Č. 1076.

Zdravotnictví: I. * Nejvyšší správní soud jset povolán rozhodovati o stížnostech týkajících se pensionování lékařů při okresních veřejných nemocnicích ve smyslu zákona z 5. března 1888 č. 19 z. z. čes. definitivně ustanovených. — II. Prohlásil-li lékař okresní veř. nemocnice svou ochotu jíti do výslužby, budou-li splněny určité podmínky, a některá z nich se ukáže dle zákona nedovolenou, nevadí nesplnění její tomu, aby bylo o pensionování rozhodnuto. — III. * Zamítl-li úřad opravný prostře- dek z formálního důvodu připojiv také důvody zabývající se stránkou věcnou, není stížnost proti meritorní části rozhodnutí přípustná.
(Nález ze dne 22. prosince 1921 č. 17065.)
Věc: MUDr. Richard D. v R. (adv. Dr. Boh. Ciller z Prahy) proti zemskému správnímu výboru v Praze (zast. zem. místotaj. Drem. K. Johanovským) o pensionování a vyměření odpočinkových platů.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: MUDr. Richard D., jenž vstoupil do služeb okr. veř. nemocnice v R. roku 1892 a byl usnesením vrchní správy této nemocnice ze 17. září 1898, potvrzeným výnosem zemského výboru ze dne 27. června 1901 č. 52 ustanoven definitivně ordinujícím lékařem s platností od 1. září 1898, podal k vyzvání vrchní správy nemocnice dne 14. srpna 1920 vrchní správě pro případ, že by se své strany dobrovolně vstoupil do výslužby, písemný návrh, pod kterými podmínkami by tak učinil.
Toto podání vyřízeno bylo dvěma přípisy správního výboru nemocnice v R. ze dne 19. srpna 1920, kterými sděleno Dru D., že okresní správní komise jako vrchní správa všeobecné veřejné nemocnice okresní se usnesla ve svém řádném sezení 19. srpna 1920 jednomyslně na tom, aby tímto dnem byl dán do výslužby a to jednak z toho důvodu, že dnem 25. října 1919 dovršil plných 30 let služebních jako primář nemocnice a nabyl v důsledku toho nárok na plné výslužné ve smyslu oběžníku zemského správního výboru ze dne 18. ledna 1919 č. 114.392/18, jednak s ohledem na jeho nynější stav způsobený nedávnou chorobou, který mu nedovoluje, aby mohl zastávati službu tak, jak by to v zájmu ústavu bylo žádoucno.
Při tom mu oznámeno, že usnesení toto předkládá se současně zemskému správnímu výboru ke schválení a vyměření pensijních požitků.
Dalším přípisem správního výboru okresní veřejné nemocnice z téhož dne a čísla sděleno Dru. D. ke shora uvedenému podání z 16. srpna 1920, že se vrchní správa nemocnice usnesla přistoupiti na požadavky obsažené v bodu 1. jeho podání s výhradou schválení zemským správním výborem; v důsledku toho zaručuje se Dru. D. pro výslužbu vyplácení veškerých služebních platů a požitků nemocničních lékařů, jež podle platných usnesení vrchní správy schválených zemským správním výborem dne 13. července 1920 č. 106206/VI. jsou mu dosud přiznány jakož i vyplácení požitků všeho druhu, které při event. budoucí úpravě služebních poměrů lékařům stejné kategorie i doby služební budou kdykolivěk od kteréhokoli příslušného úřadu neb odboru stanoveny nebo při převzetí okresních nemocnic do správy státní vypláceny. I jeho choti zaručují se pro případ vdovství normální pensijní nároky podle platných předpisů.
