NPD documents search: Boh. adm., 12 (1930), sv. 1

— Č. 8578 —
Č. 8578.

Samospráva obecní: I. * Jest nezákonné, zamítne-li odvolací úřad námitku poplatníkovu, vznesenou z důvodu překročení zákonné hranice obecního úvěru (§ 20 zák. z 15. června 1927 č. 77 Sb.) proti usnesení obecního zastupitelstva o úhradě rozpočtového schodku zápůjčkou, s tím, že přípustnost obecní zápůjčky podle cit. ustanovení bude zkoumána v řízení schvalovacím (§ 23 ob. fin. nov.). II. O rozdílu mezi výdaji řádnými a mimořádnými v hospodářství obecním.
(Nález ze dne 30. dubna 1930 č. 6961.)
Prejudikatura: Boh. A 8206/29.
Věc: Dr. Josef S. v P. proti zem. správnímu výboru v Praze o rozpočet hl. m. Prahy na rok 1928.
Výrok: Nař. rozhodnutí, pokud se týká položek mimořádného rozpočtu hlavního města Prahy na rok 1928, na nové dlažby, čisticí stanici, nové kana1isace, zřízení nového osvětlování, vodojemy, potrubí a vodárenské úřady, jakož i pokud se týká přípustnosti zápůjček, obecním zastupitelstvem usnesených, se zrušuje pro nezákonnost. Jinak se stížnost zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Ústřední zastupitelstvo hlavního města Prahy stanovilo ve své mimořádné schůzi, konané dne 20. února 1928, rozpočet obce na rok 1928. Proti usnesení tomu podal Dr Josef S. odvolání, ve kterém mimo jiné vytýkal:
I. Do mimořádného rozpočtu jsou zařaděna tato vydání: 1) nové dlažby Kč 30 000 000, 2) čisticí stanice Kč 3 392 420, 3) nové kanalisace — Č. 8578 —
Kč 30 000 000, 4) zřízení nového osvětlení Kč 1 000 000, 5) vodojemy Kč 26 400 000, 6) potrubí 40 300 000, 7) vodárenské úřady 52 816 000 Kč, 8) nové činžovní domy Kč 32 000 000, 9) stavba sociálního ústavu v Krči Kč 15 000 000. Veškerá tato vydání nenáležejí do rozpočtu mimořádného, nýbrž do rozpočtu řádného, poněvadž jsou vydáními na potřeby, které každoročně se opakují a vyskytují, takže nelze je pokládati za nahodilá, jen jednou za dlouhou dobu se naskytující.
II. Podle rozpočtu hodlá obec pražská v roce 1928 uzavříti řadu nových zápůjček v úhrnné výši Kč 688 000 000. Uzavření těchto nových dluhů jest ve smyslu § 20 zák. č. 77/27 nepřípustné, poněvadž přesahuje míru v § tomto stanovenou a nejde o opatření úhrady na kvalifikovaná nutná vydání tam vyjmenovaná.
Nař. rozhodnutím zamítl zsv v Praze odvolání st-lovo jako neodůvodněné.
O stížnosti na toto rozhodnutí podané uvážil nss takto:
Jádrem sporu jest otázka, zdali určité výdaje obecní mohou býti hraženy půjčkou. Odpověď závisí na výkladu právních předpisů o úvěru obecním. Předpisy tyto dány jsou v obecní finanční novele na různých místech, a jest proto nejprve nutno vyhledati jejich souvislost a uvésti je do soustavného pořádku.
