Č. 5850.

Samospráva obecní. — Elektrisace. — Administrativní řízení: I. Dohlédací úřad, který rozhoduje o tom, má-li či nemá-li schváliti usnesení obecního zastupitelstva o hospodaření s obecním majetkem, je povinen říditi se onou normou, která platí v době jeho rozhodování, nikoliv normou, která platí v době usnesení ob. zastupitelstva. — II. Podléhají smlouvy mezi několika obcemi o elektrisaci schválení dozorčího úřadu? — III. Okolnost, že dozorčí úřad dlouhou dobu nevyřizuje podání obce, jímž žádala za schválení usnesení obecního zastupitelstva stran hospodaření s obecním majetkem, nenahrazuje schválení samo.
(Nález ze dne 8. září 1926 č. 17851).
Prejudikatura: Boh. 1460, 5142 adm. a j.
Věc: Obec I. proti moravskému zemskému výboru (vrch. zem. rada Ad. Thums, za zúč. obce P., U. a D. adv. Dr. Jos. Slezák z Brna) o neschválení smluv o dodávku elektrické energie.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: V roce 1912 usnesla se obec I. na zřízení obecní elektrárny a žádala na podkladě usnesení ob. výboru z 18. prosince 1912 u zv-u o povolení zápůjčky 250000 Kč za účelem uhrazení nákladů spojených se stavbou elektrárny. K této žádosti připojila několik smluv sjednaných se sousedními obcemi na dodávku elektrické energie. Zv dal výměrem z 18. ledna 1913 obci I. žádané povolení k sjednání zápůjčky a vrátil zároveň předložené smlouvy s rozkazem, aby byly v určitém směru pozměněny, resp. doplněny a o výsledku podána zpráva. Tomuto rozkazu bylo vyhověno a podáním ze 6. prosince 1913 smlouvy opětně předloženy zároveň s příslušnými výpisy z protokolů o dotyčných schůzích ob. výboru se žádostí: »Slavný zemský výbore, račiž smlouvy opatřiti schvalovací doložkou se stanoviska dozoru nad obcemi.« Po té byla v obci I. elektrárna postavena a započato s dodáváním proudu obcím k ní připojeným.
V roce 1924 přestaly obce P., N. a D. proud odebírati a připojily se k Středomoravské elektrárně, akc. spol. v Přerově. Dne 12. února 1925 dostavili se zástupci těchto obcí k žal. úřadu a žádali, aby vzhledem k tomu, že o smlouvách obcí I. předložených dosud rozhodnuto nebylo, se tak co nejdříve stalo.
Zv nař. rozhodnutím, adresovaným třem shora uvedeným obcím, odepřel schválení smluv uzavřených se st-lkou z těchto důvodů: »Smlouvou touto dává tamní obec obci I. výhradné právo na dodávku elektr. energie a to nejen pro účely obce samé, nýbrž i pro soukromé odběratele při čemž zároveň tamní obec přejímá záruku za to, že toto právo nebude žádnou třetí osobou rušeno. Dále uděluje tamní obec obci I. výhradné právo ke zřízení a kladení podzemních i nadzemních vedení v celém nynějším i budoucím obvodu obce a to na veř. i soukr. majetku. Práva tato, pokud se týče zmíněné závazky, mají platiti po celou dobu, na kterou se smlouva uzavírá, t. j. na dobu 30 let, při čemž dle článku 10 jest dána možnost prodloužiti platnost smlouvy na dalších 10 roků. Při tom zůstává právo udělené obci I. na zřízení vedení o vysokém napjetí v platnosti i po vypršení smlouvy. Závazky, které při tom obec touto smlouvou přejímá, jsou tak dalekosáhlé a, pokud jde o uvedenou záruku za osoby třetí, jakož i o použití soukromých nemovitostí, pro tamní obec tou měrou nebezpečné, že nelze smlouvu tuto se stanoviska dozoru nad hospodařením obce schváliti.«
O stížnosti do tohoto rozhodnutí uvážil nss toto:
Nejprve bylo se soudu zabývati námitkou odv. spisu, že vzhledem k tomu, že při dodávání elektrické energie obcí I. jiným obcím, nelze mluviti o »úkolu přináležejícím obci«, nýbrž jde o podnik čistě výdělečný, že tedy zv záležitost musil zkoumati v prvé řadě se stanoviska, zda podnikání toto jest pro zúčastněné obce příznivé čili nic, a že proto nemůže si obec I. stěžovati na to, že odepřením schválení těchto smluv byla poškozena. Pokud v tom lze spatřovati námitku, že obci I. se nedostává legitimace k stížnosti na nss, nemohl nss námitku tu shledati důvodnou. St-lka obrací se na tento soud jako jedna ze smluvních stran, tvrdíc porušení svých práv tím, že žal. úřad neschválil smlouvy se shora uvedenými obcemi uzavřené. Dle stálé judikatury tohoto soudu přiznává se však v případech, kde odepřením schválení dozorčího úřadu se realisování smluv s obcí maří, kompasciscentům postavení strany i legitimace ke stížnosti na nss a soud neshledal proto také v daném případě překážky, aby o stížnosti obce I. byl rozhodl.
