Č. 1069.

Statut olomoucký: I. Vládní komisař dle § 118 statutu města Olomouce může zásadně vykonávati všechna práva, která příslušejí starostovi, zejména i právo dle § 92 měst. statutu (zastaviti usnesení sboru ob. starších). — II. * Dle § 92 tohoto obec. statutu jest vládní komisař a tedy i zemský výbor oprávněn rozhodovati o vykonatelnosti usnesení sboru i tehdy, když usnesení to bylo zatím vykonáno. — III. Není ani vadou řízení ani nezákonností, nekryje-li se intimace městské rady slovně s obsahem rozhodnutí zemského výboru, když intimace jen blíže rozvádí, co naříkané rozhodnutí vyslovilo, totiž kasaci usnesení sboru.
(Nález ze dne 19. prosince 1921 č. 7598. 1
Prejudikatura: srovn. nál. č. 1065.
Věc: Josef F. v Olomouci proti moravskému zemskému výboru v Brně stran zastavení čestné odměny.
Výrok: Stížnost se zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Sbor obecních starších města Olomouce usnesl se ve své schůzi dne 11. listopadu 1918 pod č. 25549, že povoluje se dosavadnímu náměstku starostovu Josefu F. ode dne, kdy z funkce této odstoupí, nebo kdy mu funkční plat bude zastaven, až do konce jeho života čestná odměna 5000 K ročně.
Přípisem starosty z téhož dne č. 25549 byl o tom Josef F. vyrozuměn a současně podána zpráva zemskému výboru a zasláno oznámení městské účtárně a pokladně k dalšímu provádění.
Téhož dne pro nastalé politické události složili členové obecního zastupitelstva své mandáty, načež moravské místodržitelství v dohodě se zemským výborem výnosem z 16. listopadu 1918 č. 20185 praes. dle § 118 statutu města Olomouce ustanovilo vládního komisaře a pověřilo jej správou obecních věcí.
Dne 17. listopadu 1918 konáno slavnostní sezení správní komise vládním komisařem jmenované, o kteréž při zřizování prozatímního správního orgánu nebylo zmínky. V této schůzi prohlásil vládní komisař, že dle § 33 jednacího řádu zastavuje usnesení sboru obecních starších učiněná dne 4., 9. a 11. listopadu 1918 a že o tom podá zprávu příslušným úřadům.
Dne 11. února 1919 podal vládní komisař zemskému výboru zprávu. že dle § 92 ob. statutu zastavil hořejší usnesení sboru obecních starších, které se stalo: ve schůzi z 11. listopadu 1918 s nápadnou rychlostí a bez předchozího, jednacím řádem předepsaného projednání v odboru, a kteréž zatěžuje obecní finance znova trvalou a značnou měrou. Žádal proto, by schváleno bylo jeho zastavovací opatření.
Moravský zemský výbor výměrem z 31. července 1919 č. 11876 dovolávaje se § 92 ob. st. svolil k tomuto zastavení a přikázal městské radě, by věc znova projednala.
O tom byl dnešní stěžovatel Josef F. vyrozuměn výnosem presidia obecní rady z —, ve kterém bylo dodáno, že následkem schválení zemským výborem vysloveného usnesení sboru obecních starších z 11. listopadu 1918 č. 25549 pokláda se za neexistující. Současně bylo Josefu F. zůstaveno, aby v této věci podal novou žádost.
Proti tomuto potvrzujícímu opatření zemského výboru z 31. července 1919 č. 11.876, a jen proti němu, podal Josef F. u tohoto soudu stížnost, jejímž podstatným obsahem jsou tyto námitky:
1. Vládní komisař ustanovený dle § 118 ob. st. jest povolán toliko, by prozatímně obstarával správu obecní, nepřísluší mu tedy právo zastavovací, které jest vyhrazeno jen starostovi.
2. Zastavovací právo dle § 92 ob. st. opravňuje starostu, by odložil výkon usnesení a vyžádal si rozhodnutí zemského výboru; jakmile však jest usnesení vykonáno, pak není zastavení, jež zákon předepsal, již dle svého pojmu možno a porušovalo by práva osob třetích výkonem nabytá.