Základní norma o přípustnosti půjčky jako úhradového prostředku obecního hospodářství jest obsažena v § 5 odst. 1 v jeho souvislosti s § 3 č. 3. Podle § 5 odst. 1 nesmějí výdaje rozpočtu řádného býti hraženy příjmy mimořádnými. Příjmem mimořádným jest podle § 3 č. 3 i výnos půjček, a nesmějí tedy podle toho půjčkou býti uhražovány výdaje rozpočtu řádného. Zákon, mluvě v § 3 č. 3 o půjčkách, nerozeznává mezi různými druhy úvěru. Z toho by plynulo, že obci není za žádných okolností dovoleno požívati úvěru než právě za účelem úhrady výdajů mimořádných. Avšak o úvěru obecním pojednávají také předpisy obsažené v § 23 odst. 2 a odst. 4 č. 3. V § 23 odst. 2 pojednává zákon o obecních půjčkách, jimiž obec nebude zatížena déle než do konce roku, t. j. roku správního (§ 1). Předpis tento, ačkoliv není uveden ve spojitost se základní normou danou v § 5 a v § 3, je nutno chápati jako výjimku ze základní zásady, že půjčky lze použíti jen k úhradě výdajů rozpočtu mimořádného. Neboť kdyby zásada tato platila bezvýjimečně, bylo by obci znemožněno používati úvěru přechodného, který není vlastním prostředkem úhradným a zejména není určen k úhradě výdaje obsahově určitého (§ 23 odst. 4 č. 4), nýbrž slouží toliko k vyrovnání časové neshody mezi preliminovanými výdaji a preliminovanými příjmy během správního roku, pročež má ještě během tohoto správního období býti splacen z jinakých příjmů, které jsou v rozpočtu preliminovány. Další ustanovení § 23 obsažené v odst. 4 č. 3 upravuje otázku splácení půjček, ovšem podle svého znění a podle své souvislosti s odst. 2 toliko oněch půjček, k jichž uzavření jest zapotřebí schválení úřadu dohlédacího. Zákon rozeznává zde půjčky k účelům investičním a půjčky k účelům jiným, investiční půjčky pak třídí podle toho, jde-li o investice trvalé či o investice jiné než trvalé, a stanoví, že půjčky investiční mají býti — Č. 8578 —
spláceny v době odpovídající povaze investice, t. j. v době, po kterou investice pravděpodobně bude trvati.
Ze všech těchto ustanovení § 23 lze pro otázku, které druhy výdajů smějí býti hraženy úvěrní operací, vytěžiti jen tolik, že dluh přechodný jest přípustný bez ohledu na druh výdaje, který se z něho má hraditi. Pokud však jde o úvěr jiný než přechodný, nedá se z § 23 vyvoditi, že k účelům investičním je kdykoliv možno použiti úvěru a že tedy nezáleží na účelu, kterému investice slouží, neboť na tuto otázku nedává předpis § 23 odst. 4 vůbec odpovědi. Lze ji proto hledati toliko v základním ustanovení § 5 odst. 1 a § 3 č. 3. Podle tohoto předpisu lze však úvěru použíti toliko k úhradě výdajů rozpočtu mimořádného, z kteréhožto zásady bylo lze zjistiti výjimku, jen pokud jde o dluh přechodný. Záleží tedy v konkrétním případě vše na tom, zdali jde o výdaje rozpočtu řádného, či o výdaje rozpočtu mimořádného.
Roztřídění výdajů obecních na výdaje rozpočtu řádného a na výdaje rozpočtu mimořádného podává zákon v § 4 odst. 1 a 2, a jde tedy o výklad těchto právních předpisů. Výdaje řádného rozpočtu, čili stručně výdaje řádné, charakterisovány jsou v § 4 odst. 1 dvěma znaky, jednak periodičností (»opakující se výdaje«), jednak účelem, který záleží v tom, že výdaje slouží k pravidelnému plnění úkolů obce«. Zákon podává sice jakousi specifikaci výdajů řádných a uvádí zde výdaje »nutné k zachování obecního jmění, k úhradě služebních požitků personálu obecního, obstarávání správy obecní«77/1927 sb. atd., avšak v podstatě nejde tu o nic jiného, než o některé případy pravidelného plnění úkolů obce.
