfliktu neformulovala žádných ustanovení. Prakse parlamentně-politická našla v takových případech vždy východisko v dodatečném schválení stavu ex lex parlamentem, a to buď cestou schvalovacího zákona (pruský indemnitní zákon) nebo aspoň formou schvalovacích resolucí. V oboru rozpočtového práva německého zvítězil aspoň touto cestou princip ústavnosti, jehož zachování jest pro obor rozpočtových soustav anglo-americké a francouzsko-belgické naprostou nutností vzhledem k parlamentně-demokratickému režimu těchto států.
Positivní ústavní právo německé nově kodifikované po politickém převratu v době po světové válce dovedlo z předválečných sporů v oboru státního práva vytěžiti namnoze dobré poučení a novou formulací ústavních předpisů rozpočtových odstranilo hlavní podněty teoretických sporů. S pádem monarchie byl především ve všech německých ústavách uplatněn analogický parlamentní režim jako v ostatních státech evropských, čímž úprava práva rozpočtového dostala se na jinou ústavně-politickou basi než za platnosti principu monarchického, kdy vláda byla od parlamentu neodvislá. Na této základně došlo i k přesnější úpravě rozpočtových práv státní exekutivy v zájmu nerušené kontinuity státního vývoje. V čele této úpravy šla především ústava pruská a říšská. Ze dřívějšího stavu byly do nich recipovány předpisy (čl. 85 ústavy říšské a čl. 63 ústavy pruské), že všechny výdaje a příjmy musí býti pro každý rok pojaty do r-tu, který jest vydati formou zákona před započetím rozpočtového roku (1. duben); rozpočtový zákon nesmí obsahovati ustanovení nesouvisející přímo s výdaji a příjmy nebo s jejich správou. Ústava pruská v čl. 84 opakuje staré ustanovení o tom, že daně a dávky jsou vybírány až do jejich změny nebo zrušení; tohoto ustanovení není sice v ústavě říšské, ale právní stav je tu analogický. Ustanovení logicky souvislé se čl. 84 pruské ústavní listiny přinesl její čl. 64, jímž vlastně řeší se na podkladě positivního předpisu ústavního práva starý spor, který byl vlastním raison d’être nauky o formálních zákonech. Tento článek dává totiž vládě zmocnění, aby, nebyl-li včas vydán rozpočtový zákon, konala výdaje, které jsou nutné k udržení a fungování státní správy, k plnění právních závazků státu a k pokračování ve stavbách započatých na základě předchozích povolených r-tů; toto zmocnění je doplněno i právem k vydání pokladničních poukázek do určité výše, pokud by shora uvedené výdaje nebyly kryty příjmy resultujícími z platných daní a dávek. Říšská ústava, která jinak byla vzorem ústavě pruské, nemá těchto ustanovení, takže vládní prakse byla nucena v případě potřeby vypomáhati si zákonnými rozpočtovými provisorii (Gesetze über vorläufige Regelung des Reichshaushalts), která brala za základ určitou kvótu r-tu předchozího limitovanou mimo to se zřetelem k osnově předloženého rozpočtového zákona. Z dalších předpisů pruské ústavy posilujících posici exekutivy jest uvésti, že sněm je povinen pečovati o krytí výdajů příjmy (čl. 63, I.) a že usnesení parlamentu o výdajích převyšujících vládou předložený r. musí obsahovati i označení způsobu, jak tyto výdaje jest krýti (čl. 66), dále že překročení r-tu a povolení výdajů mimorozpočtových jest odvislým od předběžného schválení ministra financí, který pod sankcí ústavní odpovědnosti může k nim dáti svoje svolení jen v případě nepředvídané a neodvratitelné potřeby (čl. 67). V Prusku i v říši platí dále pro sdělávání r-tu zásada, že negativní votum ministra financí o výši výdajů může býti překonáno jen usnesením většiny členů vlády inklusive ministerského předsedy resp. říšského kancléře (§ 21 Reichs-Haushalts-Ordnungu; o analogické praksi pruské viz Bitters „Handwörterbuch der preußischen Verwaltung", I., heslo: „Finanzministerium und Finanzverwaltung", str. 532, a heslo: „Haushalts- und Rechnungswesen des Staates", str. 801). Dodatečné schválení výdajů nad r. jest vyhrazeno v Prusku i v říši sněmu, který udílí též vládě absolutorium na základě závěrečných účtů předložených ministrem financí s připomínkami vrchní účetní komory resp. účetního dvora říšského (čl. 86 říšské ústavy, čl. 68 pruské ústavy). Účast druhé zákonodárné komory (Reichsrat v říši, Staatsrat v Prusku) při stanovení rozpočtového zákona je obmezena jednak na právo předběžných připomínek k r-tu, jejž jest těmto orgánům vláda povinna předložiti do určité lhůty napřed, jednak na právo odporu v případě, že sněm zvýšil výdaje nebo stanovil nové oproti r-tu předloženému vládou; odpor říšské či státní rady může být překonán jen dvoutřetinovou většinou sněmovny event. lidovým hlasováním (čl. 85 říšské ústavy, čl. 42 ústavy pruské). Pruská ústava dává též v čl. 69 zmocnění obyčejnému zákonodárci, aby upravil hospodářství státních podniků odchylně od předpisů obecného práva rozpočtového se zřetelem k jejich výnosové povaze, což umožňuje trvalejší úpravu podnikového hospodářství na rozdíl od každoroční úpravy r-tu státní správy. Obě ústavy konečně mají shodná ustanovení (čl. 87 ústavy říšské, čl. 65 ústavy pruské) o tom, že úvěrem lze opatřovati peněžní prostředky pro stát jen v případě mimořádné potřeby a pravidelně k produktivním účelům („zu werbenden Zwekken"); zmocnění k úvěrům tohoto druhu a k převzetí záruk může být uděleno jen zákonem.
II. Říšský rozpočtový (finančně-hospodářský) řád. Rozpočtové právo německé bylo kodifikováno jednak v ústavách jednotlivých zemí, jednak ve specielních zákonech nebo normativních předpisech zvaných „komptabilitními". Takové zvláštní rozpočtové (finančně-hospodářské) řády vydalo podle vzoru neuzákoněné osnovy říšské z let sedmdesátých XIX. stol. Hesensko (1879), Bádensko (1888), Prusko (1898), Sasko (1904) a Bavorsko (nařízení z r. 1907). Říše německá přikročila ke kodifikaci rozpočtového řádu teprve po politickém převratu zákonem z 31. prosince 1922 (Reichshaushaltsordnung; E.-G.-Bl. II., 1923, str. 17). který byl částečně novelisován r. 1930 (E.-G.-Bl. II., str. 31). Nově došlo po světové válce ke kodifikaci rozpočtových řádů i v jednotlivých německých zemích, a to v Sasku r. 1922, v Duryňsku, Hamburku a Meklenbursku r. 1923. Vedle těchto ustanovení přicházejí v úvahu jako prameny německého rozpočtového práva i jednotlivé předpisy o zřízení a působnosti nejvyšších účetních a kontrolních orgánů. Pro rozpočtové právo říše německé přichází v úvahu i další kodifikace řádu o říšských dluzích (Reichsschuldenordnung) z 13. února 1924 (E.-Gr.-Bl. str. 95).
Vzhledem k tomu, že největší teoretickou i praktickou cenu má dnes kodifikace říšského rozpočtového řádu, budou v dalším vylíčeny jeho hlavní zásady; při úzké souvislosti veřejného práva říšsko-německého s pruským lze obecně konstatovati, že v říšském rozpočtovém řádu došly v podstatě uplatnění ony zásady rozpočtového práva, které dříve platily v Prusku.
Říšský rozpočtový řád stanoví ve 131 paragrafech a šesti oddílech předpisy vztahující se ke třem stadiím rozpočtovým, totiž k sestavování r-tu (I. Aufstellung des Haushaltsplans), k jeho provádění (II. Ausführung des Haushaltsplans; III. Kassenund Buchführung und Rechnungslegung) a k jeho kontrole (IV. Rechnungsprüfung); obsaženy jsou zde i předpisy o organisaci říšského účetního dvora (V. Rechnungshof) vedle ustanovení závěrečných (VI.).
1. Sestavování rozpočtu. Rozpočtový rok počíná 1. dubnem a jmenuje se po kalendářním roce, v němž začíná (§ 2). R. rozpadá se na řádný a mimořádný, tento zahrnuje zejména příjmy ze státních půjček a výdaje jimi kryté (§ 3). V r-tu řádném má se rozlišovati mezi výdaji periodicky se opakujícími a mezi potřebami jednorázovými (§ 4). Technicky sestává r. z plánu celkového, shrnujícího zhruba výdaje a příjmy všech správních resortů, a z plánů jednotlivých obsahujících rozpočtové podrobnosti; obojí dělí se na kapitoly a tituly s dalšími podrozděleními (§ 5). Uveřejňován je pouze plán celkový. Číselná sestava děje se podle zásady bruto r-tu, uvádějí se tedy v něm všechny výdaje a příjmy v plné výši (§ 7). Výjimka platí pouze pro říšské podniky obchodně vedené, u nichž lze v r-tu uvésti pouze očekávaný výsledek, nepřipouští-li povaha podniku odděleného uvádění příjmů a výdajů (§ 15). Podrobně rozvedeno je tu dále (§§ 8 až 18), které výdaje a příjmy jest do r-tu zanésti a jakým způsobem a za jakých předpokladů je tak učiniti; na př. že jest v r-tu výdajově počítati s uplatněním převzatých záruk a garancií, že výdaje osobní jest uváděti odděleně od ostatních a rozlišovati při nich dále osobní výdaje úřednické od neúřednických, při čemž v r-tu jest uvésti počet systemisovaných míst (planmäßigen Stellen). Pro jeden a týž účel nemají být rozpočtové prostředky vykázány na různých místech (§ 18) ani z různých míst nemají být vydávány (§ 43). Rozpočtový řád přiznává při sestavování r-tu privilegované postavení ministru financí (§§ 19 až 21); toto vrcholí přiznáním mu práva odporu proti resortním požadavkům, kterýžto odpor může být překonán jen zvláštním hlasováním vlády, při němž na stranu většiny přidá se proti ministru financí říšský kancléř. Prakticky tedy kancléř s ministrem financí určují rozpočtovou politiku říše. R. vládou schválený jest postupně do určité lhůty předložiti říšské radě (do 1. listopadu) a říšskému sněmu (do 5. ledna); po uzákonění jest ministr financí povinen sděliti r. účetnímu dvoru (§ 23).
2. Provádění rozpočtu. Výslovně jest tu především konstatováno, že nároky nebo závazky třetích osob se r-tem ani nezakládají ani neruší (§ 24). Příjmy a výdaje jest spravovati podle rozpočtového zákona a norem jej měnících nebo doplňujících (§ 25), při čemž rozpočtových prostředků jest používati hospodárně a šetrně; ministru financí jsou v tomto směru zákonem (§ 26) dány další pokyny jak pro jeho vlastní obor působnosti, tak pokud jde o výdajovou kompetenci ostatních resortů. Docílené příjmy slouží ku krytí všech výdajů (princip nonafektace!), není-li rozpočtovými nebo zvláštními zákony stanoveno něco jiného; příjmy ze zcizení pozemků nad 10 000 Mk jest zásadně zařaditi do r-tu mimořádného (§ 29). Povolených částek lze užíti během účetního roku jen k účelům v r-tu vyznačeným, pokud tyto účely trvají. Výjimka platí jen pro výdaje výslovně označené za přenositelné do příštích rozpočtových period, při čemž jsou stanoveny určité meze přenosnosti; souhlas k použití nevyčerpaných a přenositelných úvěrů udílí ministr financí, je-li to žádoucí s hlediska hospodárné a šetrné správy (§ 30). K překročení r-tu a k vydáním mimorozpočtovým jakož i k převzetí závazků, jichž úhrada není v r-tu předvídána, je třeba předchozího souhlasu ministra financí, který může být udělen jen výjimečně v případě neodvratitelné potřeby. Jde-li o výdaj 10 000 Mk a vyšší, jest třeba čtvrtletně zpraviti o těchto výdajích říšský sněm; nelze překročiti výdajů specielně označených. Úředníci jednající proti těmto ustanovením mohou býti přidrženi k náhradě škody, leda že by šlo o výdaje nutné k odvrácení nepředvídatelného nebezpečí hrozícího říši a nebylo-li jich požito nad míru ospravedlněnou stavem nouze (§ 33). Podrobná ustanovení platí (podle §§ 36 až 41) pro hospodaření prostředky určenými pro výdaje osobní, dále pro výdaje věcné (§§ 44 až 46), z nichž je zejména věnována pozornost výdajům dodávkovým vzniklým smluvní cestou. Zvláštní předpisy platí pro zcizování říšského majetku (§ 47) a pro účast říše na podnicích se samostatnou právní osobností; účast je přípustná pouze při formě společnosti akciové, komanditní na akcie, společnosti s ručením obmezeným a částečně i při formě společenstva, je však vázána na souhlas ministerstva financí a třeba ji oznámiti říšské radě a říšskému sněmu (§ 48).