Stížnost vytýká, že zv vůbec nebyl povolán žádostí uvedenou věcně se zabývati, poněvadž nebylo tu předmětu schvalovací činnosti tohoto úřadu, a to: 1. proto, že zv-u přísluší schvalovati toliko usnesení ob. zastupitelstva, nikoliv však smlouvy obcí uzavřené, 2. proto, že v dotyčných smlouvách není obsaženo nic, co by dle § 97 obec. zříz. mor. z roku 1864 dozorčího schválení mělo zapotřebí a 3. proto, že schválení dotčených smluv bylo zv-em již dříve mlčky uděleno, takže nař. rozhodnutí, jímž schválení toto nyní se odpírá, stojí v cestě námitka věci rozsouzené.
Dříve nežli bylo možno přistoupiti ke zkoumání těchto námitek, zejména námitky na prvém a druhém místě uvedené, slušelo uvážiti toto:
V nezvykle dlouhém mezidobí, které uplynulo od předložení smluv k dozorčímu schválení až do vydání nař. rozhodnutí, nastala změna v zákonodárství, neboť dnem 1. října 1921 nabyl účinnosti zákon z 12. srpna 1921 č. 329 Sb. »o přechodné úpravě fin. hospodářství obcí atd.« (§ 50 odst. 1 tohoto zák.). Zákon ten stanoví v § 57, že veškerá ustanovení zákonů a nařízení ...., která se týkají poměrů fin. hospodářství obcí .... upravených tímto zákonem, pozbývají platnosti. Ježto pak zákon tento v § 23 upravuje také otázku, kdy jest třeba schválení úřadu dohlédacího k usnesením ob. zastupitelstva o hospodářství s majetkem obecním, pozbyly dle cit. § 57 dnem 1. října 1921, tedy dříve než nař. rozhodnutí z 24. února 1923 bylo vydáno, platnosti předpisy § 97 mor. obec. zříz. z r. 1864, jimiž táž otázka byla až dosud zákonodárně upravena.
