Ústav veřejný.

I. úvod. — II. Pojem. — III. Rozlišení v. ú-u od jiných zjevů příbuzných. — IV. Vznik v. ú-u. — V. Roztřídění v. ú-ů. — VI. Užívání v. ú-ů. — VII. Ústavní moc a ústavní policie. — VIII. Immunita v. ú-ů a právní výhody. — IX. Závěr. — Literatura.
I. Úvod. Při řešení konkretních úkolů, před které je postaven, vytváří právní řád zjevy, jež není možno zahrnouti pod obvyklé právní figury, jež právní nauka typisuje. Nezřídka jde ovšem jen o zjevy ryze přechodné, které nezanechávají v právním vývoji žádné stopy. Ale v jiných případech setkáváme se v právních předpisech častěji s týmž zjevem, který vykazuje vždy stejnou nebo podobnou právní formu a právní výzbroj. Tu pak nauka je nucena v průběhu času zabývati se takovým zjevem jako typem a snaží se konstruovati novou právní figuru, která by vyhovovala účelu sledovanému v určitém zjevu právním řádem.
V. ú. jest přímo klasickým příkladem snahy právní nauky vystihnouti zvláštní právní figurou to, co právní řád v konkrétních předpisech má na mysli.
Je pochopitelné, že rozmanitost právního života staví tu právní nauku před velmi obtížný úkol. Právní řád je ve svých úpravách suverénní a nauce připadá pak nesnadná úloha voliti své definice a konstrukce tak, aby nebyly s hlediska právních předpisů ani nedostatečné, ale také ani příliš daleko jdoucí. Nutno při tom míti na mysli, že nauka vykonává nemalý vliv na právní praxi, jež se poznenáhlu — jsou-li konstrukce naukou dané vhodné — výsledků nauky zmocňuje a ovlivňuje pak opět legislativní činnost. Přechází tedy nezřídka konstrukce naukou vytvořená do mluvy právního řádu, arci často v poněkud změněné podobě, takže nauka je nucena znovu a znovu výsledky své činnosti podrobovati novému přezkoumávání. Lze pokládati za jedině správné, jestliže nauka snaží se při svých konstrukcích vycházeti především z terminologie užívané právním řádem, neboť jinak je nebezpečenství zmatků názvoslovných, které snadno mohou vésti ke zmatkům pojmovým.
II. Pojem. Obecná mluva rozumí „ústavem“ zařízení rázu trvalého a většího rozsahu. Charakteristickým znakem je vždy ta okolnost, že ústav je místně ohraničen a že je s ním spojena představa určité budovy. Kromě toho již obecná mluva spatřuje v ústavu taková zařízení, která jsou spravována podle určitých zásad předem stanovených, jež platí pro každého, kdo služeb ústavu chce použiti. Sotva lze pochybovati, že tento ráz ústavu, jak vyplývá z výrazu slovního, měl svůj vliv i na pojem v. ú-u, jak se vyvinul v právním řádu. Proto není jistě nesprávné, jestliže také nauka při svých konstrukcích zmíněné charakteristické znaky ústavu béře v úvahu.
Při v. ú-u je ovšem velmi důležitý přívlastek „veřejný“. Znamená to pouze tolik, jako obecně přístupný, či má tento přívlastek nějaký specifický smysl? V právních předpisech můžeme pozorovati, že pojem „veřejnosti” nebývá ztotožňován s obecnou přístupností, nýbrž že se jím rozumí protiva proti tomu, co je soukromé. Ježto pak celý právní řád spočívá na dualismu práva veřejného a soukromého, je na snadě výsledek vývoje v tom směru, že veřejným je nazýván jen takový ústav, který je ve sféře práva veřejného, kdežto ostatní ústavy jsou soukromými. Arci tímto rozlišováním mezi veřejnými a soukromými ústavy je absolvován teprve první krok k vyjasnění pojmu, neboť i po tomto rozhraničení zůstává celá škála různých stupňů v. ú-ů, jak ji nauka také podává.