Říšský rozpočtový řád věnuje zvláštní oddíl službě pokladní a účetní; tato byla na základě obsaženého zde zmocnění dále podrobně a soustavně upravena nařízením ze 6. VIII. 1927 řádem o říšských pokladnách (Reichskassenordnung; R.-Min.-Bl. str. 35). Další prováděcí pokyny pro sestavování a provádění r-tu obsahují též „Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden" vydané vládou nařízením z 11. II. 1929 (R.-Min.-Bl. str. 49); formální úpravu účtu a účetních dokladů určuje řád o kladení účtů (Rechnungslegungsordnung) z 3. VII. 1929 (R.-Min.-Bl. str. 430) vydaný říšským účetním dvorem. Pokladny tvoří vždy součást úřadů správních a mohou realisovati platební poukazy jen k jejich příkazu; vedou současně systematické účetnictví a jsou organisovány podle principu jednoty pokladen rozčleňujíce se stupňovitě na pokladny úřední (Amtskassen), pokladny vrchní (Oberkassen) a hlavní říšskou pokladnu (Reichshauptkasse), mezi nimiž však není poměru subordinačního. Uvnitř pokladen je postaráno o specialisaci práce a o vzájemnou kontrolu (přednosta, úředníci účetní a pokladní); úspornost peněžního oběhu jest zaručena připojením pokladen na poštovní řízení šekové a žírový styk říšské banky. Základem účetnictví jest r. pokladny (Kassenanschlag, t. j. částka poměrně připadající na určité služební odvětví, pro něž je v r-tu uvedena globální cifra a pro něž funguje příslušná pokladna) nebo ověřený otisk jednotlivých rozpočtových plánů resp. jejich částí v zákonném znění. Resortní ministr rozhoduje o vyhotovení takovýchto specielních r-tů a zařizuje jejich doručení podřízeným orgánům se samostatným právem poukazovacím (§ 56). Tyto parcielní r-ty jest sděliti též účetnímu dvoru (§ 57). Platby převyšující prostředky poukázané jednotlivým orgánům mohou být překročeny jen se svolením příslušného ministra (§ 58). Všechny pokladny mají býti podrobeny aspoň jednou za rok nepředvídané kontrole, všechny správy materiálu aspoň jednou za dva roky (§ 60). Knihy pokladní uzavírají se každoročně k datu stanovenému ministrem financí, který takto určuje doplňovací období účetní, jež může trvati maximálně tři měsíce; po jeho uplynutí nesmí býti více účtováno k tíži minulého účetního roku (§ 61). Pokladny jsou povinny skládati účty za každý rok event. i za kratší periody; účty musí býti seřazeny souhlasně se sestavou rozpočtovou (§ 66). Příjmy a výdaje jest zúčtovati v onom účetním roce, v němž došly nebo byly realisovány; z této zásady pokladního r-tu logicky vyplývá závěr, že nemá místa další účetní správa zbytků z předchozího roku. Výjimka uznává se pouze ta, že příjmy a výdaje lze po ukončení účetního roku zúčtovati k jeho tíži jen potud, pokud nebyly uzavřeny účetní knihy (§ 68). O účetní uzávěrce sestavované ministerstvem financí platí především, že jest ji sestaviti stejně jako r. Zbytky příjmů a výdajů z předešlého roku, pokud jich nelze zúčtovati na stejné položky roku následujícího, jest vykázati na příslušných místech za položkami rozpočtovými (§ 72; podrobnosti v § 77). Příjmy a výdaje nad r. jest vykázati jako takové (überplanmäßige, § 73). Deficity řádných r-tů v závěrce konstatované jest zařaditi nejpozději do druhého následujícího r-tu jako řádné vydání, kdežto přebytků jest použíti ke snížení potřeby úvěrové nebo k umoření dluhů; v tomto posledním případě jest přebytek zařaditi do druhého následujícího r-tu jako mimořádný příjem (§ 75). Zvláštní odůvodnění jest podati v příloze k uzávěrce o výdajích nad r. a o vydáních mimorozpočtových (§ 80). Tyto výdaje podléhají dodatečnému schválení říšské rady a říšského sněmu bez újmy dalšího rozhodování na základě připomínek účetního dvora (§ 83). Dodatečně neschválené překročení výdajů resp. neschválené realisované výdaje mimorozpočtové jest vymáhati na zodpovědných osobách, pokud je to zákonitě přípustno (§ 84). Pro podniky vedené obchodně jest vésti účtování podvojné a vedle něho účtování provozní (Betriebsbuchführung, § 85); na místě pokladních účtů nastupuje u těchto podniků inventura, bilance, účet ztráty a zisku a uzávěrka knih (§ 86).
3. Kontrola rozpočtového hospodaření. Kontrola (Rechnungsprüfung) jest vykonávána účetním dvorem (Rechnungshof des Deutschen Reiches), jemuž podléhají všechny účty a účetní knihy obecně vyjmenované (§ 88), pokud v r-tu není stanovena zvláštní výjimka (§ 89). Přezkoušení účtů děje se pravidelně v sídle účetního dvora na základě zaslaných sem dokumentů, účetní dvůr je však oprávněn provésti kontrolu svými zmocněnci i na místě samém; je též oprávněn po dohodě s resortním ministrem a s ministrem financí zříditi stálá kontrolní oddělení u jednotlivých úřadů, byly-li mu k tomu účelu povoleny rozpočtové prostředky (§ 90). Účty před odesláním účetnímu dvoru mají býti zpravidla předběžně skontrolovány správním úřadem (Vorprüfung, Abnahme v Prusku), který je pak zašle s poznámkami účetnímu dvoru. Účetní dvůr může jednak upustiti od tohoto předběžného přezkoušení účtů k němu zasílaných, jednak zase naopak může pověřiti správní úřady výlučnou kontrolou účtů méně významných, nebo takových, kde nelze očekávati valných odchylek od platných předpisů (§§ 92, 93). Poskytnuté rozpočtové prostředky ve formě údělů autonomním korporacím podléhají jednak periodické formální kontrole účetního dvora, jednak i příležitostné kontrole materielní (§ 95). Kompetence účetního dvora při zkoušení účtů jest jednak formální (správnost účetní a věcná, dodržení r-tu, respektování zákonů a právních předpisů), jednak materielní (zkoumání hospodárnosti správních aktů a posouzení, zda nejsou udržována zařízení a činěny výdaje, které by mohly být omezeny nebo ušetřeny bez ohrožení správního účelu, § 96). K vykonávání těchto kontrolních úkolů je přiznána účetnímu dvoru rozsáhlá kompetence vůči správním úřadům (§§ 97 až 102), jež vrcholí právem ukládati tresty úředníkům; tyto provádí pak příslušný ministr resp. úřady zemské jednotlivých zemí. Výsledky svých šetření sděluje účetní dvůr formou připomínek správním úřadům k zodpovězení a k vyřízení (§ 103). Nejsou-li takto dostatečně vysvětleny chybějící částky, je účetní dvůr oprávněn učiniti další kroky (§§ 104, 105). K závěrečným účtům výročním podává účetní dvůr svoje poznámky především v tom směru, zda je tu souhlas závěrky s účty pokladními a zdali jsou všechny účty řádně doloženy; dále jest účetní dvůr povinen se vyjádřiti o odchylkách úvěrů od r-tu a o poklescích proti zákonu a nařízení při kontrole konstatovaných, jakož i konečně o tom, zda došlo k dodatečnému schválení všech překročených a mimorozpočtových výdajů říšskou radou a sněmem. Zvláštní zprávu je povinen účetní dvůr podati o závadách konstatovaných při kontrole podniků s vlastní právní subjektivitou; mimo to hlavní poznatky z výsledků své kontrolní činnosti má shrnouti v pamětní spis (Denkschrift, § 107). Všechny tyto zprávy a poznámky k výročním účtům sděluje účetní dvůr ministru financí, který je předkládá říšské radě a sněmu za účelem dosažení absolutoria (Entlastung) pro vládu; účty účetního dvora samého předkládá jeho president říšské radě a říšskému sněmu (§ 108). Účetní dvůr je konečně povinen sděliti vládě po provedeném přezkoušení účtů svoje poznatky o nedostatcích ve správě a podati návrhy k jejich odstranění inkl. návrhů na změnu a výklad zákonů a nařízení. Vláda je povinna vyšlo viti se o této zprávě a oznámiti účetnímu dvoru svoje rozhodnutí. Pokud část této zprávy je určena i říšské radě a sněmu, je vláda povinna tuto část sděliti oněm orgánům zároveň se svým rozhodnutím o učiněných opatřeních (§ 109). Zvláštní předpisy jsou stanoveny pro kontrolu podniků se samostatnou právnickou osobností, pokud je na nich zúčastněna říše (§§ 110—117). Zásadně tu platí, že účty takových podniků zkoumá nejprve příslušný ministr na základě zprávy říšského zástupce exponovaného ve správní radě podniku. Nepozději tři měsíce po sestavení inventury a bilance jest povinen příslušný ministr postoupiti všechny doklady s vlastní zprávou účetnímu dvoru, který provede další přezkoušení účtů podle obchodních zásad.
Říšský rozpočtový řád obsahuje v pátém oddíle předpisy o organisaci účetního dvora, který je nejvyšším říšským úřadem, na vládě nezávislým a podrobeným jen zákonu (§ 118). Jest zařízen kolegiálně; říšský president jmenuje po návrhu a s kontrasignací ministra financí jeho předsedu a členy kolegia, president účetního dvora jmenuje ostatní úředníky (§ 119). Členem kolegia může býti jmenován jen ten, kdo překročil 35 let věku, má způsobilost k úřadu soudcovskému, nebo k vyšší správní (technické) službě; třetina členů má mít způsobilost soudcovskou (§ 120). členové účetního dvora jsou neodvislí jako soudcové (§ 121), nesmějí spolupůsobiti v záležitostech, v nichž účatnili se jejich příbuzní nebo sešvakření ministři, státní sekretáři, nebo jiní státní úředníci (§ 122) a nesmějí býti členy říšského sněmu (§ 123). Jednací řád účetního dvora je sděliti říšské radě a sněmu (§ 124). Věci zákonem stanovené, dále zásadní a důležité záležitosti rozhodují se plenem účetního dvora, ostatní ve tříčlenných senátech (§§ 125, 126). Těmito ustanoveními došlo k samostatné organisaci říšského účetního dvora, který do té doby byl vlastně přičleněn k pruské vrchní účetní komoře, s níž byl personálně i věcně spojen od r. 1868 (pro Severoněmecký spolek) resp. od r. 1871 (pro Německou říši); personální unie osobou presidenta byla však nadále mezi oběma orgány podržena.
Právní prameny a literatura.
Prusko: Ústavní listina z 31. I. 1850 a z 30. XI. 1920; zák. ze 27. III. 1872 „betreffend die Einrichtung und Befugnisse der preußischen Oberrechnungskammer" (novelisace zák. z 22. III. 1912); zák. z 11. V. 1898 „betreffend den Staatshaushalt (Komptabilitätsgesetz)". — Německá říše: Ústavní listina ze 16. IV. 1871 a z 11. VII. 1919; Reichshaushaltsordnung z 31. XII. 1922 s novelou z r. 1930. — Ostatní německé země: Hessisches Gesetz betreffend die Verwaltung der Einnahmen und Ausgaben des Staates vom 14. VI. 1879; Badisches Gesetz betreffend den Staatsvoranscblag und die Verwaltung der Einnahmen und Ausgaben des Staates vom 22. V. 1882 und vom 24. VII. 1888; Sächsisches Gesetz betreffend den Staatshaushalt vom 1. VII. 1904; Staatswirtsohaftsgesetz vom 31. V. 1922; Mecklenburgisches Gesetz über die Staatshaushaltsordnung vom 1. II. 1923; v Bavorsku došlo k úpravě rozpočtového řádu nařízením: Bekanntmachung betreffend die Aufstellung und den Vollzug des Staatsbudgets vom 23. VI. 1907.
Meyer-Anschütz: „Lehrbuch des deutschen Staatsrechts" (7. vyd. o 3 dílech, 1914 až 1919), kde uvedena též podrobná literatura o partikulárním právu německých zemí (srov. na př. III. díl § 201 a násl.); Laband: „Das Staatsrecht des Deutschen Reichs", zejména IV. díl (4. vyd., 1901); Hatschek: „Deutsches und preußisches Staatsrecht”, II. (1923); Stier-Somlo: „Deutsches Reichs- und Landesstaatsrecht” (I., 1924); Fritz: „Haushaltsplan und Haushaltskontrolle nach den neuen Verfassungen des Reichs und Preußens” (Verwaltungsarchiv, roč. 29.); Kühnemann: „Haushaltsrecht und Reichsetat” (Finanzrechtliche Zeitfragen, sv. 4., 1930), kde uvedena též další, zejména reformní finančně-politická literatura z poslední doby; Neumark: „Der Reichshaushaltsplan." (1929); Gerloff: „Der Staatshaushalt und das Finanzsystem Deutschlands” (Handbuch der Finanzwissenschaft, sv. III., 1929, str. 1 až 79); Buchholtz: „Grundriß des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens in Reich, Staat und Gemeinde” (5. vyd., 1929); Schwarz: „Formelle Finanzverwaltung in Preußen und im Reich” (1907); Reichard: „Reichskassenordnung” (1927); Herrfurth: „Das gesamte Etat-, Kassen- und Rech- nungswesen” (4. vyd. v 5 sv., 1905). Pro jednotlivá hesla srovnej dále též Stengel-Fleischmann: „Wörterbuch des deutschen Staats- und Verwaltungsrechts” (3 sv., 1912 až 1914); Bitter: „Hand- wörterbuch der preußischen Verwaltung" (2 sv., 3. vyd., 1928); Stier-Somlo-Elster: „Handwörterbuch der Rechts wissenschaft" (7 sv., 1926 až 1931). 4. Rozpočtové právo rakousko-uherské.
V přehledu jednotlivých soustav rozpočtových nemůže si rozpočtové právo bývalé monarchie rakousko-uherské činiti nárok na zcela samostatné postavení, neboť jeho právní konstrukce je pouze zvláštní aplikací soustavy francouzsko-belgické; přes to jest mu věno váti separátní pozornost hledíc ke skutečnosti, že zejména rakouské správní právo rozpočtové stalo se — a je dodnes — základem československého práva rozpočtového. Přiklonění se k rozpočtové soustavě francouzsko-belgické vyplývalo v Rakousko-Uhersku ze skutečnosti, že poslední fáze ústavního vývoje dunajské monarchie odehrávala se pod silným vlivem ideí liberalistického konstitucionalismu, který přirozeně vzal si za vzor typické ústavní řešení belgické a konstituční praksi francouzskou.
Prosincová ústava rakouská recipovala zmíněnou soustavu v § 11 c) státního základního zákona z 21. prosince 1867, č. 141 ř. z., v němž jako kompetenci říšské rady vyznačila „stanovení r-tů státního hospodářství a zejména roční povolování daní, dávek a důchodků, zkoumání státních závěrečných účtů a výsledků finančního hospodaření, udělení absolutoria" atd. Právní význam tohoto ústavního předpisu byl doktrínou všeobecně interpretován ve smyslu konstitucionalismu, tedy v zásadě tak, že vláda v případě konfliktu s parlamentem ztrácí ústavní zmocnění k vedení státního hospodářství a má tedy ustoupiti vládě jiné, které parlament je ochoten r. povoliti. Ježto však ústava rakouská (stejně jako prusko-německá) byla založena na principu monarchickém a znala jen odpovědnost ministrů vůči panovníkovi, nikoliv vůči parlamentu (čl. 2 a 3 zákl. zák. č. 145/1867 ř. z. o moci vládní a výkonné), byl konstruován právní význam rozpočtové kompetence parlamentu tak, že existence periodického rozpočtového zákona povolujícího vládě státní příjmy jest nezbytnou ústavní podmínkou zákonitosti státní správy. Praktického významu tato konstrukce však neměla hledíc k § 14 zákl. zák. č. 141/1867 ř. z., který dával vládě možnost — v rozpočtové praksi ostatně hojně používanou — vyhnouti se konfliktu cestou císařského nařízení vydaného v době, kdy parlament nezasedal, a zmocňujícího vládu k prozatímnímu vybírání státních příjmů podle platných zákonů. Vedle těchto nouzových provisorií byla hojně praktikována i zákonná provisoria rozpočtová v případě včasného neprojednání r-tu parlamentem. Tři základní principy konstitučního rozpočtového práva byly formulovány rakouskými finančními (rozpočtovými), zákony tak, že vyslovovaly především zásadu vázanosti r-tu (výdajovým účelům apropriovaly částky v jednotlivých kapitolách, titulech, paragrafech a dalších pododděleních r-tu přikázané); dále přikazovaly povolené příjmy povoleným výdajům a konečně dávaly vládě zmocnění k vybírání státních příjmů dle platných zákonů. Mimo to obvykle obsahovaly finanční zákony ustanovení o prodloužení platnosti některých rozpočtových úvěrů dříve povolených a v předchozí finanční periodě nevyčerpaných, dále zmocnění ke zcizení státních nemovitostí a rozmanitá zmocnění úvěrová. Pokud jde o odchylky od finančního zákona a r-tu, jenž byl jeho přílohou, stala, se při překročení rozpočtových úvěrů obvyklou prakse (na základě nepublikovaného výnosu ministerstva financí ze 14. března 1874, č. 629), že nevyhnutelná překročení úvěrů dála se po předběžné dohodě s ministerstvem financí a nejvyšším účetním dvorem a bylo je pak dodatečně ospravedlniti v účetní uzávěrce. Pokud jde o výdaje mimorozpočtové, byly přípustný jen na základě dodatkového úvěru povoleného parlamentem; jinak pouze podle § 14 na podkladě cís. nařízení, pokud nezasedal parlament a výdaje tyto neznamenaly trvalé zatížení státní pokladny.
