NPD documents search: Boh. adm., 5 (1923), sv. 2

Č. 2571.

Závodní výbory: I. * Zákon o závodních výborech ze dne 12. srpna 1921 č. 330 Sb. (§ 1, odst. 1) nevztahuje se na závody bankovní. — II. Co jest výrobou?
Administrativní řízení: O významu projevů jednotlivých činitelů zákonodárných sborů pro výklad zákona.
(Nález ze dne 28. června 1923 č. 5252.)
Věc: Česká banka »Union«, Česká průmyslová banka a Hospodářská úvěrní banka pro Čechy v Praze (adv. Dři Arnošt Stiassny a Bohuslav Ciller z Prahy) proti rozhodčí komisi dle zákona o závodních výborech v Praze (odb. rada Dr. Evžen Stern — za zúčastněné strany personální komise zmíněných bank adv. Dři L. Langer a Maximilián Reiner z Prahy) o zřízení závodního výboru.
Výrok: Naříkaná rozhodnutí se zrušují pro nezákonnost.
Důvody: Personální komise úřednictva České banky »Union« v Praze oznámila ředitelství zmíněné banky, že na místo personální komise vstoupí v život závodní výbor dle zákona o závodních výborech, a že personální komise co nejdříve oznámí ředitelství banky členy volební komise.
Ředitelství banky nevzalo oznámení to na vědomost a podotklo, že zákon o závodních výborech nevztahuje se na banky, poněvadž u nich není výroby dle § 1 cit. zákona. Personální komise spatřujíc v tomto sdělení banky odepření její součinnosti při zřízení závodního výboru, podala proti odepření tomu stížnost k rozhodčí komisi dle zákona o závodních výborech v Praze, která usnesením z 18. prosince 1922 stížnosti vyhověla a uznala, že personální komise jest oprávněna zřízení závodního výboru se domáhati, a že výbor ten také dle zákona zřízen býti má.
V odůvodnění svého rozhodnutí uvedla komise toto:
Zákon z 12. srpna 1921 č. 330 Sb. stanoví v § 1 všeobecně, že závodní výbor zřizuje se pro každý samostatný závod výdělečně činný, v němž jest trvale »celoročně« zaměstnáno aspoň 30 zaměstnanců, a který trvá aspoň půl roku od zahájení výroby. Předem tedy musí se jednati o samostatný závod výdělečně činný a nikoliv o vědeckou, humanitní nebo za jiným nevýdělečným účelem se nesoucí činnost.
V daném případě se spor točí o tu otázku, jak vykládati jest slovo »výroba«, neboť jinak je nesporno, že se tato banka obírá výdělečnou činností, a že dále má ten počet zaměstnanců, který zřízení závodního výboru předpokládá.
Rozhodčí komise vychází z názoru, že i pro banku závodní výbor zříditi se má, a to z těchto důvodů:
Užívá-li zákon, chtěje precisovati časově dobu trvání závodu, po jejímž uplynutí závodní výbor zřízen býti má, slov »od zahájení výroby«, nechtěl tím připojiti nová kriteria pro působnost zákona, nýbrž měl na mysli pouze stanoviti, že závod skutečně po uvedenou dobu existovati musí, a znamenají tu slova »od zahájení výroby« tolik asi jako od zahájení činnosti závodu. Ze slov těch nelze tedy dovoditi, že by zákonodárce chtěl závodní výbory zříditi v podnicích čistě výrobních (továrních a řemeslných), v nichž hodnoty se zpracují a vyrábějí.
Takový výklad zákona by znamenal vyloučení všech ostatních výdělečně činných podniků jako peněžních ústavů, skladišť, obchodů a podobně, v nichž se tvořivá výroba v užším slova smyslu neděje.
Že vyloučení takové zákonodárce na mysli neničí, vysvítá nejlépe z toho, že uznal za nutné vysloviti, kde závodní výbory zřízeny býti nemají, to jest v podnicích železničních a horních.
Z § 1, odst. 2 provád. nařízení z 29. prosince 1921 plyne jasně, že slovo »výroba« znamená tolik jako slovo »činnost«, neboť se tam praví, že volbu vypsati možno v podnicích, které trvají aspoň půl roku od zahájení výroby nebo provozu.
Kdyby byl zákon chtěl závodní výbory zříditi pouze v podnicích výrobních, byl by zajisté tak učinil slovy »samostatný závod výrobně výdělečně činný«. To však se nestalo.
