Č. 755.

Obecní správa: I. * Nárok podle § 10 novely k obec. zřízení ze dne 7. února 1919 č. 76 sb. z. a n. není podmíněn nemajetností dotyčného funkcionáře obecního, nýbrž je založen tím, že výkonem funkcí uvedených v tomto paragrafu trpí újmu hospodářská výdělečná činnost funkcionáře. —
II. * »Újmou« ve smyslu § 10 cit. novely rozuměti sluší nejen škodu skutečně vzešlou, nýbrž i ušlý zisk, takže je tu hmotná újma již tenkráte, když čas, věnovaný obecním funkcím, má pro funkcionáře cenu materielní. —III. * § 10 cit. novely nevylučuje paušalování diet. Otázka účelnosti paušalování jest ovšem otázkou skutkovou po rozumu § 6, odst. 1 zák. o spr. soudě. Ale otázka, zda v určitém případě šlo opravdu jen o »paušalování« diet či zda tu bylo zakryté honorování veřejných funkcí ve formě trvalého platu, podléhá jako otázka právní přezkoumání nejvyšším správním soudem. Pro rozhodnutí této otázky může se státi důležitou okolnost, bylo-li usneseno, aby paušalované diety byly vypláceny předem.
(Nález ze dne 9. března 1921 č. 2859.)
Věc: Dr. Jan D. v Plzni a společníci (adv. Dr. M. Mandl z Plzně) proti zemskému správnímu výboru v Praze stran odměny náměstkům starosty.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Městské zastupitelstvo v Plzni usneslo se ve schůzi konané dne 21. listopadu 1919, aby v uvážení skutečnosti, že agenda města Plzně je tou měrou značná, že oba náměstkové starostovi jsou svými úřady velmi zaneprázdněni a tím trpí značnou újmu, byla z obecních prostředků od 5. července 1919 povolena roční paušální náhrada I. náměstku Dru P. 12.000 Kč, II. náměstku Fr. 10.000 Kč, a aby náklad za rok 1919 uhradil se z účtu obecních výpůjček, náklad na příští léta pak aby byl vřazen do obecního rozpočtu a spolu s ostatními vydáními obce byl uhrazen. Finanční komise městského zastupitelstva ve schůzi z téhož dne schválila příslušný návrh městské rady, ponechavši definitivnímu rozhodnutí rady, pod kterým právním titulem má se tak státi.
V návrhu městské rady předneseném ve schůzi městského zastupitelstva dovozuje se. že lze náhradu pro náměstky vyměřiti analogicky dle § 25 obec. zřízení, poněvadž volební řád do obcí pokládá starostu i jeho náměstky za jediný útvar, i dle § 10 novely k ob. zř., poněvadž náměstkové jsou zároveň členy městské rady. Návrh dovozuje dále: Dle § 10 novely má se státi náhrada v dietách, t. j. dle zprávy ústavního výboru z 15. ledna 1919 v náhradách ze denní výdělek, správně za denní výkony, a předpokládá náhrada ta, aby funkcionář měl ztrátu času zaviněnou funkcí obecní. Tyto podmínky jsou při obou náměstcích, neboť oba zastupují starostu, když musí se vzdáliti z Plzně, zastupují jej však často i když dlí v Plzni, poněvadž starosta nemůže při své značné agendě býti všude přítomen, a krom toho mají oba náměstkové značné referáty. Ani jeden ani druhý nemá jmění. Dr. P. trpí jistě újmu ve své advokátní kanceláří, B. pak je úředníkem nemoc, pokladny a pro úřad náměstka musil se vzdáti redakční činnosti a odměny za ni. Městská rada navrhuje odměnu ve formě ročního paušálu. Obecní zřízení mluví o náhradě za výlohy, novela o dietách. Proti návrhu městské rady není však námitek, uváží-li se, že v menších obcích možno sice denní náhrady účtovati a vésti v patrnosti, že však ve městě tak velkém, jako je Plzeň, práce ta je ztížena ve značné míře a nebyla by ani účelná.