Ústava uherská měla analogická ustanovení, z nichž zák. čl. III/1848 vyslovoval v § 37 princip ročního povolování r-tu a periodického zkoumání státních uzávěrek a čl. X/1867 formuloval zásadu každoročního povolování daní a nutnost apropriace státních příjmů státním výdajům. Oproti Rakousku nebylo v Uhrách analogie § 14 zákl. zák. č. 141/1867, takže bylo tu možno praktikovati pouze rozpočtové provisorium zákonné (§ 19 zák. čl. XX/1897). Docházelo zde proto v dobách parlamentní obstrukce k častému rozpočtovému stavu ex lex, kdy vláda hospodařila podle neschváleného r-tu a kdy jí byly odpírány daně, k jejichž vybrání byla oprávněna teprve na základě dodatečně dosažené indemnity. Praktickým provedením této zásady byl na př. zák. čl. XXI/1886, který v § 20 dával municipiím právo odpírati provedení vládních nařízení vztahujících se k vymáhání zákonitých daní, jestliže tyto nebyly vládě parlamentem pro ten který rok znovu povoleny. Vedle zmíněného ústavního práva rozpočtového bylo třeba v obou částech monarchie kodifikace dalších předpisů vztahujících se k sestavování r-tu, k jeho provádění a kontrole, čili norem z oboru správního práva rozpočtového. V Rakousku základním předpisem z tohoto oboru bylo nařízení ministerstva financí a nejvyššího účetního kontrolního úřadu ze 17. X. 1863 (Nr. 46 des Finanz-Verordnungs-Blattes), „jímž byly stanoveny zásady pro sestavování státního, r-tu, pro hospodaření otevřenými (výdajovými) úvěry a pro zhotovení státního závěrečného účtu" (o 35 paragrafech); předpisy tohoto nařízení byly v zásadě recipovány do čsl. práva rozpočtového a bude o nich níže podrobněji pojednáno. Dalším základním předpisem bylo cís. nař. z 21. XI. 1866 č. 140 ř. z. o úpravě státní účetní, a kontrolní služby u všech odvětví civilní správy rakouské; toto nařízení obsahuje v příloze též jednací řád nově zřízeného nejvyššího účetního dvora. Hlavní význam tohoto cís. nařízení spočíval v tom, že všechny účtárny civilní správy dosud služebně podléhající nejvyššímu účetně-kontrolnímu úřadu, který byl jejich ústředním úřadem, byly včleněny do správních úřadů jako jejich integrující součástky. Tato reorganisace objevila se činem historického dosahu, neboť jím Rakousko učinilo podstatný krok ke zmodernisování své státní správy. V začátcích moderní rakouské státní správy vytvářených za Marie Terezie a Josefa II. došlo totiž r. 1761 ke zřízení dvorské účetní komory jako nejvyššího orgánu, který byl pověřen nejen funkcemi kontrolními, nýbrž i výkonem soustavného účetnictví a tím i značnou agendou administrativní, z níž hlavně přicházela v úvahu preventivní kontrola vůči administrativě, sestavování státního r-tu a sdělávání státních závěrečných účtů. Správní vývoj ukázal ovšem brzy, že nelze dobře slučovati funkce správní a kontrolní v jediném centrálním úřadě kontrolním postaveném na roven ostatním úřadům ústředním (dvorským), poněvadž to vedlo k ustavičným bojům mezi správou a kontrolou, které ochromovaly chod státního aparátu. Zřízením generálního účetního ředitelství r. 1805 jako nejvyššího účetně-kontrolního orgánu bylo ve prospěch administrativy docíleno sice toho, že z jeho působnosti zásadně odpadla preventivní kontrola a sestavování r-tu, na druhé straně však potrvala subordinace všech účtáren generálnímu účetnímu ředitelství, jež přešla i na nejvyšší účetní kontrolní úřad zřízený roku 1854 na místě generálního účetního ředitelství. Teprve cís. nař. č. 140/1866 ř. z. učinilo podstatný krok ke zmodernisování rakouské správy při vtělením účtáren a pokladen k úřadům správním (poukazovacím), čímž docíleno bylo nerušeného fungování jak správní, tak i vlastní kontrolní služby, omezené nyní v podstatě na aposteriorní přezkoušení správnosti účtů a účetních dokladů. Už s hlediska tehdejší organisace jiných států bylo však zřejmo, že podniknutý reformní krok nebyl dokonalý, neboť dále ponechával kontrolnímu orgánu výkon důležité administrativní funkce, totiž sestavování účetní uzávěrky, jež všude jinde dostala se logicky ministerstvu financí jako administrativnímu orgánu pověřenému výlučně péčí o rovnováhu mezi státními příjmy a výdaji. Bylo poznáno velmi brzy, zejména v režimech parlamentně-demokratických, že ministerstvo financí může plniti toto svoje poslání účinně jen tehdy, bude-li mu přiznána nejen kompetence ke sdělávání státních r-tů, nýbrž i pronikavá ingerence na vývoj státního hospodářství v běžném hospodářském roce a konečně i kompetence k sestavení konečných výsledků státního hospodářství ve státním závěrečném účtu, ježto teprve z podrobné znalosti tohoto materiálu lze vyvoditi účinné hospodárné závěry pro sdělávání r-tu na rok příští. Je-li sestavením státních závěrečných účtů pověřen účetní kontrolní úřad, dostává se takto řady hospodárných zkušeností orgánu, který jich nemůže nijak prakticky použíti, protože účast kontrolního úřadu při sestavování r-tu není v moderní správě dobře myslitelnou. Nehledě ani k této eminentně praktické stránce věci jest postavení ministerstva financí jako ústavně odpovědného orgánu za finanční hospodářství při tomto systému svrchovaně prekérní, neboť finanční správa nedisponuje ani periodickými přehledy o vývoji finančního stavu během roku, což činí její odpovědnost za státní hospodářství ilusorní. S hlediska vývoje, který stal se charakteristickým znakem moderní správy významných evropských států — jak vyplývá z předchozího vylíčení hlavních rozpočtových soustav — znamenalo rakouské řešení z r. 1866 jen poloviční krok na cestě k modernímu vybudování státní finanční správy (resp. t. zv. formální správy hospodářské), které až do zániku Rakouska nedostalo se možnosti, aby vybudovala po vzoru ostatních evropských států v ministerstvu financí orgán opravdu účinné správní kontroly státního hospodářství.
Sestavování, provádění i kontrola r-tu byla v Rakousku dále upravena řadou účetních a pokladních instrukcí, takže pociťoval se tu velmi značně nedostatek jednotné právní úpravy této materie. Tento stav byl všeobecnou recepcí rakouského zákonodárství přenesen i do čsl. práva rozpočtového, o čemž bude pojednáno dále.
Správní právo rozpočtové bylo po stránce formální kodifikace předpisů podstatně lépe upraveno v Uhrách. Zde došlo především zák. čl. XVIII/1870 ke zřízení státního účetního dvora, jehož kompetence a organisace byla postupně vybudována zejména zák. čl. LXVI/1880 o vnitřní organisaci, jednacím řádu a o působnosti státního účetního dvora v oboru kontroly státního dluhu, dále zák. čl. XXX/1893, XXIII/1902 a XXIII/1907. Významnou kodifikaci skoro celého oboru rozpočtového práva správního přinesl zák. čl. XX/1897 o státním účetnictví (o 144 paragrafech), k němuž byla vydána obsáhlá prováděcí instrukce (o 400 paragrafech). Meritum této úpravy nelišilo se podstatně od úpravy rakouské, zejména ne pokud jde o postavení a působnost státního účetního dvora, který rovněž byl pověřen sestavováním státní účetní uzávěrky. V postavení účtáren vůči správním úřadům byla tu uplatněna potud odchylka, že účtárny podléhaly správním úřadům pokud jde o pomocnou službu správní, kdežto pokud jde o předběžnou a dodatečnou účetní kontrolu fungovaly samostatně jsouce za ni odpovědny jen resortně příslušnému ministrovi. U účtáren ministerských byla tato odpovědnost (podřízenost) vůči ministrovi přímá, u účtáren ostatních poukazovacích (vedoucích) úřadů prováděla se prostřednictvím účtárny ministerské (§ 87 zák. čl. XX/1897 a § 223 prováděcí instrukce), s níž měly podřízené účtárny právo přímé korespondence. Tato určitá samostatnost účtáren v oboru kontroly vrcholila ustanovením, že při pochybnosti vedoucího účetního úředníka o oprávněnosti výdajového poukazu byl tento sice povinen se podrobiti rozkazu vedoucího úředníka správního, ale měl svůj nesouhlas vyznačiti poznámkou „na rozkaz” (rendeletre; § 98 zák. čl. XX/1897 a § 246 prov. instrukce). Tato organisace účtáren je vysvětlitelná jen zvláštní povahou uherské správy municipální, která namnoze byla na ústředních úřadech málo závislá a proto ústřední úřady aspoň touto cestou zajišťovaly si rozhodující vliv na správní činnost poukazovacích úřadů.
Vylíčenou rozpočtovou soustavou právní a organisační, která do zániku Rakousko-Uherska nebyla změněna přes všechny pronášené kriticko-reformní hlasy, ustrnuly oba státy na poloviční cestě k modernímu finančně-správnímu systému a staly se v tomto směru evropským únikem mezi ostatními vedoucími státy, které už během XIX. stol. poznaly, že se vzrůstem výdajů a příjmů nelze organisovati formální správu hospodářskou, má-li zaručovati opravdovou úspornost ve státním hospodářství, jinak, než přiznáním adekvátní kontrolní kompetence vládě samé, a to prostřednictvím orgánů ministerstva financí pečujících tradičně o docílení rovnováhy mezi výdaji a příjmy. K tomu cíli bylo třeba soustředit! u ministerstva financí nejen agendu sestavování státního r-tu, nýbrž i sdělávání závěrečných účtů, a bylo mu nutno přiřknouti i významnou ingerenci na výdajové hospodářství ostatních správních resortů, a to již během rozpočtového roku, jak tomu je na př. ve Francii, Anglii a jinde.
Po válce došlo ve spolkovém státě rakouském k nové úpravě celé materie rozpočtového práva, z níž uvedeme tu aspoň jednotlivé normy. Kromě nových předpisů ústavních přichází tu v úvahu především zákon z 31. VII. 1925, č. 277 B.-G.-Bl. (Verwaltungsentlastungsgesetz), který jednak v čl. 5 zrušil cís. nař. č. 140/1866 a vydal nové předpisy pro zařízení účetní služby ve spolkové správě, jednak čl. 6 zrušil nařízení ze 17. X. 1863 (č. 46 F.-V.-Bl.), na jehož místě stanovil nové předpisy pro hospodaření a účetnictví spolkového státu. K provedení tohoto 6. článku zákona č. 277/1925 bylo vydáno nařízení ministrem financí v dohodě s účetním dvorem z 15. V. 1926, č. 118 B.-G.-Bl., o spolkovém r-tu (Bundeshaushaltsverordnung), jímž byly stanoveny nové směrnice pro sestavování r-tu, pro hospodaření podle něho a pro účetnictví a kladení účtů (celkem o 67 paragrafech). Organisaci a působnost účetního dvora nově upravil zák. č. 251/1930. Účetní spolková služba doznala rovněž nové úpravy nařízením spolkové vlády z 30. XII. 1931, č. 413 B.-G.-Bl. (Buchhaltungsdienstverordnung), k němuž byl vydán zvláštní prováděcí předpis (Allgemeine Buchhaltungsvorschrift; srov. Finanzverordnungsblatt č. 170/1931). Literatura.
Rakousko: H. Conrad: „Kurzgefaßter Grundriß des österreichischen Finanzrechts" (2. vyd., 1914); J. Ulbrich: „Das österreichische Staatsrecht" (1909); J. Pražák: „Rakouské právo ústavní", III. díl (2. vyd., 1902); J. C. Lichtnegel: „Geschichte der Entwickelung des österreichischen Rechnungs- und Controllwesens" (1872); týž: „Sistematische Darstellung der Grundsätze im neuen österr. Civil-, Cassa-, Rechnungs- und Controlwesen" (1868); B. Possanner: „Systematische Darstellung des österr. Staatskassen- und Verrechnungswesens" (1902); G. Seidler: „Lehrbuch der österr. Staatsverrechnung" (10. vyd., 1927); týž: „Der Staatsrechnungshof Osterreichs" (1884); týž: „Staatshaushalt" (heslo v Mischler-Ulbrichově „Osterr. Staatswortchbuch", sv. IV., 1909); A. Schwab: „Die Stellung und der Wirkungskreis des Staatsrechnungshofes in Osterreich" (1897); W. Neidl: „Das österreichische Budget und Budgetrecht" (1927); týž: „Osterreichische Staatsverrechnung" (1932); Mannlicher-Coreth: „Die Gesetze zur Vereinfachung der Verwaltung" (1926).
Uhry: Marczali: „Ungarisches Verfassungsrecht" (1911); Markus: „Ungarisches Verwaltungsrecht" (1912); Ferdinandy: „Staats- und Verwaltungsrecht des Konigreichs Ungarn und seiner Nebenlander" (1909); J. Klimeš: „Das Rechnungs- und Kontrollwesen des ungarischen Staates" (1910).
III. Československé právo rozpočtové
.