Zákon vyznačil tedy výdaje řádné dvěma rozlišovacími znaky, z nichž jedním je periodičnost, druhým pak normálnost, to jest pravidelnost .úkolu, mimo to však také pravidelnost způsobu plnění tohoto úkolu, neboť v »pravidelném plnění úkolů obce«77/1927 sb. obsaženy jsou obě tyto stránky. Výdaj, který neopakuje se periodicky a není při tom v rámci normálního plnění úkolů obce, není podle toho výdajem řádným. Periodičnost a normálnost výdaje jsou znaky, které se mohou, avšak nemusí krýti. Výdaje, které se periodicky opakují, budou zpravidla míti znak normálnosti, avšak normální úkoly nemusí se nutně opakovati periodicky, zejména ne s periodičností pravidelnou. Pro normálnost úkolů obecních není ovšem absolutního měřítka. Již v nál. Boh. A 8206/29 dospěl nss k názoru, že pravidelnost úkolu obecního lze posuzovati toliko s hlediska povahy a rozsahu hospodářství individuelní obce, takže úkoly, které v jedné obci jeví se jako výdaje zcela nepravidelné, mohou v obci jiné, zejména ve veleobci, míti povahu úkolů zcela pravidelných.
Ze zákonné definice výdajů řádných není možno bezpečně poznati, má-li se periodičnost výdaje měřiti hospodářským obdobím obce, tedy správním rokem (§ 1), či sluší-li za periodické výdaje ve smyslu zákona pokládati i výdaje, které se opakují, sice pravidelně, ale v obdobích delších. Tuto nejistotu odstraňuje však zákonná definice výdajů .mimořádných. Zákon charakterisuje výdaje tyto jako výdaje nahodilé nebo dočasné, podávaje takto protiklad výdajů řádných. Proti normálnímu výdaji řádnému stojí nahodilý výdaj mimořádný. Proti periodickému — Č. 8578 —
výdaji řádnému stojí dočasný, to jest jednorázový nebo sporadický výdaj mimořádný. Ježto pak výdaj, který s pravidelností se opakuje v obdobích delších, než je roční hospodářská perioda obce, nelze nazvati ani nahodilým ani dočasným, podává takto zákon sám výklad pojmového znaku periodičnosti výdajů řádných v ten smysl, že periodičnost nemusí nutně být i měřena roční periodou hospodářskou. Ostatně i na příkladech výdajů řádných, jež zákon uvádí, je viděti, že periodičnost těchto výdajů nemusí nutně znamenati opakování každoroční. Tak zejména konservační náklady na zachování obecního jmění, výdaje na službu obecního dluhu a jiné.
Zákon, vymezuje pojem výdajů řádných, nečiní rozdílu mezi obligatorními a fakultativními úkoly obce (srov. Boh. A 8206/29), ani neklade váhu na t. zv. periodičnost kvantitní, tak že ani kolísání ve výši výdajové položky, ani její normální (vývojový vzrůst neodnímá jí povahu výdaje řádného. I zde není nesnadno sestrojiti doklady z příkladů řádných výdajů v zákoně samém uvedených (§ 4 odst. 1). Zvláště sluší vyzdvihnouti, že zákon, definuje výdaje řádné, neklade váhy na moment trvání hospodářského účinku výdajem docíleného. Podle toho nepřestává býti výdaj výdajem řádným (již z té příčiny, že účinky jím docílené přečnívají do příštích období správních, čili jinými slovy, že »užitek těchto výdajů rozprostírá se na několik hospodářských period«77/1927 sb., což do jisté míry souvisí již s tím, že periodičnost vydání nemusí se přesně krýt i s periodičností finančních období.