Naproti tomu usnesla se vrchní správa zamítnouti další požadavek o vyplacení náhrady 50000 K, poněvadž tento požadavek jest v odporu s dohodou dříve ujednanou mezi Drem. D., vrchní správou a zástupci zemského správního výboru, poněvadž odůvodnění tohoto požadavku se příčí dobrým mravům a pojmům morálky, ano obsahuje skutkovou podstatu disciplinárního; přestoupení platných instrukcí, podle nichž používání lékařských nástrojů a nemocničního personálu v soukromé praksi lékařské jest přímo zakázáno, dále poněvadž nárok na náhradu takovou není vůbec po právu odůvodněn, jelikož jeho poměr služební nutno posuzovati podle platných služebních předpisů a nikoliv podle všeobecných zásad pro smlouvy platných; rovněž poněvadž je známo, že jako městský lékař požívá všech požitků od obce, provozuje soukromou praksi, je majitelem domu, bezdětným a je tudíž finančně o jeho budoucnost postaráno. Konečně proto, že pro takovýto obnos není úhrady.
Proti uvedeným rozhodnutím podal Dr. D. stížnost přímo u zemského správního výboru, ve které zejména poukazoval na to, že jím uvedené podmínky tvoří jeden celek a že okresní správní komise není ani dle zákona ani dle instrukcí a stanov nemocnice oprávněna usnášeti se o jeho pensionování a ve které dále žádal, aby toto usnesení bylo zrušeno.
Zemský správní výbor naříkaným rozhodnutím tuto stížnost zamítl už z důvodu formální vadnosti, ježto nebyla zemskému správnímu výboru předložena řádnou cestou instanční a i kdyby byla vrácena okresní správní komisi jako vrchní správě, došla by již opožděně, nehledě ani k tomu, že důvody stížnosti jsou nesprávné a protiprávní; zároveň zemský správní výbor schválil k usnesení vrchní správy všeobecné veřejné nemocnice v R., aby primář Dr. Richard D. byl po více než 30leté službě jako nemocniční lékař dán dnem — na odpočinek s požitky, jaké mu příslušejí dle předpisů v té příčině platných.
O stížnosti k nejvyššímu správnímu soudu podané, která naříkanému rozhodnutí vytýká nezákonnost a vady řízení, uvážil nejvyšší správní soud takto:
Řeše nejprve otázku své vlastní kompetence k projednávání tohoto sporu musil se nejvyšší správní soud předem zaměstnávati otázkou, je-li služební poměr stěžovatelův poměrem veřejnoprávním nebo soukromoprávním, lze-li tudíž spatřovati v naříkaném rozhodnutí »rozhodnutí správního úřadu ve smyslu § 2 zák. o správ. soudě ze dne 22. října 1875 č. 36 ř. z. ex 1876, proti němuž lze se dovolávati kognice tohoto soudu, anebo jenom projev vůle jedné ze dvou soukromoprávních stran smluvních. V tom směru uznal soud na základě předpisů zákona ze dne 5. března 1888 č. 19 z. z., že lékař ustanovený při veřejné okresní nemocnici v R. jest orgánem veřejným, jehož služební poměr jest povahy veřejnoprávní, pročež rozhodnutí vrchní správy nemocnice a zemského správního výboru o jeho pensionování jest rozhodnutím podle § 2 shora uvedeného zákona, které podléhá kognici tohoto soudu. Neboť podle § 9 bodu 2 c) uvedeného zákona mají stanovy nemocnice, stanovíce orgány, jimž správa ústavu jest svěřena, hleděti k tomu, kdo má právo ustanoviti počet lékařů, jejich příjmy a kdo je bude dosazovati; ve shodě s tím a ve shodě s předpisy normálních stanov (vyhláška místodržitele ze dne 12. března 1890 č. 33 z. z.) předepisují stanovy všeobecné nemocnice v R. v § 13 i), že k oboru působnosti vrchní správy náleží »stanoviti počet a příjmy lékařů ..., dále usnášeti se o tom, jakou povahu má trvalé jich ustanovení, i o tom, zdali a dle jakých zásad vyhrazuje se jim nárok na výslužné, po případě stanoviti požitky tyto; dále stanoví § 13 k), že do působnosti téhož orgánu náleží též »jmenovati neb ustanoviti lékaře a správní úředníky, pak vykonávati právo disciplinární a propouštěcí«, a ustanovuje konečně § 28 stanov, že lékařům, kteří dosáhnou postavení trvalého, přísluší nárok na výslužné a zaopatřovací požitky podle §§ 13 i 14 stanov.