1. Vývoj čsl. rozpočtového zákonodárství a právní povaha čsl. rozpočtu.
Vzhledem k tomu, že ústředí nově vzniklého státu československého nacházelo se v oboru platnosti zákonodárství dříve rakouského, došlo v rozpočtovém právu v důsledku zákona č. 11/1918 Sb. z. a n. k zásadní recepci jen rozpočtových předpisů dříve rakouských do čsl. právního řádu, a to i pokud jde o předpisy služby účetní a pokladní fungující na celém státním území jako nezbytný článek při provádění r-tu. Byly tedy v podstatě převzaty normativní předpisy, jež byly vylíčeny v předchozím oddílu (II/4.), přirozeně ovšem se změnami vyplývajícími ze změněných státoprávních poměrů kodifikovaných nejprve v prozatímní ústavě (zák. č. 37/1918 Sb.) a definitivně potom v ústavní listině z 29. února 1920, č. 121 Sb. z. a n. Základním pramenem čsl. rozpočtového práva zůstalo tedy citované nařízení ministerstva financí a nejvyššího účetního kontrolního úřadu ze 17. X. 1863, č. 4358 F.-M. (č. 46 F.-V.-Bl.), a cís. nař. z 21. XI. 1866, č. 140 ř. z., s řadou prováděcích předpisů (instrukcí) účetních a pokladních, jakož i tradiční zákonodárství rakouských finančních (rozpočtových) zákonů, jichž formulace stala se vzorem i prvým finančním zákonům československým. Cís. nař. č. 140/1866 doznalo brzy změny zákonem z 20. března 1919, č. 175 Sb. z. a n., o zřízení nejvyššího účetního kontrolního úřadu (NÚKÚ), jehož předpisy nastoupily v platnost na místě dřívějších ustanovení o rakouském nejvyšším účetním dvoru. (Srov. v podrobnostech heslo „Nejvyšší účetní a kontrolní úřad".)
Pro obor čsl. ústavního práva rozpočtového je základem ústavní listina z r. 1920, která však obsahuje jen velmi sporé předpisy rozpočtově-právní vzhledem k tomu, že náš ústavní zákonodárce nevěnoval zde právu rozpočtovému — na rozdíl od ústav jiných států — žádných samostatných ustanovení; tento nedostatek předpisů ústavně-právních je proto u nás doplniti shora citovanými platnými předpisy správního práva rozpočtového. Ze skutečnosti, že naše ústavní listina kodifikovala zásady parlamentně-demokratického režimu vládního, lze povšechně dovoditi, že uznává i zásadu každoročního povolování státních výdajů a příjmů cestou rozpočtového zákona, byť i ji výslovně neformulovala. Tato zásada je jinak platně formulována v cit. nař. z r. 1863, v jehož § 1 se praví, že „státní r. sestavuje se pro každý příští správní rok a je schvalován ústavní cestou". Za ustanovení logicky navazující na tento předpis může býti uznáno znění § 41, odst. 3., naší ústavní listiny, kde se stanoví, že „vládní návrhy zákona rozpočtového (a branného) musí být předloženy napřed sněmovně poslanecké". Jinak pro projednání osnovy tohoto zákona, zvaného v rakouském i našem zákonodárství zákonem finančním, platí běžné předpisy ústavní platné pro normální zákonodárný proces. V § 43, odst. 1., se dále stanoví, že senát je povinen usnésti se do jednoho měsíce o návrhu zákona rozpočtového přijatém poslaneckou sněmovnou. Ústavní listina jinak nestanoví termín, do kdy má býti osnova rozpočtového zákona předložena poslanecké sněmovně, ale z ustanovení § 28 úst. list., v němž ukládá se presidentovi republiky povinnost svolati Národní shromáždění k jarnímu a podzimnímu řádnému zasedání, počínajícímu v březnu a v říjnu, lze při shodnosti rozpočtové periody s kalendářním rokem (§ 2 nař. z r. 1863 a § 1 nař. č. 7/1919 Sb. z. a n.) dovoditi, že vláda (§ 81 úst. list.) je tak povinna učiniti nejpozději počátkem řádného zasedání podzimního, má-li osnova být včas, t. j. před 1. lednem, ústavně projednána; v praksi dochází k předložení osnovy finančního zákona pravidelně už v září, pokud nestojí tomu v cestě zvláštní překážky. Vzniknou-li okolnosti bránící včasnému předložení a projednání osnovy finančního zákona, přikročuje se ke stanovení zákonných rozpočtových provisorií, pravidelně dvouměsíčních; srov. zák. č. 669/1919, opatření Stálého výboru č. 175/1929 a zák. č. 20/1930, zák. č. 197/1932 Sb. z. a n. Podkladem rozpočtového provisoria je buď r. předchozího roku (srov. opatř. St. výb. č. 175/1929 a zák. č. 20/1930) nebo osnova předloženého rozpočtového zákona, byť i ještě nebyla ústavně schválena (viz zák. č. 197/1932). Projednání osnov finančního zákona děje se podle ustanovení jednacích řádů (viz toto heslo) obvyklou metodou našeho zákonodárného procesu; příslušnými ku projednání resp. ku podání zprávy plenu jsou sněmovní výbory rozpočtové. Vzhledem k obsáhlosti rozpočtové materie ustanovují se v parlamentu pro každou rozpočtovou kapitolu zvláštní referenti vedle zpravodaje generálního, který podává příslušné sněmovně úhrnnou správu o rozpočtové osnově. Ústavní listina přiznává Národnímu shromáždění zásadně kompetenční výsost v oboru zákonodárném, což vztahuje se přirozeně i na obor zákonodárství rozpočtového. Z principu kompetenční výsosti vyplývá tedy zásadně i neomezená pravomoc obou komor Národního shromáždění ke změnám obsahové úpravy r-u i osnovy zákona finančního. Čsl. zákonodárná prakse se však v tomto směru rozumně omezila na přijetí a schválení vládních osnov finančních zákonů i připojených k nim r-tů bez jakékoliv změny. Poslanecká iniciativa v. oboru výdajovém je kromě této parlamentní tradice omezena též předpisem § 41, odst. 2 úst. list., který vyžaduje, aby k iniciativním návrhům zákonů byly přiloženy r-ty o finančním dosahu osnovy, jakož i návrh na úhradu potřebného nákladu. Na druhé straně vzrostla ingerence parlamentu na sestavování r-tu za současných kritických poměrů finančních a hospodářských tím, že výbor koaličních zástupců parlamentních (od r. 1933 výbor koaličních zástupců úsporné a kontrolní komise zřízené, podle zák. č. 205/1932) účastnil se aktivně prací při sdělávání r-tů na r. 1933 a 1934, a to ve stadiu vyhrazeném dříve výlučně působnosti orgánů státní správy resp. vlády; tato účast je s hlediska platného právního stavu povahy mimořádné a ustoupí patrně s návratem k normálním poměrům dřívější rozumné tradiční praksi respektující kompetence jednotlivých státních orgánů. Toto respektování vzájemné kompetence je charakteristickým znakem zemí s vyspělým parlamentarismem; vzorem v tomto směru jest Anglie, která v oboru rozpočtovém ponechává vládě výlučnou pravomoc k sestavení r-tu, kdežto parlament omezuje se na povšechnou i konkrétní kritiku a kontrolu státně-hospodářské činnosti vlády, aniž co měnil ha předloženém r-tu.
Ústavní listina obsahuje dále v § 54 některá ustanovení, která blíže určují rozpočtově-právní kompetenci Národního shromáždění. Z ustanovení § 54, odst. 8., lit. c (též v souvislosti s odst. 1., § 111 úst. list. stanovícím, že daně a veřejné dávky lze ukládati jen na základě zákona), vyplývá, že do kompetence samého Národního shromáždění patří záležitosti vyloučené z působnosti jeho Stálého výboru; pro obor rozpočtový jest to ukládání nových trvalých finančních povinností občanům, trvalé zatěžování státních financí nebo zcizování státního majetku. Z ustanovení odst. 9. § 54 vyplývá konečně, že do kompetence Nár. shrom. nutně spadá též schvalování vydání nebo úhrady mimo r., k čemuž je oprávněn i Stálý výbor kvalifikovanou majoritou (nadpoloviční většinou všech členů). V této souvislosti jest třeba uvésti, že pod vlivem tradice rakouské zakládající se na ustanovení § 16 cit. nař. z r. 1863 byly u nás předkládány parlamentu osnovy dodatkových rozpočtů, a to pro rozpočtová léta 1919—1922 (zákony č. 670/1919, č. 81/1921, č. 67/1922 a č. 503/1921); pro další léta bylo od této prakse upuštěno vzhledem k tomu, že ustanovení § 7 zák. č. 175/1919 dává administrativě možnost volnějšího postupu bez předběžného schválení parlamentního, a to jak při překročení r-tu, tak při výdajích mimorozpočtových. V naší ústavní listině není konečně výslovně formulována zásada udílení absolutoria vládě z hospodaření za rozpočtový rok, která tvoří jinak logickou součást tradičních režimů konstitučních a parlamentně-demokratických. Tato zásada stává se součástí čsl. ústavního práva rozpočtového teprve nepřímo a oklikou přes § 53 úst. list., který stanoví, že „výkon kontroly státního hospodářství finančního a státního dluhu upravuje zákon"; tímto zákonem jest citovaný zák. č. 175/1919 o zřízení NÚKÚ, který v § 10 ukládá tomuto úřadu povinnost sestaviti státní závěrečný účet, jenž má býti předložen „nejpozději do 18 měsíců, počítajíc od uplynulého dotčeného správního roku, Národnímu shromáždění, aby jej zkoumalo a schválilo”. V tomto závěrečném účtu je NÚKÚ povinen též zvláště zaznamenávati a vykazovati výdaje povolené podle § 7 zák. č. 175/1919 (výdaje mimorozpočtové, překročení úvěrů v r-tu schválených a výdaje hrazené přesunem z jiných položek rozpočtových), aby dodatečným souhlasem parlamentu s těmito odchylkami od schváleného r-tu bylo učiněno zadost jeho výsostné pravomoci v oboru zákonodárství rozpočtového. Tímto výkladem jsou vyčerpána všechna naše ústavněrozpočtová ustanovení relevantní zároveň pro posouzení právní povahy rozpočtu.
Mezerovitost rozpočtově-právních ustanovení naší ústavní listiny staví otázku právní povahy čsl. rozpočtu do zvláštního světla. Na jedné straně je zřejmým, že k realisaci státních příjmů jednou pravoplatně povolených nepotřebuje vláda žádného dalšího (periodického) povolení se strany parlamentu a jest tudíž oprávněna je předepisovati a vybírati i v případě, že nedošlo k ústavnímu schválení r-tu. Rovněž výdaje spočívající na zákonných a jiných právních titulech jsou neodvisly od periodického povolování parlamentního a vláda pověřená vedením státní správy je právně povinna pečovati o jejich realisaci ve prospěch oprávněných subjektů. Na druhé straně je nesporným, že zásada ročního povolování r-tu parlamentem, ať formou zákona nebo pouhého usnesení, patří do systému principů moderního konstitucionalismu a parlamentně-demokratického režimu, jehož plodem je i naše ústava. Nemá-li tato positivního předpisu o nutnosti každoročního schvalování r-tu parlamentem, vykazuje s hlediska soustavy konstitučních principů mezeru, kterou lze pro náš právní řád vyplniti jen tehdy, vezmeme-li předpisy § 41, odst. 3., úst. list. a § 1 cit. nař. z r. 1863 jako jednotný celek. Omezíme-li se na pouhé znění naší ústavy, není teoreticky vyloučena možnost, že by vláda vedla státní hospodářství ústavně bezzávadně, aniž byl r. schválen parlamentem; to by bylo možným jen v případě, kdyby parlament neměl technickou možnost schváliti ani r. ani rozpočtové provisorium. Nemůže však býti sporu o tom, že vláda nemůže ústavně vésti státní hospodářství na podkladě parlamentem neschváleného r-tu, jestliže parlament odmítl r. schváliti nebo jinak vyslovil vládě nedůvěru; ustanovení § 78 úst. list. o politické odpovědnosti vlády vůči parlamentu podává pro všechny případy vzájemných konfliktů jednoznačné ústavní řešení. Právní relevanci r-tu je tedy u nás posuzovati výlučně s hlediska ústavně-právního, kteréžto hledisko jednoznačně uznává za ústavní pouze poměr harmonické spolupráce mezi vládou a parlamentem resp. jeho většinou.
Při nedostatečnosti předpisů ústavně-rozpočtového práva vystupuje tím více do popředí normativní úprava správního práva rozpočtového. Hlavní prameny této úpravy jest hledati — kromě citovaných nařízení z r. 1863 a 1866 — v periodických finančních (rozpočtových) zákonech československých a v prováděcích nařízeních k nim, pokud tato byla vydána. V tomto směru prodělalo čsl. právo rozpočtové dosti značné proměny obsahové, které lze shrnouti celkem do tří vývojových fází.
První fázi představují finanční zákony na r. 1919 a 1920, které jsou obsahově úplně shodnými s dřívějšími finančními zákony rakouskými. Kromě ustanovení o výši výdajů a příjmů a jejich rozdělení na řádné a mimořádné obsahovaly tyto zákony především obecnou apropriační klausuli stanovící, že příjmy přikazují se ku hrazení povolených výdajů. Dále formulovaly vázanost rozpočtových úvěrů pro potřeby a účely naznačené v příslušných kapitolách, titulech, paragrafech a pododděleních státního r-tu (t. zv. specielní apropriační klausulí). Na třetím místě dávaly tyto finanční zákony vládě zmocnění k vybírání daní, dávek, poplatků a jiných státních důchodů podle platných předpisů; toto zmocnění odpovídající předpisu § 11, lit. c, státního základního zákona rakouského č. 141/1867 ř. z. vleklo se ve finančních zákonech československých až do r. 1926, ačkoliv s hlediska naší ústavy k němu nebylo nejmenšího důvodu. Za čtvrté bylo tu ustanovení o době použití rozpočtových úvěrů, která zásadně byla určena do konce rozpočtového roku s výjimkou platů založených na právních titulech; tyto bylo přípustno realisovati až do skončení zákonné promlčecí lhůty. Konečně obsahem těchto finančních zákonů byla zmocnění udělená jednak vládě ku hrazení rozpočtového deficitu úvěrními operacemi, jednak zmocnění ministra financí ke zcizování státních nemovitostí do určité hodnoty, k zatížení tohoto majetku služebnostmi a stavebními právy. Jinak r-ty obou těchto let vykazují budžetní provisoria a rozpočtové dodatky, při čemž do konce r. 1918 hospodařilo se podle platného r-tu rakouského pro rata temporis et quanti. Nařízení ministra financí č. 7/1919 zavedlo znovu shodu mezi rokem kalendářním a rozpočtovým, která byla porušena v r. 1914 posunutím počátku rozpočtového roku k 1. červenci. Po stránce rozpočtové struktury byla oproti formě rakouské učiněna v obou a všech dalších r-tech změna potud, že každý správní resort resp. zvlášť stanovený účel byl soustředěn v jedné rozpočtové kapitole, kdežto dříve některé větší resorty zaujímaly několik kapitol.
