NPD documents search: Boh. adm., 14 (1932), sv. 1

Č. 9813.

Horní právo:* Ustanovení odst. 1 § 212 platového zákona (č. 103/26) o míře služebních požitků a právních nároků vztahuje se také na zaměstnance revírních bratrských pokladen.
(Nález ze dne 9. dubna 1932 č. 15011/31.)
Věc: Revírní bratrská pokladna v Mostě (adv. Dr. Jos. Picek z Prahy) proti ministerstvu veřejných prací o služební požitky zaměstnanců pokladny.
Výrok: Stížnost se zamítá pro bezdůvodnost.
Důvody: Báňské hejtmanství v Praze zaslalo stěžující si pokladně výnos z 10. srpna 1926 tohoto znění: Báňské hejtmanství v Praze jako dozorčí úřad nad tamní pokladnou upozorňuje na základě § 68 odst. 2 a 3 zák. č. 242/22 na předpisy §§ 212 a 215 plat. zák. č. 103/26, které platí též pro zaměstnance tamní bratrské pokladny, která své potřeby kryje povinnými příspěvky svých příslušníků s povinným členstvím, a proto dlužno ji považovati za veřejnoprávní korporaci ve smyslu § 19 zák. č. 394/22. Veškerá opatření buďtež s urychlením nejdéle do 30. září 1926 provedena včetně opatření o systemisaci služebních míst a potom předložena ministerstvu prací cestou báňského hejtmanství v Praze ke schválení. Proti tomuto výnosu lze podati rekurs na min. prací během 30 dnů od doručení u báňského hejtmanství v Praze. Odkládací účinek takovému rekursu však nepřísluší.
Odvolání, jež z výnosu tohoto podala stěžující si pokladna, žal. ministerstvo v dohodě s min. fin. nař. rozhodnutím zamítlo.
Jednaje o stížnosti do rozhodnutí tohoto podané, vycházel nss z těchto úvah: — Č. 9813 —
Výnos báňského hejtmanství, jenž došel vyřízení nař. rozhodnutím, obsahoval tyto tři výroky: 1. upozornění, že na stěžující si bratrskou pokladnu vztahují se předpisy §§ 212 a 215 zák. č. 103/26, 2. příkaz, aby veškerá potřebná opatření k provedení předpisů těch byla učiněna a báňskému hejtmanství předložena ke schválení, a 3. rozhodnutí, že se případnému rekursu proti tomuto příkazu nepřiznává odkladný účinek.
Výrok na prvém místě uvedený je ovšem svou povahou pouhým projevem právního názoru, tedy výrokem o sobě nezpůsobilým vejíti v moc práva a proto také i tenkráte, byl-li potvrzen v cestě instanční, nezpůsobilým býti předmětem stížnosti k nss-u (srov. Boh. A 2001/23, 7039/28 a j.). Avšak v daném případě nezůstal úřad na projevení tohoto názoru, nýbrž vyvodil z něho důsledky, t. j. udělil na základě něho stěžující si pokladně příkazy, jež jsou způsobilé dotknouti se jejích práv, a má proto tento projev právního názoru v tomto případě povahu odůvodnění, připojeného k rozkazu po něm následujícímu. Jde proto o jediný výrok, způsobilý býti předmětem instančního odvolání a po vyčerpání pořadu i stížnosti k tomuto soudu, stejně jako výrok poslední o odepření odkladného účinku.
Ve věci samé jde především o rozřešení otázky, zda revírní bratrské pokladny spadají pod ustanovení § 212 odst. 1 zák. č. 103/26 či nikoli. Předpis ten stanoví: 103/1926 sb., § 212.1 — Dovolaný zde předpis § 19 zák. č. 394/22 má toto znění: 394/1922 sb., § 19 Ze znění těchto předpisů se podává, že řešení sporné otázky závisí na tom, jaký právní obsah mají použité výrazy »veřejnoprávní korporace a ústavy« v § 212 zák. č. 103/26 a »veřejné korporace a ústavy« v § 19 zák. č. 394/22. Z té okolnosti, že jmenují se tu vedle sebe korporace i ústavy, plyne především, že předpisy těmi mají býti postiženy všelijaké útvary, spadající pod širší pojem »právnické osoby«, ať již jejich právní subjektivita se připíná k pluralitě osob, či pouze k určitému substrátu majetkovému, t. zv. účelovému jmění. Ježto pak vzhledem k zákonné organisaci rev. bratrských pokladen nemůže býti o tom sporu, že pokladnám těm právní subjektivita přísluší, netřeba se tu dále zabývati otázkou, zda mají povahu korporace či ústavu.