Bylo proto zkoumati, zdali a do jaké míry byl žal. úřad, rozhoduje o schválení řečených »smluv«, povinen říditi se zrušenou již normou starší (§ 97 ob. zřízení) či platnou normou novější (§ 23 ob. novely fin.). Tu však dospívá nss na podkladě úvah, blíže již rozvedených v nál. Boh. 5142 adm. k názoru, že úřad dohlédací, rozhoduje o tom, zdali schválení má uděliti čili odepříti, musí se říditi právní normou, platnou a účinnou v době, kdy svou schvalovací pravomoc vykonává, a jen tato norma určuje jak příslušnost úřadu dohlédacího, tak i předmět, rozsah a směr jeho pravomoci schvalovací. V cit. nálezu vyslovil nss již také, že schválení dohlédacího úřadu podléhá dle výslovného znění zákona, a to nejen § 97 obec. zříz. z r. 1864, nýbrž i § 23 obec. fin. novely nikoliv »smlouva«, nýbrž »usnesení« ob. zastupitelstva, že však dozorčím schválením jest podmíněna účinnost právního jednání, jež ob. zastupitelstvo usneslo se předložiti, ježto vůle obce sama o sobě nestačí, aby přivodila právní účinky obecním zastupitelstvem zamýšlené. Právní jednání, která jsou dle § 97 ob. zř. a stejně i dle § 23 ob. fin. novely dozorčím schválením podmíněna, mají vesměs povahu právních jednání smluvních. Uděluje-li dohlédací úřad schválení, doplňuje tedy smluvní vůli obce, jež sama o sobě nemohla by zamýšlený poměr smluvní založiti. Odpírá-li schválení, ponechává dohlédací úřad smluvní vůli obce neúplnou, a nezpůsobilou založiti zamýšlený právní účinek. Prohlásil-li tedy žal. úřad, že odpírá schváliti »smlouvu«, místo aby odepřel schváliti »usnesení« k uzavření smlouvy směřující, lze mu nanejvýše vytýkati, že užil výrazu ne zcela přesného, nemůže však býti pochybnosti, že odepřel svým schválením doplniti neúplnou a o sobě neúčinnou smluvní vůli obce. Udělení nebo odepření tohoto souhlasu tvoří však právě podstatu jeho schvalovací pravomoci.
Jest proto bezpodstatná námitka, že zv-u nepřísluší rozhodovati o schválení »smlouvy«, nýbrž toliko o schválení »usnesení« ob. zastupitelstva, zejména když po skutkové stránce nebylo nikdy tvrzeno, že obce P., N. a D. smluvní vůle nikdy nepojaly, čili jinými slovy, že ob. zastupitelstvo těchto obcí usnesení, smlouvy uzavříti, nikdy neučinilo.
Bezpředmětná jest pak výtka stížnosti, že otázka platnosti smlouvy jest otázkou soukromoprávní, neboť nikoliv o platnosti smlouvy bylo žal. úřadem rozhodováno, nýbrž toliko o tom, zdali smluvní vůle jmenovaných obcí má či nemá dozorčím schválením býti doplněna a právně působivou učiněna.
Stížnost však také namítá, že ve smlouvách, o které jde, není obsaženo nic, co by dle § 97 obec. zříz. z r. 1864 dozorčího schválení mělo zapotřebí. Touto námitkou popírá stížnost schvalovací pravomoc žal. úřadu v příčině smluvního právního jednání, o které šlo. Kdyby námitka tato byla důvodná, mělo by to ten význam, že smluvní vůle jmenovaných obcí roku 1913 pojatá neměla v té době, to jest za vlády § 97 ob. zř., dozorčího schválení zapotřebí, a smlouva podle tohoto usnesení za vlády téže normy formálně uzavřená unikala by jakožto právní jednání obce, již za vlády starší normy právně hotové, schvalovací pravomoci žalovaného úřadu, i kdyby jí podle ob. fin. novely bylo podrobeno.
Bylo tedy zkoumati, zdali dotčené smlouvy vskutku neobsahují žádné transakce hospodářské, jež podle § 97 ob. zř. dozorčího schválení měla zapotřebí.