Druhou vývojovou fázi zahájil finanční zákon a r. na rok 1921 a ukončil ji finanční zákon na rok 1926. R. na rok 1921 byl současně prvým včas ústavně projednaným r-tem (fin. zák. ze 17. XII. 1920, č. 682 Sb. z. a n.), byl vyrovnaným v příjmech a vydáních a po prvé zahrnoval pod zvláštním označením i výdaje a příjmy Podkarpatské Rusi. Ve struktuře rozpočtové nastala zásadní změna potud, že odděleně byl sestaven jednak rozpočet administrativního hospodářství státního, jednak rozpočet investiční, který zahrnoval jak investice státních podniků, tak investice správní. U prvého byly výdaje vyrovnány běžnými příjmy, kdežto výdaje investiční byly odkázány na úvěr, pokud byl dosažitelný; tento dualismus rozpočtové struktury potrval až včetně do r-tu na r. 1925. Finanční zákon, který se přimykal k této rozpočtové struktuře, přejal všechna podstatná ustanovení dřívějších finančních zákonů, ale rozšířil je současně o řadu nových předpisů vztahujících se na formální správu finančně-hospodářskou. Tyto předpisy znamenaly posílení ingerence ministra financí na vedení státního hospodářství a staly se od té doby integrující součástí všech našich finančních zákonů. K finančnímu zákonu č. 682/1920 byly též po prvé vydány podrobné prováděcí předpisy, což se stalo v budoucnosti rovněž pravidlem. Finanční zákon na r. 1921 podržel rozdělení na výdaje a příjmy řádné a mimořádné a navázal na toto rozlišení zpřísněné předpisy o způsobu používání prostředků pro jednotlivé výdaje. Stanovil především (v čl. II), že ke krytí výdajů řádných opakujících se měsíčně periodicky, jakož i ku hrazení mimořádných výdajů osobních (drahotní přídavky státních zaměstnanců) lze požadovati finanční prostředky jen podle skutečné potřeby a nejvýše jednou dvanáctinou celoročního úvěru. Odchylky od tohoto výdajového modu procedendi byly vázány na předběžný souhlas ministerstva financí, který dále byl pověřen stejnou preventivní kontrolou u všech ostatních výdajů mimořádných, pokud v jednotlivém případě převyšovala celoroční potřeba částku 50 000 Kč. Na druhém místě (čl. III) byly novelisovány a podrobně rozvedeny předpisy pro způsob použití virementu inkl. úpravy kompetence Národního shromáždění. Možnost virementu podle § 7 zák. č. 175/1919 byla zásadně omezena na případy, nedostačuje-li úvěr státním r-tem povolený, je-li však možnost úhrady úsporami v rámci r-tu kapitoly, dále není-li úhrady takové pro nutný výdej, konečně, nastane-li ve správním roce nutná potřeba poukázati výdaje státním r-tem neopatřené, které mají býti hrazeny z úvěru k jinému účelu povoleného. Vysloven tu byl dále zákaz použití mimořádných výdajů osobních na nedostatky jiných úvěrových položek. Pro všechny ostatní případy rozpočtové iregularity (povolení výdajů mimo-rozpočtových a překročení úvěrů nehraditelných virementem podle předchozích ustanovení) byla stanovena kompetence Národního shromáždění resp. jeho Stálého výboru. Třetím zásadním ustanovením finančního zákona bylo postavení přehrady mezi r. administrativní a investiční zákazem používání běžných příjmů rozpočtových pro účely investiční, a naopak úvěrových prostředků investičních pro výdaje administrativní (čl. IV, odst. 2., a čl. IX, odst. 2.). V předpisech zmocňovacích objevuje se tu po prvé zmocnění ministra financí, aby opatřil přechodný úvěr splatný do konce rozpočtového roku (později objevuje se lhůta do konce února roku příštího) a určený pro úhradu pokladních schodků vyplývajících z časové neshody mezi příjmy a výdaji, což stalo se nadále rovněž běžným obsahem finančních zákonů. Podrobné prováděcí předpisy vydané k některým článkům tohoto finančního zákona vlád. nař. ze 14. ledna 1921, č. 41 Sb. z. a n., staly se svým obsahem pro další vývoj rovněž tradičními; níže bude referováno o jejich posledním znění.
Finanční zákony inkl. r-tu na r. 1926 zachovaly v podstatě stejnou formulaci zákonných ustanovení, jak byla obsažena ve finančním zákoně č. 682/1920. Ze změn je uvésti především, že finanční zákon na r. 1922 (č. 470/1921) rozšířil předpisy zmocňovací o zmocnění ministra financí k převzetí státních záruk do určité výše, dále k prolongaci splatných částek státního dluhu a konečně v důsledku dávky z majetku i o kompetenci ministra financí a ministra zemědělství k udílení souhlasu s prodejem majetku, který se stal majetkem státním podle § 55 zák. o dávce z majetku. Fin. zák. na r. 1923 (č. 372/1922) rozšířil všechna předešlá ustanovení o zákaz virementu mezi výdaji věcnými a osobními; ve struktuře rozpočtové bylo částečně přihlédnuto k tendenci zákona podnikového (č. 404/1922) po osamostatnění státních podniků obchodně vedených. Stalo se tak tím způsobem, že do státního r-tu byly zařazeny pouze úhrnné sumy příjmů a výdajů státních podniků a připojeny vždy jako poslední titul v příslušné kapitole onoho resortu, v jehož obor podnik spadá. Fin. zák. na r. 1924 (č. 245/1923) obsahuje jen tu další změnu, že zmocňuje ministra financí k provedení potřebných úvěrových operací nutných za účelem prolongace, konverse a zaplacení splatných státních dluhů. V r-tu na r. 1925 (zák. č. 278/1924) byla provedena změna rozpočtové struktury v důsledku postavení státních podniků na základ soukromohospodářský vlád. nař. č. 206/1924. Změna projevila se meritorně tím, že podniky byly zařazeny do r-tu jen číslem očekávaného přebytku rozmnožujícího administrativní příjmy příslušné kapitoly nebo číslem schodku zatěžujícího administrativní výdaje. Podrobné podnikové r-ty byly jinak od r-tu administrativního úplně odděleny, takže došlo ke značnému poklesu úhrnných rozpočtových čísel, jež napříště uvádějí jen úhrn r-tu státní správy incl. podnikového salda; od r. 1927 konstatuje se i úhrn podrobných r-tů všech státních podniků, o čemž viz v dalších souvislostech. Finanční zákon na r. 1925 vyvodil jen důsledky z této nové struktury rozpočtové a opustil rozlišování výdajového úhrnu na výdaje osobní a věcné vzhledem ke komplikaci této sumy intervenujícími přebytkovými nebo schodkovými částkami státních podniků. R. na rok 1926 (č. 207/1925) opustil už samostatný r. investiční vzhledem k tomu, že většina investic týkala se podniků a byla zařazena do jejich specielních r-tů, kdežto investice administrativní, t. j. většinou výdaje na stavby státních budov byly zařazeny do výdajových kapitol jednotlivých resortů. V důsledku tohoto nového rozčlenění byly administrativní investice hrazeny běžnými příjmy, kdežto pro investice podnikové byla zajištěna možnost úhrady úvěrovou operací. Finanční zákon přizpůsobil se této nové struktuře a nově formuloval zákaz používání prostředků povolených na investice ke krytí výdajů jiných.
Třetí fáze vývojová počíná r-tem na r. 1927 a trvá s určitými modifikacemi dodnes. Je charakterisována radikální přestavbou rozpočtové struktury, k níž připjal se novými právními formulacemi i finanční zákon; tato třetí fáze rozpočtová stejně jako druhá (finanční zákon na rok 1921) vděčí za svůj vznik iniciativě tehdejšího ministra financí dra Engliše. Dosah nového uspořádání r-tu na r. 1927 si uvědomíme, seznáme li, že od r. 1863 systematika rozpočtová postrádala jakéhokoliv uspořádání podle nějakých zásadních směrnic. V důsledku toho jednotlivé příjmy a výdaje uvnitř kapitol jdoucích za sebou v nahodilém pořadí správních resortů či administrativních účelů (pense, pokladní správa, podíly samosprávě a j.) byly řaděny rovněž kasuisticky bez seskupování v logické celky podle vyšších generických znaků. Teprve ke sklonku světové války v r-tu na r. 1918/1919 byl učiněn částečný pokus o systematičtější vybudování jak povšechné rozpočtové struktury (hledíc na př. ke vzniku nových ústředních míst a pod.), tak specielních schémat uvnitř jednotlivých kapitol (zvláštní rozpočtování podniků, soustavné uspořádání látky v jednotlivých podrozděleních rozpočtových a pod.). Tato reformní akce zůstala však tehdy jen torsem, v jehož dokončení mělo být pokračováno v příštích letech, zejména pokud jde o resorty, jež zůstaly mimo reformu (vojenství, železnice a j.). V tomto stadiu byla převzata rozpočtová struktura i vnitřní její schematisace do československé prakse rozpočtové, v níž došlo k dalšímu jejímu kasuistickému zkomplikování, aniž byla podstatně měněna až do r-tu na r. 1927, nepočítáme-li s vynětím podrobných r-tů státních podniků z r-tu administrativního roku 1925. Reforma rozpočtové struktury v r. 1927 splnila takto po prvé požadavek metodického vybudování rozpočtového schématu, což se nestalo od r. 1863.
Základem reformy je rozdělení rozpočtového elaborátu na čtyři skupiny organicky spolu související a seřazené v tomto pořadí: Vlastní státní správa (I. rozpočtová skupina), Správa státních podniků (II. skupina), Podíly na státních daních, dávkách a poplatcích (III. skupina; původní název této skupiny v letech 1927—1931 zněl: Podíl samosprávných svazků a fondů a podíl silničního fondu na státních daních, dávkách a poplatcích). Správa státního dluhu (IV. skupina). Finanční výsledky celkového hospodaření, státního jsou soustředěny v r-tu vlastní státní správy (I. skupina), v níž je zahrnut konečnou cifrou jak výsledek hospodářství státních podniků (II. skupina), tak výdaje správy státního dluhu (IV. skupina), pokud zatěžují vlastní státní správu, při čemž výnos státních dávek je tu preliminován po odečtení zákonných podílů (III. skupina). Toto shrnutí konečných výsledků státního hospodaření v I. skupině rozpočtové je umožněno jednak tím, že správa podniková figuruje tu jen konečným aktivním nebo pasivním saldem, kdežto svým r-tem ve II. skupině podává pravděpodobný obraz hospodaření státních podniků v rozpočtovém roce, jednak i tím, že r. správy státního dluhu má význam pouze evidenční, uváděje podrobnosti o výši státních dluhů, jejich službě v rozpočtovém roce atd., kdežto prostředky na úvěrovou službu těchto dluhů jsou zajištěny v rámci skupiny I. nebo II.
R. státní správy jest uspořádán v pěti oddílech, které zahrnují: 1. ústřední orgány státu; 2. správu zahraniční a vojenskou; 3. správu vnitřní (s podrozdělením: politická správa, justiční a unifikační, kulturní, hospodářská a dopravní, sociální); 4. správu finanční; 5. kontrolu státní správy. V těchto oddílech existují pro jednotlivé obory státní správy shrnuté pod příslušné ústřední úřady samostatné kapitoly (v r-tu na r. 1934 celkem 21 kapitol), které představují specielní r-ty státních úřadů a účelových určení (kapitola odpočivných a zaopatřovacích platů a kapitola všeobecné pokladní správy včleněná však do kapitoly ministerstva financí počínaje r-tem na r. 1931). Obsah kapitol byl dále rozčleněn metodicky do titulů, paragrafů, jednotlivých položek a podpoložek. Při změně rozpočtové struktury v r-tu na r. 1927 byla věnována i značná péče tomu, aby toto vnitřní rozdělení bylo logicky uceleno a aby shrnovalo pokud možno pod stejnými názvy stejné předměty; tak v důsledku těchto tendencí došlo na př. k soustředění všech administrativních investic v r-tu ministerstva veřejných prací. Pokud jde o další vnitřní členění výdajů, bylo podrženo nadále jejich rozlišení na řádné a mimořádné, osobní a věcné; na podkladě platového zákona bylo nově zavedeno rozeznávání výdajů osobních podle platových zákonů a contrario ostatních výdajů osobních; na obojí rozlišení navazuje finanční zákon, jak uvidíme hned dále, patřičné důsledky.
Ve skupině II. (Správa státních podniků) byl přehled o hospodářském stavu státních podniků přizpůsoben rozvahám soukromohospodářským. Státní podniky jsou tu shrnuty ve čtyřech oddílech. V prvním oddílu jsou monopoly finanční (tabáková režie a loterie), v oddílu druhém monopoly správní (mincovna, pošty, telefony a telegrafy s poštovní spořitelnou), v oddílu třetím státní dráhy a v oddílu čtvrtém ostatní podniky, z nichž významnými jsou hlavně státní lesy a statky, státní báně a hutě a státní lázně. R. všech podniků jest rozčleněn na provozní a investiční se zjištěním konečného přebytku, z něhož část určena jest na splácení dluhů a část na nové investice, pokud státní pokladna nečiní si nárok na určitý podíl z docíleného zisku zařazujíc ho do příjmů všeobecné pokladní správy, nebo nehradí schodek podnikového hospodaření.
Pokud se týče III. skupiny rozpočtové (Podíly na státních daních, dávkách a poplatcích), byly zde původně (r. 1927) obsaženy jen podíly samosprávných svazků a fondů, a to podíl zemí na dědických poplatcích, školní příspěvky k poplatkovému ekvivalentu, zemské přirážky k dávce z lihu, podíl fondů na příspěvcích k dani pozemkové, podíl obcí a fondů na výnosu daně domovní, výnos zemské dávky z piva a úděly z výnosu daně z obratu a přepychové. Od r. 1928 přibyly sem finance nově vytvořeného státního silničního fondu, od r. 1931 další státní fondy meliorační a vodohospodářský, r. 1932 podpůrný fond k řešení krise malých pivovarů. V důsledku změn zákonodárství doznaly mezitím i změny podíly zde určené pro samosprávu a mimo to od r. 1933 byly sem zařazeny i finanční podíly z daně důchodové a obratové určené pro mimořádná přechodná opatření hrazená dříve mimorozpočtově (zálohy Košicko-Bohumínské dráze a výdaje na péči o nezaměstnané).
Rozpočtová skupina IV. (Správa státního dluhu) má, jak už řečeno, charakter převážně evidenční, neboť podává jen pouhý přehled o stavu státního dluhu, kdežto ?3
prostředky na jeho službu jsou rozpočtově opatřeny všeobecnou pokladní správou v rámci rozpočtové skupiny I., pokud nejsou zajištěny z příjmů státních podniků nebo z jiných zvláštních pramenů (z Caisse Commune, z konsolidačního fondu přeplatkového). Evidence podává se tu především v rubrice „Výdaje", kde uvádí se podle jednotlivých druhů státního dluhu částka dlužného kapitálu a úhrnné částky služby úvěrové, jež jest třeba hraditi v rozpočtovém roce (úrok, úmor, správa). V rubrice „Příjmy" jest uvedeno přehledně, kolik na úvěrovou službu přispívají státní podniky a fondy, kolik je hrazeno příjmy z titrů Společné pokladny, dále jakou částkou přispívá konsolidační fond a státní správa; v r-tu na r. 1934 objevuje se po prvé i částka plynoucí k úhradě státního dluhu z výnosu kupónové daně a z titrů složených na daňové nedoplatky podle zákona o půjčce práce.