Vzhledem k různému znění obou zde v úvahu přicházejících předpisů, — Č. 9813 —
z nichž jeden používá výrazu »veřejnoprávní korporace a nadace«, druhý pak »veřejné korporace a nadace«, mohla by vzejíti pochybnost, zda zákonodárce neměl tu na mysli dvě různé kategorie těchto právnických osob a zda zejména nepojímal »veřejnoprávní korporace a nadace« jako kategorii širší, v níž korporace a nadace veřejné jsou zahrnuty vedle dalších ještě útvarů podobného druhu.
Nss neshledal, že by tu šlo o takovouto zvláštní zákonnou distinkci, naopak dospěl k názoru, že tu jde o pouhou tautologii, t. j., že tu zákonodárce označení »veřejnoprávní« a »veřejný« použil k vymezení téhož druhu právnických osob, a že chtěl v obou případech naznačiti pouze protiklad proti korporacím a nadacím soukromoprávním. Usoudil tak předem v úvaze, že rozlišování korporací (ústavů) veřejného práva na veřejnoprávní a veřejné jest v právní vědě dosud naprosto neznámé a že také v zákonech právě vykládaných ani v zákonech jiných nelze pro takovéto rozeznávání nalézti oporu, tím méně pak vyčísti z nich kriteria, jež by tyto dvě kategorie měla od sebe odlišovati. Různé označení v obou vzpomenutých předpisech má patrně svůj důvod v tom, že šlo o jednotné vymezení jak korporací tak i ústavů, a že právě u korporací bývá veřejnoprávní charakter označován výrazem »veřejnoprávní«, kdežto u ústavů stává se tak zpravidla přídomkem »veřejný« (viz na př. § 6 zák. č. 178/24).
Jde proto jen o otázku, mají-li revírní bratrské pokladny právní povahu korporace (ústavu) veřejnoprávní či právnické osoby soukromoprávní.
Jest souhlasiti se stížností, že pojem veřejnoprávní (veřejné) korporace (ústavu) není v právní vědě ustálen. Přes to nelze uznati, že by poznatků, docílených právní vědou v daném případě nebylo lze vůbec použíti. Dlužno si všimnouti, čeho se týká nejednotnost právnických spisovatelů při vymezování uvedeného pojmu. Je to jedině a výhradně podání úplné definice tohoto pojmu. Přes veškeré rozpory, jež mezi jednotlivými učiteli v tomto směru panují, zavládá mezi nimi přece jednotnost potud, že existují určitá kriteria, jež tyto právnické osoby staví za všech okolností do řady korporací a ústavů práva veřejného. Nejednotní jsou jenom v tom, zda útvary, u nichž žádné z těchto markantních kriterií není dáno, možno proto, že vykazují kriteria jiná, zařaditi také ještě mezi korporace (ústavy) veřejnoprávní.
Za takovéto nejmarkantnější kriterium, jež samo o sobě stačí za všech okolností k tomu, aby kvalifikovalo korporaci (ústav) na veřejnoprávní, uznává se všeobecně, je-li takovéto právnické osobě svěřen výkon části státního imperia, tedy zejména právo ukládati stranám povinnosti s účinkem právní moci schopným, to znamená s účinkem, že povinnosti, výrokem těchto právnických osob formulované, tvoří samostatný titul exekuční a mohou tedy na adresátech býti vynuceny přímo, aniž je třeba ještě dalšího vykonatelného výroku úřadů správních nebo soudních.