Podobně obrátila se na rozhodčí komisi také personální komise úřednictva Hospodářské úvěrní banky žádajíc o rozhodnutí, že také tato banka jest povinna spolupůsobiti k utvoření závodního výboru.
Žádosti té vyhověla rozhodčí komise usnesením z 18. prosince 1922 z týchž důvodů, jako v případě předchozím.
Třetí stížnost podává Česká průmyslová banka v Praze, jež stěžuje si proti rozhodnutí téhož úřadu z 18. prosince 1922, jímž vyhověno bylo také stížnosti personální komise úřednictva této banky, a bylo uznáno podstatně z týchž důvodů, jak svrchu uvedeno, že i u této banky má býti zřízen závodní výbor.
Proti těmto rozhodnutím podávají banky jimi dotčené stížnosti k nss-u, ve kterých namítají, že účinnost zákona o závodních výborech nevztahuje se na závody, které zaměstnávají se jinou činností výdělečnou než výrobou, a že tudíž v závodech takových, mezi něž patří i banky, závodní výbory zřizovány býti nemají. Dovozují pak stížnosti správnost názoru toho z ustanovení § 1, odst. 1 zákona o závodních výborech, dle něhož zřízen má býti závodní výbor v závodě, jenž trvá aspoň půl roku od zahájení výroby, při čemž poukazují i na četná místa v důvodové zprávě sociálně politického výboru poslanecké sněmovny, nasvědčující dle názoru stěžovatelek tomu, že zákonodárci při zákonné úpravě této látky tanuly na mysli jen závody zabývající se výrobou, ku kterým nelze však čítati banky.
Nss uvážil o stížnostech takto:
Spornou mezi stranami jest otázka, zda zákon o závodních výborech vztahuje se pouze na závody zabývající se výrobou či též na závody bankovní.
Při řešení této otázky nelze ovšem vycházeti z vl. nař. z 29. prosince 1921 č. 2 Sb. z r. 1922, jehož § 1 se dovolává žal. úřad, neboť nařízení ono, aby bylo ve shodě se zákonem, nesmí ustanovovati nic, co by odporovalo zákonu. Třeba tudíž odpověď na uvedenou otázku čerpati jedině ze zákona samého a teprve dle této odpovědi posouditi, zda prováděcí nařízení (§ 1) ustanovující, že volbu závodního výboru provésti jest v závodech trvajících aspoň půl roku »od zahájení výroby nebo provozu«, a připouštějící dle toho provedení volby i v závodech, které nejsou výrobní, jest ve shodě se zákonem a tudíž v tomto bodu platné či nikoliv.
Ve kterých závodech a kdy závodní výbory mají býti zřízeny, stanoví zákon ve své části prvé (§§ 1 a 2) nadepsané »zřízení a úkoly závodního výboru.« Aby zřízení závodního výboru ve smyslu zákona bylo povinným, jest dle toho třeba: 1. aby šlo o samostatný závod, 2. jenž zabývá se činností výdělečnou, 3. zaměstnává trvale (celoročně) aspoň 30 zaměstnanců a 4. trvá aspoň půl roku od zahájení výroby.
Sporným je výklad ustanovení sub 4 uvedeného.
Nař. rozhodnutí spočívá na náhledu, že ustanoveními sub 1, 2 a 3 jest již úplně vymezen onen okruh závodů, na něž zákon se vztahuje, a že tedy tím plně zodpověděna jest otázka, v jakém závodě výbor závodní má se zříditi. Ustanovení bodu 4. přikládají význam pouhého určení časového, totiž jak dlouho musí závod mající znaky uvedené sub 1, 2 a 3 trvati, aby v něm bylo přikročiti k volbě závodního výboru.
Naproti tomu stížnosti nevidí v bodu 4 určení pouze časové, kdy závodní výbor v určitém závodu zákonu tomuto podléhajícím má býti zřízen, nýbrž spatřují v něm mimo to ještě další kvalifikující znak, který musí závod míti, aby v něm vůbec závodní výbor ve smyslu tohoto zákona mohl býti zřízen, totiž že musí jíti o závod, jenž zabývá se výrobou a nikoliv jinou činností výdělečnou.
Výklad tento má oporu ve slovném znění zákona, neboť zákon neomezuje se pouze na předpis, že závodní výbor má býti zřízen v kaž dém výdělečném závodě, jenž vůbec trvá aspoň půl roku, nýbrž dodává k tomu ještě »od zahájení výroby«, což dle slovného znění nemůže míti smysl jiný, než že v závodě musí býti zahájena nějaká výroba, čili že musí jíti o závod výrobní a že výroba musí trvati aspoň půl roku, dříve nežli nastane povinnost zříditi závodní výbor ve smyslu zákona.