Struktura r-tu na r. 1927, jak právě byla nastíněna se změnami v mezidobí nastavšími, stala se od té doby trvalým a při logičnosti své výstavby brzy tradičně se i vživším schématem, které nedoznalo žádných podstatných změn v dalším vývoji. Z připomínek učiněných per parenthesim o vývoji po r. 1927 je patrno, že nově se objevivší rozpočtové úkoly a problémy našly v této stavbě vždy vhodné místo, kam daly se zařaditi, aniž to rušilo celkovou koncepci reformního díla přestavby rozpočtové, z r. 1927.
Je přirozeno, že nové výstavbě rozpočtové přizpůsobil se i finanční zákon, který s r-tem na r. 1927 nabyl nové tvářnosti jednoznačně charakterisující zmíněnou třetí vývojovou fázi našeho správního práva rozpočtového. Stejně jako struktura r-tu na r. 1927 jest základnou všech dalších r-tú, tak i formulace souvislého finančního zákona č. 221/1926 tvoří stabilisovaný podklad pro stylisaci všech dalších finančních zákonů. Obsah finančního zákona na r. 1927 a všech dalších dá se shrnouti do třech částí, z nichž každá má svůj specifický význam.
Do části prvé spadají ustanovení připínající se ke čtyřem rozpočtovým skupinám formou obecných apropriačních klausulí. Tak pro skupinu I. je to stanovení úhrnu výdajů a příjmů určených ku hrazení výdajových potřeb vlastní státní správy, pro skupinu II. vyslovení zásady, že státní podniky hradí ze svých příjmů výdaje provozní i investiční, pokud není dále stanoveno jinak, pro skupinu III. stanovení úhrnné výše podílů a pro skupinu IV. konstatování úhrnu výdajového na úvěrovou službu, jakož i jednotlivých pramenů ku hrazení těchto výdajů. Do této části obsahu finančního zákona lze zahrnouti i další souvislá ustanovení podrobně specifikující kasuistiku některých rozpočtových položek tvořících potom v celku ony číselné úhrny čtyř rozpočtových skupin.
Druhou část obsahu finančního zákona tvoří předpisy, které vyslovují povinnosti nebo směrnice, jimiž se má státní hospodářství v běžném roce říditi; tato ustanovení částečně převzatá už z předchozích finančních zákonů opakují se periodicky i ve všech finančních zákonech po r. 1927. Je zřejmým, že by tato ustanovení tvořila nezbytně součást kodifikace všeobecně platného rozpočtového (finančního) řádu, kdybychom takový kodifikační předpis měli, v důsledku čehož by odpadlo i jejich opětné publikování v jednotlivých finančních zákonech. Finanční zákon č. 221/1926 formuloval v podstatě všechny zásadní předpisy tohoto druhu; v dalším vývoji bylo nutno tyto předpisy zejména pod vlivem důsledků hospodářské a finanční krise ještě dále zostřiti anebo doplniti. Zaznamenati je především, že finanční zákon na r. 1927 opustil konečně ustanovení do té doby stále opakovaného článku převzatého z finančních zákonů rakouských, jímž byla vláda zmocňována k vybírání daní, dávek, poplatků atd.; viděli jsme shora, že pro ustanovení tohoto druhu není u nás podkladu ani v ústavě ani v ostatním právním řádu. Ona ustanovení finančního zákona, jež by měla platiti obecně pro obor výdajového hospodářství a jež jednotlivé finanční zákony uvádějí poněkud roztříštěně, jsou tato: Především je to specielní apropriační klausule přikazující v rozpočtu povolené výdaje jednotlivým správním účelům v mezích těch kterých kapitol, titulů, paragrafů a dalších pododdělením r-tu. V souvislosti s interním rozlišováním výdajů na řádné a mimořádné stanoví se tu dále princip výdajových dvanáctin pro resortní výdaje řádné, splatné v měsíčních lhůtách; odchylky jsou vázány na předběžný souhlas ministra financí, který udílí schválení též v případě realisace výdajů mimořádných převyšujících určitou částku (původně 50 000 Kč, dnes 10 000 Kč). Finanční zákon č. 221/1926 zavedl další omezení resortů při realisaci výdajů, a to Rozpočet a rozpočtové právo.
pokud jde o výdaje povahy subvenční, k nimž stát není právně zavázán; tyto lze podle předpisů finančního zákona realisovati až v posledním čtvrtletí rozpočtového roku, jinak jen po předchozím souhlasu ministerstva financí. Další ustanovení upravují možnost virementů. Od finančního zákona na r. 1927 jest virement podle § 7 zák. č. 175/1919 možný jen v rámci téže rozpočtové kapitoly a vyslovuje se pravidelné zákaz virementů z úspor prostředků věcných pro nedostatky úvěrů osobních. Rovněž i výdajů na administrativní investice nesmí býti použito jinak. Předběžný souhlas ministerstva financí se vyžaduje též ke všem opatřením časově přesahujícím schválený r. a svými důsledky zatěžujícím rozpočty příští. Konečně spadá do této kategorie předpisů i ustanovení o době použití rozpočtově povolených prostředků; tato doba je omezena do konce roku s výjimkou výdajů hradících právní závazky promlčitelné v zákonité lhůtě (na př. úroky státního dluhu, služební platy, pense a j.). V posledních dvou rozpočtech přibylo do kategorie těchto norem i velmi účelné ustanovení o zavedení měsíčních výdajových r-tů pro všechny správní resorty, o čemž bude pojednáno níže.
Pro obor hospodářství příjmového neznají naše finanční zákony mnoho takových obecně relevantních ustanovení. Po zřízení silničního fondu stalo se aktuelním definovati s hlediska rozpočtového pojem a rozpočtově-právní důsledky účelových dávek, neboť naše rozpočtové právo je jinak ovládáno zásadou nonafektace, t. j. přikázáním všech státních příjmů celkovému úhrnu státních výdajů, a nikoliv specifických účelových příjmů specifickým účelům. Potřeba definice účelové dávky objevila se na druhé straně též v souvislosti se zákonem č. 287/1924, který zavedl 10% dávku z jízdného za osobní dopravu na drahách a 20% dávku z telefonních poplatků, k nimž motivem bylo současné zvýšení rozpočtových výdajů osobních. Ježto veřejnost nerozlišovala v této souvislosti dobře mezi zavedením finančního příjmu z důvodu zvýšení výdajů na jedné straně a mezi účelovou dávkou separátně v rozpočtu přikázanou určitému správnímu účelu na druhé straně, obsahují finanční zákony počínaje rozpočtem na rok 1928 ustanovení, že účelové dávky jsou vázány pro účel v zákoně vyjádřený jen tehdy, je-li mezi dávkou a účelem přímý právní vztah a je-li tento účel v r-tu osamostatněn. Jinak pro obor státních příjmů obsahují finanční zákony jen ustanovení kasuistická (na př. způsob zúčtování přímých daní z doby před reformou, přikázání daně ze zbraně a lovu zemi Slovenské a Podkarpatoruské a pod.). K většině ustanovení této druhé obsahové části finančního zákona vydávají se periodicky prováděcí nařízení, která by rovněž odpadla, kdyby došlo k jednotné kodifikaci předpisů v rozpočtovém (finančním) řádu.
Třetí část obsahu finančního zákona tvoří konečně obvyklá zmocnění ministerstva financí a event. i jiných resortních ministrů k transakcím určitého druhu, zejména k úvěrovým operacím podle aktuelních potřeb státního hospodářství, ke zcizování a zatížení státních nemovitostí atd. Do rámce ustanovení tohoto druhu lze zahrnouti i finančně-politicky významný počin finančního zákona č. 221/1926, který vytvořil z přebytků některých přímých daní fond pro konsolidaci přechodného státního dluhu.
Na podkladě právě vylíčeného vývoje čsl. rozpočtového zákonodárství jest možno pokusiti se o stručné nastínění platné úpravy, kterou se v čsl. státě řídí jednak sestavování státního r-tu, jednak hospodaření podle schváleného r-tu.
2. Platná úprava čsl. rozpočtového práva pro stadium sestavování rozpočtu a hospodaření podle rozpočtu.
Bylo již shora uvedeno, že základním právním pramenem našeho správního rozpočtového práva je nařízení ministerstva financí a nejvyššího účetního kontrolního úřadu ze 17. X. 1863, č. 4358 F.-M. (č. 46 F.-V.-Bl.), vydané na základě nejvyššího rozhodnutí ze 13. VI. 1863. Toto nařízení upravuje přehledně celou materii v pěti oddílech (o 35 paragrafech), a to postupně sestavování r-tu (I. oddíl), zásady hospodaření povolenými úvěry (II. oddíl), zásady zúčtování výdajů a příjmů (III. oddíl) a státní účetní uzávěrku (IV. oddíl); oddíl V. obsahuje ustanovení závěrečná. Pokud jde o stadium sestavování r-tu, jest toto dnes u nás směrodatně upraveno vedle ustanovení I. oddílu cit. nařízení (§§ 1—11), též cirkulárními výnosy ministerstva financí každoročně vydávanými pod názvem „Zásady pro sestavení stát ní ho rozpočtu na rok ..."; pro r. na r. 1935 je to výnos ministerstva financí z 5. III. 1934, č. 28630/1934, obsahující celkem 32 bodů. Oba předpisy sloučeny v celek podávají tuto úpravu platného právního stavu:
Státní r. má obsahovati v oddělených parcielních r-tech příjmů a výdajů všechny státní příjmy, jež lze podle odhadu očekávati během správního roku, jakož i všechny výdaje, jichž realisace jest v rozpočtovém roce předvídána. Nesmí býti při tom v jednotlivých příjmových odvětvích odčítány náklady správní spojené s vybíráním příjmů a ani opačně nesmí býti očekávané správní příjmy odečteny od úhrnu resortních výdajů (zásada bruto r-tu). Výdajovou potřebu pro požitky odpočivné a zaopatřovací jest vykázati odděleně od ostatních výdajů a zařaditi ji do zvláštního r-tu (§ 4 nařízení z r. 1863; zákaz kompensace příjmů s výdaji opětuje bod 15. „Zásad"). Souvislé a doplňující předpisy obsahují „Zásady", které nařizují zachování stejné formy r-tu jako v roce předchozím, dále pojmutí do r-tu jen výdajů nezbytně nutných, vyplývajících z plnění právních závazků z nezbytně nutného chodu resortu a z plnění jeho nejnaléhavějších úkolů. Veškeré příjmy jest v rozpočtových návrzích uvésti v plné výši, kterou lze důvodně očekávati. Částky příjmů i výdajů jest uvésti zaokrouhleně na stovky (bod 1.—3. „Zásad"). Státní výdaje jest rozlišiti na řádné (pravidelně se opakující) a mimořádné (neopakující se) a uvésti obojí odděleně (§ 5 cit. nař.). Státní příjmy i výdaje jest seřaditi podle jednotlivých ministerstev a příslušných ústředních míst, potom podle jednotlivých služebních odvětví a státních ústavů podřízených jejich vedení, a to v kapitolách a titulech za sebou jdoucích s event. dalšími podrozděleními (§ 6 cit. nař.; podrobná úprava je dána r-tem na r. 1927; „Zásady" vyžadují v bodu 1. zachování formy r-tu předchozího). Parcielní r-ty jednotlivých služebních odvětví a státních ústavů mají předložiti příslušné úřady s potřebnými speciálními výkazy a poznámkami instanční cestou svým nadřízeným úřadům, v konečném stadiu tedy ministerstvům a ostatním ústředním úřadům: celkovou sestavu dílčích r-tů v r. celkový provádí ministerstvo financí, jemuž jest rozpočtové návrhy na předepsaných tiskopisech zaslati nejpozději do 30. dubna (§ 7 cit. nař., bod 31. „Zásad"). Při stanovení rozpočtových částek má sloužiti u příjmů i u výdajů zpravidla za východisko průměrný výsledek posledních tří správních let, při čemž je bráti stále zřetel na příslušná zvýšení či snížení a změny v zákonodárství nebo ve správních zařízeních (§ 8, odst. 1., cit. nař.); aktuelní úsporné tendence uplatněné v „Zásadách" znamenají částečně modifikaci tohoto principu pokud jde o výdaje, jež předepsáno jest pokud možno preliminovati pod úrovní r-tu předcházejícího. Výdaje stálé (na př. platy služební a pod.) je uvésti podle platného systemisováného stavu (§ 8, odst. 2., cit. nař.). „Zásady" uvádějí podrobně a kasuisticky řadu ustanovení týkajících se provedení této zásady v rozpočtových návrzích (na př. bod 6. a 7. o rozpočtování služebních platů zaměstnanců pragmatikálních i smluvních, bod 9. o výdajích na služební automobily a j.). V rozpočtovém návrhu jest zařaditi nejen příjmy a výdaje reelního hospodaření, nýbrž i částky podléhající zúčtování kontokorentnímu, jde-li o výplaty nebo příjmy konané jako zálohy proti náhradě a zúčtování (§ 9 cit. nař.). Dílčí r-ty sestavují v nejnižším stupni úřady okresní, které je mají zaslati ihned úřadům zemským, které z nich jsou povinny sestaviti celkové r-ty speciální a předložiti je se všemi přílohami a detailními doklady příslušným ministerstvům resp. ústředním úřadům (§ 10). Liknavé úřady mohou býti v případě opožděného předložení dílčích r-tů trestány peněžními pokutami (§ 11). „Zásady” obsahují dále ustanovení o způsobu a nutnosti vysvětlivek k jednotlivým rozpočtovým položkám (bod 4.) a řadu předpisů kasuistických. Tak na př. výdaje na státní stavby lze preliminovati jen tehdy, byly-li plány i rozpočtový náklad schválen vládou nebo ministerstvem financí a uvésti je lze jen částkou v rozpočtovém roce potřebnou; to platí pro všechny výdaje rozvržené na několik let (bod 11., 12.). Výdaje subvenční jest vykázati v samostatné položce, omeziti na nejmenší míru a podati o nich další zvláštní výkazy připojené k rozpočtovým preliminářům (bod 13., 29.). Pozornost je tu věnována dále rozpočtovým preliminářům státních podniků (bod 17. až 19.), podnikům, na nichž stát je kapitálově zúčastněn (bod 28.) a fondům státním nebo státem spravovaným (bod 30.). K řadě rozpočtových položek nařizují „Zásady” jejich další specifikaci a vyžadují jejich doložení zvláštními výkazy nebo doklady (bod 21. až 26.); k rozpočtovým návrhům jest připojiti výkazy sestavené podle položek a obsahující výsledky hospodaření v třech předcházejících letech, jakož i v prvých měsících běžného roku (bod 29.).
Předpisy dnes platné pro hospodaření podle rozpočtu jsou obsaženy jednak v druhém oddílu cit. nařízení z r. 1863, jednak ve finančním zákoně na běžný rok a v prováděcím nařízení k němu; úprava aktuelně platná je obsažena v zákoně z 21. prosince 1933, č. 236 Sb. z. a n., a ve vlád. nař. z 29. prosince 1933, č. 237 Sb. z. a n.