Jsou však ještě také jiná kriteria, jež podle shodného názoru právní vědy dodávají právnickým osobám charakter veřejnoprávní, ne-li sama — Č. 9813 —
o sobě, přece aspoň tenkráte, jsou-li dána společně tak, že z nich lze usouditi, že dotyčný útvar je »zakořeněn« v právu veřejném. Sem spadá předem obstarávání části veřejné správy, veřejnoprávní, zejména nucený způsob vzniku a nucené členství (srov. o tom článek Matějkův »Korporace veřejnoprávní« v Slovníku veř. práva čsl. sv. II. str. 370 a násl., jakož i literaturu tam uvedenou).
U revírních bratrských pokladen jsou splněna všechna kriteria shora vytčená. Předem dlužno tu poukázati na § 79 zák. č. 242/22, podle něhož se zadržené příspěvky pojistné vymáhají exekucí politickou nebo soudní, a exekuce tato se provede na základě výkazu nedoplatků, vydávaného orgány bratrské pokladny. Okolnost, že k výkonu této exekuce jest ještě třeba, aby výkaz nedoplatků byl potvrzen báňským hejtmanstvím, neodnímá výkazu takovému charakter vykonatelného a právní moci schopného aktu, kdyžtě potvrzení toto může se týkati pouze formálních náležitostí, nikoli však meritorního obsahu dotčeného výkazu, jenž podle § 65 cit. zák. může býti předmětem rozhodování báňského hejtmanství teprve tenkráte, byl-li naň vznesen ve formě sporu, při čemž zahájení takovéhoto sporu exekučnímu vymáhání výkazu nedoplatků v cestě nestojí. Z toho tedy vyplývá, že revírní bratrské pokladny jsou nadány částí státního imperia a již proto dlužno je uznati za korporace veřejnoprávní.
K tomu přistupuje ještě, že podle § 27 téhož zák. byly revírní bratrské pokladny zřízeny přímo zákonem, že podle §§ 1 a 28 tohoto zák. provádějí pojištění zaměstnanců při hornictví pro případ nemoci a spolupůsobí při pojištění jich na provisi, že tedy provádějí úkoly, jež podle stavu dnešního zákonodárství tvoří součást správy veřejné, a že podle § 2 téhož zák. je členství v nich povinné.
Že ostatně názor zde projevený a čerpaný přímo ze znění zákona odpovídá také nazírání a intencím oněch faktorů, kteří se na vydání obou zde v úvahu přicházejících zákonů účastnili, vyplývá i z materialií k zákonům těm. Jsou to zejména zpráva sociálně politického výboru senátu k § 19 zák. č. 394/22 (tisk č. 1538/1922) a důvodová zpráva k vládnímu návrhu platového zákona (tisk č. 100), z nichž jasně vyplývá, že označení »veřejnoprávní« a »veřejný« bylo zde použito jako výrazů souznačných, a že jich bylo použito k označení oněch korporací a ústavů, jež na rozdíl od podobných útvarů práva soukromého tkví svou podstatou v právu veřejném, zejména proto, že mohou autoritativním způsobem nařizovati a ukládati příspěvky, a že členství v nich je povinné. K tomu lze pak na podporu výkladu vůle zákonodárcovy v tomto smyslu dovolati se také ještě těsnopisecké zprávy o 34. schůzi poslanecké sněmovny ze 17. června 1926, str. 2126 a 2162, podle níž pozměňovací návrhy, podané k § 212 osnovy plat. zákona a vyjadřující, že se sporné zde ustanovení nevztahuje na nucené korporace zájmové a ústavy, provádějící kterékoliv odvětví povinného sociálního pojištění, byly zamítnuty. Správnost názoru zde projeveného nelze bráti v pochybnost ani argumentací, že by při tomto pojetí, tedy za předpokladu, že se předpis — Č. 9813 —