Dále vyžaduje § 13 uvedeného zákona k jmenování lékaře potvrzení zemským výborem po rozhodnutí zemského úřadu politického a dává konečně § 16 zákona zemskému výboru právo, aby lékaře svých povinností nedbalého sám — tedy po případě bez návrhu vrchní správy — suspendoval nebo sesadil za souhlasu zemského úřadu politického.
Z těchto předpisů zákona plyne, že služební poměr lékaře při veřejné nemocnici není povahy soukromoprávní, a nezakládá se na soukromoprávní smlouvě námezdní podle § 1151 všeob. zák. obč., nýbrž že k poměru mezi takovýmito zaměstnancem a jeho zaměstnavatelem přistupuje zvláštní moment mocenský, podrobující zaměstnance zvláštní mimosmluvní vrchnostenské moci zaměstnavatele, že tudíž jde o zaměstnanecký poměr povahy veřejnoprávní.
Co do věci samé obsahuje naříkané rozhodnutí zemského správního výboru výrok dvojí: jednak zamítá odvolání stěžovatelovo z rozhodnutí Vrchní správy, jednak schvaluje pensionování stěžovatele prováděné vrchní správou.
I. Pokud stížnost směřuje proti zamítnutí stěžovatelova odvolání, neuznal ji soud důvodnou z těchto důvodů:
Naříkané rozhodnutí podle jasného svého znění zamítlo rekurs stěžovatelův z důvodu formálního, že totiž nebyl zemskému správnímu výboru předložen řádnou cestou instanční a připojilo k tomu jen jako vedlejší důvod (který však nebyl podle dikce naříkaného rozhodnutí, »nehledě ani k tomu« pro zemský správní výbor směrodatným), že důvody stížnosti jsou nesprávné a protiprávní.
Bylo tudíž nejprve zkoumati, zda výrok zemského správního výboru o tom, že rekurs mu nebyl předložen řádnou cestou instanční, odpovídá zákonu.
Nemocnice v R., na které stěžovatel působil jako primář, jest všeobecnou veřejnou nemocnicí ve smyslu zákona ze dne 5. března 1888 č. 19 z. z. Podle § 8 t. z. musí každá taková nemocnice míti stanovy, které podle § 9 téhož zákona mají obsahovati mimo jiné též předpisy o správě ústavu pokud se týče o tom, kterak musí býti složeny orgány, jimž jest správa svěřena. V tomto směru obsahují platné stanovy nemocnice v R. — a to ve shodě s normálními stanovami pro veřejné nemocnice vydanými (vyhláška místodržitele ze dne 12. března 1890 č. 17504, č. 33 z. z.) ustanovení, že »ke správě ústavu jest povoláno v širším smyslu jakožto vrchní správa: zastupitelstvo okresu R. a v užším smyslu jakožto správní výbor — okresní výbor v R.«
Jelikož ani uvedený zákon ani stanovy nemocnice v tom směru předpisů odchylných neobsahují, jest důvodným názor, položený za základ naříkaného rozhodnutí, že co do opravných prostředků přípustných proti rozhodnutím učiněným okresním zastupitelstvem neb okresním výborem jakožto vrchní správou, pokud se týče jakožto správním výborem nemocnice, platí stejné předpisy jako pro opravné prostředky proti rozhodnutím okresních zastupitelstev a výborů vůbec, tudíž zejména předpis § 77 zákona ze dne 25. července 1864 č. 27 z. z. ve znění zákona ze dne 25. října 1868 č. 36 z. z., podle něhož každé odvolání z usnesení okresního zastupitelstva nebo výboru jest podati okresnímu výboru v nepřestupné lhůtě 14denní, počítajíc ode dne, kdy usnesení bylo prohlášeno neb dodáno. Slušelo tudíž i odvolání proti usnesením vrchní správy nemocnice ze dne 19. srpna 1920 podati v udané lhůtě u okresního výboru (správního výboru nemocnice), pokud se týče u orgánu podle § 81 zák. o okresních zastupitelstvech na místě rozpuštěného zastupitelstva a výboru zřízeného, to jest (ve smyslu oběžníků zemského výboru ze dne 26. ledna 1920 č. 7137/III. a ze dne 20. června 1920 č. 54.161/111.) u okresní správní komise.
