Č. 9124.

Samospráva obecní: 1. * Příjmy řádného rozpočtu obecního, vypočtené v § 2 zák. z 12. srpna 1921 č. 329 Sb., není přípustno preliminovati v úhradě potřeby rozpočtu mimořádného, dokud potřeba rozpočtu řádného není úplně kryta. — 2. * Státní příděly za minulá léta, jichž dodatečné vyplacení možno v rozpočtovém roce očekávati, jsou příjmem řádného rozpočtu ve smyslu předpisu § 2 č. 4 cit. zák., nikoli nahodilým příjmem ve smyslu ustanovení § 3 č. 5 téhož zák. — 3. Může zsv k rekursu poplatníkovu snížiti položku obecního rozpočtu na odměnu starosty?
(Nález ze dne 16. března 1931 č. 846).
Prejudikatura: Boh. A 4922/25, 7587/28.
Věc: Město P. proti zemskému výboru v Praze o obecní rozpočet na rok 1927.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Městské zastupitelstvo v P. schválilo ve schůzích, konaných dne 27. května, 3. a 10. června 1927 řádný obecní rozpočet na rok 1927 a usneslo se k úhradě rozpočtového schodku vybírati 46%ní obecní přirážku k dani činžovní a 577%ní obecní přirážku k ostatním daním přirážkám podléhajícím. Ve schůzi konané dne 27. července 1927 schválilo pak městské zastupitelstvo mimořádný obecní rozpočet na rok 1927.
Odvolání Josefa Th. a spol. podanému z usnesení o řádném rozpočtu osk v D. rozhodnutím z 29. září 1927 z části vyhověla, zamítla však odvolání to, pokud směřovalo proti rozpočtovým položkám potřeby: »plat starosty 40000 Kč, plat náměstka starosty 10000 Kč, příspěvek na přípravné práce pro stavbu mostu přes Labe 52600 Kč, příspěvek na sociální péči okresu 55120 Kč, a proti rozpočtové položce úhrady v kapitole »Státní příděly« 10% z daně z obratu a daně luxusní 800700 Kč.
K dalšímu odvolání Josefa Th. a spol. vyhověl zsv v Praze nař. výnosem odvolání, pokud žádá snížení odměny starosty a 1. náměstka, zvýšení položky přídělu na dani z obratu a přepychové o částku Kč 1202142 Kč 68 h dodatečně obci poukázané z tohoto titulu a vyloučení položky na okresní sociální péči, v ostatním však zamítl odvolání jako bezdůvodné. Zároveň povolil obci P. s výhradou souhlasu zem. fin. ředitelství na rok 1927 obecní přirážku ve výši 46% k dani činžovní a 391% k ostatním daním, podléhajícím obecním přirážkám. Výrok svůj, jímž odvolání vyhověl, odůvodnil zsv v podstatě tím, že jako odměnu starostovu podle § 25 odst. 2 obec. zříz. dlužno uznati částku 40000 Kč preliminovanou na rok 1927 jako nepřiměřenou rozsahu úřední agendy starostovy, jak se jeví vzhledem k počtu obyvatel v obci (podle posledního sčítání lidu 15103) a k rozsahu obecního hospodářství ze spisů vyplývajícímu, ježto také na druhé straně má starosta k ruce úřednický sbor. Pokud se týče odměny 1. náměstkovi, je tomuto podle § 25 odst. 2 ob. zř. přiznati nejvýš odměnu, pokud vykonává úřad starostenský. Zsv považoval za pravděpodobný poměr 1:4, vzatý za základ též obcí, o němž je předpokládati, že náměstek jako substituční orgán bude konati práce starosty místo něho v případě jeho zaneprázdnění. Vzhledem k výše uvedenému znížil zsv odměny starosty a 1. náměstka za rok 1927 na 30000 Kč, resp. 7500 Kč.