obsažený v 1. odst. § 212 plat. zák. vztahuje na ústavy povinného pojištění, bylo ustanovení, obsažené v jeho odst. 7 zbytečným proto, že generelní úprava služebních poměrů zaměstnanců těchto ústavů by podléhala schvalovací pravomoci příslušných úřadů státních přímo již podle předpisu obsaženého v předchozím odst. 6, takže by nebylo bývalo třeba upravovati ji ještě jednou, a to oklikou přes ona starší ustanovení tam vypočtená. Nehledě k tomu, že nadbytečnost tohoto ustanovení, i kdyby skutečně byla dána, nemohla by sama o sobě ještě zvrátiti správnost výkladu podávajícího se přímo ze znění příslušného předpisu, obsaženého v odst. 1, nelze ani uznati, že by tu skutečně šlo o nějaké ustanovení nadbytečné. V odst. 6 podřizují se schvalovací kompetenci příslušných úřadů státních pouze usnesení o systemisaci služebních míst a platech s místy těmi spojených, kdežto v odst. 7 se ponechávají v platnosti ustanovení starších předpisů tam uvedených, podle nichž schválení min. soc. péče a min. fin. podléhala úprava služebních poměrů zaměstnanců pojišťoven služebními řády vůbec, tedy nejen poměrů platových, nýbrž i všelikých poměrů jiných. Účelem tohoto ustanovení bylo zřejmě čeliti eventuelnímu výkladu, že normováním schvalovacího práva v rozsahu odst. 6 pro všeliké veřejnoprávní korporace a ústavy vůbec, tedy i pro pojišťovny, podléhající zákonům č. 221/24 a 148/25, bylo schvalovací právo týchž ústředních úřadů svěřené jim v cit. zákonech v rozsahu širším, nějak omezeno. Z toho se však podává, že ani při výkladu, jejž zaujal nss, není předpis odst. 7. § 212 cit. zák. zbytečný a že tedy správnost tohoto výkladu neoslabuje, nýbrž naopak, že předpis ten správnost názoru toho přímo dokazuje, neboť kdyby správným byl výklad opačný, tedy výklad, že předpis odst. 1 — a tím i odst. 6 — se na pojišťovny podle zák. č. 221/24 a 148/25 nevztahuje, bylo by protismyslným, zdůrazňovati, že předpisy těmi zůstávají nedotčena ustanovení, jimiž byly služební poměry zaměstnanců těchto pojišťoven až dosud upraveny.
Správnost názoru zde hájeného nemůže konečně zviklati ani předpis § 6 odst. 2 zák. z 3. července 1924 č. 178 Sb., kde se praví, že veřejným činitelům uvedeným v odst. 1 — tedy také orgánům a zaměstnancům veřejnoprávních korporací a veřejných ústavů — jsou mimo jiné na roveň postaveny také orgány a zaměstnanci ústavů povinného pojištění, jiných pak soukromých podniků a ústavů, pokud jsou pod státním dozorem. Nelze přehlédnouti, že jde tu o zákon »o úplatkářství a proti porušování úředního tajemství«, tedy zákon trestní, jenž již svou povahou se liší od zák. č. 103/26 upravujícího služební poměry zaměstnanecké. Úmyslem zákonodárcovým při stylisaci § 6 zák. č. 178/24 bylo zřejmě zachytiti všechny ony veřejné činitele, u nichž se úplatkářství a porušování úředního tajemství jeví závadným, a nechtěl jistě podati nějakou definici pojmu veřejnoprávní korporace a veřejného ústavu, ani podati výpočet útvarů spadajících či nespadajících do těchto dvou kategorií. Že to nebylo jeho úmyslem, plyne jasně z toho, že vedle ústavů povinného pojištění uvádí stejně mezi soukromými podniky a ústavy též spořitelny, přes to, že je § 1 zák. ze 14. dubna 1920 č. 302 Sb. prohlásil výslovně za ústavy veřejné. — Č. 9813 —
Tím jsou tedy vyvráceny veškeré námitky, jež stížnost vznáší proti správnosti právního názoru, na němž žal. úřad svoje rozhodnutí ve věci samé založil.
Dlužno se proto dále zabývati námitkou stížnosti, že báňské hejtmanství tím, že se neomezilo na upozornění, že se na stěžující si pokladnu vztahuje předpis § 212 plat. zák., nýbrž jí dále uložilo, že má veškerá opatření z toho vyplývající, včetně opatření o systemisaci služebních míst s urychlením, nejdéle do 30. září 1926 provésti a potom předložiti min. prací ke schválení, přestoupilo meze své dozorčí kompetence a že proto nař. rozhodnutí, zachovavši příkaz ten v platnosti, je v rozporu se zákonem, resp. proto, že nevyřídilo námitku tuto, obsaženou již v odvolání st-lčině, trpí podstatnou vadou řízení.