Zastavené usnesení sboru obecních starších bylo však vyhotovením a doručením dekretu Josefu F. vykonáno.
Jest vadou řízení, že tuto okolnost zemský výbor řádně nezjistil.
3. Naříkané rozhodnutí zemského výboru odporuje zákonu, protože mělo se obmeziti podle § 92 ob. st. jen na výrok, zda zastavené usnesení může býti vykonáno čili nic. Intimát městské rady prohlašující, že zastavené usnesení neexistuje, jde dále než rozhodnutí zemského výboru.
Stížnost navrhuje zrušení rozhodnutí jednak pro vady řízení, jednak pro nezákonnost.
Námitky tyto neshledal nejvyšší správní soud důvodnými vycházeje z těchto úvah:
1. Dle § 118 obecního statutu Olomouckého mají příslušné úřady dozorčí, když bylo zastupitelstvo obce rozpuštěno, učiniti opatření, aby záležitosti obce byly prozatím spravovány (einstweilige Verwaltung), dokud nebude zřízeno zastupitelstvo nové, což státi se má dle odst. třetího téhož §u v krátké lhůtě zákonem stanovené. Gerent dle tohoto předpisu pro správu obecních věcí ustanovený má tedy povahu orgánu prozatímního, jehož úkolem může býti, nemá-li základní myšlenka samosprávy obecní býti porušena, jen péče o to, aby opatřena byla běžná správa věcí obecních, kdežto opatření mimořádná leží zásadně mimo okruh působnosti prozatímního správce, leda že by šlo o opatření nevyhnutelná a neodkladná, neboť zřízení prozatímní správy, jejímž předním úkolem jest udržeti pořádek ve věcech obecních. nemá zajisté býti překážkou, která by bránila učiniti opatření, byť povahy mimořádné, je-li jich třeba k odvrácení škod zájmům obce hrozících Stížnost namítá, že opatření obecního starosty dle § 92 statutu Olomouckého nenáleží do působnosti gerenta dle § 118 statutu zřízeného. V ustanovení § 92 udílí zákon starostovi obecnímu právo a ukládá mu zároveň povinnost, aby odložil výkon usnesení obecního zastupitelstva, má-li za to, že byly jím překročeny hranice jeho působnosti nebo přestoupena platná ustanovení zákonná, nebo je-li usnesení toto obci na podstatnou škodu, a aby otázku, zda usnesení může býti vykonáno čili nic, předložil k rozhodnutí v prvých dvou případech místodržitelství (zemské správě politické), v posledním případě zastupitelstvu zemskému.
Toto opatření starostovo dle § 92 1. c. směřuje tedy k tomu, aby nebylo realisováno žádné usnesení obecního zastupitelstva, jež se příčí normám zákonným nebo jest s to, aby obec podstatně poškodilo.
V takovémto opatření, jehož potřeba může se objeviti při kterémkoli usnesení zastupitelstva a kteréž učiniti jest starosta po zákonu nejen oprávněn, nýbrž i povinen, není po náhledu nejvyššího správního soudu možno viděti opatření tak mimořádné povahy, že by vybočí válo z rámce působnosti gerentovy, jak svrchu byl vymezen.
Domnívá-li se však stěžovatel, že opatření dle § 92 statutu jest po zákonu vyhrazeno jen starostovi, a že z tohoto důvodu prozatímnímu správci nepřísluší, dlužno mu odpověděti, že nejde o ryze osobní pravomoc starosty, nýbrž o úkol, který se pojí k jeho úřední funkci, a že na prozatímního správce přecházejí úřední funkce všech orgánů samosprávy obecní, tedy i funkce obecního starosty, arci jen ve věcném rozsahu svrchu určeném.