Petitu odvolatelů, aby částka preliminovaná v řádném rozpočtu na rok 1927 jako efekt státních přídělů z daně obratové a luxusní byla zvýšena o částku 1209742 Kč (správně 1202142 Kč 68 h), jež byla vyplacena dodatečně hlavním celním úřadem obci jako 10% příděl na dani obratové a luxusní za léta 1922 až 1926, poněvadž příjem ten nepatří do rozpočtu mimořádného, kam jej obec jako domnělý příjem nahodilý zařadila, vyhověl žal. úřad z důvodu, že z výslovného ustanovení § 2 ob. fin. nov. plyne, že státní příděly patří pouze mezi příjmy řádného rozpočtu.Rovněž není pochyby o tom, že částky 1202142 Kč 68 h dostává se obci z titulu státního přídělu, patří tedy tato částka do rozpočtu řádného jako příjem rozpočtu řádného. Na tom nic nemění okolnost, že doplatek na státní příděl není jako dodatečná platba příjem pravidelně se opětující, ježto sluší při úvaze, o jakou kategorii příjmu jde, přihlížeti k původu, resp. titulu, z něhož příjem plyne, a nikoli snad ke způsobu, jakým příjem dochází, a ke změnám, jež v jeho výši nepravidelným docházením nastanou. Rovněž nelze po názoru žal. úřadu uznati správným názor obce, že je přípustným používati příjmů řádných vůbec k úhradě vydání mimořádného rozpočtu. Ježto v předmětném případě jde o příjem řádného rozpočtu, jenž řádnému rozpočtu zásadně odcizen býti nemůže, nelze obnosu 1202142 Kč 68 h použíti k úhradě mimořádného vydání a nutno tuto částku vložiti do úhrady řádného rozpočtu.
Zsv neuznal dále odůvodněným, aby obec přispěla částkou 55120 Kč na okresní sociální péči, ježto jde o vydání okresu, jenž ovšem sám jest povolán opatřiti jeho úhradu okresními přirážkami, a odkázal v té příčině též na důvody svého rozhodnutí z 12. ledna 1927 k rozpočtu obce na rok 1926. Z toho důvodu proto vyloučil dotyčnou položku z rozpočtu. Po opravě rozpočtu ve smyslu důvodů výše uvedených shledal zsv, že stačí k úhradě sníživšího se schodku obecní přirážky, ve výši shora zmíněné.
O stížnosti podané na toto rozhodnutí městskou obcí P. uvážil nss toto:
Stížnost neformuluje námitky v tom směru, že žal. úřad tím, že sám provedl změny v obecním rozpočtu, zasáhl protizákonně v autonomii obce ve věcech finančního hospodářství, nýbrž brojí proti nař. rozhodnutí s hledisk jiných. Neměl proto nss příčiny, aby také po této stránce přezkoumal zákonitost nař. rozhodnutí.
Proti výroku žal. úřadu ve věci ustanovení odměny pro starostu a 1. náměstka vznáší stížnost námitku, že žal. úřad přehlédl, že dříve samostatné obce P., Ch. a O. byly v roce 1923 sloučeny v novou obec P., která podle posledního sčítání má 19544 obyvatel; jest tudíž počet obyvatel 15103, z něhož vychází žal. úřad, nesprávný. Dále namítá stížnost, že není dostatečné, odvolává-li se žal. úřad na rozsah obecního hospodářství, patrný ze správních spisů, aniž podrobněji toto své tvrzení vysvětluje; také jest nepřípustný poukaz na okolnost, že starosta má k ruce sbor úřednický. Po názoru stížnosti řídí se výše odměny podle důležitosti města a nikoli podle počtu personálu, který má starosta k ruce, což je patrno z § 25 ob. zř., které ponechává obecnímu zastupitelstvu, aby stanovilo, zda a jakou náhradu má starosta dostati po čas svého úřadování, aniž činí výši náhrady závislou na velikosti úřednického sboru. Dále se odvolává stížnost také na předpis § 8 zák. č. 329/21 a tvrdí, že podle tohoto předpisu byla obec P. oprávněna, dokud rozpočet na rok 1927 nebyl pravoplatně stanoven, hospodařiti v rámci rozpočtu na rok minulý, v němž byla položka na odměnu starosty stanovena částkou 40000 Kč, a na odměnu 1. náměstka částkou 10000 Kč, a že proto žal. úřadu nedostávalo se práva, po uplynutí rozpočtového roku 1927 dodatečně zmíněné položky snížiti. — Námitky ty neuznal nss důvodnými.