K této poslední výtce dlužno poukázati na to, že stěžující si pokladna ve svém instančním odvolání vznesla sice námitku, že báňské hejtmanství napadeným výnosem překročilo meze státního dozoru určené v § 68 zák. č. 242/22, tuto výtku však v dalším vymezila výslovně jen v tom směru, že by provedení daného příkazu bylo spojeno s přílišným nákladem, poněvadž by musilo býti postaráno o úhradu pensí zaměstnanců, a že tedy výnosem dozorčího úřadu není nijak postaráno o zachování trvalé způsobilosti bratrské pokladny k plnění jejích závazků. Na tuto námitku odpovědělo žal. min. jednak výslovně v předposledním odstavci svého rozhodnutí, kde praví: »Upozorněním, že § 212 plat. zák. platí i pro bratrské pokladny, báňské hejtmanství nepřekročilo meze státního dozoru, naopak podle 2. odst. § 68 zák. č. 242/22 jest přímo povinností dozorčího úřadu dbáti přesného zachování zákonů«, jednak implicite ve vývodech předchozích, kde poukazuje na to, že platový zákon nepřikazuje, aby korporace (ústavy) provedly obdobnou úpravu pro své zaměstnance, že však v každém případě jsou povinny provésti úsporná opatření odst. 1. § 212 plat. zák.
Tím však žal. ministerstvo nejen formálně dostatečně vyřídilo námitku v odvolání uplatňovanou, nýbrž vymezilo také příkaz, daný pokladně ve výnosu báňského hejtmanství v ten smysl, že se jí neukládá, aby služební poměry svých zaměstnanců upravila shodně se služebními poměry zaměstnanců státních, tedy že se jí zejména neukládá, aby svým zaměstnancům dosavadní jejich nároky zvyšovala nebo jim nové přiznávala, nýbrž jen, aby služební požitky a právní nároky jejich, pokud přesahují míru jednotlivých druhů platových a služebních práv a nároků státních zaměstnanců stejné nebo rovnocenné kategorie a stejných služebních, jakož i rodinných poměrů, na míru tuto snížila. Že příkaz takto vymezený nevybočuje z rámce dozorčí moci báňského hejtmanství, podává se však z ustanovení § 68 zák. č. 242/22, jenž stanoví v odst. 2., že dohled se týká především přesného zachování předpisů zákonů a stanov — tedy jistě i předpisu § 212 zák. č. 103/26 — a v odst. 4. zmocňuje dozorčí úřad vydati u výkonu dozoru také nařízení. Ježto pak báňské hejtmanství svým příkazem nerozhodlo, jakým konkretním způsobem má pokladna úpravu služebních poměrů svých zaměstnanců podle § 212 plat. zák. provésti a tedy jí svým příkazem ani neodňalo možnost upustiti od jakékoli konkretní úpravy služebních poměrů svých zaměstnanců v tom případě, jestliže dosavadní jejich úprava nepřesahuje míru vytčenou v cit. ustanovení platového zákona, nelze uznati, že by bylo překročilo meze své dozorčí pravomoci. Jestliže pak žal. min. příkaz ten instančně potvrdilo, nelze mu vytýkati nezákonnost a je stížnost i po té stránce bezdůvodná.
Pokud konečně st-lka brojí proti oné části nař. rozhodnutí, v níž byl zachován v platnosti výrok báňského hejtmanství, že se případnému odvolání nepřiznává odkladný účinek, dlužno poukázati na to, co bylo uvedeno již shora, že totiž báňský úřad stěžující si pokladně provedení žádného konkretního opatření nenařídil, zejména jí neuložil, aby svým zaměstnancům dosavadní požitky zvyšovala nebo nové přiznávala. Nemohla proto výkonem příkazu báňského úřadu st-lce vůbec vzejíti žádná újma, tím méně pak nějaká újma neodčinitelná. Proto neměla nároku na povolení odkladu výkonu toho a nemohla také odepřením jeho ve svých právech býti poškozena.

Citace:

č. 9830. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické nakladatelství, 1933, svazek/ročník 14/1, s. 774-776.