Smlouvami těmito (čl. 1 odst. 2) udělují obce P., N. a D. mimo jiné městu I. po dobu 30 let »výhradní právo ke zřizování a kladení podzemních i nadzemních vedení v celém nynějším i budoucím obvodu obecním, po případě i na veř. a soukromém majetku, pokud by tím nebyly dotčeny zájmy jednotlivců«. Podle čl. 10 zůstává i po zrušení smlouvy v platnosti právo městu I. udělené, vésti po území jmenovaných tří obcí vedení vysokého napjetí dále, právo toto není však již výhradným. Smlouvou touto mělo se tudíž pro obec I. zříditi právo, aby na ob. majetku nemovitém oněch obcí, včítajíc v to majetek veřejný, měla umístěna zařízení pro účely elektrárenské, jaká jinak pouze vlastník pozemku provésti jest oprávněn. Obce P., N. a D. měly se tedy smluvně zavázati, že ve prospěch města I. budou na svém nemovitém majetku, zejména též na veř. statku, trpěti něco, co by jinak trpěti nemusily. Jak již nálezem nss-u Boh. 1460 adm. a shodně již nálezem býv. vídeňského ss-u Budw. 7930 A bylo vysloveno a blíže odůvodněno, má takové omezení vlastnictví obce na jejím nemovitém majetku a statku veřejném povahu stálého břemena, k jehož založení bylo dle § 97 ob. zříz. mor. a jest i dle § 23 odst. 2 obec. fin. novely zapotřebí schválení dozorčího úřadu. Předmětem smluv mezi obcí I. a obcemi P., N. a D. jest tedy právní jednání, které, vyžadujíc ke své právní účinnosti schválení dohlédacího úřadu, nestalo se za vlády § 97 mor. ob. zř. právně hotovým, a byl proto žal. úřad, rozhoduje o schválení »smluv« za vlády ob. fin. novely, nejen oprávněn, nýbrž i povinen říditi se předpisy tohoto zákona, zejména, když stížnost ani slovem nenamítla, že majetek obce, který dle smlouvy má býti popsaným způsobem zatížen, nenáleží k oněm kategoriím majetku obecního, o nichž § 97 odst. 1 ob. zř. pojednává.
Maje při svém rozhodování říditi se ustanovením § 23 ob. fin. novely, nesměl však žal. úřad přehlížeti, že právní jednání v cit. článcích smluv vyjádřené obsahuje jednak zatížení nemovitého majetku obcí trvalým břemenem, mimo to však také zcizení významného práva obcí na výhradné používání silničních a cestních pozemků, které mají ve své správě k účelům elektrického podniku, kteréžto právo jest obci v § 7 zák. z 22. července 1919 č. 438 Sb. výslovně zabezpečeno, ustupujíc toliko právnímu nároku všeužitečného podniku elektrického na užívání pozemků těchto pro vedení průchodní, pro vedení k účelům státním a k účelům veřejné dopravy.
Podrobil-li tedy žal. úřad obsah dotčených smluv své schvalovací pravomoci, měl pro to v § 23 odst. 2 ob. fin. novely plný zákonný základ, takže námitku stížnosti, že ve smlouvách není obsaženo nic, co by schválení dohlédacího úřadu vyžadovalo, nebylo lze již dle toho, co svrchu bylo vyloženo, uznati za důvodnou, aniž bylo zapotřebí zkoumati, zdali smlouvy obsahují ještě nějaké další závazky obcí P., N. a D., jež by dozorčího schválení měly zapotřebí.
Ad 3. Námitku, že otázka schválení zmíněných smluv byla již pravoplatně vyřízena, neopírá st-lka o nic jiného, nežli o vynesení zv-u z 18. ledna 1913 a dále o skutečnost, že zv, nařídiv tímto výnosem, aby smlouvy ke schválení byly předloženy, když bylo tomu vyhověno, po řadu let o schválení nerozhodl. St-lka vyvozuje z toho, že zv sám za to měl, že smlouvy nemají schválení zapotřebí, anebo že je pokládal za schválené výnosem z 18. ledna 1913. Stížnost však přehlíží, že výnosem z 18. ledna 1913 bylo toliko městu I. povoleno učiniti na úhradu nákladu na stavbu ob. elektrárny zápůjčku 250000 K a mimo to bylo st-lce uloženo, aby se postarala o doplnění, resp. »případnou změnu« smluv s okolními obcemi v příčině dodávání elektrického proudu z i-cké elektrárny a aby o výsledku zprávu podala. Z obsahu tohoto vynesení nedá se vyvozovati, že zv již předem schválil smlouvy tyto, které ve znění zv-em naznačeném ještě ani nemohly býti příslušnými ob. zastupitelstvy usneseny. Tím méně lze z obsahu řečeného vynesení vyčísti, že zv jím prohlásil, že schválení smluv není zapotřebí, když výnosem tímto bylo st-lce výslovně uloženo, aby postarala se o doplnění smluv i v tom směru, že do § 10 pojme se výhrada, dle níž smlouva nabude platnosti po oboustranném podpisu teprve dnem schválení zv-em.