Podle všeobecných zasadí řízení správního, které i stálou judikaturou nejvyššího správního soudu jsou uznávány, jest však opravný prostředek považovati za náležitě a včas podaný toliko tehdy, došel-li v udané lhůtě na místo zákonem určené. V tomto případě však odvolání stěžovatelovo ze dne 23. srpna 1920 k okresní komisi správní v R. vůbec nedošlo, nýbrž bylo podáno dne 26. srpna 1920 přímo u zemského správního výboru.
Důvod, pro který žalovaný úřad odvolání to zamítl — že totiž nebylo zemskému správnímu výboru předloženo řádnou cestou instanční — jest tedy ve shodě se zákonem.
Odmítaje odvolání pro tuto formální vadnost neměl ovšem zemský správní výbor příčinu zaměstnávati se také ještě meritem věci a učinil-li tak mimochodem přec, nelze v tom spatřovati porušení práv stěžovatelových, pro které jedině je možno dovolávati se podle § 2 zákona ze dne 22. října 1875 č. 36 ř. z. kognice nejvyššího správního soudu, jelikož rekurs stěžovatelův byl zamítnut z uvedeného důvodu formálního a neměl stěžovatel tudíž právního nároku, aby o jeho rekursu bylo rozhodováno také ještě s hlediska meritorního.
Namítá-li stížnost v tomto směru, že usnesení vrchní správy z 19. srpna 1920 nebylo vůbec rozhodnutím, proti němuž by bylo třeba podávati odvolání, poněvadž vrchní správa nebyla příslušná o pensionování stěžovatelově se usnášeti a poněvadž nebylo příslušné vyřízení opatřeno poučením o opravných prostředcích, uznal soud námitky tyto lichými; neboť jednak označil stěžovatel svoje podání ze dne 23. srpna 1920 sám jako »stížnost«, žádaje zemský správní výbor, aby v odpor vzaté rozhodnutí zrušil, takže sám patrně ona usnesení uznal za taková, proti nimž opravné prostředky jsou možný a po případě nutný, jednak není zákonného předpisu, který by okresnímu zastupitelstvu resp. okresní správní komisi ukládal, aby svoje rozhodnutí opatřovalo poučením o opravných prostředcích. Pokud však stěžovatel tvrdí, že jeho podání ze dne 23. srpna 1920 bylo toliko žádostí, aby se zemský správní výbor věcí zaměstnával mocí úřadu dozorčího, byla by stížnost proti zamítavému rozhodnutí zemského správního výboru rovněž bezdůvodnou, poněvadž na výkon práva dozorčího strana právního nároku nemá a odmítnutí takové žádosti tudíž nemůže býti porušením práva strany, pro které jedině podle shora uvedeného § 2 zákona z 22. října 1875 č. 36 ř. z. ex 76 možno se dovolávati právní ochrany nejvyššího správního soudu.
Z těchto důvodů jest tedy stížnost, pokud směřuje proti zamítnutí rekursu stěžovatelova zemským správním výborem, bezdůvodná.