Záleží tedy jedině na tom, zdali starosta či gerent na jeho místě činný jest oprávněn otázku vykonatelnosti usnesení příslušnému úřadu nadřízenému k rozhodnutí předložiti, a zdali nadřízený úřad, v daném případě zastupitelstvo zemské (po rozumu čl. XVIII. posl. odst. říš. zák. obecního z roku 1862, zemský výbor) jest povolán o otázce té rozhodovati i v tom případě, když usnesení obecního zastupitelstva bylo vykonáno dříve, nežli otázka jeho vykonatelnosti byla nadřízenému úřadu k rozhodnutí předložena.
Stížnost to popírá a namítá i ad 2 nezákonnost naříkaného rozhodnutí, poněvadž gerent pro obec Olomouckou ustanovený ve sporném případě otázku vykonatelnosti zemskému výboru předložil a tento o ní rozhodl teprve v době, kdy usnesení sboru obecních starších bylo již vykonáno.
Nejvyšší správní soud vyžádav si po rozumu § 8 svého jedn. ř. usnesení odborného plena, uvažoval jak následuje:
Účelem ustanovení § 92 statutu, jehcž obsah byl již svrchu podán, jest odvrátiti realisaci usnesení nekompetentních neb nezákonných a dále usnesení pro obec podstatně škodlivých. Chtěje tohoto účelu dosáhnouti, nespokojil se zákonodárce s prostředky dohledu, který nad zákonností usnesení obecního zastupitelstva svěřil státní správě (v statutu Olomouckém § 116) a nad zachováním kmenového jmění obecního vyššímu svazu samosprávnému (v Olomouckém statutu § 113), nýbrž zavázal starostu jako vykonatele usnesení zastupitelského sboru (§ 100 stat.) povinností odložiti výkon usnesení nekompetentních, nezákonných neb obec podstatně poškozujících a vyžádati si rozhodnutí úřadu dozorčího, v prvých dvou případech státního, v třetím samosprávného.
Po stránce materielní rozšířil zákon v § 92 ochranu zájmů obce nad úzké meze ochrany kmenového jmění dle § 113, dav zřetelně na jevo, že zamýšlí chrániti obec proti jakékoliv škodě, je-li podstatná. Zákon mluví výslovně o starostově povinnosti odložiti výkon závadných usnesení a vyžádati si rozhodnutí vyššího úřadu, a nedá se mysliti, že mínil tím povinnost jinou než právní, neboť chtěl zajisté vybudovati v § 92 statutu kautelu právně účinnou. Uložil-li však starostovi tuto povinnost, nemohl současně ponechati mu na vůli, zda chce či nechce konkrétní usnesení zastaviti a příslušný výrok o jeho vykonatelnosti vyvolati Může proto obrat v zákoně použitý »kdyby purkmistr měl za to . . .« (»Erachtet der Bůrgermeister«) míti jen ten smysl, že starosta jest povinen zkoumati, zdali usnesení není ve směrech v zákoně vytčených závadné, a je-li usnesení vskutku objektivně závadné, že má právní povinnost postupovati podle direktivy dané v § 92. Povinnostním rázem starostovy funkce dle § 92 stat. je podmíněna skutečná cena tohoto předpisu, pokud jde o ochranu obce proti podstatné škodě z usnesení zastupitelstva hrozící. Neboť zákon neposkytl zemskému výboru prostředek, kterým by nad meze § 113 statutu mohl sám z vlastní své moci zastaviti nebo odstraniti usnesení pro obec sebe více škodlivá, nýbrž učinil zakročení zemského výboru dle § 92 — chtěje patrně čeliti nemírnému obmezování zásadní svobody obce — závislým na podnětu orgánu obce samé, obecního starosty, takže obmezení svobody obce, které § 92 stat. dopouští, je podmíněno konkurující vůlí jak obecního starosty, tak i úřadu dozorčího.
Rozhodnutí, které jest podle § 92 statutu zemské správě politické nebo zemskému výboru učiniti, obmezuje se dle slovného znění zákona na otázku, zdali usnesení starostou notifikované má se vykonati čili nic. Zákon vyjadřuje obsah výroku jmenovaných úřadů zcela shodně s ustanovením § 116 statutu, které normuje dozorčí pravomoc státních úřadů proti usnesením, jež vystupují z mezí působnosti obecního zastupitelstva nebo se příčí zákonu. I tato dozorčí pravomoc obmezuje se dle doslovu zákona na výrok o vykonatelnosti. Klade-li se váha na slovné znění, neměl by dozorčí výrok, kterým úřad určité usnesení prohlašuje díle § 116 statutu za nevykonatelné, jiného významu, nežli že usnesení nemá býti vykonáno, kdežto právní existence nepříslušného neb nezákonného usnesení by zůstala dozorčím výrokem nedotčena.