Úsudek o přiměřenosti odměny starosty a jeho náměstka je úsudkem O okolnostech skutkových, jejž nss může přezkoumati jen v mezích ustanovení § 6 odst. 2 zák. o ss. Zsv může si řečený úsudek utvořiti na podkladě svých úředních znalostí jako dozorčí úřad nad stěžující si obcí. Při své činnosti dozorčí získá zsv četné poznatky o úřední agendě v obcích, jejichž souhrn dává mu možnost utvořiti si přibližný úsudek o přiměřenosti toho kterého výdaje obecního. Nezáleží tu na přesném zjištění jednotlivých skutečností, k nimž zsv při tom hledí, neboť jde o měřítka pouze přibližná a na menších odchylkách tedy nezáleží. Nelze proto uznati závěr žal. úřadu o přiměřenosti odměny starosty a jeho náměstka v částce snížené na 30000 Kč resp. 7500 Kč podstatně vadným, i když žal. úřad vycházel při svém úsudku z počtu obyvatelstva proti skutečnému stavu okrouhle o 20% nižšího. Rovněž není vadou, neprecisoval-li žal. úřad konkrétními daty rozsah obecní agendy (hospodářství), ke které přihlížel, poněvadž právě rozpočet podává způsobilý podklad pro jeho posouzení. Nesprávný je konečně i názor, že by podle § 25 ob. zř. nebylo lze při stanovení odměny starostovi přihlížeti k počtu personálu, jsoucího mu pro vyřizování obecní agendy na pomoc, ježto ustanovení to nedává obecnímu zastupitelstvu právo, aby odměnu tu určilo libovolně bez ohledu na její úměrnost k námaze na starostovi vyžadované a k poměrům obce. Dostatečný počet pomocných sil lze hodnotiti jako usnadnění starostových povinností.
Dovozuje-li stížnost, že žal. úřad nebyl oprávněn po uplynutí rozpočtového roku 1927 snížiti odměnu starostovi a 1. náměstku, také z ustanovení § 8 zák. č. 329/21, stačí odkázati na důvody nál. Boh. A 7587/28, jímž obdobná námitka dnešní st-lky byla uznána bezdůvodnou, ježto zmocnění dané v odst. 4 § 8 cit. zák. starostovi, hospodařiti v rámci rozpočtu na předešlý rok, se vztahuje jen na ony položky rozpočtu, které nebyly vzaty v odpor, leč by šlo o výdaje, k nimž je obec přímo ze zákona povinna. Že by v daném případě šlo o takovéto vydání, nss neshledal a stížnost to ani netvrdí. Z těchto úvah bylo námitky stížnosti směřující proti snížení odměny starostovi a jeho 1. náměstku uznati bezdůvodnými.
Dále bere stížnost v odpor vyloučení položky na příspěvek obce 55120 Kč pro okr. péči sociální z řádného rozpočtu. Žal. úřad odůvodnil vyloučení této položky tím, že jde o vydání okresu, jenž je sám povolán, aby jeho úhradu opatřil okresními přirážkami, a dodal, že v této příčině platí tu důvody rozhodnutí zsv-u: z 12. ledna 1927 o rozpočtu obce na rok 1926. V tomto posléz cit. rozhodnutí byla položka, pro týž účel preliminovaná v rozpočtu na rok 1926, vyloučena jednak proto, že nebyla blíže specifikována, takže nelze posouditi, do jaké míry příslušné vydání má vlastně sloužiti pravidelnému plnění úkolů, obci zákonem neb jinak uložených, nebo do činnosti její ve všeobecném veř. zájmu spadajících (§ 4 odst. 1 ob. fin. nov.), jednak proto, že jde o vydání okresní, nikoli obecní, a není věcí obce, nýbrž osk, aby příslušnou úhradu opatřila si řádnými okresními přirážkami. Z toho plyne, že žal. úřad vyloučil položku 55120 Ke pro okr. sociální péči z rozpočtu v podstatě proto, že není náležitě specifikována, aby z ní bylo patrno, jakým konkrétním účelům výdaj ten jest určen, a má-li býti jen subvencí pro vydání okresu na sociální péči, že není věcí obce uhražovati v této formě vydání okresu.