Zákon, definuje výdaje rozpočtu mimořádného, uvádí arci v této spojitosti »jmenovitě výdaje k nabytí nového a k trvalému zvýšení hodnoty dosavadního majetku obecního«77/1927 sb.. Z toho bylo by snad na prvý pohled možno vyvozovati, že k výdajům mimořádným lze za všech okolností počítati všeliké výdaje, jejichž hospodářský užitek během hospodářského období se neztráví, nýbrž toto přetrvá. Proti tomu sluší však uvážiti, že moment trvání hospodářského účinku, výdajem docíleného, není v logickém vztahu se základními rozlišovacími znaky: periodičností a neperiodičností výdaje. Stejně jako se mohou vyskytovati periodické výdaje, jimiž se tvoří trvalé majetkové hodnoty, mohou se vyskytnouti výdaje neperiodické, z nichž žádné trvalé hodnoty majetkové nevznikají.
Nelze za to míti, že zákon, podav nejprve v periodičnosti a neperiodičnosti výdajů poměrně pevné znaky rozlišovací, chce toto své třídění výdajů dalším znakem zkřížiti a učiniti nejistým. Ostatně textování zákona: »výdaje rozpočtu mimořádného obsahují ... výdaje nahodilé nebo dočasné, jmenovitě výdaje k nabytí nového a k trvalému zvýšení hodnoty dosavadního majetku obecního, toliko svádí, avšak nenutí k výkladu s logikou nesrovnalému, že výdaje na získání trvalých hospodářských hodnot jsou uvedeny jen jako příklad výdajů nahodilých nebo dočasných. Slovo: »jmenovitě, může také, byť snad ne zcela vhodně, uváděti i druhou a samostatnou kategorii výdajů mimořádných, které nejsou pouhým příkladem výdajů »nahodilých neb dočasných«77/1927 sb., nýbrž jsou s těmito souřadné. Ale pak dopadá dovětek druhého odstavce § 4 — Č. 8578 —
»jmenovitě výdaje atd.« na získávání majetku výdělečného, zejména majetku spravovaného podle zásad soukromohospodářských, čili jinými slovy na kapitálová uloženi výnosová. Tomuto výkladu nasvědčují i ustanovení §§ 20, 21 odst. 1 a 2, kde výrazu »majetek« užívá se zřejmě k označení jmění výnosového, mluví pro něj vedle všeho, co svrchu bylo uvedeno, zvláště také úvaha, že zákonodárce byl si patrně vědom, že podnikové, zejména soukromé hospodářství obcí, nedá se dobře vtěsnati do rozlišování výdajů na řádné a mimořádné (Engliš: Finanční věda, str. 215), a že chtěl proto v dovětku 2. odst. § 4 výslovně postihnouti výnosové uložení kapitálu. Z toho plyne, že delší trvalost užitku dosaženého výdaji správními, není sama o sobě rozhodujícím znakem pro zařazení výdajů, jimiž užitek takový byl dosažen, mezi výdaje mimořádné.
Leč i kdyby druhý odstavec § 4 slušelo vztahovat i na výdaje všelikého druhu bez rozeznávání mezi vlastními výdaji správními a výnosovým uložením kapitálu, a kdyby tedy »majetkem« v § 4 odst. 2 slušelo rozuměti nejen jmění výnosové, nýbrž také všecko jmění správní, nebylo by přece možno výdaje, jejichž užitek se rozprostírá na více hospodářských period, počítati za všech okolností k výdajům mimořádným, poněvadž tento účinek jejich nečiní je sám o sobě výdaji nahodilými nebo dočasnými a neodnímá jim tedy znaky periodičnosti a pravidelnosti, jež jsou pro výdaje řádné charakteristické.
