Č. 3477.

Slučování obcí: I O kompetenci při slučováni obcí podle zák. č. 117/1921. — II. Usnesení obecního zastupitelstva učiněné v řízení o sloučení obcí podle cit. zák. nemá povahu rozhodnutí podléhajícího přezkoumání nadřízenými úřady samosprávnými, nýbrž má povahu pouhého prohlášení obce.
(Nález ze dne 10. dubna 1924 č. 6143).
Věc: Dr. Miroslav B. a spol. a měšťanský pivovar v Plzni a společníci (adv. Dr. Mat. Mandl z Plzně) proti zemskému správnímu výboru v Praze o sloučení města Plzně s okolními obcemi.
Výrok: Stížnosti se zamítají jako bezdůvodné.
Důvody: Osp. v P. oznámila přípisem z 20. srpna 1919 městské radě v P., že pro nejasnost a neúplnost požadavku vzneseného v připísu z 15. dubna 1919, aby totiž a) bylo zaokrouhleno území městských jatek a za tím účelem posunuty byly hranice mezi městem P. a obcí D. až k řece O. a b) připojena byla k městu P. část katastru obce L., nelze vůbec o žádosti té jednati. V přípise tom uvedeno, že otázku ohledně postavení města P. k přilehlým obcím bylo by lze vzíti v úvahu jedině v rámci připojení obcí těch k městu P.
Měst. zast. v P. oznámilo po té osp-é podle usnesení z 19. prosince 1919, že obec zamýšlí ve smyslu § 23 zák. ze 7. února 1919 č. 76 Sb. učiniti potřebné kroky k tomu, aby sousední obce D., L., D., B. a Š. byly sloučeny s městem P., po případě aby změněny neb opraveny byly hranice a že za tím účelem vstoupila v nezávazné jednání se správami těchto obcí. Měst. zast. v P. učinilo pak dne 22. září 1922 usnesení, jehož I. odstavec zní takto:
Katastrální obec D., Š., B., D., L. a B. v zastupitelském okresu p-ském s celým svým katastrálním obvodem slučují se s obcí města P., přestávají býti obcemi o sobě a tvoří s městem P. jednu obec pod jménem »Město P.«. Označení jednotlivých částí »Města P.«, pojmenování ulic a očíslování domů provede se ve smyslu zák. ze 14. dubna 1920 č. 266 Sb. Knihy pozemkové povedou se až do nové úpravy způsobem dosavadním, to jest ohledně města P. krajským soudem, ohledně ostatních obcí okresním soudem v P. V dalších pěti odstavcích obsažena jsou různá ustanovení ohledně jmění obcí, jeho správy, úřednictva a zřízenectva, ohledně správy sloučených obcí v době přechodné, platnosti stavebního řádu, přirážek k daním, obecních dávek, a sestavení finančního plánu.
Podáním z 2. října 1922 předložil městský úřad v P. usnesení to osp-é se žádostí, aby předloženo bylo vládě čsl. republiky, na níž vznesena žádost, aby na základě zmocnění uděleno jí zákonem č. 117/1921 rozhodla, že obce v usnesení uvedené slučují se s P. v jednu obec pod jménem »Město P.« a to za podmínek v usnesení zast. města P. z 22. září 1922 blíže uvedených, a aby provedla ostatní správní akty v usnesení tom navržené.
Z usnesení měst. zast. v P. z 22. září 1922 podána byla odvolání, ve kterých vytýkáno, že usnesení se stalo bez náležité přípravy a bez náležitého probrání celé pro město tak významné záležitosti a že sloučení není pro P. výhodným, nýbrž naopak, že městu tomu bude jen k neprospěchu. Poukázáno k velkým finančním nákladům, které se strany města P. sloučení to bude vyžadovati a k tomu, že okolní obce bez větších obětí budou ze sloučení toho míti prospěch.