Stížnost proti těmto důvodům žal. úřadu vznáší námitku, že obec P. podala do rozhodnutí zsv-u z 12. ledna 1927 stížnost k nss-u, a že se tudíž žal. úřad nemohl na řečené rozhodnutí odvolati. Námitka tato není důvodná, neboť není zákonné překážky, aby úřad ve svém rozhodnutí odkázal na důvody jiného svého rozhodnutí, místo aby důvody ty opakoval, není-li to na újmu jasnosti rozhodnutí. Okolnost, zda ono dřívější rozhodnutí je vzato v odpor opravným prostředkem, je irelevantní, kdyžtě nejde o odkaz na právní moc dřívějšího rozhodnutí, nýbrž jen o recipování jeho důvodů do nového věcného rozhodnutí; tím méně lze nějakou právní váhu přiznati okolnosti, že ono dřívější rozhodnutí je naříkáno stížností k nss-u. Dalšími vývody snaží se stěžující si obec dovoditi, že zařazení výdajové položky na sociální péči okresní jest účelné, neformuluje však námitky proti důvodu žal. úřadu, že položku tu bylo z rozpočtu vyloučiti proto, že není dostatečně specifikována. Zůstává-li však stížností nedotčen tento důvod vyloučení řečené položky z rozpočtu, pak nelze za tohoto stavu ani v tomto bodu přiznati stížnosti úspěch, ať již další důvod, který žal. úřad proti přípustnosti položky té uvádí, by po právu mohl obstáti nebo ne.
Stížnost brojí dále proti tomu, že žal. úřad neprávem nutí obec, aby použila dodatečně vyplaceného podílu na dani z obratu a dani přepychové za roky 1922—1926 na úhradu potřeby rozpočtu řádného, neboť — po názoru stížnosti — zákon nebrání tomu, aby pro úhradu potřeby rozpočtu mimořádného se použilo řádných příjmů, a dovozuje, že nešlo tu ani o příjem řádný, nýbrž o nahodilý příjem ve smyslu § 3 bodu 5 zák. č. 329/21. Ani v tom nemohl nss dáti stížnosti za pravdu.
Žal. úřad označil v nař. rozhodnutí názor stěžující si obce, že je vůbec přípustno vydání mimořádná hraditi příjmy rozpočtu řádného, jako nesprávný, neboť po názoru žal. úřadu nemůže zásadně příjem rozpočtu řádného býti tomuto rozpočtu odcizen. Protože pak podíl na dani z obratu obci dodatečně vyplacený je jako státní příděl již po zákonu příjmem rozpočtu řádného, nelze částky té použiti k úhradě rozpočtu mimořádného. V tom bylo žal. úřadu přisvědčiti.
V §§ 2 a 3 zák. č. 329/21 se vypočítává, z čeho se skládají jednak příjmy rozpočtu řádného, jednak příjmy rozpočtu mimořádného. V § 5 odst. 1 téhož zák. jest obsažen zákaz hraditi výdaje rozpočtu řádného příjmy mimořádnými; naproti tomu neobsahuje cit. zákon předpisu, že není dovoleno z příjmů řádného rozpočtu hraditi výdaje rozpočtu mimořádného. Z toho však neplyne, jak má za to stížnost, že zákon dává obci úplnou volnost použiti příjmů, jež podle zákona jsou příjmy rozpočtu řádného, k úhradě potřeby rozpočtu mimořádného, neboť zákon tím, že určité příjmy vyhražuje úhradě rozpočtu řádného, dává najevo, že ony příjmy tomuto svému — zákonem stanovenému — upotřebení nemají býti odňaty, dokud jest jich k tomuto účelu třeba, t. j. dokud je tu neuhražená řádná rozpočtová potřeba, již by jinak bylo nutno hraditi jakožto rozpočtový schodek z příjmových pramenů, uvedených v § 24 cit. zák., kdyžtě příjmy mimořádné nemohou tu vzhledem k zákazu § 5 cit. zák. přijití jako úhrada nikdy v úvahu, a to ani tehdy, kdyby potřeba rozpočtu mimořádného byla již úplně kryta.