S hlediska právního pojmu bývá v. ú. definován jako souhrn věcných prostředků, které tvoří jeho základ, uváděný v činnost osobním substrátem, který je určen výlučně k řízení a fungování v. ú-u a hraje tedy ve srovnání s věcným substrátem roli méně významnou, při čemž činnost ústavu slouží některému úkolu veřejné správy.
Přihlédneme-li k jednotlivým složkám této definice, můžeme říci o nich toto: Věcný substrát je složkou rozhodující, bez něho nemůže v. ú. vzniknouti a ovšem také ne trvati. Osobní substrát přichází teprve v druhé řadě; ne ovšem proto, že by byl při existenci v. ú-u postradatelný, avšak graduelně není do té míry významný jako substrát věcný, bez kterého by v. ú. ztrácel svůj nejzákladnější znak. Účel ústavu, plniti úkol veřejné správy, je rovněž znakem podstatným. Jinak by sice bylo možno mluviti o ústavu, avšak nikoli o v. ú-u. Otázka, kdy určitý ústav plní úkoly veřejné správy, nemůže býti rozřešena obecnou definicí, a to právě z toho důvodu, že není možno ani obecnou definicí postaviti na jisto, které jsou úkoly Veřejné správy vůbec. Rozhodují tu názory společenské, historické a hospodářské, jak se v určitém státním společenství vyvinuly. To, co v určitém státním společenství se za úkol veřejné správy v žádném případě nepokládá, může v jiném státním společenství tvořiti přímo typický příklad činnosti veřejné správy. Na to, zda názory na úkoly Veřejné správy v určitém státním společenství se staly do té míry působivými, aby některé nové úkoly na veřejnou správu byly vzneseny, usuzujeme z toho, jak se nové názory zhustily do platného právního řádu. Je sice přirozené, že v platných právních předpisech nacházíme jen výjimečně přesnou odpověď na to, že určitá činnost má býti obstarávána veřejnou správou, avšak z obsahu právních předpisů můžeme přece s určitou pravděpodobností dospěti k názoru, jak právní řád určitou činnost hodnotí a zda ji pokládá za tak významnou, aby byla vykonávána veřejnou správou (srov. nález nejv. správ. soudu Boh. F 8623/37).
III. Rozlišení v. ú-u od veřejného úřadu, korporace, podniku a fondu. Jak bylo řečeno, je v. ú. výtvorem právního řádu, avšak konstrukci pojmovou podává nauka. Než právní řád zná vzhledem ke svému ryze praktickému poslání také zjevy, jež jsou v. ú-u velice blízké, které však podle nauky spadají pod jiné pojmové konstrukce, lišíce se v podstatných rysech od zjevů, jež nauka nazývá v. ú-em. Nauka ve snaze rozlišiti přesně pojmy, s nimiž operuje, vede arci pokud možná přesnou hraniční čáru mezi jednotlivými pojmy, jsouc si přirozeně vědoma, že právní řád nemá stejné myšlenkové discipliny ani znalosti konstrukcí naukou podávaných. Proto V praksi právního života setkáváme se leckdy s v. ú-y, které blíží se nebezpečně již jiným zjevům, pro které má také nauka své vlastní pojmové konstrukce. Přes tyto praktické obtíže je práce nauky v tomto směru nejvýš záslužná, neboť umožňuje nejen zařaďovati zjevy právním řádem vytvořené do určitých pojmových kategorií, nýbrž prospívá také velice praksi při aplikaci právních předpisů, jež nechávají otázku, o jaký zjev in concreto jde, zhusta otevřenu.
V dalších výkladech je učiněn pokus o rozhraničení v. ú-u od některých příbuzných zjevů. Je nutno hned upozorniti, že tento pokus není nijak vyčerpávající, avšak snad proto přes to nebude bez užitku.