Z té okolnosti pak, že zv žádost st-lčinu za schválení smluv po celé desítiletí nechal nevyřízenu, nikterak neplyne, ani že úřad tyto smlouvy schválil, ani že potřebu schválení popřel, neboť není žádného ustanovení, dle něhož by v rámci příslušnosti, o kterou jde, nečinnost úřadu, trvá-li určitou dobu, považovati slušelo za rozhodnutí úřadu.
Uvádí-li stížnost dále, že obě smluvní strany pokládaly smlouvy za platné a že od požadavku dalšího výslovného schválení bylo již dávno upuštěno, jest k tomu poznamenati, že okolnost, jak zúčastněné obce na věc pohlížely, jest pro právní posouzení úplně lhostejná a zákonný postulát, vyslovující nutnost schválení určitého právního jednání dohlédacím úřadem, nemůže býti odstraněn ani souhlasnou vůlí strany.
Zv odepřel schválení z toho důvodu, že určitá ustanovení smluv jsou pro obce P., N. a D. nejen nevýhodná, nýbrž značnou měrou i nebezpečná. Stížnost proti tomu namítá, že obavy žal. úřadu nejsou opodstatněny a že dotčené stipulace smluvní nelze pokládati za nevýhodné pro obce jmenované. Žal. úřad tedy dle mínění stížnosti odepřel schválení bezdůvodně.
Nss není však povolán, aby zkoumal věcnou správnost úsudku, na němž žal. úřad své rozhodnutí založil, neboť meritornímu přezkoumání tohoto soudu podrobeny jsou toliko otázky právní, a, jak již v cit. zdejším nálezu bylo vysloveno, není právní normy, která by stanovila, kdy dohlédací úřad usnesení ob. zastupitelstva má schváliti a kdy schválení má odepříti. Právní hranice pro posuzování hospodářských transakcí obce v řízení schvalovacím dány jsou jen potud, že schvalovací úřad má je zkoušeti s hlediska jejich hospodářských účinků pro hospodářství obecní a soud, zkoumaje zákonnost rozhodnutí úřadu schvalovacího, jest ovšem povolán, pokud stížnost v tom směru formuluje námitky, zkoumati, zdali úřad z těchto právních hranic nevybočil. Mimo to může jen v mezích § 6 odst. 2 zák. o ss zkoumati, zdali schvalovací úřad pro svůj úsudek o hospodářských účincích zamýšlené transakce měl dostatečný skutkový podklad. St-lka však v těchto směrech žádných námitek nevznesla a nss sám nenalezl, že by skutkový podklad nepříznivého úsudku žal. úřadu o hospodářské hodnotě smluv pro obce P., N. a D. vyžadoval nějakého doplnění.
Uvádí-li stížnost, že měl býti brán zřetel k nákladným investicím provedeným st-lkou, jest v tom směru na omylu, poněvadž věcí žal. úřadu bylo podle § 23 ob. fin. nov., aby posoudil prospěšnost smluv s hlediska jejich hospodářského účinku pro obce P., N. a D. a odepřel schválení jejich právem, shledav, že pro tyto obce jsou snad nevýhodné, aniž mohl při tom přihlížeti k tomu, jaké účinky snad bude míti neschválení pro st-lku jako druhou smluvní stranu. Bez podstaty jest i konečná výtka stížnosti, že ve zcela podobných případech nepokládá žal. úřad schválení smluv, obsahujících stejná ustanovení, jako smlouvy, o které jde, za potřebné, poněvadž předmětem kognice nss-u jest pouze rozhodnutí stížnosti v odpor brané a pro posouzení zákonitosti tohoto rozhodnutí jest bez významu, jak úřad postupuje v případech jiných.

Citace:

č. 6165. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické nakladatelství v Praze, 1927, svazek/ročník 8/2, s. 809-813.