Č. 8233.

Zaměstnanci veřejní. — Zdravotnictví. — Pracovní doba: I. Ošetřovatelé zemských ústavů pro choromyslné (v Čechách) jsou ve služebním poměru veřejnoprávním. — II. Předpisy zákona o osmihodinné době pracovní neplatí pro zaměstnance státu nebo země, kteří jsou ve služebním poměru veřejnoprávním.
(Nález ze dne 13. listopadu 1929 č. 17 623.)
Věc: Jaroslav H. a Václav M. v P. (adv. Dr. Jar. Košek a Dr. Leop. Langer z Prahy) proti zemskému správnímu výboru v Praze o prodloužení pracovní doby.
Výrok: Stížnosti se zamítají jako bezdůvodné.
Důvody: Výnosem zsv-u v Praze z 11. března 1927 byla zemským ústavům humanitním, mezi nimi i ředitelství zem. ústavu pro choromyslné v Praze, oznámena nová úprava služby opatrovnické, na níž se zsv usnesl dne 2. března 1927. Touto úpravou určen zejména počet sil opatrovnických na jednotlivých odděleních, dále stanovena denní služba od 6 do 20 hodin, a noční služba od 20 do 6 hod. ranní, minimální doba služební se zřetelem k odměně za službu přes čas stanovena na 61.68 hod. týdně a uloženo ředitelství ústavu, aby novou úpravu neprodleně zavedlo.
Do tohoto výnosu podávají stížnosti Jaroslav H. a Václav M., ošetřovatelé v zem. ústavu pro choromyslné v Praze. O těchto stížnostech nss uvážil toto:
Žal. úřad popírá naříkatelnost řečeného výnosu před nss především z toho důvodu, že nejde prý o rozhodnutí nebo opatření ve smyslu § 2 zák. o ss, nýbrž o projev strany. Než námitka tato nedá se nijak srovnati s tím, co žal. úřad ve svém odv. spise sám uvádí, t. j. jednak že služební poměr st-lův má povahu služebního poměru veřejnoprávního, jednak že výnos žal. úřadu z 11. března 1927 obsahuje jednostrannou a autoritativní disposici vůči podřízeným zaměstnancům. Mohla by tedy tato námitka odv. spisu obstáti jedině tehdy, kdyby ona stránka služ. poměru, o který jde, byla zákonem č. 91/18 vyjmuta z rámce veřejnoprávního poměru služebního a přetvořena v ten způsob, že žal. úřad nevystupuje zde vůči st-lům jako úřad služební, nýbrž jako pouhá strana v poměru pracovním. Než žal. úřad v odv. spise sám dovozuje, že cit. zákon nemá tohoto účinku a ježto tento jeho názor, jak bude dále vyloženo, sluší uznati správným, padlá tím námitka, popírající vrchnostenskou povahu nař. výnosu. Pokud však žal. úřad uvádí, že řečený výnos nebyl st-lům doručen, a snaží se takto dovoditi nepřípustnost stížnosti, sluší poukázati k tomu, že onen výnos byl nepopřené všem dotčeným zaměstnancům, tedy i st-lům žal. úřadem uveden ve známost a to se zřejmým úmyslem, aby proti nim působil. Nedostatek individuelního doručení není s to, aby naříkatelnost výnosu před nss-em vyloučil, nýbrž mohl by míti význam nejvýše pro počítání lhůty, v níž po zákonu je nutno stížnost podati.
Jádrem sporu před nss vzneseného jest otázka, zdali zák. č. 91/18 o 8hodinné době pracovní vztahuje se na opatrovníky zem. ústavu pro choromyslné v Praze. Podle vylíčení podstatných znaků jejich služ. poměru, které žal. úřad opíraje se o předpisy služební, vydané zv-em na základě usnesení z 15. a 22. května 1912 v odv. spisu podal a jemuž st-lé neodporovali, přiznavše výslovně, že stojí k zemi ve veřejnoprávném poměru služebním, neměl nss příčiny, aby veřejnoprávní povahu jejich poměru služebního bral v pochybnost, a netoliko mohl, nýbrž i musil vycházeti od předpokladu, že služ. poměr st-lův je vskutku takový, jak žal. úřadem byl vylíčen, to jest, že je to služ. poměr práva veřejného. Vycházeje z tohoto předpokladu musil nss zkoumati, zdali ustanovení zák. č. 91/18, zejména ustanovení 2. odst. § 1 tohoto zák., o které především běží, vztahuje se i na ony zaměstnance »podniků, závodů a ústavů provozovaných státem, veřejnými neb soukromými svazky, fondy, spolky a společnostmi«, kteří ke svému zaměstnavateli stojí ve veřejnoprávném poměru služebním, jehož právní základ, pokud jde o zaměstnance zemské, podává se jednak z ustanovení §§ 25 a 32 čes. zem. zříz. a z § 2 instrukce dne 31. května 1864 dané zv-u zem. sněmem, jednak z ustanovení § 53 zák. o organisaci správy politické č. 125/27.