Nepadá při tom na váhu, že odstavec druhý, podávající definici samostatného závodu, onoho omezení neobsahuje, neboť odstavec onen podává právě pouze definici »samostatného závodu« a vysvětluje tedy blíže jen náležitost svrchu sub 1 uvedenou, nedotýká se však ostatních náležitostí svrchu sub 2, 3 a 4 vytčených.
Žal. úřad naproti tomu přikládá slovům zákona »od zahájení výroby« ten význam, jakoby zákon mluvil o zahájení činnosti závodu.
Dle tohoto výkladu bylo by tedy místo slova »výroba« v zákoně použitého čísti slovo »činnost« nebo provozování vůbec, takže by se pak zákon vztahoval na všeliké závody výdělečné, tedy i na všecky druhy závodů obchodních, bankovní v to čítaje, a tedy i na závody pěstující jakoukoli činnost výdělečnou vůbec na př. divadelní, hudební a pod.
Spor soustřeďuje se tedy na výklad slov »od zahájení výroby« v § 1, odst. 1 cit. zák. Vykládaje zákon jest soud vázán pravidly interpretačními, zejména pravidlem daným v § 6 o. z. o. Dle tohoto pravidla smí býti zákonu přikládán jen ten smysl, který »vychází z toho, co slova ve spojitosti vlastně znamenají a ze zřejmého úmyslu zákonodárcova«. Dlužno tedy zjistiti především vlastní význam slov v jejich spojitosti a pak zřejmý úmysl zákonodárcův. Vlastní význam slov v jejich spojitosti podává se z jejich jazykového obsahu. Slovům a větám, jimiž zákon mluví, dlužno tedy rozuměti tak, jak se jim obecně a obyčejně rozumí, leda že by zákon sám dal zřejmě na jevo úmysl, že má se jim rozuměti ve smyslu odchylném a zvláštním. Aby takový úmysl zákonodárcův byl zřejmý, musí býti ne sice výslovně, avšak poznatelně zákonodárcem projeven. Poněvadž však zákonodárce, tedy v daném případě Národní shromáždění (§ 6 úst. list.), to jest oba zákonodárné sbory: sněmovna poslanecká a senát, mohou svůj zákonodárný úmysl projeviti jen přijetím osnovy zákona, není možno shledati projev úmyslu zákonodárcova jinde než právě jen v přijatém zákoně samém. Co nelze ze zákona samého ani přímo vyčísti ani logickými pochody soustavného výkladu vyvoditi, není projeveným úmyslem zákonodárce, to jest zákonodárných sborů. Nejsou jím zejména projevy jednotlivých činitelů v průběhu parlamentního projednávání osnovy zákona, neboť nikoli tyto projevy, nýbrž jediné a výlučně text zákona jest předmětem usnášení zákonodárného sboru a vykladač zákona nemá žádné možnosti spolehlivě zjistiti, zdali a jaké stanovisko k takovýmto projevům zaujala potřebná většina zákonodárného sboru a president republiky, kterýž v jistém smyslu (§ 47 úst. listiny) na činnosti zákonodárné rovněž jest zúčastněn, neboť tito činitelé ústavní projevují se jedině a výlučně o textu zákonném. Projevy jinaké mohou snad někdy býti cennou pomůckou výkladovou, nikdy však do té míry, aby doplňovaly nebo nahrazovaly text zákona něčím, co v něm samém pověděno není. Vycházeje z těchto zásad, musil si soud položiti dvojí otázku:
1. který jest smysl slovu »výroba« vlastní,
2. lze-li ze zákona samého vyčísti úmysl, aby slovu »výroba« v § 1, odst. 1 použitému přikládán byl smysl od vlastního jeho významu odchylný a který jest tento odchylný smysl.
ad 1. V obecné mluvě má slovo »výroba«, utvořené ze slovesa »vyráběti«, smysl ryze technický a znamená vytvořiti vynaložením fysické práce z nějaké hmoty nový hmotný předmět, výrobek. Výrobcem nerozumí obecná mluva ani toho, kdo tvoří statky nehmotné jako na př. dílo literární, hudební, vynálezy a pod., ani toho, kdo s hmotnými statky obchoduje, obchod s nimi sprostředkuje nebo je s místa na místo dopravuje a pod.
