Č. 9968.

Zdravotnictví. — Zaměstnanci veřejní: * Bývalému zemskému výboru moravskému nepříslušelo z důvodu všeobecného dozoru nad veřejnými nemocnicemi právo schvalovati předpisy o úpravě služebních a platových poměrů sekundárních lékařů ve všeobecné nemocnici v Novém Jičíně.
(Nález ze dne 21. června 1932 č. 10215.)
Věc: Obec N. proti moravskému zemskému výboru v Brně stran předpisů o úpravě služebních a platových poměrů sekundárních lékařů ve všeobecné veřejné nemocnici v N.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost.
Důvody: Výnosem z 23. června 1927, doplněným německým překladem z 19. října 1927 zaslal zem. výbor mor. radě města N. »předpisy o úpravě služebních a platových poměrů sekundárních lékařů ve všeobecných veřejných nemocnicích na Moravě« s tím, že »doporučuje, aby městská rada případně obecní zastupitelstvo na platnosti těchto předpisů se usnesla a po usnesení je vrátila zemskému výboru ke schválení.« Dopisem z 20. února 1928 sdělila obec, že předpisy ty byly přikázány k projednání jednotlivým kolegiálním sborům, podle jejichž usnesení přijalo je městské zastupitelstvo ve schůzi ze 6. února 1928 se změnami, které označeny jsou v připojeném exempláři červeným písmem.
Nař. rozhodnutím vyslovil pak zem. výbor toto: Zem. výbor mor. schválil předpisy vydané pro sekundární lékaře všeobecných veřejných nemocnic moravských, též pro tamní všeobecnou veřejnou nemocnici ve znění nezměněném a nesouhlasí se změnami usnesenými městským zastupitelstvem dne 6. února 1928 jednak ze zásadních důvodů, poněvadž předpisy tyto mají platiti pro veškeré všeobecné veřejné nemocnice moravské, jednak proto, — Č. 9968 —
že usnesené změny a opravy postrádají věcného odůvodnění. V dalším obsahu nař. výnosu odůvodňuje zem. výbor, proč jednotlivé provedené změny nepovažuje za věcně odůvodněné.
Maje rozhodovati o stížnosti obce N. podané proti tomuto rozhodnutí, musil si nss nejprve objasniti povahu nař. rozhodnutí.
Jak výše uvedeno, zaslal žal. úřad stěžující si obci předpisy o úpravě služebních a platových poměrů sekundárních lékařů s tím, že »doporučuje, aby tamní městská rada případně obecní zastupitelstvo se na platnosti těchto předpisů usnesla a po usnesení je vrátila zemskému výboru ke schválení«. Dále uvedl žal. úřad, že přijetí předpisů beze změn doporučuje z toho důvodu, že byly smluveny s řadou činitelů proto, aby dosaženo bylo jednotné úpravy služebních a platových poměrů sekundárních lékařů v celé republice Čsl. Vycházel tedy žal. úřad ze stanoviska, že usnesení o pravidlech pro sekundární lékaře náleží do kompetence obce N. a že zem. výboru přísluší usnesená pravidla schváliti.
Přihlédne-li se k mezím místní kompetence obce, mohlo ovšem jíti jen o pravidla, která mají platiti pro nemocnici v N.; jen o takových pravidlech se také v daném případě obecní zastupitelstvo usnášelo, jak jest zejména patrno ze změn provedených s ohledem na zařízení nemocnice v N., a bezdůvodné jest proto tvrzení odvodního spisu žal. úřadu, že se zastupitelstvo v N. usneslo o předpisech, platných pro celou Moravu.
Elaborát zaslaný obci žal. úřadem nelze za tohoto stavu považovati za nic více, než za návrh, doporučený obci N. jako vzor pro vypracování konkrétních pravidel pro tamní nemocnici. Když pak obecní zastupitelstvo v N. se na svých pravidlech usneslo a předložilo je zem. výboru, vyslovil tento žal. úřad nař. rozhodnutím, že nesouhlasí s úchylkami od zaslaného svého elaborátu a že i pro N. schvaluje předpisy ve znění nezměněném. Jde tedy v daném případě jak po stránce vnitřního obsahu, tak i co do textace nař. rozhodnutí o akt schvalovací. Proto také nemohl nss shledati v nař. rozhodnutí, jak by některé okolnosti k tomu vedly, výrok o tom, že pro nemocnici v N. má elaborát zem. výboru platiti z titulu toho, že jest všeobecně závaznou moravskou normou, kteréžto závazné povahy nabyl přijetím se strany jednotlivých obcí. Jest jasno, že ani souhlasným usnesením všech správních orgánů veřejných nemocnic na Mor. nemohla by vzejíti, nebylo-li by o tom výslovného předpisu zákonného, všeobecná norma, platná nezměnitelně pro všechny veřejné nemocnice; takovýmto způsobem lze vyvolati jedině řadu norem konformních, platných pro jednotlivé nemocnice. Jen v tomto smyslu možno chápati poukaz nař. rozhodnutí na to, že jde o předpisy, které mají platiti pro celou Moravu.