Předpis § 1 odst. 1 zák. č. 91/18 dán jest podle výslovného znění svého »pro podniky živn. řádu podrobené, nebo po živnostensku provozované«. Předpis tento zřejmě netýká se zaměstnanců zem. ústavu pro choromyslné, a to již proto nikoliv, že nejde tu ani o podnik živn. řádu podrobený (čl. 5. lit. g) úvoz. patentu k živn. řádu ř. z. č. 227 z r. 1859) ani o podnik po živnostensku provozovaný.
Další odstavec (2) § 1 cit. zák. rozšiřuje ovšem platnost předpisu odst. 1. také na »podniky, závody a ústavy provozované státem, veřejnými nebo soukromými svazky, fondy, spolky a společnostmi, ať jsou již rázu výdělečného, všeužitečného nebo dobročinného«. Není možno pochybovati, že tento výpočet »podniků, závodů a ústavů« zahrnuje v sobě i zem. ústavy pro choromyslné, a vývody odv. spisu, které to popírají, nemají opory v zákoně. Na druhé straně není však možno přehlížeti, že podle odstavce 2. § 1 cit. zák. má pro podniky, závody a ústavy zde jmenované platiti »předpis odst. l.« Platí-li však pro tyto podniky atd. předpis odstavce 1., platí pro ně s nezměněným obsahem, neboť odstavec 2. § 1 rozšiřuje platnost odstavce prvního právě jen potud, že podnikům živn. kladou se na roveň podniky, závody a ústavy určitých svazů bez ohledu na to, zdali mají ráz živnostenský čili nic. Jen v tomto a v žádném jiném směru není odstavcem druhým dosah ustanovení odstavce prvého rozšířen. Dosah ustanovení odst. 1. jest však určen netoliko povahou podniku, nýbrž i povahou zaměstnanců. Právní povaha zaměstnaneckého poměru v podnicích živn. a po živnostensku provozovaných jest však zase určena buďsi hlavou 6. živn. řádu, buďsi předpisy 12. hlavy o. z. o. Tento poměr zaměstnanecký je však podle své právní povahy pracovním poměrem práva soukromého. Předpis odst. 1. jest tedy dán pro zaměstnance, jejichž poměr zaměstnanecký má právní povahu soukromoprávního poměru smluvního. Má-li však odst. 1. bez další obsahové změny platiti i pro podniky, závody a ústavy v odst. 2. uvedené, plyne z toho, že odst. 2. může se vztahovati jen na ony kategorie zaměstnanců těchto podniků, závodů a ústavů, jejichž poměr zaměstnanecký neliší se právnicky od pracovního poměru zaměstnanců podniků živn. v odst. 1. uvedených, jinými slovy, že může se vztahovati toliko na ony zaměstnance podniků, závodů a ústavů v odstavci druhém uvedených, kteří rovněž nalézají se v soukromoprávném poměru pracovním.
Potvrzení tohoto výkladu podává se i z dalšího obsahu zákona o 8hodinné době pracovní, jehož některá ustanovení nasvědčují tomu, že zákon tento nemá býti rozšiřován na kategorie zaměstnanců, kteří v dotčených podnicích, závodech a ústavech jsou ustanoveni v služ. poměru veřejnoprávním, a jejichž postavení nespočívá na smlouvě pracovní, upraveno jsouc služebními pragmatikami, služebními řády a instrukcemi vydávanými na základě zákona jednostranně zaměstnavatelem jakožto nositelem veřejnoprávné moci služební, která je charakterisována zejména služební nadřízenosti služebního pána, jež se liší podstatné od obligačně-právní situace práva soukromého.