II. Nejvyšší správní soud neuznal však stížnost důvodnou ani pokud směřuje proti oné části naříkaného rozhodnutí, kterou bylo schváleno usnesení vrchní správy nemocnice ze dne 19. srpna 1920, aby stěžovatel byl po více než 30leté službě jako nemocniční lékař dnem 19. srpna 1920 dán na odpočinek a to s požitky, jaké mu přísušejí dle předpisů v té příčině platných.
Stížnost tu namítá nezákonnost a vadnost řízení spočívající v tom, že stěžovatel sám o pensionování nikdy nežádal, že zemský správní výbor ani okresní správní komise v R. jako vrchní správa nemocnice ne- mají ani podle zákona z 15. března 1888 č. 19 z. z. ani podle stanov nemocničních právo jej pensionovati, že nikdy svých povinností nezanedbával, chorobou žádnou netrpí, dále že nebylo vyžádáno souhlasu zemské politické správy, zemský správní výbor věc nevyšetřil, požitky vyměřují se pouze stěžovateli a ne též jeho choti a jsou udány jenom neurčitě.
Co předem týče se tvrzení, že ani vrchní správa nemocnice ani zemský správní výbor ani o sobě ani spolu nemají práva stěžovatele pensionovati, omezil zástupce stížnosti při veřejném ústním líčení vývody stížnosti potud, že netvrdil absolutní nepříslušnost uvedených orgánů k pensionování stěžovatele, naopak uznal, že za jistých předpokladů jsou orgány tyto kompetentní, aby o pensionování stěžovatele rozhodovaly.
Tím odpadla tedy pro nejvyšší správní soud příčina zaměstnávati se otázkou, zda uvedení orgánové povšechně k výroku o pensionování byly příslušní.
Obě strany souhlasí v tom, že stěžovatel může ke své žádosti býti dán na odpočinek; stěžovatel však tvrdí, že o pensionování nikdy nežádal; žalovaný úřad naproti tomu vychází z nároku, že stěžovatel podal ústně žádost za pensionování.
Otázka, zda stěžovatel za pensionování ústně žádal nebo nežádal, jest otázkou skutkovou, kterou nejvyšší správní soud podle § 6 svého zákona zkoumati může toliko s hlediska formálního. Žalovaný úřad zakládá úsudek, že Dr. D. ústně za pensionování žádal, na tom, že při ústním jednání konaném dne 1. srpna 1920 mezi zástupci vrchní správy a Drem D. projevil tento ústně ochotu vstoupiti dobrovolně do výslužby, že dále při jednání konaném dne 6. srpna 1920 u přítomnosti zástupců zemského správního výboru projevil stejnou ochotu, bude-li odvoláno disciplinární řízení proti němu konané (což se pak také stalo), a že konečně podal dne 14. srpna 1920 vrchní správě písemný návrh, pod kterými podmínkami by tak učinil. Proti těmto skutkovým údajům ani ve stížnosti ani při ústním líčení ničeho nebylo uvedeno, nýbrž bylo toliko opětně tvrzeno, že stěžovatel o pensionování nežádal. Jestliže tudíž zemský správní výbor na základě shora uvedeného dospěl k skutkovému závěru, že Dr. D. projevil ústně ochotu jíti do pense, budou-li jisté podmínky splněny, a přednesl ústní žádost v tomto směru, nelze shledati ani, že závěr tento odporuje spisům, ani že v podstatných bodech vyžaduje doplnění, ani že nebylo šetřeno podstatných forem řízení, takže nejvyšší správní soud při svém rozhodování podle § 6, 1. odst. svého zákona na tento skutkový stav jest vázán a musí vycházeti ze skutkového základu, že stěžovatel žádal za pensionování, budou-li splněny podmínky jím v podání ze dne 16. srpna 1920 kladené.
Tyto podmínky byly:
1. aby veškeré služební platy a požitky nemocničních lékařů všeho druhu placeny byly v celém dosahu jemu po celý život a aby dle toho upraven byl též event. vdovský plat pro jeho choť,
2. aby mu byla poskytnuta náhrada 50000 K, poněvadž — až bude ve výslužbě — by nemohl již tak, jak doposud jako primář činil, užívati k operativním výkonům místností, nástrojů a předmětů nemocnice a asistence a posluhy lékařského a jiného personálu nemocničního.