Vyjde-li se z tohoto objasnění právní povahy nař. rozhodnutí, nutno nejprve zkoumati, zda žal. úřad byl vůbec příslušný schvalovati usnesení obecního zastupitelstva v N. ve věci úpravy služebních a platových poměrů sekundárních lékařů tamní nemocnice, a dospěje-li se k uznání této příslušnosti, zda tato schvalovací kompetence zahrnuje v sobě i právo modifikovati usnesení schvalované. Otázku tuto musil si nss vzhledem na § 2 svého zák. položiti z povinnosti úřední a nepadá proto na váhu okolnost, že námitka stížnosti, uplatňující nepříslušnost, nejen nebyla v řízení správ- — Č. 9968 —
ním činěna, nýbrž že naopak stěžující si obec sama své usnesení ke schválení zem. výboru předložila.
O příslušnosti žal. úřadu uvažoval pak nss takto:
Není sporu o tom, že jde v daném případě o všeobecnou veřejnou nemocnici ve správě obce. Charakteru všeobecné veřejné nemocnice dostalo se nemocnici v N., zřízené obcí, tím, že podle vyhlášky místodržitele na Moravě uveřejněné pod č. 84/1887 z. z. mor. »podle výnosu min. vnitra z 20. dubna 1887 městskou obcí N. nově postavená rudolfská nemocnice ve smyslu min. nař. ze 4. prosince 1856 č. 26641 z r. 1855 za všeobecnou veřejnou nemocnici uznána byla«. Výnos min. vnitra z 20. dubna 1887, adresovaný mor. místodržitelství, vyslovuje, že za poměrů, vylíčených ve zprávě ze 6. dubna t. r. a za té okolnosti, že jest dán souhlas zem. sněmu mor., není překážky proti tomu, aby k žádosti obce byla místodržitelstvím ve smyslu min. nař. ze 4. prosince 1856 č. 26641 - 1855 uznána za všeobecnou veřejnou nemocnici Rudolfova nemocnice, nově vystavěná obci města N.
Poněvadž není všeobecné právní normy, upravující poměry všeobecných veřejných nemocnic na Moravě — zejména nelze za takovou všeobecnou právní normu považovati min. nař. ze 4. prosince 1856 č. 26641, a to již proto, že nebylo publikováno ani v říš. zákoníku ani v zemském zákoníku mor. — nutno sporný případ posuzovati jedině podle obsahu výše uvedeného aktu. Jím založen byl specielní veřejnoprávní poměr, spočívající v tom, že se souhlasem zem. sněmu přiznány byly obci pro její nemocnici určité výhody vůči zemskému fondu na straně jedné a přijaty určité povinnosti obce se strany druhé (sr. Budw. 8382 A). Přesný obsah vzniknuvšího veřejnoprávního poměru přímo ve zveřejňovacím aktu vymezen není, jes. v něm však poukázáno po této stránce na obsah aktu jiného, t. j. min. nař. ze 4. prosince 1856 č. 26641, jehož disposice nutno proto považovati za součást zveřejňovacího aktu, i když nejsou v něm tyto disposice výslovně reprodukovány. Jen jako součást zveřejňovacího aktu nemocnice n.-ské může tedy přijíti obsah cit. min. nař. v úvahu.
