Č. 10770.
Cesty. — Samospráva zemská. — Řízení před nss-em: 1. Země jest legitimována ke stížnosti na nss do výnosu min. prací, vyslovujícího, že podle zák. č. 125/27 Sb. přešla odborná správa silnic a mostů zemských na zemský úřad. — 2. Co jest rozuměti »správou silnic«? — 3. Opatření min. prací, přenášející správu zemských silnic a mostů na státní orgány, jest vázáno na materielní podmínky a na formální náležitosti uvedené v § 530 odst. 4 zák. č. 125/1927 Sb.
(Nález ze dne 11. října 1933 č. 15153.)
Věc: Země Česká a zem. zastupitelstvo v Praze proti ministerstvu veřejných prací o odbornou správu silnic a mostů zemských a okresních. Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost. Důvody: Min. prací vydalo (za souhlasu min. vnitra, jak patrno ze správních spisů) nař. výnos tohoto znění: »Podle zák. o org. pol. správy ze 14. července 1927 č. 125 Sb. (§§ 4 a 5, 10 a 53 resp. 91) přešla odborná správa silnic a mostů zemských a okresních dnem 1. prosince 1928 na zemské vztažmo okresní úřady. Aby se odstranily pochybnosti o tom, které úkony dlužno zahrnovati pod pojem odborné správy řečených nestátních silnic (mostů) a za účelem jednotného postupu v této správě, jest napříště dbáti těchto pokynů: Odbornou správou silnic zemských a okresních se rozumí: Pečovati o řádné udržování silnic a hospodárné použití příslušných úvěrů. Vypracovati technické operáty a rozpočty pro stavby a úpravy silnic a mostů, pokud to dovolují služební poměry a nebudou-li tyto práce svěřeny soukromým technikům. Přezkoušeti takové operáty a rozpočty, byly-li vypracovány soukromými techniky. Věsti veškerá jednání k zabezpečení potřebných dodávek hmot a provádění prací a dozírati na správné smluvním poměrům vyhovující provádění těchto prací a dodávek. Dohlédati na výkony podřízených výkonných a nižších orgánů silničních případně mostních (cestmistrů, cestářů a pod.), jakož i vyřizovati jejich osobní věci obdobně jako se děje u těchže kategorií státních zaměstnanců. Sestavovati návrh na každoroční silniční preliminář a spolupůsobiti při sestavování uzávěrek rozpočtových. Zemskému úřadu přísluší právo podle potřeby dohlížeti na obstarávání odborné správy okresních silnic (mostů). Orgánové státní pověření obstaráváním odborné správy řečených nestátních silnic jsou samozřejmě vázáni usneseními okresních, případně zemských zastupitelstev a výborů. Případné přidělení dalšího technického personálu zemskému, pokud se týče okresním úřadům k obstarávání řečené správy nestátních silnic a mostů, bylo by provedeno zvláštním opatřením. Žádám Vás, pane zemský presidente, abyste o tom vyrozuměl pp. okresní hejtmany.«
Maje uvažovati o stížnosti, podané do tohoto výnosu na základě usnesení zem. zastupitelstva z 5. března 1930, jednak zemí Českou, jednak zem. zastupitelstvem pro zemi Českou, musel nss nejen k námitce odvodního spisu, ale i z moci úřední zabývati se především předpoklady své příslušnosti s hlediska § 2 zák. o ss.
Stížnost je podána úřadujícím zem. vicepresidentem jménem země a zem. zastupitelstva. Podle formulace stížnosti je však jedinou st-lkou země Česká, která se dovolává soudní ochrany svých práv na působnost, plynoucích ze zákona o organisaci politické správy; neboť zem. zastupitelstvo jako kolegium neuplatňuje žádných svých zvláštních práv a vystupuje tedy ve stížnosti jen jako orgán země. Kumulativní označení země a zem. zastupitelstva, jakožto st-lů jeví se jen jako pleonasmus beze zvláštního právního významu. Jest tedy co činiti toliko se stížností právnické osoby země, jež implicite tvrdí nezákonný zásah do svých práv.