Dále uvedl výslovně v tomto podání, že návrhy tyto činí pod podmínkou, že
a) oba návrhy budou příslušnou instancí přijaty,
b) že přijetí bude schváleno zemskou správní komisí,
c) že shora uvedená částka 50000 K bude jemu vyplacena před podáním žádosti za pensionování,
d) že listiny o schválení těchto podmínek budou mu doručeny do 15. září 1920; konečně uvedl, že všechny podmínky tvoří jeden celek.
Prvá podmínka byla usnesením vrchní správy ze dne 19. srpna 1920 splněna. Co druhé podmínky se týče, nebyla sice splněna, okolnost tato nemění však ničeho na stavu věcí, poněvadž podmínka tato — žádající náhradu za výhody, které stěžovateli nepříslušely, jichž přivlastňování naopak vrchní správa hodnotí jako disciplinární poklesek, jest pokládati za podmínku nedovolenou a tudíž ve smyslu §§ 897 a 698 o. z. o., jichž ustanovení nutno, při nedostatku konkrétních předpisů užívati analogicky, za nedoloženou; co jinak stěžovatelem v podání ze dne 16. srpna 1920 bylo uvedeno, jest rovněž jednak splněno (viz shora sub a) b) a d), jednak pokládati rovněž z vylíčených právě příčin za nedoložené (shora sub c). Jest tudíž i námitka stížnosti v tom směru, že stěžovatel za pensionování nežádal, resp. že podmínky jeho žádosti nebyly splněny — bezdůvodnou.
Stejně bezdůvodnou jest námitka, že není vykázán souhlas zemské politické správy, neboť ani častěji uvedený zákon o veřejných nemocnicích ani stanovy ani jiný předpis nikde nepraví, že by k pensionování definitivně ustanoveného lékaře nemocnice bylo takového souhlasu třeba. Naopak jest souhlas tento žádán zákonem a stanovami jen v jiných výslovně uvedených případech, jako zejména k jmenování lékařů (§ 13 zákona) a disciplinárnímu propuštění jich (§ 16 zákona a 29 stanov).
Rovněž není důvodnou námitka, že požitky zaopatřovací se nevyměřují zároveň choti stěžovatelově, neboť usnesení vrchní správy z 19. srpna 1920 výslovně praví, že i choti stěžovatelově pro případ vdovství se zajišťují pensijní nároky podle platných předpisů, tudíž ve smyslu shora uvedeného ooběžníku č. 114392/18 a usnesení z 3. května 1919 podle předpisů platných pro úředníky zemské, kteréžto usnesení bylo naříkaným rozhodnutím schváleno.
Stejně není důvodnou námitka, spatřující nezákonost po př. vadnost v tom, že pensijní požitky se stanoví jen neurčitě; neboť není na úkor zákonitosti naříkaného rozhodnutí, stanoví-li požitky ty toliko poukazem na platné předpisy a ponechává-li přesný výměr jich opatření pozdějšímu, pří čemž ovšem zůstává stěžovateli vyhrazeno, aby po případě proti dodatečné ciferní výměře pensijních požitků podal opravné prostředky, které podle okolností případu budou přípustné.
Pokud konečně stížnost vytýká vadnost řízení v tom směru, že zemský správní výbor, než rozhodl, věc náležitě nevyšetřil, jest i tato výtka lichou; neboť ze správních spisů jde, že žalovaný úřad, jak úřední korespondencí a vrchní správou, tak i přímo svými orgány na místě samém stav věci vyšetřoval, takže mu pak pro jeho rozhodnutí výsledky tohoto šetření plně stačily.
Stížnost jest tudíž bezdůvodnou.

Citace:

č. 1076. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1922, svazek/ročník 3, s. 1090-1096.