V tomto obecném smyslu užívá slova »výroba« i platné zákonodárství, zejména živnostenský řád, klada na př. v § 13 a) v odst. 3 a v § 75 (ve znění zákona z 16. února 1895 č. 21 ř. z. a zákona z 18. července 1905 č. 125) v čl. 6, 7, 8, 10 a 12 živnosti výrobní (Produktionsgewerbe) proti živnostem obchodním (Handelsgewerbe). Pojem podniku »výrobního« jest tedy již platnému zákondárství živnostenskému znám, a užívá-li nový zákon t. j. zákon o závodních výborech, který upravuje a zlepšuje právní situaci těchže osob, jimiž pod názvem »živnostenské pomocnictvo« zabývá se i řád živnostenský (zvláště v hlavách VI a VII), výrazu závod »výrobní«, nelze bez vážných důvodů rozuměti výrazu tomuto v jiném smyslu, než v jakém užívá ho dosavadní právo živnostenské, kterému novým zákonem dostává se dalšího vybudování.
Soud si netajil, že výraz »výroba« (produkce) slouží v teorii národohospodářské někdy i k označení pojmu širšího, než jest výroba podle svého obecného významu a podle terminologie platného práva živnostenského. Jen příkladmo budiž poukázáno k dílu Gustava Schönberga: Volkwirtschaftslehre (3. vyd. I. ev. str. 175 a násl.), kde se k výrobě počítá i »výroba nehmotná« a k výrobě hmotné nejen doprava osob i statků věcných, nýbrž i obchod ve všech jeho formách. Naproti tomu však jiní spisovatelé národohospodářští (na př. Philippovich: Grundriss der politischen Oekonomie 14. vyd. str. 134) nazývají výrobou jen dobývání přírodních látek (výroba prvotná), pak přeměňování podoby látek přírodních nebo produktů již zpracovaných (výroba průmyslová) a konečně změňování místní polohy látek nebo pomůcek výrobních (doprava), vylučujíce z pojmu výroby výslovně činnost obchodníkovu, který svými disposicemi na př. nákupem surovin na jednom místě a prodejem na jiném zjednává sice podmínky výrobní, sám však nevyrábí. Dle jiné definice (Bráf v Ottově Naučném slovníku, heslo: Výroba) nazývá se výrobou každé vynakládání lidské práce a hmotných prostředků výrobních za účelem vzniku statků, t. j. předmětů způsobilých k ukojení lidských potřeb.
Avšak již tato různost a neustálenost definice »výroby«, sestrojené ostatně jen za účelem vědecké klasifikace v teorii národního hospodářství, brání domnívati se, že zákonodárce použil výrazu »výroba« ve smyslu některé z těchto teoretických klasifikací; pokud takovýto úmysl není v zákoně zřejmě vyjádřen. Ad 2. Zbývá tedy pátrati, zdali zákon poznatelným způsobem vyjádřil vůli, aby slovu »výroba« rozuměno bylo ve smyslu, který jemu přikládá nař. rozhodnutí.
Poněvadž však zákon nikde definice pojmu »výroby« pro svůj účel nepodává, nutno zkoumati, nejsou-li snad v zákoně obsažena ustanovení, která s logickou nutností vedou k extensivnímu pojetí slova »výroba« nad jeho význam obecný, a také řádem živnostenským přijatý.
Zúčastněné strany se domnívají, že takové ustanovení obsahuje § 2 cit. zákona, jenž nařizuje, že v železničních podnicích zůstávají na dále v činnosti dosavadní důvěrnické sbory, což prý by zákon nebyl výslovně vytknul, kdyby na železnice, jako podnik nevýrobní, nemohl předpis § 1 vůbec býti vztahován.
Soud nemohl se k tomuto usuzování připojiti.
Ustanovení § 2, odst. 1 zák. není nutno chápati jako výjimku z ustanovení § 1, odst. 1, nýbrž jako normu souřadnou, která připojuje se k předpisům o závodních výborech, uzákoňujíc v důvěrnických sborech podobnou organisaci na hájení zájmů zaměstnanců také v podnicích železničních. Výkladu tomuto nasvědčuje úvaha, že řečené důvěrnické sbory fakticky již před vydáním zákona existovaly a že zákonodárce chtěl jednak postaviti tyto důvěrnické sbory na zákonnou basi, jednak učiniti je obligatorními i v železničních podnicích, kde takové organisace dosud nebylo.