Odvolání ta byla usnesením osk v P. z 23. října 1922 zamítnuta. V obšírném odůvodnění tohoto usnesení uvedeno, že po stránce formelní se usnesení měst. zast. stalo úplně správně, což odvolání ani nepopíralo. Osk pak na základě materiálu, zejména statistického, který byl podkladem usnesení v odpor vzatého, dospěla k názoru, že sloučení je nejen v zájmu komunálního hospodaření obcí, nýbrž i v zájmu poplatnictva. Sloučení dalo by se těžko dosíci dohodou ve smyslu §§ 93 a 95 ob. zř. a proto je na místě postup dle zák. z 18. března 1921 č. 117 Sb. Povolení sloučení obcí spadá dle této normy do volného uvážení vlády. Ta pouze má obce slyšeti a může změny, jež uzná za vhodné, třeba i proti vůli obcí provésti.
Stížnosti podané proti tomuto usnesení osk-e byly nař. rozhodnutím zsv-u odmítnuty jako nepřípustné z těchto důvodů:
«Opírajíc se o ustanovení § 23 zák. ze 7. února 1919 č. 76 Sb., předložila rada města P. návrh:
1. aby bylo zaokrouhleno území městských ústředních jatek tak, aby hranice mezi obcí P. a obcí D. byla posunuta až k řece Ú.;
2. aby k městu P. byla připojena část katastr, obce L. při erární silnici do R. vedoucí až k řece Ú.
O tomto podání městské rady zavedla osp příslušná jednání a oznámila městské radě přípisem z 20. srpna 1919, že otázka upravení hranic mezi obcí plzeňskou a obcemi D. a L. způsobem navrženým řešiti se nedá.
Současně sdělila osp, že má-li otázka města P. ohledně jeho postavení k sousedním přilehlým obcím venkovským býti řešena, nezbývalo by nic jiného, nežli vzíti v úvahu připojení jich k městu P.
Tímto aktem osp-é zahájeno bylo formální řízení o sloučeni sousedních obcí venkovských s městem P., tento podnět osp-é jest pokládati ve smyslu ustanovení § 1 zák. z 16. března 1921 č. 117 Sb., za zahájení řízení ve věci politickým úřadem. Bude tudíž jen vláda ve smyslu cit. zákonného ustanovení kompetentní učiniti ve věci autoritativní rozhodnutí, zda sloučení obcí těch provedeno býti má čili nic.
Usnesení obecních zastupitelstev o tom, že obce ty sloučeny býti mají v jednu místní obec, jsou tudíž jen projevy mínění těchto korporací o řešené otázce, nikoli však autoritativní rozhodnutí neb opatření, proti kterým možno se dle ustanovení § 99 ob. zř. dovolávati přezkoumávacího práva a povinnosti vyšších korporací samosprávných jako nadřízených instancí správních. Jsou tudíž stížnosti do usnesení obecních zastupitelstev obcí nepřípustné a nemožno o nich s účinkem právním rozhodovati pořadem instancí samosprávných.
Okolnost, že osk o nich rozhodla autoritativně, jako by šlo o přezkoumávatelné usnesení podřízené korporace, nepadá v daném případě na váhu, ježto svými enunciáty se osk nijak neodchýlila od usnesení obecních zastupitelstev. Jinak by ovšem bylo, kdyby byla osk zaujala stanovisko opačné, zrušivši usnesení ob. zast., jímž projeven byl názor obce o věci«.
O stížnostech podaných proti tomuto rozhodnutí uvažoval nss takto:
Žal. úřad zamítl stížnosti podané proti rozhodnutí osk jako nepřípustné, nezabývaje se meritem usnesení měst. zast. v P. z 22. září 1922 a je potvrzujícího usnesení osk v P. z 23. října 1922. Nss může tedy pouze zkoumati, zda zamítnutí pro nepřípustnost stalo se po právu a nemůže se vůbec zabývati vývody stížností, které potírají usnesení měst. zast. v P. z důvodů věcných.
Nař. rozhodnutí shledalo stížnosti proti usnesení osk v P. z 23. října 1922 nepřípustnými proto, poněvadž považuje usnesení měst. zast. v P. z 22. září 1922 v odpor vzatým usnesením v platnosti ponechané za pouhý projev mínění ob. zast., nikoli však za rozhodnutí neb opatření, proti němuž dle ustanovení § 99 ob. zř. možno se dovolati rozhodnutí vyšších instancí samosprávných. Hlavní námitka stížnosti tento názor žal. úřadu popírá, dovozujíc, že cit. usnesení je zcela samostatným počinem, projevem vůle zast. města P., sloučiti se s okolními obcemi, který nestal se na popud polit. úřadu a který s předchozí akcí, totiž zaokrouhlením území města P. nemá ničeho společného, nýbrž že jde o usnesení ve smyslu § 2 ob. zř.