Z těchto povšechných směrnic, výkladem zákona získaných, vyplývají pro sporné položky rozpočtové tyto důsledky:
St-1 tvrdil ve svém instančním rekursu a opakuje tvrzení to i ve stížnosti, že vydání, uvedená shora pod I. č. 1—9, se každoročně opakují a vyskytují a že proto patří nikoli do rozpočtu mimořádného, nýbrž do rozpočtu řádného. Žal. zsv naproti tomu vyslovil, že ve všech těchto případech jde o zřízení trvalé povahy, směřující k nabytí nového a k trvalému zvýšení hodnoty dosavadního majetku obecního, tudíž vesměs o výdaje, jež ve smyslu druhého odstavce § 4 cit. ob. fin. novely nutno zařaditi do rozpočtu mimořádného. Avšak, jak svrchu bylo vyvozeno a jak nss vyslovil také v dovolaném již nál. Boh. A 8206/29, může trvalá povaha nějakého zařízení býti nejvýš fndiciem pro úsudek, že jde o vydání mimořádné, sama o sobě však okolnost ta pro kvalifikaci určitého vydání jakožto mimořádného ve smyslu obec. fin. novely ještě nestačí, neboť i při zařízení, které má nepochybně povahu trvalou, patří-li však k pravidelnému plnění úkolů obce, periodicky se opakujícímu, nemusí jíti vždy o výdaj mimořádný.
Dlužno tedy jednotlivé sporné položky zkoumati s hlediska, jež bylo svrchu jako jedině rozhodné pro rozlišování výdajů řádných a mimořádných ve smyslu zákona vyloženo. S tohoto hlediska není možno uznati za součást řádných výdajů obce pražské položky sub 8 (nové činžovní domy) a 9 (sociální ústav v Krči) a to prvou proto, že při stavbě obytných domů z důvodu bytové nouze, jako, je tomu v daném případě, jde o vydání podle veškeré pravděpodobnosti nahodilé a dočasné, druhou pak z té příčiny, že no'vé vybudování zařízení, jako jest sociální ústav — Č. 8578 —
pražský v Krči, dlužno zajisté i v rámci pravidelné péče chudinské pokládati za opatření povahy mimořádné. Je tedy stížnost, pokud popírá mimořádnou povahu vydání na nové domy činžovní a na sociální ústav v Krči, bezdůvodna.
Jinak je tomu však u ostatních sporných položek č. 1—7, neboť z pouhého označení jich názvy kapitol rozpočtových není možno poznati, zda tu vskutku jde o vydání mimořádná. Žal. úřad uznal všecka tato vydání za mimořádná, vycházeje z předpokladu, že dostatečným kriteriem pro kvalifikaci určité výdajové položky jako výdaje mimořádného jest vždy již okolnost, že je to výdej na zařízení trvale povahy. Veden tímto názorem, jehož nesprávnost byla svrchu dokázána, nevyšetřil a nezkoumal žal. úřad, jsou-li ohledně těchto výdajových položek dány ony svrchu uvedené, právně závažné momenty, které pro kvalifikaci vydání ve smyslu § 4 ob. fin. novely jako řádného či mimořádného jsou směrodatny. Je proto nař. rozhodnutí po této stránce, ježto spočívá na mylném právním výkladu cit. zák. předpisu, nezákonné.
Další výtce st-lova odvolání, že jest ve smyslu § 20 zák. č. 77/27 nepřípustno, aby obec uzavřela nové dluhy, jak podle rozpočtu učiniti zamýšlí, nevyhověl žal. úřad s tímto odůvodněním: Roční potřeba na úroky a splátky ze zápůjček činí Kč 101 803 844, z čehož hradí se jednak ze staveb, podniků, ústavů a jiných zařízení a jednak z výtěžku kmenového jmění obce Kč 72 158 609, takže jako čistá roční potřeba na úroky a splátky ze zápůjček zbývá Kč 29 675 275. Poněvadž pak tříletý průměr přirážkové základny činí Kč 77 808 566, a 50% z tohoto průměru Kč 38 904 283, jest čistá potřeba na dluhy proti průměru nižší Kč 9 229 008. K tomu poznamenal zsv, že bude souhlas ke kontrahování nových výpůjček dávati jen zcela výjimečně a po bedlivém a všestranném uvážení věci, přihlížeje nejen k účelu zápůjček, nýbrž i k tomu, o jakou částku vzorste novou výpůjčkou úrokové a úmorové břemeno obce pražské.