Po obsáhlé debatě byl návrh městské rady zastupitelstvem schválen.
Do usnesení městského zastupitelstva podali Dr. Jan D. a společníci stížnost na okresní správní komisi v Plzni, jež ve schůzi své ze dne 17. prosince 1919 stížnost zamítla a usnesení obecního zastupitelstva schválila. V důvodech se uvádí: Dle mínění okresní správní komise lze případ subsumovati pod § 25 ob. zříz., poněvadž, zřizuje-li zákon k podpoře a zastupování starosty jeho náměstky, lze míti za to, že připouští i honorování jejich týmž způsobem, jaký je přípustný pro starostu. Posuzuje-li se však případ dle § 10 novely vzhledem k tomu, že i náměstkové jsou členy obecního zastupitelstva a rady, jest nesporno, že mají za podmínek zákonných nárok na diety. Stížnost popírá toliko možnost paušalování diet na roční dobu. Uváží-li se však, že dieta sama jest již paušálem předem stanoveným, nelze nahlédnouti, proč by nemohla býti určena na celou řadu dnů. po případě na celý rok při náměstcích starosty takového města, jako je Plzeň, kteří trvale vystupují vedle nebo na místě starosty. O tom, že náměstkové mají újmu ztrátou času při výkonu svých funkcí, nemá okresní správní komise pochybnosti vzhledem k odůvodnění návrhu ve schůzi obecního zastupitelstva, a ježto usnesení o paušalování stalo se kvalifikovanou většinou (§ 43 a 97 ob. zříz.), neváhala je komise schváliti, neshledavši ani ve způsobu úhrady nezákonnosti, když finanční komise vyslovila souhlas se způsobem úhrady. Stížnost, již Dr. D. se společníky podali i do tohoto rozhodnutí, zemský správní výbor v Praze rozhodnutím ze dne 17. března 1921 č. j. 9742 III. zamítl s odůvodněním: Dle znění usnesení městského zastupitelstva v Plzni jde o náhradu dle § 10 novely a jest zkoumati, jsou-li tu předpoklady tohoto zákonného ustanovení. Zemský správní výbor k otázce přisvědčuje, neboť je nepochybno, že náměstkové starostovi patří jako členové obecního zastupitelstva k funkcionářům, jimž § 10 novely vyhrazuje nárok na náhradu. Dle spisů sluší míti za prokázáno, že vzhledem k rozsahu agendy obce plzeňské výkon funkcí náměstku starostových je pro ně spojen se ztrátou času a v důsledku toho, přihlížejíc k jejich majetkovým poměrům, i s hmotnou újmou, která odůvodňuje právní nárok na náhradu formulovaný §em 10. novely. V paušalování nelze shledati nezákonnost, poněvadž znění § 10 není tomu na závadu. Výši paušální náhrady roční nelze shledati nepřiměřenou, když i obecní finanční komise projevila v tom směru souhlas. Proti způsobu úhrady ročního paušálu diet, usnesenému obec. zastupitelstvem v souhlase s finanční komisí, není ze stanoviska obecního zřízení a novely námitek.
Ve stížnosti Dra. D. a spol. k nejvyššímu správnímu soudu vytýká se tomuto rozhodnutí zemského správního výboru nezákonnost i vadnost řízení.
Nejvyšší správní soud uvážil o stížnosti toto:
Naříkané rozhodnutí přidalo se ke stanovisku stěžovatelů v administrativním řízení zastávanému, že § 25 ob. zř. na případ předložený aplikován býti nemůže, poněvadž oba náměstkové nemohou pro sebe činiti nárok na stejné postavení jako starosta a poněvadž nejde o náhradu hotových výloh, o nichž mluví § 25 v odst. 3. Nutno tudíž sedes materiae hledati výlučně v § 10 novely k obecnímu zřízení a jest se obírati toliko výkladem tohoto předpisu. Při výkladu tomto arciť nelze vycházeti z hlediska uplatňovaného ve stížnosti, že předpis tento je výjimkou ze zásady naprosté bezúplatnosti úřadu členů obecního zastupitelstva, takže jako výjimka musí býti vykládán co možno restriktivně a naprosto gramaticky.