Z předpisů cit. nař. z r. 1863 nenahrazených dosud úplně samostatnými, normami československými platí toto: Po vydání finančního zákona mají příslušná ministerstva a ústřední úřady provésti rozdělení povolených jim úvěrů podle jednotlivých služebních odvětví a zařízení svěřených jejich vedení a přikázati podřízeným úřadům jejich přesné rozpočtování (§ 13); v praksi provádí se tato zásada rozesláním tištěných rozpočtových sešitů, v nichž jsou obsažena podrobná rozčlenění výdajů, na základě nichž jsou úřady a orgány povinny hospodařiti. Rozpočtové částky stanovené finančním zákonem jsou zpravidla nepřekročitelné. Přednostové jednotlivých úřadů mají pod vlastní odpovědností bdíti nad tím, aby rozpočtové částky v jejich oboru působnosti, nebyly překročeny a aby jich bylo použito jen k účelům ve finančním zákoně určeným (§ 14). Přesuny úvěrů v jednotlivých podrubrikách tvořících součást pododdělení stanovených finančním zákonem mohou býti povoleny presidiem zemských úřadů resp. orgánů přímo podřízených ministerstvu, pokud to spadá do širšího oboru přiznané jim působnosti; jinak lze provésti tyto přesuny úvěrové jen se souhlasem příslušného ministerstva resp. ústředního úřadu za event. schválení ministerstva financí (§ 15). Tato ustanovení o virementech jest nutno vyložiti v souhlasu s novou úpravou československou v příslušném finančním zákoně i v prováděcím nařízení k němu (srov. nyní § 7, odst. 3., vlád. nař. č. 237/1933); další § 16 cit. nař. z r. 1863 o virementech v rozpočtových položkách vyššího druhu byl nahrazen novými předpisy československými, o čemž viz níže. Všechny dodatečně otevřené úvěry jest zvláště vyznačiti v účetní uzávěrce jak pokud jde o původní povolení, tak o skutečné jejich použití; jde-li o úvěr nový nebo mimořádný, má se tak státi založením nového titulu (§ 17). Žádosti o schválení překročení úvěru má navrhující úřad předložiti se separátním a řádným odůvodněním, zejména vzhledem k tomu, že překročení úvěru jest třeba ospravedlní ti v účetní uzávěrce schvalované parlamentem (§ 18).
Druhým hlavním pramenem předpisů upravujících hospodaření podle r-tu jest zmíněný už finanční zákon a prováděcí nařízení k němu, a sice ta část finančního zákona, která obsahuje předpisy trvalého rázu, které by jinak tvořily součást rozpočtového (finančního) řádu, kdybychom takovou kodifikaci měli, jak shora o tom byla učiněna zmínka. V zákoně č. 236/1933 jsou tato ustanovení zahájena čl. VII, který obsahuje specielní apropriační klausuli pro výdaje stanově, že prostředků povolených na výdaje státní správy smí býti použito jen až do výše a k účelům uvedeným v příslušných kapitolách, titulech, paragrafech a pododděleních připojeného státního r-tu, a to jak jsou uvedeny odděleně pro potřeby řádné a mimořádné, osobní a věcné. Tuto apropriační klausuli doplňuje cit. článek tím, že smějí býti opatřovány jen nutné potřeby státní správy v nezbytném rozsahu a co nejúčelněji a nejhospodárněji i Výše nákladu stanovená vládou nebo v dohodě s ministerstvem financí pro některá opatření (stavby) nesmí být bez jejich předběžného souhlasu překročena, což platí též pro státní fondy, uvedené ve státním r-tu. Ustanovení tohoto článku podrobně jsou rozvedena v §§ 1 a 2 prov. nař., které jednak definují pojem nutných potřeb státních (t. j. potřeby neodkladné, kterých vyžaduje nezbytně nutný chod státní správy anebo plnění právních závazků státu), jednak zdůrazňují, že částky v r-tu povolené jsou krajní hranicí, až po kterou mohou býti poukazovány výdaje v rozpočtovém roce, při čemž má být bedlivě hleděno k tomu, aby částky ty nebyly, není-li toho nutně třeba, vyčerpány. Čl. VIII vyslovuje pro obor výdajů řádných zásadu vydávání po dvanáctinách rozpočtové částky, jinak jest nutný předběžný souhlas ministerstva financí. V § 3 prov. nař. se k tomu stanoví, že při poukazování prostředků jest třeba zjistiti v příslušném spise, že poukazovanou částkou se nepřekročuje dvanáctina celoročně rozpočtené částky. Nebude-li nutno použíti v některém měsíci celé dvanáctiny, může býti zbytku použito pro týž účel v příštích měsících, jde-li o potřebu nutnou. Bylo-li poukázáno za souhlasu ministra financí výjimečně v některém měsíci více než dvanáctina, má býti vyrovnána v některém pozdějším měsíci ona částka, o kterou bylo poukázáno více, což se musí státi nejpozději v prosinci rozpočtového roku. V § 4 vlád. nař. je uvedeno, na které výdaje se zásada ona nevztahuje; jsou to výdaje splatné ve lhůtách čtvrtletních, pololetních nebo i ročních (nájemné, pacht, úroky a úmor státního dluhu). V oboru rozpočtových výdajů mimořádných jest nutno vyžádati si předběžného souhlasu ministra financí vždy, jakmile částka v jednotlivém případě pro týž účel v rozpočtovém roce přesahuje 10 000 Kč (čl. IX). V § 5 interpretuje se blíže, že souhlas ministerstva financí jest si vyžádati již k činu prejudikujícímu výdaji převyšujícímu zmíněnou částku. Čl. X odsunuje výplatu výdajů subvenčních na poslední čtvrtletí v roce a váže ji na předchozí souhlas ministra financí, který jen výjimečně může být dán dříve; souhlasu ministra financí je třeba i k příslibu subvencí. Tyto jsou definovány v § 6 prov. nař. jako plnění státem, která se nezakládají na právním titulu a za která stát neobdrží přímo plné protidávky či protihodnoty v jakékoliv podobě. Čl. XI a XII obsahují ustanovení o přesunech (virementech) rozpočtových úvěrů. Jde-li o opatření nutné potřeby a není-li pro ni schválených dostatečných prostředků, může býti potřebná částka uhrazena úsporami v r-tu téže kapitoly za podmínek § 7 zák. č. 175/1919, t. j. za souhlasu ministra financí a NÚKÚ. V § 7 prov. nař. je virement přípustný podle čl. XI označen za opatření zcela výjimečné vyvolané nutností. Při tom má býti úhrada částek, o které nutno překročiti prostředky určené pro výdaje nejnižšího pododdělení státního r-tu, zajištěna zpravidla postupně úsporami na prostředcích pro výdaje příslušného vyššího pododdělení, ve kterém jsou prostředky pro výdaje tohoto nejnižšího pododdělení obsaženy; není-li to možno, tedy úsporami na prostředcích pro výdaje v ostatních pododděleních příslušné kapitoly. Čl. XI obsahuje dále zákaz virementu z výdajů věcných na osobní. U výdajů osobních podle platových zákonů, lze výjimečně použiti těchto prostředků také na náhradní opatření nutná k plnění stejných úkolů, pro které byly tyto prostředky povoleny; podrobnosti jsou upraveny v § 8 prov. nař., který mimo to stanoví, že řízení virementní má býti zavedeno dříve než se založí právní titul požadované potřeby. Zákaz virementu se vztahuje i na administrativní investice, k jejichž zadání vyžaduje čl. XI, odst. 4. předběžný souhlas ministra financí; § 10 prov. nař. žádá získání opětovného souhlasu k zadání prací přesahujících náklad čtvrt milionu, i když ministr financí dal již dříve zásadní souhlas ku provedení stavby nebo k uvolnění úvěru. Tohoto souhlasu je třeba i k zadání prací státních fondů v r-tu uvedených. Čl. XII vyhrazuje všechny případy, kde nelze zajistiti úvěr podle čl. XI (virementem) kompetenci Národního shromáždění; vyžádání předběžného souhlasu parlamentu k těmto opatřením nebylo dosud praktikováno, nýbrž event. schválení bylo uděleno teprve u příležitosti schválení účetní uzávěrky. Čl. XIII vyžaduje dále souhlas ministra financí ke všem opatřením, která časově přesahují schválený r. a ve svých důsledcích zatěžují r-ty příští. Příklady takových opatření cituje § 9 prov. nař. demonstrativním výpočtem. Dobu trvání rozpočtových úvěrů určuje čl. XVIII do konce rozpočtového roku a používání jich je omezeno na úhradu výdajů splatných do konce tohoto roku. V § 11 prov. nař. je interpretován tento předpis tak, že použitím povolených prostředků rozumí se jejich poukázání včetně do 31. prosince, bude-li platební rozkaz dodán k předpisu příslušné účtárně nejdéle do 5. ledna příštího roku a provádí-li se výdaj pokladnou, této pokladně nejpozději do 10. ledna, při zastupitelských úřadech nejpozději do 31. ledna příštího roku. Poukazy v rozpočtovém roce datované, dodané však do účtárny nebo pokladny po uplynutí těchto lhůt, jest vrátiti jako neplatné. Z propadnutí rozpočtových částek jsou vyňaty dle čl. XVIII, odst. 2., všechny úhrady stálých platů (služné, pense) a plnění závazků právních (služba státního dluhu a pod.). Ku hrazení takto fundovaných výdajů lze používati rozpočtových prostředků (event. z jiných už r-tů) až do uplynutí promlčecí lhůty zákonem stanovené. V této souvislosti upozorňuje § 13 prov. nař. na nutnost včasného provedení přípustných virementů, aby předepsané řízení mohlo býti provedeno a prostředků použito ještě v rozpočtovém roce; data souhlasu ministerstva financí a NÚKÚ jest zaznamenati ve spisech a ve výkazech pro účetní uzávěrku. Aby při položkách smíšené povahy bylo možno zjisti ti výši výdajů osobních a věcných, jest podle § 14 prov. nař. vykázati v měsíčních seznamech poukázaných výdajů a v dílčích závěrkách tyto výdaje odděleně; vzorný příklad takového rozlišení je tu uveden pro úvěry administrativních investic. Za dodržování všech ustanovení finančního zákona a prováděcího nařízení ukládajících povinnosti při hospodaření povolenými úvěry jsou zodpovědni aprobanti spisů, což vysloveno jest v § 15 prov. nař. Zdůrazněna je tu dále i odpovědnost orgánů účetních a povinnost jejich zkoumati formální správnost poukazu přísně podle ustanovení účetních instrukcí; v případě námitek účetních orgánů proti poukazu spisově provedených jest spis vrátiti poukazujícímu resp. rozpočtovému referentu a setrvá-li tento na svém stanovisku, jest přednosta úřadu povinen předložiti záležitost s odůvodněním nadřízenému úřadu; v případě takového konfliktu u ministerstev resp. ústředních úřadů rozhoduje vždy ministr resp. přednosta úřadu.
Vylíčená úprava vztahuje se zásadně jen na hospodaření úvěry v oboru vlastní státní správy (I. skupina r-tu), kdežto státní podniky rozpočtově shrnuté ve II. skupině se této úpravě zásadně vymykají, jak výslovně stanoví čl. XX fin. zák. Hospodaření těchto podniků řídí se zákonem podnikovým (č. 404/1922) s prov. nařízením k němu (č. 206/1924) a ustanoveními finančního zákona jen výslovně na státní podniky vztaženými; pravidelně jsou to jen předpisy o použití výdajů investičních (aplikace virementu a potřeba souhlasu ministerstva financí k opatření úvěrových prostředků) a platových (srov. čl. II, odst. 4. fin. zák.).
Počínaje r-tem na r. 1933 byl učiněn ve finančních zákonech (čl. XXIII zák. č. 37/1933 a čl. XXIV zák. č. 236/1933) pokus o vybudování další rozpočtové instituce, která by byla zárukou výdajové hospodárnosti; je to zavedení měsíčních výkazů o očekávaných peněžných výdajích a příjmech sestavovaných ve formě měsíčních rozpočtů resortních a předběžně předkládaných ministerstvu financí k úpravě. Prováděcí pokyny pro zavedení těchto měsíčních r-tů byly dány dosud jen usnesením vlády (původně ze 7. IV. 1933, č. 5669/1933 m. r., nejnověji usnesením ze 23. III. 1934, č. 5377/1934 m. r.), jímž se ukládá všem resortům, aby ministerstvu financí zasílaly příslušné výkazy na předepsaných formulářích nejpozději do 18. každého měsíce. Ministerstvo financí jest oprávněno prozkoumali tyto výkazy měsíčních příjmů a potřeb resortních, příslušně je upravili po stránce výdajové a příjmové a zaslali je zpět resortům; upravené měsíční výkazy sděluje ministerstvo financí poštovní spořitelně, ústřední státní pokladně a Národní bance jako v úvahu přicházejícím platebním místům státní správy, která jsou pak povinna realisovati platby jen do výše schválených měsíčních r-tů. Prostředky, jichž nebylo použito v měsíci, pro který byly povoleny, propadají a musí býti o přikázání jich znova požádáno, pokud by jich bylo nezbytně zapotřebí v některém příštím měsíci. Peněžní částky, jež byly ministerstvem financí v upraveném měsíčním výkaze povoleny, ale jichž příslušný poukazovací úřad ne- musil v dotyčném měsíci použiti, nesmějí býti vybírány a reservovány. O tom, jak je posuzovati fungování této nové instituce, jež je považována namnoze za vyvrcholení úsporných předpisů diktovaných současnou kritickou situací finanční, bude pojednáno níže v závěrečných úvahách doplňujících dosavadní rozpočtově-právní výklady i přihlédnutím k hlediskům de lege ferenda.
3. Reformní snahy v čsl. rozpočtové legislativě.
Shora podaný přehled čsl. rozpočtového práva při srovnání jen povrchním s úpravou v cizích státech nutí de lege ferenda k závěru, že je u nás třeba kodifikace všech rozpočtových předpisů v jednotném legislativním elaborátě. Požadavek souborného shrnutí platných předpisů byl také s kompetentních míst už vysloven (drem Englišem v exposé k r-tu na r. 1928) a formulován jako postulát kodifikace nového finančního řádu. Pokud jde o uvedený název této kodifikace, jest ho chápati jako brachylogon na místě správného širšího pojmenování, totiž „řád pro státní finanční hospodářství" lze diskutovati o tom, nebyla-li by věcně správnější brachylogie „řád rozpočtový" při mnohoznačnosti pojmu „finanční". Otázka kodifikace čsl. rozpočtového práva přináší okamžitě sebou úvahy o rozsahu této kodifikace, a to jak pokud jde o subjekty této nové úpravě podléhající, tak i o rozsah materie tímto řádem upravené. V prvém směru jest celkem všeobecně uznáno, že finanční řád vztahoval by se zprvu jen na subjekty hospodářství státního, tedy nikoliv na samosprávu, pro niž by byl teprve základem úpravy v budoucnosti. Za druhé uznává se nutnost zvláštní kodifikace pro státní správu a contrario státních podniků, které by vyžadovaly úpravy separátní; při nedostatku zkušeností v oboru státně-podnikového hospodářství vyžádá si toto asi při kodifikaci větších obtíží a bylo by tudíž doporučitelným rozděliti kodifikaci finančního řádu jednak na osnovu pro státní správu, která by byla základem a východiskem všech dalších prací, jednak na osnovu pro hospodářství podnikové. Pokud jde o věcný rozsah kodifikace, není celkem sporu o tom, že by jejím předmětem bylo především stadium přípravy a sestavování r-tu a dále stadium hospodaření podle vistavně-schváleného r-tu; součástí tohoto stadia je nutně i nová úprava služby účetní a pokladní, zakládající se namnoze na předpisech z let padesátých a šedesátých minulého století, tedy vzniklých ještě za docela jiných poměrů státně-hospodářských. I závěrečné rozpočtové stadium, totiž kontrola státního hospodářství, nemůže při této příležitosti ujíti revisi a nové úpravě, jak vyplyne z dalších úvah. Předmětem kodifikace byl by tedy — a to právem — celý úsek t. zv. formální správy finančně-hospodářské, zahrnující právě zmíněná tři stadia rozpočtová v nejširším slova smyslu.