Nař. výnos týká se ovšem i silnic a mostů okresních, jak patrno z jeho textu a z citace § 91 org. zák. v úvodu. Z vývodů stížnosti však není patrno, že namířena jest i proti této části nař. výnosu, k čemuž by ostatně země již s hlediska § 75 org. zák. nebyla ani legitimována. Dovoláváť se stížnost §§ 42 a 53 org. zák., jež mohou býti jen pramenem práv země a není tu nic, co by nasvědčovalo tomu, že zkrácení svých práv spatřuje země i v přenesení odborné správy silnic a mostů okresních. Nebylo tedy příčiny, aby se nss zabýval nař. rozhodnutím, pokud se týká silnic a mostů okresních.
O legitimaci země ke stížnosti k nss proti tvrzenému zkrácení práv země nelze v zásadě pochybovati, neboť prohlašuje-li organisační zákon v § 41 zemi jakožto nositelku úkolů v §§ 30—39 cit. zák. zemskému zastupitelstvu přikázaných za právní subjekt, dává tím zřetelně na jevo, že provádění těchto úkolů má býti pokládáno za výkon práva zemi náležejícího. Proti nezákonnému zásahu do takového subj. práva správním úřadem poskytuje však platný právní řád (§ 2 zák. o ss) již zcela všeobecně právní prostředek ve stížnosti k nss. Nestanoví-li pak zákon výjimky — a výjimky takové nss nenalezl — jest nss povinen přijmouti k projednání stížnost, v níž stěžující si právní subjekt (země Česká) tvrdí, že byl rozhodnutím neb opatřením úřadu správního zkrácen ve svých právech (srovn. nál. Boh. A 10723/33).
Odvodní spis žal. úřadu ovšem popírá, že nař. výnos má povahu správního aktu před nss naříkatelného a tvrdí, že jde jen o povšechný interní pokyn pro zem. presidenta a okr. hejtmany.
Je zajisté správné, že interní pokyny, neschopné právních účinků na venek, nelze počítati k »rozhodnutím a opatřením« správního úřadu ve smyslu § 2 zák. o ss, ale tvrzení žal. min., že v předmětném případě jde o pouhý interní pokyn, je ve zjevném rozporu již s textem nař. výnosu. Neboť výnosem vydávají se výslovně: »pokyny, jichž jest napříště dbáti«. Pokyny tyto počítají s přenosem odborné správy podle § 53 (odst. 4) jako s hotovou věcí, což jest opět výslovně v úvodu výnosu konstatováno, a vyvozují z toho důsledky vymezujíce rozsah »odborné správy«, kterou žal. úřad vindikuje pro technický personál státní, kdežto zem. zastupitelstvu a výboru vyhražuje se toliko pravomoc usnášecí. Výnos byl intimován bez jakéhokoliv omezení zem. presidentu, který podle § 54 org. zák. zastupuje zemi jako právnickou osobu na venek, takže intimace výnosu zem. presidentu působí v principu proti zemi, ať již se všemi nebo jen s některými právními účinky. O úmyslu žal. min. vydati proti zemi účinné opatření nemůže tedy býti ani vzhledem k obsahu ani ke způsobu intimace žádné pochybnosti.
Stížnost není tedy předčasná, jak se odvodní spis žal. úřadu snaží dovoditi, neboť řečené opatření je podle svého obsahu, jenž konstatuje též přenesení odborné správy podle § 53 jako hotovou věc, a podle svých účinků způsobilé zasáhnouti do práva země zříditi si zvláštní zařízení a míti k jich správě (provozu) zvláštní aparát správní, kteréžto právo jeví se s hlediska § 30 org. zák. materielním právem země.