Nejvyšší správní soud je spíše náhledu, že § 10 vyslovuje zásadu, která vstupuje namísto předpisu § 25, odst. 1, jej modifikujíc a obmezujíc. Dle tohoto předpisu mají členové obecního zastupitelstva, k nimž nutno čítati i náměstky starosty, pak členové komisí, kteří ztrátou času při výkonu těchto svých funkcí by utrpěli hmotnou újmu, nárok na náhradu dietami, které určí obecní zastupitelstvo. »Újmou« v předpisu tomto rozuměti sluší nejen škodu skutečně vzešlou, nýbrž dojista i všechen ušlý zisk. Je tu tedy újma i tenkráte, když člen městského zastupitelstva pro výkon funkcí jemu uložených nemůže se věnovati svému zaměstnání, kterému by jinak se plně mohl odevzdati čili jinými slovy újma majetková je tu i tenkráte, když onen čas, který je věnován funkcím obecním, má pro dotyčného člena cenu materielní.
Zda je tak v určitém konkrétním případě čili nic, posouditi jest podle majetkových a výdělečných poměrů onoho člena. Není však správno omezovati, jak stížnost činí, nárok ten jen na nemajetné členy obecního zastupitelstva. Zákon nečiní mezi majetnými a chudými rozdílu. Osnova tohoto zákona sice v motivech mluvila o tom, že účelem předpisu § 10 je umožniti i osobám nemajetným účastenství na správě obecní, než tato úvaha vedla jen k tomu, že opuštěn byl předpis o zásadní bezúplatnosti funkcí obecního zastupitelstva a nahrazen předpisem, který dopouští náhradu materielní újmy výkonem těchto funkcí způsobené. Taková materielní újma může vzejíti netoliko osobám nemajetným, nýbrž i majetným, věnují-li svůj čas, vyžadovaný jejich vlastními majetkovými zájmy, funkcím obecním.
Zákon ovšem své nové hledisko, nahraditi členům obecního zastupitelstva všechnu újmu, kterou by utrpěli tím, že síly své na místě vlastní výdělečné práci věnují obci, neprovedl do všech důsledků. Vyňav ze vzpomenuté úplatnosti každé činnosti a všech funkcí v obecním zastupitelstvu jednu a to nejdůležitější činnost, ve které se uplatňuje nejvíce mandát volbou voličstva jim svěřený, t j. zasedání a spolupůsobení ve schůzích obecního zastupitelstva, prohlásil tím činnost tuto za čestnou a vždy bezúplatnou. Z toho je patrno, že nechtěl poskytnouti náhradu za ony funkce, ve kterých člen obecního zastupitelstva bezprostředně vystupuje jako representant svých voličů a tlumočník jejich přání, nýbrž jen za ony funkce, v nichž obstarává agendu obce spíše ve vlastnosti jako orgán úřadu samosprávného neb úřadu veřejného, resp. kde se uplatňuje v komisích, jimž přísluší připravovati nebo prováděti usnesení obecního zastupitelstva.
Mělť tu patrně na mysli, že tato činnost blíží se svou povahou pracím úředníků obecních, a že proto jako práce jejich zaslouží aspoň potud úhrady, že se oněm funkcionářům nahradí majetková újma, způsobená touto činností.
Co se týče formy, v jaké tato náhrada má býti poskytnuta, dal zákon ustanovení potud, že zmiňuje se o vyplácení »diet«.
