Č. 4205.
Obecní samospráva. — Zdravotnictví. — Administrativní řízení: I. Rozhodovati o sporu, zda obec právem zakázala další pohřbívání na obecním hřbitově, náleží úřadům samosprávným. — II. Jakou povahu má právo nabyté t. zv. zakoupením hrobky na ob. hřbitově? — III. Může býti zakázáno další pohřbívání na ob. hřbitově i v zakoupených hrobkách z důvodu, že v bezprostřední blízkosti hřbitova vznikla nová čtvrt a že hřbitov jest přeplněn?
(Nález ze dne 8. prosince 1924 č. 14133/23).
Věc: Terezie K. v T. proti zemskému správnímu výboru v Praze stran zákazu pohřbívání.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro vady řízení.
Důvody: Výměrem ze 17. ledna 1921, řízeným na městskou radu v T., zakázala osp v T., odvolávajíc se na zodpovědnost, kterou jí ukládá ustanoveni § 2 lit. g) zák. z 30. dubna 1870 č. 68 ř. z., a poukazujíc k tomu, že obecní hřbitov v T. jest přeplněn a že jest toto času kolkolem obytnými budovami obklopen, na základě dvoř. dekr. z 23. srpna 1784 další pohřbívání na tomto hřbitově a to od 1. dubna 1921. Ob. zast. usneslo se pak ve schůzi konané 23. břzena 1921 na tom, aby pohřbívání na obecním hřbitově bylo dnem 1. dubna 1921 zastaveno. Když pak odvolání z usnesení toho podanému st-lkou jako majitelkou hrobky, zakoupené v r. 1905 na dobu 40 let osk v T. ve schůzi konané 1. srpna) 1922 nevyhověla a st-lka (a ještě jeden interesent) podali ve věci další odvolání, vykonal zsv šetření na místě samém dne 26. února 1923. Při tomto jednání zdravotní znalci — měst. okr. lékař a zdravotní znalec zsv-u uznali, že z důvodů zdravotních starý hřbitov nevyhovuje. Znalec zsv-u zdůraznil, že hřbitov je přímo přecpán a nemá možnost dalšího rozšiřování a ze zdravotních důvodů bylo nutno hřbitov uzavříti. K tomu podotkl, že tento jeho názor se vztahuje na celý hřbitov, pokud se týče jednotlivých hrobek, že je to otázka stavební povahy jednotlivé hrobky a že v tom by se dalo při zachování zdravotních zásad vyhověti.
Zsv odvolání st-lky nař. rozhodnutím nevyhověl v podstatě z těchto důvodů:
»Podle § 3 lit. d) zák. z 30. dubna 1870 č. 68 ř. z. náleží zřizování, udržování a dozor na hřbitovy do vlastní působnosti obce. Z toho ustanovení zákona lze souditi, že do vlastní působnosti obce náleží též zákaz pohřbívání a uzavření hřbitova. Opatření takového rázu nečiní tudíž obec i v tom případě, že byl vydán úřadem politickým určitý pokyn v tomto směru, jako pouhá vykonavatelka, nýbrž na základě své vlastní působnosti a pravomoci. Vzhledem k tomu nelze považovati připiš osp-é ze 17. ledna 1921 již za dostatečný důvod pro usnesení ob. zastupitelstva z 23. března 1921, nýbrž nutno zkoumati, jsou-li zde věcné důvody a zákonné předpoklady pro výše uvedené opatření.
Příčinou zákazu pohřbívání může býti buď polohová situace hřbitova nebo jeho přeplnění. Místním šetřením z 26 února 1923 bylo ve směru prvním zjištěno, že během času vznikla v bezprostřední blízkosti hřbitova nové čtvrt města. Námitka stížnosti Terezie K., že povolení staveb v této blízkosti hřbitova lze považovati za prohlášení, že ze stanoviska zdravotně policejního není v tomto ohledu závady, není opodstatněna. Okolnost, že při povolování těchto staveb nebylo svého času přihlíženo k zájmům zdravotně policejním, nemůže pro budoucnost vyloučiti zákaz pohřbívání. Ve směru druhém, t. j. ohledně případného přeplnění, prohlásil zem. zdravotní znalec při výše uvedené komisi, že hřbitov jest přímo přecpán a další pohřbívání jest tudíž vyloučeno. Komise zjistila na místě samém, že pohřbíváno i pod cestou a že v jednom hrobě bylo docela pochováno 11 osob. Nesporno jest ovšem, že v 150 hrobkách na Sv. Jakubském hřbitově jest ještě 140 volných míst. Z důvodů úsporných by se zajisté doporučovalo využitkovati tato místa. Taková opatření vzbuzovala by však nevoli občanstva a trvání přeplněného a nevyhovujícího hřbitova by se zbytečně prodlužovalo. Zakoupení hrobek nabvto bylo ovšem proti obci právo na zvláštní kvalifikované používání hřbitova pohřbíváním do hrobky oné po celou dobu, na kterou byla zakoupena. Důsledky nedodržení této smluvené výhody nelze však posuzovati v běhu řízení veřejnoprávního, nýbrž nutno st-le v tomto směru poukázati na pořad práva soukromého«.