Při tom slušelo ještě uvážiti, že právnické osobnosti země jsou podle § 41 org. zák. dány meze, jež se podávají z úkolů vytčených v §§ 30 až 39, takže předpis § 53 stojí formálně mimo tento rozsah. Než z ustanovení § 53 je zřejmo, že »odborná správa« silnic a mostů zemských, zmíněná v odst. 4 tohoto § jest jen pouhým prostředkem péče o »dopravní a komunikační záležitosti, přikázané do působnosti zemského zastupitelstva podle § 30. Náleží-li však péče o »dopravní a komunikační záležitosti k obsahu práva právnické osoby země na »působnost hospodářskou a správní«, jest,jejím právem i ustanovovati zvláštní zaměstnance ke správě ústavů a podniků podle § 53 odst. 1 org. zák., k nimž se v § 53 v odst. 4 zřejmě počítají i silnice zemské. Tomu nasvědčuje již poukaz na § 30 uvedený v prvém odstavci § 53.
Nař. rozhodnutí obsahuje zásah do těchto práv, ne-li naprosté popření jich, a je způsobilým předmětem kontroly vykonávané nss-em. Ježto pak nelze nalézti ani jiné překážky, která by bránila přijmouti stížnost k projednání, musel se nss zabývati námitkami stížnosti.
Stížnost vytýká nař. výnosu jednak nezákonnost, jednak vady řízení. Vady řízení spatřuje v tom, že je-li podle § 53 odst. 4 org. zák. — o jehož aplikaci zde jde — přenesení odborné správy zařízení zemských podmíněno po stránce materielní důležitým zájmem veřejným a po stránce formální slyšením zem. zastupitelstva, trpí nař. výnos vadou v obou směrech, ježto zájmy veřejné nebyly zjišťovány a ani zemské zastupitelstvo slyšeno nebylo. Nezákonnost vytýká pak stížnost v tom smyslu, že není zjištěných důležitých zájmů veřejných, které jsou podmínkou přenesení odborné správy zařízení zemských podle § 53 odst. 4 org. zák. Námitky stížnosti jsou tedy jednak formální, jednak materielní.
Stížnost chápe zřejmě nař. akt min. prací jako přenesení odborné správy silnic a mostů zemských na orgány státní správy podle § 53 odst. 4, neboť jen tak mají námitky její, čerpané právě z tohoto § 53 odst. 4 nějaký smysl.
Nař. výnos cituje ovšem též § 5 org. zák. a již v úvodu tohoto výnosu se konstatuje, že »podle §§ 5 a 53 org. zák.« přešla odborná správa silnic a mostů zemských dnem 1. prosince 1928 na zem. úřady, a to — jak plyne z dalšího — na státní jejich orgány. Než v tom, že se nař. výnos opírá současně jak o předpis § 5 to jest o předpis prvého odstavce tohoto paragrafu, tak i o předpis § 53 odst. 4, spočívá vnitřní rozpor. Neboť jde-li o použití předpisu § 53 odst. 4 org. zák., tedy o přenesení odborné správy silnic s orgánů zemských na orgány státní správy zvláštním opatřením příslušných ministerstev, nemůže současně jíti o správní funkce, které přešly již po zákonu a bez intervence jakéhokoli správního aktu na orgány správy státní.
Stížnost pojala nař. výnos jako zvláštní opatření ve smyslu § 53 odst. 4 a brání se proti němu v podstatě námitkou, že předpoklady, na něž zákon (v § 53 odst. 4) takovéto opatření váže, nejsou splněny. Námitce této sluší v plném obsahu přisvědčiti, neboť je nesporno, že zem. zastupitelstvo nebylo slyšeno, a důležité zájmy veřejné, jež jsou výslovnou zákonnou podmínkou přesunu odborné správy silnic a mostů zemských na orgány státní, nebyly žal. úřadem ani zdaleka naznačeny, natož pak zjištěny.