Výrazem dieta rozuměti možno jen náhradu za zmařený »den« (dies). Slovo to nechce označiti náhradu za určitou skutečně utrpěnou ztrátu, kterou by bylo číselně vykázati, nýbrž chce vyjádřiti, že náhrada má býti stanovena bez ohledu na momenty, jež by jinak snad mohly pro otázku její výše přijíti v úvahu, vždy dle určitých jednotek časových buď dle celých dnů nebo dle zlomku jednoho dne vyměřených. Proto, má-li určitá činnost býti hrazena dietami, netřeba nikdy počítati, ani čeho činností touto bylo docíleno, ani co osoba funkcí touto zaměstnaná ztratila, nýbrž rozumí se vždycky toliko, jak dlouho dotyčná činnost trvala a zda naplnila alespoň onu časovou jednotku, která jako nejmenší pro nárok dietní je normativně stanovena. Diety tyto, počítajíc v to i onu základní jednotku časovou, a jejich výši, po případě dle různé délky oné jednotky různou (ku příkladu za 3 hodiny činnosti denní, za půl dne zaměstnání, za celý den a pod.), tvoří částky, jež má stanoviti zásadně obecní zastupitelstvo s výhradou schválení dozorčího úřadu.
Podle těchto úvah jsou námitky stížnosti, které uplatňují, že nemajetnost obou náměstků nebyla zjištěna, a že nebylo vyšetřeno, jakou číselnou újmu trpí, naprosto bezdůvodné. Stačilo, že bylo zjištěno, že výkonem svých funkcí úředních zdrženi jsou netoliko od své vlastní hospodářské činnosti, že nemohou tak jíti za svým pravidelným neb mimořádným možným zaměstnáním, jak by učiniti mohli, kdyby svých sil obci nevěnovali. Zjištění takové se v konkrétním případě stalo. Spisy vykazují, že Dr. P. je advokátem, který, jak přirozeno, mohl věnovati svůj čas agendě obecní jen na úkor své advokátní praxe. Ve spisech správních je dále konstatováno, že František B. byl nucen vzdáti se svého vedlejšího zaměstnání jako redaktor, aby zadost učinil svým povinnostem jemu jako druhému náměstku starostovu uloženým. Byl tudíž oběma jmenovaným nárok na diety ve smyslu § 10 novely právem přiznán.
Vzchází nyní ovšem otázka nejspornější, zda směly diety tyto býti paušalovány roční částkou. Zákon sice možnost toho výslovně nepřipouští, avšak také paušalování diet v §u 10 výslovně nevylučuje. Nelze zejména možnost toho spatřovati vyloučenu v tom, že náhradu onu označuje dietou, t. j. náhradou denní, poněvadž paušalováním neztrácí náhrada ta povahu náhrady dle dnů vyměřené, nýbrž paušalování má toliko význam, jak se mají diety, jež dietami zůstanou, účtovati a vypláceti. Paušalováním nemění se tedy základní karakter dotčené náhrady, nýbrž upravuje se jen způsob likvidování a výplaty její, o způsobu tomto však § 10 nižádného předpisu nepodává. Není-li však paušalování principielně vyloučeno, rozhoduje o přípustnosti jeho toliko hospodářská a faktická účelnost daná povahou věci. Otázka účelnosti není však otázkou právní, nýbrž toliko otázkou faktickou. Odpověď na ni není proto rozhodnutím, jež by podléhalo přezkoumání nejvyšším správním soudem, nýbrž toliko skutkovým zjištěním, které dle § 6, odst. 1. svého zákona i nejvyšší správní soud položiti musí svému nálezu za základ, nebylo-li tu vad řízení, o nichž se zmiňuje druhý odstavec tohoto předpisu. Ježto však rozhodnými skutkovými momenty při tvoření úsudku o účelnosti paušalování diet bude s jedné strany jen činnost dotyčných funkcionářů obecních při výkonu jejich mandátů, s druhé strany pak zjištění, zda činnost tato jim odnímá tolik volného času, že to má vliv na jejich vlastní hospodářskou a výdělkovou činnost, momenty tyto však úřadu rozhodujícímu z vlastní jeho činnosti budou skoro vždy patrný, nebude potřebí zpravidla zvláštního šetření a následkem toho nebude tu ani faktická možnost uplatňovati vady řízení, o nichž mluví odst. 2 § 6 zák. o správ. soudě.