Výslovného pravidla pro postup, jakým jest upravovati služební a platové poměry sekundárních lékařů všeobecné veřejné nemocnice v N., ve zmíněném výnosu není. Stanoveno jest tu pouze všeobecně pod bodem 5., že nárok vůči zem. fondu má nemocnice pouze tehdy, je-li pod dohlídkou politických úřadů, kterážto dohlídka neomezuje se pouze na zdravotně-policejní věci, nýbrž má se vztahovati i k řízení a správě nemocnice. Pravomoc zasahovati do správy všeob. veř. nemocnice v N. mohla by tedy býti vyvozována především z tohoto ustanovení. Jak výše řečeno, založen jest však tímto ustanovením výslovně dozor úřadů politických. Bývalý zem. výbor mor. do této kategorie úřadů nespadá. Jde totiž o orgán samosprávy zemské, spočívající na předpisech zemského zřízení mor., vydaného jako příloha II. k t. zv. únorovému patentu č. 20 ř. z. z r. 1861 (str. 249). K zveřejnění nemocnice v N. došlo, jak výše dovoženo, v roce 1887, tedy již v době platnosti tohoto zem. zřízení mor. Bylo-li přes to při zveřejnění zmíněné nemocnice použito ustanovení min. nař. č. 26641/1855, zakládajícího výslovně kompetenci úřadů politických, nutno v tom spatřovati do- — Č. 9968 —
statečné vyjádření úmyslu, že i za platnosti zem. zřízení mor. má zůstati všeobecná veřejná nemocnice v N. podrobena dozoru úřadů politických. Proto také nemůže v této relaci přicházeti v úvahu okolnost, žal. úřadem v odvodním spise uváděná, že vydáním zem. zřízení mor. stal se mor. zv správcem zem. fondu. Po této stránce ustanovuje § 26 cit. zem. zřízení toliko, že zem. výboru přísluší běžná správa zem. jmění a zem. fondu. Jen z tohoto předpisu nelze vyvoditi, že by na zv přešla kompetence politických úřadů, zejména když kompetence byla při zveřejnění nemocnice n-ské výslovně úřadům politickým zachována. To potvrzuje i všeobecný předpis § 29 mor. zem. zřízení, podle něhož přechází na nový zv jen kompetence dosavadního stavovského výboru, tedy nikoliv kompetence politických úřadů. Pokud kompetence země jakožto majetkového subjektu přicházela v úvahu při zveřejnění n-ské nemocnice, byla respektována tím, že ke zveřejnění byl dán usnesením z 20. prosince 1886 souhlas zem. sněmu mor. Zda snad z této spoluúčasti dvou orgánů při zveřejnění nemocnice bylo by možno odvozovati i jejich spoluúčast při dalších aktech, vyplývajících ze založeného veřejnoprávního poměru, jak jest tomu na př. při určitých disposicích podle zák. č. 19/1914 z. z. mor., netřeba zkoumati, poněvadž v daném případě jde o rozhodnutí, vydané jen zem. mor. výborem samým.
Nic nelze pro samostatnou kompetenci zv-u čerpati ani z § 1 zák. č. 242/20, prohlašujícího, že přiznáním všeobecného dozoru na ústavy léčebné a humanitní státu »není dotčeno dosavadní právo dozoru příslušných zem. (správních) výborů.« Ustanovení toto zřejmě mohlo zachovati jen existující dosavadní právo dozoru, takového práva však v dané relaci nebylo. Za tohoto právního stavu nelze pro dnešní případ ovšem nic dovozovati ani z okolnosti, odvodním spisem uváděné, že se obec již několikráte dozorčím opatřením zv-u v situacích zcela analogických podrobila. Oprávnění žal. úřadu k vydání nař. rozhodnutí nelze zakládati ani na předpisech mor. obecního zřízení č. 4/1864 z. z. mor. a zákonů je doplňujících, kde práva zem. výboru vůči obci jsou vypočtena.
Zbývalo by ještě posouditi, zda nař. rozhodnutí nemá dostatečné opory v § 212 zákona č. 103/26, jehož se odvodní spis žal. úřadu rovněž dovolává. Po této stránce shledal nss, že sice v pravidlech, obcí usnesených, obsaženy jsou předpisy o služebních příjmech a právních nárocích zaměstnanců, které by byly schopny založiti schvalovací kompetenci zem. výboru podle § 212 cit. zák. Tato schvalovací kompetence má však podle stálé judikatury nss-u přesný obsah: samosprávný dohlédací úřad může totiž buď usnesení, podrobené jeho schválení, in toto schváliti, nebo schváleni odepříti s výslovným uvedením důvodů, rozhodných s hlediska § 212 cit. zák. (Boh. A 8927/30 a 8977/31).
V případě dnešním nejde pak o žádný z těchto způsobů realisace schvalovacího práva podle § 212. Žal. úřad neomezil se totiž ani na neschválení určitých ustanovení, spadajících podle jeho názoru pod § 212 cit. zák., ani na schválení některých z nich, nýbrž chápaje celá usnesená pravidla jako nedílný celek, modifikoval schvalované usnesení v celém obsahu sumárním poukazem na svůj původní elaborát. Již tím překročil však meze, které jsou §em 212 cit. zák. vytčeny jeho schvalovací činnosti.
Nemá tedy nař. rozhodnutí tak, jak bylo vydáno, opory v zákoně.

Citace:

č. 9968. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1932, svazek/ročník 14/2, s. 154-157.