Podstatně obtížnější než shoda o rozsahu kodifikace bude otázka kodifikační problematiky a jejího zákonného řešení, neboť při něm střetnou se nepochybně různé zájmy, které už dnes při vedení státního hospodářství silně antagonisují. Budoucí kodifikace a naděje do ní veřejností kladené budou proto podstatně závislými na tom, jak se jí podaří v jednotlivých ustanoveních rozpočtového řádu vyřešiti ony sporné zájmové body meziresortní kompetence. Podávají se celkem dvě základní kriteria, pomocí nichž lze hledati pevnou základnu pro řešení sporných bodů. Je to především kriterium vycházející z domácího normativního vývoje této materie a zkoumající, zda nabyté zkušenosti nedávají podnětu k podrobné zásadní neb kasuistické argumentaci pro řešení v určitém směru. Lze říci, že zkušenosti nabyté z dosavadního vývoje jsou opravdu toho druhu, že dávají mnoho uvažovati o potřebě reformy dnešního stavu. Nejde při tom snad o reformu za účelem odklizení formálních nedostatků a nepořádků ve formální hospodářské správě, protože v tomto směru bylo dosaženo ve správě našeho státního hospodářství značného stupně konsolidace. Jsou proto slyšeti i hlasy kladoucí důraz jen na maximální dosažení tohoto formálního pořádku a požadující proto, aby nastávající kodifikace finančního (rozpočtového) řádu nebyla než legislativním aktem petrifikujícím tento stav v jediném normativním elaborátu, aniž co bylo měněno na kompetenčních a organisačních zařízeních dosavadních. Zvláštní odrůdou tohoto způsobu nazírání na kodifikační problematiku rozpočtového řádu je stanovisko některých kruhů blízkých našemu NÚKÚ (na př. jsou to projevy organisace účetního úřednictva uveřejněné v Časopise pro účetnictví a kontrolu; srov. na př. „Pamětní spis svazu veřejného účetního úřednictva" roč. X. 1932, str. 33 a n.), které požadují další vybudování jak neodvislosti tohoto orgánu (přiznáním soudcovských kvalit neodvislosti a nesesaditelnosti úřednictvu NÚKÚ), tak zvýšení jeho ingerence na státní hospodářství (zejména přiznáním rozsáhlé pravomoci NÚKÚ k preventivní kontrole státního hospodářství, ať už by to bylo formou podřízení účtáren NÚKÚ nebo doplněním jeho dosavadní organisace o předběžné funkce kontrolní po vzoru francouzsko-belgické „controle des dépenses engagées"); z těchto kruhů požaduje se i přiznání vlivu NÚKÚ na sdělávání státního r-tu. Téměř všechny tyto požadavky vyplývají z ideologie, která tkví svými kořeny ve státní organisaci ještě předbřeznového Rakouska a nedají se vůbec uvésti v soulad s vývojem moderní státní správy, jak o tom níže bude učiněna zmínka. Proti všem těmto hlasům stojí hledisko konstatující z dosavadního vývoje nevyvratitelný fakt, že celou dosavadní soustavou naší formální správy hospodářské není dostatečně postaráno o dosažení potřebného stupně materielní hospodárnosti ve státním hospodářství. Z tohoto poznatku podává se i příslušný závěr, že provedení kodifikace rozpočtového (finančního) řádu mělo by aktuelní smysl a cenu jen v tom případě, kdyby se při této příležitosti podařilo uzákoniti kompetenční a organisační záruky odpovídající daleko vyššímu stupni hospodárnosti ve státní správě, než je tomu za dnešního stavu. Z faktů mluvících pro tento způsob nazírání na kodifikační problematiku rozpočtového řádu jest uvésti především, že i poměrně přísné předpisy našich finančních zákonů od r. 1921 nestačily k tomu, aby zabránily překročováni resortních r-tů o stamilionové částky, aniž to bylo známo ministru financí jako činiteli ústavně-odpovědnému za rovnováhu státního hospodářství; eklatantním případem takového překročení r-tu bylo překročení budgetu ministerstva sociální péče v r. 1924, které bylo takové povahy, že bylo nutno je regularisovati aspoň dodatečně (viz zák. č. 307/1924). I poslední zkušenosti se zavedením předběžných měsíčních výkazů považovaných s mnoha stran za vrchol hospodárných tendencí, s nimiž na druhé straně neskrývá nespokojenost řada resortů státní správy, názorně ukazují, jak nedostatečně je postaráno o vybavení finanční správy potřebnými kompetencemi k dosažení onoho stupně hospodárnosti, který je všeobecně od ní požadován veřejným míněním. Ježto zavedením měsíčních r-tů byly celkem vyčerpány všechny kompetenční prostředky domácího původu k dosažení hospodárnosti, nezbývá, než aby byla věnována pozornost úpravám formální správy hospodářské v cizích státech a aby zkušeností zde získaných bylo použito vhodným způsobem i u nás.
Tímto přicházíme k druhému kriteriu, s jehož hlediska můžeme získati vhodné závěry pro reformní řešení kodifikační problematiky našeho rozpočtového řádu. Přehlédneme-li úpravy formální správy hospodářské v řadě cizích států, jsme překvapeni vysokou a u nás dosud neslýchanou kompetencí, která je přiznána finanční správě (ministerstvu financí) jako hlavnímu činiteli ústavně-odpovědnému za hospodárné vedení státního hospodářství; při takovémto kompetenčním a organisačním vybavení ministerstva financí je zřejmo, že jeho odpovědnost není prázdnou formulí jako u nás. Teprve napodobením těchto cizích vzorů, z nichž dále v úvahu přichází zejména úprava francouzská a anglická, můžeme přiblížiti naši formální správu hospodářskou co do záruk hospodárnosti úrovni těchto států. Zmíníme se tu o dvou základních předpokladech reformy našeho rozpočtového řádu s tohoto hlediska.
V tradici dosavadního našeho státního hospodářství bylo věnování značné péče přípravě a sestavení řádného a vyrovnaného r-tu, který by došel včasného schválení zákonodárných sborů. Už v tomto stadiu bylo by třeba reformy za účelem posílení posice ministra financí. Při nedostatku politické tradice bylo by u nás třeba výslovného předpisu ve finančním řádě podle analogie rozpočtového řádu německého, kde ve stadiu přípravy uděluje se ministru financí privilegované postavení tím, že jeho veto proti zařazení určitých položek může být překonáno jen zvláštním usnesením vlády, hlasuje-li pro ně šéf kabinetu. Prakticky by přijetí tohoto ustanovení u nás znamenalo, že k podnětu ministra financí byla by ve stadiu přípravy rozpočtové angažována ex officio autorita předsedy vlády, což by jistě způsobilo umírněnější prosazování výdajových resortních požadavků.
Se snahou o vyrovnání r-tu ve stadiu přípravném kontrastuje však nápadně, že průběhu hospodaření podle schváleného r-tu nebyla dosud věnována u nás pozornost dostatečně úměrná jeho významu; rovněž i konečným výsledkům tohoto hospodaření sestaveným ve státním závěrečném účtu nepřikládá se taková váha, jaké by mohly mí ti při vhodném jich použití. Hledáme-li toho příčiny s hlediska zkušeností a institucí jmenovaných cizích států, vidíme okamžitě, kde jest hledati kořen problému. Zde dociluje se zmíněného stavu vysoké hospodárnosti jen tak, že pověřuje se jediný orgán, a to ministerstvo financí, souhrnem hlavních kompetencí ve všech třech v úvahu přicházejících stadiích. Ministerstvo financí tu tedy nejen sestavuje r., nýbrž má i jedinečný vliv na průběh hospodaření podle r-tu a sestavuje konečně i výsledky tohoto hospodaření v závěrečném účtě, jejž pak předkládá (po přezkoumání orgánem kontrolním) samo parlamentu za účelem dosažení absolutoria pro vládu. Z této úpravy vidíme jasně, že organisační pokrok v moderním státním hospodářství je synonymním s kumulací všech potřebných kompetencí v rukou jediného orgánu, který pak je opravdu s to nésti meritorní odpovědnost za hospodárné vedení státního hospodářství. Naproti tomu, je-li takový orgán vybaven jen nedokonale potřebnými kompetencemi, které jsou rozděleny roztříštěně podle zcela zastaralé metody mezi orgánů několik — jako je tomu právě u nás v důsledku přenesení institucí s neukončeným administrativním vývojem z býv. Rakouska — pak není divu, že odpovědnost tohoto orgánu (ministerstva financí) za hospodárné vedení státního hospodářství je pouze formální a že hospodárnost sama stává se ilusí, kterou nikdy nebude možno dosáhnouti, dokud bude setrváno na zastaralém tříštění jednotlivých kompetencí formální správy hospodářské v rukou několika vzájemně si antagonisujících orgánů. Reformní závěr, který se u nás podává každému z nepředpojatého pozorování cizích rozpočtových soustav, je pouze jediný: vybavení ministerstva financí všemi rozhodujícími kompetencemi v oboru formální správy hospodářské. Jedině takto lze dosíci toho, aby jeho odpovědnost za hospodárnost ve státním hospodářství byla opravdu meritorní, kdežto jinak bez prostředků k nutné ingerenci na chod tohoto hospodářství stává se odpovědnost ministerstva financí prázdným heslem bez obsahu. Kodifikace našeho rozpočtového řádu musí se tudíž vypořádati především s těmito materielními problémy formální správy hospodářské, má-li její uzákonění přinésti to, co veřejnost od ní očekává.
Konkrétně řečeno, půjde o to, aby ministerstvo financí bylo vybaveno především oním vlivem na průběh hospodaření podle r-tu v běžném roce, který má aspoň francouzská „direction du mouvement général desfonds" nebo anglická Treasury. Nejde tu o nic menšího, než o přiznání efektivní a soustavně vybudované preventivní kontroly ministerstva financí vůči všem poukazovacím úřadům, která by event. zahrnovala i funkce francouzsko-belgické „contrôle des dépenses engagées". Instituce měsíčních r-tů teprve takto mohla by nabýti patřičného významu jako ho má ve Francii už od r. 1822. Na druhém místě není nadále udržitelným stav, aby sestavováním výsledků státního hospodářství byl pověřován orgán, který je kompetentním pouze k jeho kontrole. Funkce sestavování závěrečných účtů patří nezbytně do kompetence ministerstva financí, jak je tomu ve všech státech s moderní úpravou formální správy hospodářské. Rakousko a Uhry byly před válkou jedinými státy, které svěřily tento úkol orgánu účetně-kontrolnímu v důsledku nepřekonaných ještě tradicí z doby tereziánsko-josefínských správních reforem, a staly se v tomto směru evropským únikem, jehož dědictví přejal i československý stát. V teorii ani v praksi není sporu o tom, že sdělávání účetní uzávěrky je aktem administrativním, nikoliv kontrolním a že její sestavení přísluší proto nesporně orgánu administrativnímu, jímž v moderní správě je resort ministerstva financí. Teprve soustředěním kompetence k sestavování závěrečných účtů a efektivní ingerence na průběh běžného hospodaření u ministerstva financí lze se nadíti, že zkušeností získaných v obou těchto úsecích bude tu moci býti řádně využito zejména při sestavování rozpočtů na příští rok. Jenom takto dá se docíliti splnění požadavku oné „syntetické kontroly”, která tanula na mysli presidentu NUKU dru Koernerovi jako ideál, jehož docílení neviděl se uskutečňovati v organisačním rámci a v kompetenčních mezích přiznaných a vůbec přiznatelných NÚKÚ. Problém kodifikace čsl. rozpočtového (finančního) řádu stává se takto zkušebním kamenem našeho státnického umění a otázkou, dovedeme-li vytěžiti ze vzorné organisace formální správy hospodářské států se staletou tradicí potřebné organisační a kompetenční závěry, které tam byly učiněny již v minulém století a které z formální správy hospodářské těchto zemí, vedené ministerstvem financí, vytvořily pevnou páteř moderního státního hospodářství a účinnou záruku jeho hospodárnosti.
Literatura.
Kromě literatury uvedené v předchozích oddílech srov. z českých prací zejména: K. Engliš: „Finanční věda" (1929); J. Drachovský: „Československé účetnictví státní" (1921); týž: „Principy kontroly státního hospodářství v Rakousku” (1904); „Stručné pojednání o rozpočtování státních výdajů a příjmů atd." (oficielní informativní brožura min. financí z r. 1932 nastiňující dnešní stav čsl. úpravy formální správy hospodářské); L. Janík: „Zásady finančního hospodářství našeho státu, pokud jde o státní rozpočet a finanční zákon” (Englišův sborník, 1930); J. Kalfus: „Státní finanční řád jako problém formální správy hospodářské” (tamtéž); týž: „Kontrola státního hospodářství u nás a jinde” (Obzor Národohospodářský, č. 9/1929); týž: „Systémy státních rozpočtů s hlediska účetního a pokladního” (Věstník min. fin. č. 5/1928); E. Koerner: „Kontrola hospodářství státního” (Obzor Nár. hosp. č. 4/1923); F. Peters: „Die Staatsverrechnung in der Tschechoslovakischen Republik” (Prager Juristische Zeitschrift, č. 7/8, roč. 1930); „Státní finanční hospodářství v prvním desetiletí republiky” (stať v souborném oficielním jubilejním díle: Deset let ČSR., díl II., 1928).
Vladimír Vybral.

Citace:

Rozpočet a rozpočtové právo. Slovník veřejného práva Československého, svazek III. P až Ř. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1934, s. 842-895.

Rozpočet a rozpočtové právo.

A. Rozpočet s hlediska finančně-vědeckého.

B. Rozpočet s hlediska právního. (Rozpočtové právo.)

I. Vývoj, pojem a problematika rozpočtového práva.

II. Hlavní soustavy práva rozpočtového.

III. Československé právo rozpočtové

B. Rozpočet s hlediska právního.
(Rozpočtové právo.)