1. Veřejný úřad je organisační jednotkou veřejné správy, která nemá vůbec nic společného se substrátem věcným, s jakým se setkáváme u v. ú-u. Naproti tomu substrát osobní je nezbytným předpokladem veřejného úřadu, bez něhož je veřejný úřad vůbec nemyslitelný. Další významný rozdíl mezi veřejným úřadem a v. ú-em leží v činnosti obou těchto zjevů. Snad lze tento rozdíl vyjádřiti terminologicky tak, že veřejný úřad veřejnou správu vykonává, kdežto v. ú. ji pouze obstarává (plní). V. ú. je omezen na činnost, která je determinována jeho zařízením, naproti tomu veřejný úřad má hranice své činnosti v právních předpisech, jimiž se řídí, aniž je poután na určité věcné zařízení.
2. Rozdíl mezi veřejnou korporací a v. ú-em bývá obvykle spatřován v tom, že u Veřejné korporace převažuje substrát osobní, kdežto u v. ú-u substrát věcný. Jinak arci co do svého účelu jsou oba tyto zjevy velmi blízké. V podrobnostech lze odkázati na heslo Korporace veřejnoprávní.
3. U veřejného podniku je vztah, k veřejnému zájmu, který je s existencí Veřejného podniku spjat, podstatně volnější nežli u V. ú-u. Lze říci, že veřejný podnik je předchůdcem v. ú-u tam, kde zájem veřejný na určité činnosti není ještě tak silný, aby bylo lze dotyčnou činnost pokládati za úkol veřejné správy.
Tím se také vysvětluje, že veřejný podnik může býti také v rukou soukromé osoby, což u v. ú-u je arci již vzhledem k povaze úkolů, jím plněných, zcela vyloučeno. Naproti tomu je za dnešního právního řádu neudržitelné stanovisko, že rozdíl mezi veřejným podnikem a v. ú-em pozůstává v tom, že v. ú. je zřízení trvalé, kdežto veřejný podnik pouze časově omezené (O. Mayer), ježto právní řád počítá s existencí veřejných podniků rázu právě tak trvalého jako vykazuje v. ú. Vzhledem k méně intensivnímu zájmu veřejnému, jaký je spojen s veřejným podnikem, je jen pochopitelné, že organisační formy Veřejného podniku jsou značně pestřejší nežli je tomu u v. ú-u. V podrobnostech lze tu odkázati na heslo Podniky státní a veřejné.
4. Rozdíl mezi veřejným fondem a v. ú-em je na snadě. U veřejného fondu chybí věcné zařízení, které v. ú. charakterisuje. Nebude tedy zpravidla obtížné oba zjevy od sebe odlišiti.
IV. Vznik. Je-li v. ú. určen k tomu, aby plnil úkol veřejné správy, pak mohla by vzniknouti pochybnost o účelnosti zvláštní existence v. ú-u, kdyžtě by snad bylo lépe plniti úkol v. ú-u přímo prostředky veřejné správy a nezřizovati pro to zvláštní útvar. Důvod, proč se tak přes to děje, leží především v ohledu na osoby třetí, pro něž je určitý úkol veřejné správy bližší, je-li plněn zvláštním útvarem, nežli tehdy, je-li zahrnut mezi všechny ostatní úkoly veřejné správy, obstarávané v komplexu pravidelné organisace veřejné správy. Avšak stejně vážný je i důvod hospodářský, neboť při utvoření zvláštní jednotky pro určitý úkol veřejné správy lze lépe sledovati výsledky, k nimž při plnění úkolu se dospívá.
S hlediska právního je vznik v. ú-u samostatného podmíněn nepochybně zákonným zmocněním, neboť tvoří se tu nová jednotka veřejné správy s vlastní právní osobností. U nesamostatného v. ú-u dostačí zpravidla — pokud nehledíme k právním předpisům o finančním hospodářství veřejné správy — správní nařízení. Arci nebude moci býti ani nesamostatný v. ú. zřízen jinak nežli zákonem, má-li býti jeho užívání nucené nebo výlučné, při čemž důvod pro zákonné opatření spočívá přirozeně v tom, že ukládají se občanům nové povinnosti, jež právní řád dosud neznal.