Zákonodárci není však možno podkládati zhola nepochopitelný úmysl, zachovati v platnosti nepříslušné nebo nezákonné usnesení, když výkon takového usnesení dle výslovného textu zákona má býti zakázán. Nelze proto, má-li účel sistace dle § 116 statutu býti vystižen, vykládati úřední výrok o nevykonatelnosti usnesení jinak, než jako kasaci závadného usnesení. V tom smyslu vykládá sistaci tuto jak judikatura (výslovně Budw. č. 2278, nepřímo Budw. č. 3921, 4085 a m. j.), tak i literatura odborná (srv. na př. Pražák, Ústava obecní kap. XV.).
Není však žádného důvodu domnívati se, že rozhodnutí o vykonatelnosti dle § 92 statutu, o němž zákon mluví týmiž slovy jako § 116 statutu, má míti obsah a smysl jiný, a sluší tedy míti za to, že výrok, kterým úřad uznal usnesení starostou dle § 92 oznámené za nevykonatelné, jest stejně výrok kasatorní jako sistace dle § 116 statutu. Nasvědčuje tomu i úvaha, že v případě § 92 statutu jde také o usnesení nepříslušná a nezákonná a nelze nahlédnouti, proč by k dozorčímu výroku o nevykonatelnosti takových usnesení musil přistoupiti ještě další výrok dle § 116 statutu, aby bylo docíleno jejich anulování.
Na podkladě těchto výsledků lze přistoupiti k řešení otázky, jaký vliv má skutečný výkon usnesení pro obec škodlivého na rozhodovací činnost zemského výboru dle § 92.
Vedoucí myšlenkou tohoto předpisu jest, jak bylo svrchu vyloženo, poskytnouti obci ochranu, proti podstatné škodě hrozící z realisace usnesení obecního zastupitelstva. Starostovi jest uloženo za povinnost o ochranu tuto se postarati tím, že vyvolá rozhodnutí zemského výboru o tom, má-li usnesení býti vykonáno. Předloží-li věc zemskému výboru k rozhodnutí, nabývá úřad tento kompetence škodlivé usnesení zrušiti.
Znamenalo by zmařiti ochranu obce zákonodárcem zamýšlenou, kdyby rozhodovací pravomoc zemského výboru měla pominouti tím okamžikem, kdy usnesení starostou zemskému výboru notifikované po této notifikaci z jakékoliv příčiny (na příklad nedopatřením a pod.) bylo později, ale dříve než zemský výbor rozhodl, vykonáno.
Takového výkladu nelze vzhledem k účelu instituce připustiti. Není-li však výkon usnesení, který následoval po té, kdy věc byla již zemskému výboru k rozhodnutí předložena, překážkou rozhodnutí zemského výboru »o vykonatelnosti« notifikovaného usnesení, nemůže záležeti ani na tom, zda došlo z té či oné příčiny k realisaci usnesení dříve, než oznámení starostovo k zemskému výboru se dostalo, ani konečně na tom, zda k výkonu došlo dříve, než starosta věc zemskému výboru k rozhodnutí předložil. Neboť nedá se mysliti, že zákonodárce chtěl institut ochrany obce v § 92 zavedený a zajisté jako efektní ochrana obce myšlený, učiniti závislým na tak nahodilé okolnosti, jakou je časový poměr výkonu usnesení s jedné a presentace starostovy zprávy u zemského výboru s druhé strany.