Bude tudíž správ. soudu zpravidla přijmouti mínění naříkaného rozhodnutí, které se vyslovilo pro účelnost paušalování diet dle § 10, za podklad svého vlastního rozhodování. V konkrétním případě musil nejvyšší správní soud učiniti tak tím spíše, že jest zjištěno, že oba náměstkové starostovi nejen musí zastupovati starostu v jeho časté nepřítomnosti, nýbrž že i za jeho přítomnosti obstarávají trvale určitou část starostenské agendy, takže se vlastně skoro denně věnují jako orgánové obce této své službě.
S otázkou účelnosti paušalování diet nemá však býti zaměňována odpověď na otázku, zda v určitém případě šlo opravdu jen o »paušalování« příslušných diet, či zda tu snad bylo zakryté honorování veřejných funkcí ve formě trvalého platu.
Otázka tato, která se svým obsahem nese k právnímu charakterisování určitého aktu, resp. jednání dotyčných orgánů, a pro jejíž zodpovědění by platila všeobecná zásada právní, která svého výrazu došla i v § 916 o. z. o., že totiž jednání fiktivní mají býti posuzována jen dle své vlastní povahy, spadá již arciť v plnou kognici nejvyššího správního soudu.
Avšak v případě konkrétním nelze o takovém obcházení zákona a o povolení nepřípustného trvalého platu na místě diet mluviti, ježto oněch časových období, která tvoří podklad pro vypočtení dnů, za něž oběma náměstkům ve službách obce tak intensivně zaměstnaným diety náleží, je rada taková, že ve svém součtu zahrnují značnou částku roku a tudíž součet diet rovná se úhrnnému a přibližnému výpočtu obnosu diet těchto, jez asi za rok by jim připadly. V tom však leží nejen faktický předpoklad, nýbrž i podstata paušalování sama.
Dosti důležitým momentem by bylo, bylo-li usneseno, aby paušalované diety byly vypláceny předem. Usnesení takového obsahu odporovalo by ovšem pojmu paušalování diet a nebylo by tedy přípustno. Ze spisů však není patrno, že usnesení toho obsahu se stalo.
Námitku konečně, že k paušalování diet nebylo lze přistoupiti, dokud jednotlivé diety nebyly cestou v §u 10 stanovenou zjištěny, neshledal nejvyšší správní soud podstatnou.
Jest sice pravda, že zákon, vycházeje z pojmu diet, měl na mysli, že v obecním zastupitelstvu se schválením dozorčího úřadu se napřed diety vyměří a pak na tomto podkladě obecní zastupitelstvo uvážíc a zjistíc, kolik asi diet za období roční se dá očekávati, paušál vypočte.
Naříkané rozhodnutí však není dojista ani protizákonné, ani neobsahuje podstatné vady. Naopak odpovídá požadavku procesní ekonomie postup, dle něhož úřady ony dvě složky celé akce spojily v jedno a současně a najednou provedly. Stačí jen, když v řízení onom byly zjištěny všechny momenty, které umožňují dozorčímu úřadu, majícímu péči o to, aby předpisu § 10 nebylo zneužíváno, aby mohl zkoušeti nejen právní postup a účelnost paušalování, nýbrž i přiměřenost paušalovaných částek.
V těchto směrech není ve stížnosti ničeho vytýkáno a nejvyšší správní soud ani ze spisů správních ničeho nezjistil, co by mohlo jako vada řízení býti uplatňováno.
Bylo proto stížnost zamítnouti.

Citace:

č. 755. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1922, svazek/ročník 3, s. 318-323.