Nález nss-u o stížnosti do tohoto rozhodnutí podané založen jest na těchto úvahách:
Stížnost dovozuje především, že st-lka »zakoupením« hrobky pro 2 osoby nabyla práva na zvláštní kvalifikované užívání hřbitova jako veřejného ústavu obecního, že toto právo, které má povahu veřejného práva subjektivního, nemůže jí býti odňato, pokud hřbitov nebyl zrušen, a že výkon jeho mohl by jí býti zakázán jen na základě zákonných, řádně zjištěných důvodů.
Těmito vývody st-lka čelí, jak patrno, nejprve možným snad pochybnostem o příslušnosti úřadů správních a ovšem také tohoto soudu rozhodovati ve sporu, jenž je předmětem stížnosti.
Nss uznal, že obojí tato příslušnost jest dána. Podnětem sporu jest zákaz pohřbívání v hrobce vydaný obcí z důvodů zdravotních, tedy policejních. K vydání takového jest obec zásadně příslušná jako orgán veřejné správy zdravotní, jemuž zákonem zdravotním z 30. dubna 1870 č. 68 ř. z. v § 3 lit. d) přikázáno jest zřizování a udržování pohřebišť a dozor nad nimi. Spor o to, byl-li zákaz pohřbívání v konkrétním případě odůvodněn, jest tedy sporem o zákonnost obmezení, které obec vyslovila jako orgán veřejné správy z důvodů veřejných, tedy sporem, o němž povolány jsou rozhodovati úřady správní. Pro tuto příslušnost jest nerozhodno, zda právo tak zvaným »zakoupením hrobky« nabyté a podle názoru st-lky oním zákazem porušené jest svou podstatou subjektivním právem veřejným, jak za to má stížnost (tak i Hawelka: Studien zum österr. Friedhofsrecht str. 50 a n., Politzer v Správním Obzoru 1909 str. 407, Zeis v »Hospodářství okresů a obcí« str. 94, O. Mayer Das deutsche Verwaltungsrecht II. § 39), či právem zakládajícím se na poměru soukromoprávním (v tom smyslu Pražák: Právo ústavní I. str. 417, 423, Ulbrich: Oest. Staatsworterbuch I. str. 868, rovněž nál. vid. spr. soudu Budw. 3846/1905 — k tomu 1694 F/1903; dále rozh. nejv. soudu vid. Gl. U. 11161, 15157, 15525). Neměl proto nss příčiny, aby posuzuje přípustnost sporného zákazu, řešil otázku, jaké právní povahy jest toto subjektivní právo st-lky k užívání hrobky, jež úřadem výslovně bylo uznáno. Při tom jest podotknouti, že výrok žal. úřadu, jímž odkazuje st-lku na pořad práva soukromého, pokud by vyvozovala důsledky nedodržení »smluvené výhody«, t. j. z porušení nabytého práva používati hrobky po celou dobu, na kterou byla zakoupena, stížnost v odpor nebere. Jeli však mimo spor, že zákaz pohřbívání dotýká se sukjektivního práva st-lky — ať již jest to právo povahy soukromoprávní nebo veřejnoprávní, — jest st-lka také legitimována tomuto zákazu žal. úřadem potvrzenému odporovati stížností k nss.
Podaná stížnost zjevně nebere v pochybnost zásadní oprávnění obce pohřbívání na obecním hřbitově z důvodů zdravotně-policejních zakázati,, namítá však, že v daném případě nebyly dány předpoklady, jež by omezení práva st-lčina k hrobce odůvodňovaly.
Úřad odvolává se v nař. rozhodnutí především na zjištění dvou momentů s hlediska zdravotně-policejního zajisté závažných, totiž jednak že v bezprostřední blízkosti hřbitova vznikla nová čtvrt městská, jednak že hřbitov jest přeplněn.
V prvém směru stížnost namítá toto: Stavební řád ukládá v § 47 odst. 2, stav. úřadu, aby určil meze, ve kterých se kolem hřbitova staviti nemá. Úřad zdravotně-policejní nemůže, jestliže po jeho názoru úřad stavební normu tu správně neprováděl, na jejím základě majitelům hrobek zakazovati pohřbívání v hrobkách. Jestliže úřad stavební povoluje stavbu obytných domů na blízko hřbitova, neshledav patrně žádných závad stavebně-policejních, nelze o sobě v tom, že budovy ty byly postaveny, shledávati dostatečný důvod zákazu pohřbívání, nebyly-li nyní nějaké zdravotně-policejní závady konstatovány.
Pokud stížnost odůvodňuje své rozhodnutí tím, že hřbitov jest přeplněn, namítá stížnost, že tento důvod netýká se pohřbívání v hrobkách, a poukazuje k tomu, že nař. rozhodnutí samo konstatuje, že v 150 hrobkách jest ještě 140 volných míst, takže, co se týče hrobek, o přeplnění hřbitova řeči býti nemůže.