Odvodní spis žal. úřadu snaží se těmto nevyvratitelným námitkám uniknouti tou cestou, že popírá, že nař. opatření jest opatřením ve smyslu § 53 odst. 4. K tomu konci odvodní spis dovozuje, že správní úkoly, jež nař. opatřením prohlašují se za přenesené, nelze kvalifikovati jako »odbornou správu«, o níž jedná § 53 odst. 4, poněvadž touto odbornou správou jest prý rozuměti toliko bezprostřední správu čili provoz zvláštních zařízení, nikoliv však práce, konané zemským úřadem »ústředně a všeobecně«. Touto konstrukcí dospívá pak odvodní spis k závěru, že nař. opatření vůbec ani neobsahuje akt přenosu podle § 53 odst. 4, nýbrž že se týká jen oněch úkonů správních, které již ex lege přešly na zem. úřad a pro něž země ani podle § 10 ani podle § 53 odst. 4 nemůže míti své vlastní zaměstnance. Tato konstrukce odvodního spisu je ovšem v rozporu s obsahem nař. opatření, jež nejen výslovně mluví o přenesení »odborné správy«, ale také výslovně se dovolává ustanovení § 53 org. zák. Je pravda, jak již bylo konstatováno, že v nař. výnosu citován jest také předpis § 5 org. zák., což — jak rovněž již bylo vytknuto — nedá se logicky srovnati se současným dovoláváním se na předpis § 53 odst. 4.
Nesprávnost názorů v aktu správním projevených a nesprávná citace předpisů zákonných by sama o sobě nečinila akt správní za všech okolností materielně nezákonným, kdyby akt tento byl ve svém meritu se zákonem ve shodě, což odvodní spis snaží se svou argumentací dokázati. Avšak vývody jeho právě v tom nejsou případné. Zákon organisační jak v § 10 tak i v § 53 vyhražuje zemi možnost míti zvláštní zaměstnance (ve služebním poměru k zemi) pro správu (provoz) zvláštních zařízení, resp. ústavů a podniků, podle § 53 ke správě ústavů a podniků zejména také silnic, jež jak v § 10 tak i v § 53 výslovně jsou jmenovány. V zákoně není nejmenší opory pro výklad, že »správou ústavů a podniků« má se rozuměti toliko správa »bezprostřední, kterýžto přívlastek odvodní spis neprávem do zákona vsunuje. Stačí jen nahlédnouti do zák. z 31. května 1866 č. 41 z. z. čes. o technicko-hospodářské správě veřejných nestátních silnic (zejm. §§ 4—21), aby se poznalo, co vše se »správou silnic« rozumí, a že naprosto není to jen »správa bezprostřední jako na př. služba na trati, služba cestářů a cestmistrů, nýbrž všechny úkony správní in toto, zejména však ony úkony, jež nař. opatření výslovně vindikuje pro orgány státní. Rozeznávání mezi správou »místní« a contr. správy »ústřední«, jímž odvodní spis na podporu svého stanoviska operuje, jest organisačnímu zákonu cizí. Zákon tento dává ovšem ustanovení pro »zvláštní zařízení (§ 10), jimiž rozumí zejména ústavy, podniky a silnice. Ale protikladem »zvláštních zařízení sloužících speciálním úkolům správním jest správa a služba všeobecná, generální, při čemž nelze přehlížeti, že i speciální správní úkol může býti spravován z ústředí, neboť správní agenda, sloužící určitému specielnímu úkolu správnímu, představuje správu tohoto úkolu, a je lhostejno, zda se vykonává dekoncentrovaně či v ústředí. Jen pokud agenda speciálního úkolu správního přechází ve všeobecnou správu zemskou, přestává býti správou speciálního úkolu (jako na př. sestavování rozpočtu zemského). Pak ovšem vymyká se z pojmu správy ústavů a podniků. Jde tu pak o odvětví všeobecné správy zemské, jež je ve smyslu § 5 org. zák. vykonávána státními orgány zem. úřadu, i když tyto jsou vázány usneseními orgánů právnické osoby země.
Nař. opatření, přenášejíc odbornou správu zem. silnic a mostů na státní orgány, je tedy materielně opatřením podle § 53 odst. 4 org. zák. a jako takové je vázáno na materielní podmínky a formální náležitosti v tomto paragrafu uvedené. Že tyto podmínky a náležitosti splněny nebyly, je mimo spor. Stížnost je tedy důvodná, pročež bylo zrušiti nař. opatření podle § 7 zák. o ss.