V. Roztřídění v. ú-ů. Na prvém místě v kategorisování v. ú-ů je kontraposice ústavů samostatných a nesamostatných. První mají vlastní právní osobnost, jsou tudíž způsobilé nabývati práv a se zavazovati, kdežto ústavy nesamostatné jsou pouhou součástí veřejné správy, třebaže jejich sféra působnosti je vůči ostatním sférám veřejné správy určitým způsobem ohraničena a třebaže požívají také organisační i hospodářské samostatnosti, jež ovšem má význam jen uvnitř celého příslušného úseku veřejné správy. Příkladem samostatného v. ú-u je Národní Banka, příkladem nesamostatného kterákoli obecní nebo státní škola.
V druhé řadě se v nauce liší mezi v. ú-y v užším slova smyslu a mezi ústavy veřejnoprávními. Tyto jsou charakterisovány tím, že jejich užívání řídí se předpisy veřejného práva, kdežto u v. ú-ů v užším slova smyslu děje se užívání podle předpisů práva soukromého. Tento rozdíl, který je formální povahy, vedl část nauky k názoru, že jedině ústavy s veřejnoprávním užíváním lze pokládati za pravé v. ú-y, kdežto všechny ostatní ústavy nutno řaditi mezi ústavy soukromé. Vůči tomuto mínění, jež hájí zejména Köttgen, List, u nás pak autor tohoto hesla a zřejmě i Klapka, bývá ovšem namítáno, že charakteristikou v. ú-u leží v jeho vztazích k veřejné správě, které musí se říditi vždy předpisy veřejného práva, že však otázka právní úpravy užívání ústavu je podřadná (Stadelmayer). Pro toho, kdo toto rozeznávání neuznává, je státní škola příkladem ústavu veřejnoprávního, kdežto Národní banka příkladem ú-u v. v užším slova smyslu. VI. Užívání v. ú-u. Ústavním užíváním (Anstaltsnutzung) nazývá se poměr třetích osob, které požadují služeb nebo výkonů v. ú-u. Tímto termínem se naznačuje, že jednotlivec musí přijímati služby a výkony v. ú-u tak, jak je právě v. ú. podává, aniž má zpravidla možnost, pro sebe požadovati určitý zvláštní druh nebo způsob služeb a výkonů v. ú-u. V. ú. pracuje podle pevného řádu, který platí pro každého, kdo služeb ústavu chce využiti. Tento řád nazývá se řádem ústavním a je vydáván u samostatných ústavů orgánem, kterému , přísluší ústav říditi, u nesamostatných příslušným orgánem veřejné správy. Zákonného zmocnění pro vydání ústavního řádu třeba není, ježto právě platí jeho ustanovení jen pro toho, kdo chce využiti služeb ústavu; od toho lze pak očekávati, že — má-li se mu dostati výhody od ústavu ve formě požadované služby — se podrobí řádu ústavu obecně (pro každého) závazného, neboť není prostě nucen k tomu, aby služeb ústavu použil. Výjimka platí přirozeně tehdy, je-li užívání ústavu nucené nebo výlučné. Pak musí ústavní řád býti vydán alespoň ve svých základech v takové formě, jakou právní řád předpisuje pro předpisy, jimiž se ukládají povinnosti občanů.