Stížnost naproti tomu především namítá, že žal. zsv nesprávně uvádí potřebu úrokovou a úmorovou na dluhy obce pražské pouze částkou Kč 103 000 000 (recte: Kč 101 803 244) místo Kč 113 000 000, čímž dospívá k nesprávnému závěru, že obec může uzavříti ještě dluhy, z nichž úrok a úmor by činil asi Kč 9 000 000. Pro případ, že by tento závěr byl správný, vytýká stížnost dále, že žal. úřad nebyl oprávněn schváliti nař. rozpočet, podle něhož má býti kontrahováno nových dluhů za Kč 400 000 000, poněvadž při dnešní úrokové míře 6% a při základním požadavku, aby dluh byl umořen alespoň ve 20 letech, čemuž odpovídá úmor 3%ní, stačí částka Kč 9 000 000 pouze na zúročení a umoření Kč 100 000 000 a nikoli Kč 400 000 000.
Prvou námitku neshledal nss důvodnou, ježto podle výkazu ústřední účtárny hl. m. Prahy z 28. březina 1928 o výpůjčkách, kterýžto výkaz tvoří přílohu rozpočtu na rok 1928, činí potřeba úroková a úmorová skutečně toliko Kč 101 833 884, takže žal. úřad vzal za podklad svého výpočtu tuto částku ve shodě se spisy. Neboť ve zmíněném účetním výkaze se preliminuje sice k témuž účelu dalších Kč 10 000 000, avšak — Č. 8579 —
na zúročení a umořování zápůjček teprve zamýšlených, takže tato1 částka je bez významu pro určení meze 50% přirážkové základny ve smyslu § 20 zák. č. 77/27, neboť do této možno zřejmě započítávati jen potřebu na úrok a splátky ze zápůjček již uzavřených.
Naproti tomu nemohl nss upříti důvodnost druhé části uvedené námitky stížnosti. St-1 vytýkal ve svém rekursu, že jest nezákonné, chce-li obec pražská k úhradě nekrytých rozpočtových vydání v roce 1928 uzavříti nové dluhy v úhrnné částce 688 000 000 Kč. Žal. zsv tuto námitku zamítl, poukázav k tomu, že čistá potřeba obce pražské na dluhy je proti limitu, stanovenému v § 20 zák. č. 44/27, ještě o 9 229 008 Kč nižší, a poznamenav dále, že souhlas ke kontrahování nových výpůjček bude dávati jen zcela výjimečně a po, bedlivém a všestranném uvážení věci, a že bude při tom přihlížeti inejen k účelu zápůjček, nýbrž i k tomu, o jakou částku vzroste novou zápůjčkou úrokové a úmorové břemeno obce pražské.
Žal. úřad má tedy za to, če k vyvrácení rekursní námitky poplatníkovy, čelící proti určitým položkám rozpočtové úhrady (nové výpůjčky), stačí odkázati na řízení schvalovací, k němuž před realisací výpůjček těch ve smyslu § 23/2 ob. fin. novely dojde. Stanovisko toto nelze uznati správným, neboť právo odvolati se z rozpočtového usnesení, jež zákon (§ 6 odst. 5 ob. fin. nov.) poplatníku i voliči poskytuje, nesmí býti zkracováno odkazem na řízení schvalovací, v němž poplatník zásadně již nemá postavení strany. Bylo tedy povinností zsv-u, zabývati se spornou zde otázkou již při rozhodování o odvolání st-lově. Ježto však žal. úřad toho neučinil, vycházeje z mylného právního názoru, že posouzení přípustnosti preliminovaných zápůjček lze, i když bylo poplatníkem vzneseno odvolání, odsunouti z řízení odvolacího do příslušného řízení schvalovacího, je nař. rozhodnutí také v této své části nezákonné. Bylo je proto z tohoto důvodu a pro nezákonnost, uvedenou již v předu, zrušiti podle § 7 zák. o ss.

Citace:

č. 8578. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1931, svazek/ročník 12/1, s. 704-710.