Zákon ukládá ovšem starostovi v prvé řadě, aby výkon škodlivého usnesení odložil a za druhé, aby věc předložil zemskému výboru k rozhodnutí. Je však možno domýšleti se, že porušil-li starosta prvou z těchto povinností, a splnil jen druhou z nich, má dle vůle zákona býti tato povinná notifikace zbavena účinnosti a býti neschopnou vyvolati rozhodnutí zemského výboru zákonodárcem zamýšlené? Jinými slovy: lze se domýšleti, že ochrana, kterou zákon chtěl obci poskytnouti, má dle vůle zákona selhati proto, že starosta zanedbal prvou z obou povinností jemu uložených, a že tedy závadné usnesení sanuje se další vadou, které se dopustil starosta? Tyto úvahy přiměly nejvyšší správní soud k náhledu, že rozhodovací činnost zemského výboru dle § 92 statutu arci jest podmíněna podnětem starostovým, že však tento podnět, t. j. předložení otázky vykonatelnosti usnesení jest jediným a dostatečným předpokladem rozhodnutí zemského výboru, a že nic na tom nezáleží, zdali a kdy notifikované usnesení vskutku bylo realisováno.
Tímto myšlenkovým postupem dospěl nejvyšší správní soud k právnímu náhledu, že dle § 92 obecního statutu města Olomouce zemský výbor oprávněn jest rozhodnouti o vykonatelnosti usnesení sboru i tehdy, když usnesení to zatím bylo vykonáno.
Je-li tomu tak a předložil-li gerent, ku prozatímnímu obstarávání obecních záležitostí ustanovený, vykonávaje starostovo zmocnění naň přešlé, zemskému výboru otázku, zda sporné usnesení může býti vykonáno, pak byly splněny formální předpoklady naříkaného rozhodnutí.
Jsou-li splněny i věcné předpoklady § 92 (podstatná škoda obce), nejvyšší správní soud nezkoumal, ježto v tomto směru nebylo nic namítáno (§§ 5 a 18 zák. o správ, soudě).
Stížnost namítá také, že nebylo dostatečně vyšetřeno, že usnesení bylo již vykonáno. Jak shora ukázáno, jest však otázka, bylo-li usnesení již vykonáno, právně irelevantní pro naříkaný zákrok dozorčího úřadu a netřeba tudíž zabývati se námitkou, že v této nerozhodné otázce řízení jest vadné.
Ze všeho, co shora uvedeno, plyne, že ani vládnímu komisaři zastávajícímu funkci starostovu nelze upříti právo, by použil § 92 statutu proti usnesením učiněným i dříve nežli byl k úřadu svému ustanoven, neboť toto ustanovení dává starostovi vůbec nejen právo, nýbrž i povinnost bdíti, aby obci nebyla usnesením způsobena podstatná škoda. A stejně jako by nově zvolený starosta byl povinen postupovati dle § 92 statutu i proti usnesením učiněným dříve nežli úřad svůj nastoupil, stihá tato povinnost i prozatímního správce proti usnesením učiněným dříve nežli tento správec svůj úřad nastoupil.
ad 3. Zemský výbor svým rozhodnutím vyřkl, že dává svůj souhlas k zastavení usnesení prozatímním správcem inhibovaného.
Tím zemský výbor jasně se vyjádřil, že gerentem pozastavené usnesení vykonáno býti nemá. Právě takové rozhodnutí však dle § 92 příslušelo zemskému výboru a nelze proto tvrditi, že by výrok zemského výboru svým obsahem odporoval zákonu.
Připojila-li městská rada intimujíc výrok nad to další dodatek, jímž prohlašuje zastavený výrok za neexistující, nelze v tom spatřovati žádné nové rozhodnutí, nýbrž jen zcela správný výklad naříkaného rozhodnutí, jež vskutku, jak svrchu uvedeno, jest výrokem kasačním, jímž zastavené usnesení sboru obecních starších bylo úplně odstraněno.
Bylo proto stížnost jako bezdůvodnou zamítnouti.

Stejně nálezy z téhož dne č. 5513/20, 6215/20 a 12142/21. Viz též usnesení odbor. plena z 12. prosince 1921 pod č. XCV.)

Citace:

č. 1069. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1922, svazek/ročník 3, s. 1069-1074.