Zpravidla není orgánům v. ú-u ponecháno na vůli, zda chtějí či nechtějí užívání ústavu některé osobě povoliti, neboť užívání je volno každému, kdo splní podmínky ústavního řádu. Lze dokonce souditi, že jednotlivci náleží právní nárok na to, aby byl k užívání ústavu připuštěn, vyhoví-li stanoveným podmínkám. Odepření užívání by pak bylo správním aktem, který by bylo možno v cestě instanční (nikoli jen dozorčí) naříkati. Připuštění k užívání neděje se ovšem správním aktem v pravém slova smyslu, nýbrž prostě tím, že ten, kdo chce ústavu užívati, do ústavu vstoupí (obrazně řečeno), aniž se mu v tom orgány ústavu zabrání, a přijme službu nebo výkon ústavem poskytované. Stejným způsobem dochází ovšem také k odepření užívání ústavu. Mluvívá se tu o aktech reálních (Köttgen) a v povaze těchto aktů bývá spatřováno také rozlišovací kriterium mezi v. ú-y a veřejnými úřady, které mohou vydávati jen správní akty v technickém slova smyslu.
Podle převládající části nauky může se užívání v. ú-ů říditi buď předpisy práva soukromého nebo veřejného, aniž to na charakteristice v. ú-u něco mění. Bylo již řečeno, že část nauky hledá základní znak v. ú-u právě v tom, že jeho užívání se řídí předpisy veřejnoprávními.
Za užívání ústavu se nezřídka vybírají poplatky. Mohou býti stanoveny ústavním řádem nebo jiným správním nařízením a nevyžadují zákonného zmocnění, neboť nejsou to právě ani daně, ani veřejné dávky s hlediska § 111 úst. list. Výjimka by platila opět tehdy, kdyby užívání ústavu bylo nucené nebo výlučné. Všeobecná přístupnost v. ú-u vyžaduje, aby poplatky byly stanoveny stejně pro každého uživatele resp. pro každý rovnocenný způsob užívání. Lze tedy s tohoto hlediska připustiti diferenciaci v poplatcích za užívání na základě toho, zda uživatelé jsou dospělí nebo ne (různý způsob užívání), nikoli však s hlediska sociálního, pokud způsob užívání je stejný.
VII. Ústavní moc a ústavní policie. Míní se tím disposiční oprávnění, které přísluší orgánům ústavu vůči uživatelům. Má svůj základ v užívání ústavu, neboť ten, kdo ústavu užívá, se také moci ústavu podřizuje. Zpravidla je vyjádřena v ústavním řádu a zahrnuje v sobě často citelné zásahy do osobní sféry uživatelů. Přes to — pokud jsou tyto zásahy odůvodněny s hlediska řádného chodu ústavu — nevyžaduje pro svou právní existenci zákonného zmocnění.
Na rozdíl od ústavní moci, jejíž prostředky jsou obráceny výlučně dovnitř ústavu, vůči jeho uživatelům, mluví se v nauce leckdy o ústavní policii, jakožto pravomoci ústavu odvraceti poruchy pro činnost ústavu přicházející zvenčí. I ústavní policie bývala odůvodňována z existence a poslání v. ú-u, takže se pro její použití nežádalo zvláštního zákonného základu. Avšak tento názor, který i v německé nauce se setkal s odporem s vážné strany (zejména Waldecker), lze pro náš právní řád pokládati za neudržitelný. Ústavní policie v tom smyslu, jak byla o ní řeč, v pravdě u nás neexistuje a vykonávati ochranu v. ú-u proti vnějším rušivým vlivům přísluší jen pravidelným orgánům policejním, na něž se v. ú. musí o poskytnutí pomoci obrátiti.
VIII. Immunita v. ú-ů a právní výhody. V rámci své činnosti je v. ú. vyňat z působnosti řádných soudů. Nelze se tedy domáhati cestou soudního procesu, aby v. ú. ve své činnosti ustal nebo ji určitým způsobem zařídil. Pokud se řídí užívání ústavu předpisy veřejného práva, je arci také jakákoli ingerence řádných soudů na poměr uživatelů k ústavu vyloučena. Při užívání soukromoprávním může býti pochybné, zda se lze domáhati určitého výkladu ústavního řádu žalobou před řádnými soudy. Máme-li na mysli to, že uživatel se vstupem do ústavu podrobuje ústavní moci, dospějeme k závěru, že cesta sporu před řádnými soudy bude vždy vyloučena, pokud ovšem není právními předpisy stanoveno jinak.