K těmto vývodům st-lky podotknouti jest neprve toto: Do kompetence obcím přikázané uvedeným předpisem zdravotního zákona z r. 1870 náleží beze vší pochyby také péče o to, aby hřbitovy své okolí po stránce zdravotní neohrožovaly. Nastalo-li takové ohrožení, povolány jsou úřady obecní posuzovati s hlediska policie hřbitovní zcela samostatně. Nejsou v té příčině formálně nijak vázány tím, jak posuzována byla přípustnost staveb v okolí hřbitova v řízení stavebním a jsou oprávněny, i když bylo zastavení okolí hřbitova stavebně — ať právem nebo neprávem — povoleno, aby učinily opatření, jež se zřetelem k tomuto zastavění pokládají v rámci policie hřbitovní za potřebné.
Pro posouzení pak otázky, jaká opatření jsou oprávněny v konkrétním případě učiniti, jest pokládati za rozhodnou zásadu tímto soudem již opětovně vyslovenou, že jakékoliv omezení volnosti právem chráněné a nabytých práv v zájmu veřejném, tedy také z důvodu správy a policie hřbitovní, jest po právu odůvodněno jen tehdy a jen potud, když a pokud toho právě zájmy veřejné nezbytně vyžadují. Jest tedy věcí úřadu, aby v každém případě náležitě zjistil, je—li nějakého opatření skutečně potřebí, a aby zvolil opatření takové, které by postiženému neukládalo břemeno větší, než podle povahy věci jest nevyhnutelno.
Nss musil proto, uvažuje o námitkách svrchu uvedených zkoumati, poskytlo-li provedené řízení úřadu dostatečný podklad pro úsudek, žť všeobecný zákaz pohřbívání na obecním hřbitově v T., tak jak byl vydán, zahrnující v sobě i zákaz použíti jednoho volného místa v hrobce st-lčině, jest s hlediska správy a policie hřbitovní nezbytně nutný. Zjištění ve spisech obsažené síran zastavění okolí hřbitova a stran přeplnění hřbitova stížnost v žádném směru v odpor nebéře, nýbrž potírá jen, že by z těchto zjištěných skutečností vyplývala nutnost vztahovati zákaz také na hrobky, pokud v nich jsou ještě místa volná. Vyžadují-li zdravotní zřetele také zákaz pohřbívání v hrobkách, jest otázkou odborného lékařského posouzení daných poměrů. Žal. úřad, prve než rozhodl, dal provésti místní šetření, jehož se zúčastnili zdravotní znalci zsv-u, osp-é a města T. Z těchto znalců, jejichž vyjádření, ostatně jen zcela všeobecně znějící, shodují se v tom, že uzavření hřbitova jest z důvodů zdravotních nutné, zmínil se o otázce eventuelního dalšího používání hrobek jediné znalec zsv-u, a to v ten rozum, že to jest otázka stavební povahy jednotlivé hrobky a v tom, že by se dalo při zachování zdravotních zásad vyhověti.
Tato vyjádření odborná nepodávají tedy nijakou dostatečnou oporu pro závěr, že by zřetele zdravotní také pohřbívání v hrobkách, pokud jsou v nich místa volná, naprosto vylučovaly. Zdravotní znalec žal. úřadu byl, jak z jeho projevu vysvítá, spíše názoru, že by bylo v každém případě zjistiti, zda pohřbívání v té které hrobce by bylo lze připustiti. Žal. úřad neopírá také své rozhodnutí výslovně o zjištění, že by i pohřbívání v hrobkách bylo zdravotně naprosto nepřípustné. Poukazuje sám k tomu, že v 150 hrobkách jest ještě 140 volných míst a podotýká, že by se z důvodů úsporných doporučovalo využíti těchto míst, naproti tomu však uvádí, že by »taková opatření vzbuzovala nevoli občanstva a trvání přeplněného a nevyhovujícího hřbitova by se zbytečně prodlužovalo.
V těchto vývodech však ani o sobě ani v souvislosti s předcházejícím zněními rozhodnutí dostatečné odůvodnění nař. výroku shledati nelze. Neboť, jestliže rozhodnutí není založeno na zjištění, že pohřbívání v hrobkách, zejména i v hrobce st-lčině, jest z důvodů zdravotních nepřípustno, bylo by třeba, aby byl vyznačen nějaký jiný důvod zákazu tak jasně a určitě, aby bylo patrno, na jakém právním názoru a na kterém skutkovém zjištění úřad tento důvod založil. Pouhý poukaz na to, že by pohřbívání v hrobkách způsobilo nevoli občanstva a zbytečně prodlužovalo trvání hřbitova, jest tak povšechný a neurčitý, že ani právní názor úřadu o tom, z jakých důvodů může zákaz pohřbívání býti vydán, ani postup, jak dospěl k závěru, že v daném případě předpoklady zákazu jsou dány, bezpečně poznati nelze. Bylo proto nař. rozhodnutí zrušiti podle § 6 zák. o ss.