Nss neshledal námitku tu důvodnou.
Ze spisů jde, že městský úřad v P. na základě usnesení měst. zast. z 19. prosince 1919 oznámil osp v P., že obec P. zamýšlí ve smyslu § 23 zák. ze 7. února 1919 č. 76 Sb., učiniti potřebné kroky, aby obce D., L., D., B. a Š. byly s P. sloučeny, po případě, aby změněny byly hranice, a že s obcemi těmi vstoupila v nezávazné jednání, když osp byla před tím přípisem z 20. srpna 1919 obci sdělila, že otázku zaokrouhlení území obce P. bylo by lze řešiti jen připojením některých z obcí těch k P. V podání z 2. října 1922, jímž usnesení z 22. září 1922 bylo osp-é předloženo, odvolává se měst. rada výslovně na ustanovení § 3 zák. z 18. března 1921 č. 117 Sb. a žádá se za rozhodnutí vlády v tom směru, že obce D., Š., B., D., L. a B. slučují se s městem P. v jednu obec dle zásad v usneseni z 22. září 1922 uvedených.
Již z tohoto postupu ob. zast. a citace oněch norem zák., jimiž vláda byla zmocněna k slučování obcí, je zřejmo, že tu nešlo o sloučení více obcí ve smyslu § 2 ob. zř., nýbrž že obec P. učinila své usnesení z 22. září 1922 v úmyslu dosíci sloučení s okolními obcemi, nikoli dle § 2 ob. zř., nýbrž dle ustanovení zák. z 18. března 1921 č. 117 Sb., v době usnesení onoho platného.
Dle § 1 tohoto zák. byla vláda zmocněna, aby v přechodné době až do konce r. 1922 slučovala obce v těch případech, v kterých do 31. prosince 1920 již u polit. úřadu správního řízení bylo zahájeno. Dle druhého odstavce má býti poskytnuta zúčastněným obcím příležitost, aby se k věci mohly vyjádřiti, není však k sloučení obcí potřebí dobrého zdání, vyjádření nebo souhlasu jakýchkoliv sborů neb úřadů. Vláda je jen povinna zamýšlené sloučení vyhláškou ve zúčastněných obcích oznámiti a má každý právo v osmi dnech podati u min. vnitra připomínky, o nichž se rozhodne zároveň s rozhodnutím ve věci samé.
Z těchto ustanovení jde, že při tomto slučování zúčastněné obce o ničem samy nerozhodují, že jsou oprávněny pouze se vyjádřiti, aniž by však vláda byla povinna vyžádati si jejich souhlasu a dbáti jejich vyjádření.
Tomu-li tak, pak usnesení ob. zast, jež učiněno bylo v tom úmyslu, aby vláda na základě zmocnění daného jí zák. č. 117/1921 obec s jinými obcemi sloučila, nemá a nemůže míti povahu rozhodnutí neb opatření, jež by mohlo býti předmětem přezkoumání nadřízenými úřady samosprávnými, nýbrž je to pouhé prohlášení obce. I usnese-li se obec na bližších modalitách tohoto sloučení, jak se stalo v daném případě, nejde o nijaké usnesení právní moci schopné, z něhož by vzniknouti mohla práva nebo závazky, nejde o žádný akt konstitutivní, jak za to má stížnost, nýbrž zůstává usnesení i v tom směru pouhým prohlášením obce, jak by si uspořádání sloučení toho eventuelně přála, jímž však vláda nikterak není vázána. Obec sama v podání svém z 2. října 1922 označuje obsah onoho usnesení jako návrh, když žádá, aby vláda o sloučení obcí rozhodla za podmínek v usnesení tom uvedených a provedla ostatní správní akty v usnesení tom navržené.