S touto služební nadřízeností zaměstnavatele a korespondující s ní služební podřízeností zaměstnancovy nedají se nikterak srovnati zejména následovní ustanovení zákona. Podle § 3 zák. č. 91/18 jest rozdělení doby pracovní a stanovení přestávek pracovních ponecháno dohodě mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci, je tedy ponecháno smluvnímu ujednání zaměstnavatelů a zaměstnanců. Podle § 4 musí se zaměstnancům poskytnouti jednou týdně přestávka až 32 hodiny a výjimky z této normy nelze odůvodni ti zájmem veřejným. Podle § 7 připouští se prodloužení doby pracovní toliko v podnicích veřejné potřebě sloužících a to jenom kolektivní smlouvou úředně schválenou. Podle § 8 dovolena je práce noční toliko v podnicích a závodech, nikoliv však v ústavech. Ustanovení právě uvedená nasvědčují tomu, že zákon nemá na mysli zaměstnance veřejnoprávního poměru služebního, v němž není místa ani pro smluvní dohody mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, ani pro smlouvu kolektivní, jež pojmově předpokládá právní rovnost obou kompaciscentů, která ve veřejnoprávném poměru služebním chybí. Uvedená ustanovení nepočítají také se zájmy veřejnými, jimž zejména veř. ústavy státu, země atd. eminentním způsobem slouží.
Z toho je patrno, že předpisy zák. o 8hodinné době pracovní na veřejnoprávné zaměstnance podniků, závodů a ústavů v druhém odstavci nedopadají a že by na ně mohly býti rozšířeny jedině za cenu podstatného přetvoření veřejnoprávního poměru služebního. Zákon o 8hodinné době pracovní neposkytuje však bezpečné opory pro výklad tak dalekosáhlý, jenž by znamenal stejně změnu služ. pragmatiky stát. úředníků a zřízenců z r. 1914 jakož i všech ostatních pragmatik a řádů, které nebyly vydány ve formě zákona. Výklad takový nebylo by ostatně lze srovnati se zásadou, že zákon všeobecný neodstraňuje bez výslovného předpisu normy speciální, a kdyby se i mohlo připustiti, že služ. poměr veřejnoprávných zaměstnanců je právně stejnorodý s pracovním poměrem zaměstnanců, na něž se zákon o 8hodinné době pracovní zcela nepochybně vztahuje, byl by tento zákon k normám služ. pragmatik a řádů v poměru normy všeobecné k normám zvláštním, které by podle zásady lex generalis non derogat speciali zůstaly jim nedotčeny, když z pozdějšího zákona neplyne opak. Není dále ani možno zákonu o 8hodinné době pracovní podkládati úmysl přetvořiti veřejnoprávní poměr služební toliko po jedné stránce v soukromoprávní poměr pracovní a ponechati zároveň ostatní stránky veřejnoprávního poměru služebního nedotčeny. Neboť do služ. poměrů veřejnoprávních byl by takto uveden zmatek a nejistota, a to nejenom po stránce materielně-právní, nýbrž i po stránce kompetenční, a veř. zaměstnavatelé (stát, země atd.) byli by tím po důležitých stránkách veř. poměru služebního obmezeni ve své moci služební (na př. stát ve svých právech, plynoucích z ustanovení §§ 21 a násl., zvláště z § 28 služ. pragmatiky z r. 1914), což bez výslovného a zcela nepochybného předpisu zákonného jistě nelze předpokládati. Není konečně možno domnívati se, že zákon chtěl pragmatikální úředníky a zaměstnance podřaditi zcela různému právu služebnímu jen podle toho, zdali jsou ustanoveni ke konání služby v »podniku, závodu neb ústavu« státním, zemském atd., či na místech služebních povahy jiné. Všecky tyto úvahy mluví pro svrchu podaný výklad zákona, podle něhož lze ustanovení 2. odst. § 1 vztahovati toliko na ony zaměstnance podniků, závodů a ústavů tam uvedených, kteří jsou stejně jako zaměstnanci, na něž vztahuje se odst. 1. § 1, v pracovním poměru práva soukromého, kdežto důsledky, k nimž opačný výklad nutně vede, a jež zákonodárcem nemohly býti chtěny, přímo tomu brání, aby ustanovením zák. o 8hodinné době pracovní byli podrobeni i zaměstnanci ve služ. poměru veřejnoprávném.
Ježto pak není sporu o tom, že st-lé jsou ustanoveni ve služ. poměru veřejnoprávném, nebylo možno stížnost, která se opírá výlučně o ustanovení zák. o 8hodinné době pracovní, uznati důvodnou a bylo ji proto zamítnouti.

Citace:

č. 8233. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství JUDr. V. Tomsa, 1929, svazek/ročník 11/2, s. 388-391.