Obec mohla by tudíž použiti přebytku těchto příjmů k úhradě potřeby rozpočtu mimořádného jen tehdy a potud, pokud potřeba řádného rozpočtu je příjmy v § 2 cit. zák. vypočítanými úplně uhražena. Tato myšlenka dochází výrazu i ve výslovném předpisu § 21 odst. 3 cit. zák., podle něhož řádného výtěžku obecního majetku, ústavů a fondů obecních atd. jest užiti k úhradě výdajů řádného rozpočtu, a byly-li tyto výdaje uhraženy, případně k úhradě rozpočtu mimořádného. Pro stanovisko nahoře zastávané mluví také úvaha, že by jinak obec mohla upotřebiti příjmů, uvedených v § 2 cit. zák., pro účely rozpočtu mimořádného, takže by řádnou rozpočtovou potřebu, která by takto zůstala úplně bez úhrady, bylo pak nutno opatřiti použitím nových zdrojů příjmů, na něž zákon pamatuje v § 24, ačkoli by úhradu rozpočtu mimořádného bylo možno opatřiti event. na př. zápůjčkou, k jejímuž úrokování a umořování by snad ještě stačily příjmy rozpočtu řádného, aniž by bylo nutno sáhnouti k novým pramenům příjmovým. Nelze tudíž uznati nesprávným názor žal. úřadu, že příjmy rozpočtu řádného ve smyslu § 2 cit. zák. zásadně (t. j. zpravidla) odcizeny býti nemohou.
Zbývá tedy ještě řešiti spornou otázku, zda příjem stěžující si obce, plynoucí z dodatečného vyplacení přídělu ze státní daně obratové a luxusní, lze považovati za příjem rozpočtu řádného čili nic. Zákon kategorisuje v §§ 2 a 3 příjmy rozpočtové na příjmy rozpočtu řádného a rozpočtu mimořádného podle titulů, z nichž ty které příjmy obci plynou. Příjem z přídělu státní daně z obratu a z přídělu daně přepychové patří do kategorie příjmů z přídělů státních ve smyslu § 2 bodu 4 cit. zák. Tento předpis nečiní rozdílu, zda státní příjem je podílem na výnosu daňovém právě z toho roku, na který se vztahuje obecní rozpočet, či z období jiného. Není tedy v předpisu tom podkladu pro takové rozlišování, a nelze tudíž předpisem tím odůvodniti názor, že doplatky státních přídělů z daňových výnosů období již prošlých, o nichž lze očekávati, že budou v rozpočtovém období vyplaceny, do příjmu řádného rozpočtu nepatří, nýbrž že je sluší zařaditi jako nahodilý příjem do rozpočtu mimořádného.
Z toho plyne, že v daném případě jest uznati příjem stěžující si obce z dodatečně vyplaceného přídělu daně obratové a luxusní za léta 1922 až 1926 za příjem z přídělů státních ve smyslu § 2 bodu 4 cit. zák., tedy za příjem rozpočtu řádného. Že by pak v daném případě šlo o příjem řádného rozpočtu, kterého pro úhradu tohoto rozpočtu nebylo již potřebí, stížnost netvrdí, a ze správních spisů neplyne.
Konečně namítá stížnost, že obecní přirážkou v té výši, jak byla zsv-em povolena, nebude uhražen celý schodek 2984301 Kč, který resultuje z rozpočtu i po úpravách zsv-em v rozpočtu provedených, neboť výnos přirážek zsv-em povolených bude činiti pouze 2940984 Kč. Ani v tom nebylo lze stížnosti dáti za pravdu, neboť stěžující si obec nepřihlíží ke snížení rozpočtové potřeby o 50000 Kč, provedenému osk-í, která snížila rozpočtovou položku na úhradu úroků ze zápůjčky o právě uvedenou částku. Že rozpočtový schodek, vyplývající z konečné úpravy rozpočtu vskutku nepřevyšuje výnos povolených přirážek stížností údaný, může se stěžující si obec přesvědčiti ze správného výpočtu, obsaženého v odvodním spisu zúčastněné strany.

Citace:

č. 9124. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1932, svazek/ročník 13/1, s. 548-553.