V. ú-y jsou právním řádem nadány zpravidla zvláštními výhodami. Sem náleží zejména ustanovení § 15 exekučního řádu platného v zemích českých a nař. č. 86/1936 Sb. pro území Slovenska a Podkarpatské Rusi, že exekuce proti v. ú-u je přípustná jen tehdy, uzná-li dozorčí úřad, že prováděním exekuce nebude provoz ústavu ohrožen. Kromě toho jsou v. ú-úm v oboru práva poplatkového a daňového poskytnuty četné výhody a privilegia, jež mají svůj důvod vesměs v úkolech, jež v. ú-y plní. Takovéto výhody musí přirozeně býti výslovně právním předpisem přiznány, ježto z povahy věci samy nevyplývají, ta je pouze legislativním důvodem pro to, aby výhody byly do právního předpisu vtěleny.
IX. Závěr. Vzhledem k tomu, že postupem doby přebírá státní a jiná veřejná moc stále větší okruh hospodářské činnosti, vyhrazené dříve výlučně soukromníkům, a přetváří řadu těchto činností v působnost veřejné správy, je pochopitelné, že počet v. ú-ů se podstatně zvýšil proti době před 20 lety. Vývojová tendence vykazuje však v poslední době určitou změnu. Nastává znatelný odklon od v. ú-u k formám, které jsou pružnější a připouštějí snadnější přizpůsobování rychle se měnícím poměrům. Proto lze pozorovati, že místo v. ú-ů u těch úkolů veřejné správy, pro něž je právě forma v. ú-ů nejvhodnější, jsou voleny formy jiné, zejména formy obvyklé u veřejných podniků. Příznačná je v tomto směru snaha, jak se objevuje ve všech státech světa, aby zejména ústavy státní byly přebudovány na podniky státní, u nichž lze snáze prováděti zamýšlenou komercialisaci. Ovšem je tu nejvýš úzká souvislost mezi základními směrnicemi státní politiky a nazíráním na úkoly veřejné správy i na způsob jejího obstarávání. Je nesporné, že ve státech demokratických jeví se určitý odklon od snahy, rozšiřovati činnost veřejné správy a obstarávati ji ve formách veřejné správě nejbližších, jakou je na př. právě v. ú., kdežto. Ve státech ovládaných vůlí jednotlivcovou se činnost veřejné správy záhy zmnohonásobuje a béře na sebe formy méně pružné. Odtud si vysvětlíme na př. značný vzrůst počtu v. ú-ů v národněsociálním Německu.
Literatura.
Kromě prací, které jsou uvedeny u hesla Podniky státní a veřejné, sluší čito váti ještě tato díla: R. H. Herrnritt: „Grundlehren des Verwaltungsrechtes“, 1921; Friedrich List: „Grundriß eines Bibliotheksrechts“, 1928; Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg, 1931, Ergänzungsband, 1936; R. Ruck: „Schweizerisches Verwaltungsrecht“, 1934; Ludwig Köhler: „Grundlehren des deutschen Verwaltungsrechtes“, 1935; Jiří Hoetzel: „Československé právo správní“, vyd. 2, 1937; Franz Stadelmayer: „Die öffentliche Sparkasse“, 1935; Arnold Köttgen: „Deutsche Verwaltung“, 1936; Franz W. Jerusalem: „Das Recht der öffentlichen Anstalt“, v Deutsches Verwaltungsrecht (Hans Frank), 1937; Waldecker: „Anstaltspolizei“ v Annalen des Deutschen Reiches, 1915.
Jiří Havelka.

Citace:

LEPAŘ, J.. Václav Verunáč. Všehrd. List československých právníků. Praha: Spolek českých právníků „Všehrd“; Český akademický spolek „Právník“, 1934, svazek/ročník 15, číslo/sešit 7, s. 315-316.