Leč i kdyby bylo možno z ustanovení § 2, odst. 1 zák. vyvoditi, že zákonodárce ve smyslu svrchu dotčených teorií národohospodářských počítá podniky dopravní k podnikům výrobním a že tedy chce, aby výrazu »výroba« rozuměno bylo v tomto širším smyslu, nedá se z toho ještě souditi, že dle vůle zákona má i »obchod« býti k výrobě počítán.
Soud sám zkoumal dále, zda snad jiná ustanovení zákona o závodních výborech nenutí vykládati sporný výraz »výroba« ve smyslu nař. rozhodnutí, a pátral proto, zdali zákon neobsahuje o činnosti a zřízení závodních výborů nějaký předpis, který by mohl rozumně býti aplikován jen na závody nevýrobní. Kdyby bylo lze nalézti předpis takový, bylo by ovšem otázku ad 2. položenou zodpověděti kladně, a rozřešiti spor ve smyslu nař. rozhodnutí. Leč předpis takový v zákoně nalézti nelze.
Není jím ani ustanovení § 5 ani ustanovení § 7 cit. zákona, o něž by jediné mohlo jíti, ježto jednají o závodech, které v počtu zaměstnanců menším než 300 zaměstnávají aspoň 50 případně více zřízenců a dále v závodech, kde zřízenci jsou ve většině proti dělníkům. Ježto však jsou myslitelny a nepochybně i existují i takové závody výrobní, kde počet zřízenců jest k počtu dělníků v poměru v zákoně vytčeném, zejména uváží-li se, že některá kategorie osob při výrobě zaměstnaných, jako na př. mechanikové, chemikové a j. (§ 73, posl. odst. živn. řádu, § 1 zákona z 5. února 1920 č. 89 Sb. a § 8 zákona o závodních výborech) k dělníkům se nepočítají, není možno ani z citovaných ustanovení zákonných nic pro širší výklad slova »výroba« vytěžiti.
Rovněž není možno dovolávati se předpisu § 25 zákona o závodních výborech, neboť z jeho ustanovení, že závodní výbor se zrušuje, za staví-li závod svoji činnost na dobu delší jednoho měsíce, a že zvolí se nový výbor ihned, obnoví-li závod opět výrobu, lze mnohem spíše souditi, že zákon onou činností, jejíž zastavení vede ke zrušení závodního výboru, rozumí právě jen výrobu, nežli že »výrobou« sluší rozuměti jakoukoli činnost pracovní.
Jest sice dáti za pravdu vývodům, které byly předneseny na obhájení nař. rozhodnutí potud, že není zcela snadno dopátrati se legislativního důvodu, proč v otázce zřízení výborů závodních činí se rozdíl mezi závody výrobními a nevýrobními. Než soud, jemuž náleží jen zákony se říditi a jich na konkrétní případ používati, nikoli však je měniti a snad dle svého uznání zdokonalovati, překročil by meze svého poslání, kdyby nedbal znění zákona, které — jak svrchu bylo vyloženo — nelze nazvati obojetným a které nelze také pokládati za nahodilé, zejména srovná-li se osnova zákona vládou předložená, která v § 1, odst. 1 mluvila o závodech výdělečných vůbec, jež aspoň rok trvají, se zněním zákona sbory zákonodárnými přijatým, jež neomezuje se na to, že dobu trvání závodu zkracuje na půl roku, nýbrž nově a — jak nutno za to míti — nikoliv bezděčně o trvání výroby mluví, čehož nebylo nikterak zapotřebí, kdyby zákonodárce byl toliko zamýšlel dobu trvání závodu, zákonem požadovanou, zkrátiti.
Za tohoto stavu práva nemůže se žal. úřad opírati ani o § 1 vlád. nař. z 29. prosince 1921 č. 2 Sb., jež v odstavci druhém mluví o »zahájení« výroby nebo »provozu«, neboť pokud tím má býti řečeno, že závodní výbory sluší zříditi i v závodech nevýrobních, není vládní nařízení, které i dle § 32 zákona má sloužiti vůbec toliko k provedení a nikoliv k rozšíření zákona, normou zákona dostatečně kryto, a nelze je proto v tomto bodu uznati za platné.
Poněvadž tedy nař. rozhodnutí nedají se se zákonem srovnati, bylo je dle § 7 zák. o ss zrušiti.

Citace:

č. 2571. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické nakladatelství v Praze, 1925, svazek/ročník 5/2, s. 411-417.