Stížnost dovozuje ovšem, že usnesení ono nemá ráz takový, nýbrž že jde o usnesení ve smyslu § 2 ob. zř., z okolnosti, že usnesení ono nestalo se v řízení osp-ou o sloučení obcí zahájeném. Dle názoru nss-u je však lhostejné, bylo-li řízení osp-ou o sloučení P. s okolními obcemi zahájeno či nikoli. Neboť i kdyby se připustilo, že zahájeno nebylo, nss nepovažuje však za nutné otázkou tou se zabývati, nepřipouští celý postup ob. zast. v P. jiný výklad, než že usnesení ono stalo se v úmyslu, vyvolati rozhodnutí vlády dle zák. č. 117/1921, a že nebylo usnesením ve smyslu § 2 ob. zř., když přece obec nežádala o svolení okr. zastupitelstva, nepředložila usnesení své a okolních obcí zsp-é (srovnej ustanovení § 2 ob. zř.), nýbrž dovolávajíc se výslovně zákonů vládu ke sloučení obcí zmocňujících, předložila usnesení osp-é se žádostí, aby vláda sloučení obcí vyslovila a za podklad vzala modality v usnesení uvedené. Řešiti otázku, zda řízení bylo zahájeno včas a zda tedy sloučení možno vysloviti, je věcí vlády a žal. úřad ani prejudicielně otázku tu si řešiti nemusil.
Věcí žal. úřadu bylo pouze zkoumati, zda ono usnesení obce, resp. je potvrzující usnesení osk podléhá věcnému přezkoumání nadřízených úřadů čili nic, když po stránce formelní ničeho mu nebylo vytýkáno. Neboť třebaže ob. zř. v § 99 stanoví, že proti usnesením ob. zast. ve věcech samostatné působnosti přípustná je stížnost k okr. zastupitelstvu, resp. výboru, stanovena tím jen norma kompetenční, aniž tím ještě vysloveno, že každé takové usnesení věcnému přezkoumání nadřízených úřadů samosprávných podléhá. Právo stran k stížnosti posuzovati je v každém konkrétním případě dle předpisu té které normy a hleděti k zásadě, že vždy musí usnesením býti v nějakém směru dotčeno právo toho, kdo si stížnost osvojuje. Jestliže, jak dovozeno, ono usnesení nebylo ničím jiným, než nejvýše popudem vládě, aby ona mocí svého, zákonnou normou jí daného práva obce P. s okolními obcemi sloučila, a návrhem, jak by se to mohlo státi, tedy pouhým projevem ob. zast., z něhož nikomu práva a nikomu závazky nevznikly a ani vzniknouti nemohly, poněvadž, jak dovozeno, vláda žádným vyjádřením nebo souhlasem vázána není, pak právem žal. úřad usnesení onomu odepřel povahu aktu, který by z věcných důvodů mohl býti v pořadí stolic autonomních naříkán.
Shledány tedy bezdůvodnými námitky stížnosti, dovozující, že žal. úřad neprávem usnesení to pojal jako pouhé prohlášení v pořadí instancí nenaříkatelné. Bezdůvodnými shledány i ostatní výtky stížností. Neboť žal. úřad, pojal-li právem ono usnesení jako pouhý projev obce, jímž mělo býti vyvoláno rozhodnutí vlády o sloučení P. s okolními obcemi, právem i vyslovil, že rozhodnutí dle zák. jehož obec P. sama se dovolává, učiniti může jen vláda a nepřekročil výrokem, že o takovém projevu on nemůže judikovati, nijak meze své kompetence.
Nelze shledati vadu ani v tom, že žal. úřad meritorní rozhodnuti osk formelně nezrušil. Neboť i osk nevyhověla rekursu proti usnesení ob. zast. v P. podanému, třeba z důvodů jiných — věcných. Nebylo tedy příčiny rozhodnutí její zrušiti, třeba by žal. úřad shledal, že osk neměla stížnost zamítati jako bezdůvodnou, nýbrž odmítnouti ji jako nepřípustnou.
Vycházeje z těchto úvah, zamítl nss stížnosti jako bezdůvodné.

Citace:

č. 3477. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1925, svazek/ročník 6/1, s. 1026-1030.