NPD documents search: Všehrd, 13 (1932) - Vstoupí Spojené státy do Svazu národů?

Revízia medzinárodnych smluv a 19. článek úmluvy o Spoločnosti národov.

Ferdinand Durčanský (Bratislava).1
Zástupcovia dohodových mocností na parížskej konferencii, aby svetový mier mal bezpečnější základ než pred tým, utvořili Spoločnosť národov. Redaktori do tejto smluvy, aby učel tento plušie dosiahli, vsunuli i článok 10., ktorý hovorí. »Členovia Spoločnosti sa zavazujú, že budú šetriť a hájiť terajšiu územnú celistvost a politickú nezávislosť všetkých členov Spoločnosti proti každému vonkajšiemu útoku.«
Ale život je rozmanitější, než aby sa dal vmiestniť do úzkých formul právnych. Preto prezident Wilson, ktorý hoci v zmenenom znění predsa podržal vo všetkých štyroch svojich návrhoch obsah terajšieho 10. článku, urobil niekoľko ústupkov, aby sebaurčovacie právo národa mohlo sa prejavovat. V terajšom znení 10. článku to nebolo potrebné, lebo sľúbená záruka územnej celistvosti sa týka jedine »vonkajšieho útoku«.
Avšak i za týchto podmienok, azda smluva o spoločnosti národov neni veľmi ztrnulá? Či možno udržať na veky bezo zmeny tvárnost světa stanovená smluvami r. 1919? Predsa štáty podliehajú tým istým všeobecným vývojovým zákonom jako človek: rodia sa, vyvíjajú sa a rozpadnú sa. Redaktori, aby im tento omyl nikto nemohol vytýkať, vložili do smluvy článok 19., ktorý znie: »Shromaždenie može z času na čas vyzvat členov Spoločnosti, aby znovu prezkúmali smluvy, ktoré sa staly neuskutočnitelné, a medzinárodné pomery, ktorých trvanie by mohlo ohroziť svetový mier.«
Článok 19. je viac rázu politického než právneho. Veď len na tomto základe sa nám podarí pochopiť jeho vznik a celú jeho podstatu. Veď keď by revízia medzinárodných smluv bola uskutočnitelná v teorii, z hl’adiska právneho, ešte vždy politika môže svojími spôsobami, jeho prevádzaním, znemožniť každý jeho sľubný účinok.
V podstatě 19. článok neni nič iného, než pokus umiestniť clausulu »rebus sic stantibus«, tento vynález štátnikov, do tiesneho rámca právneho. Každý vie, že táto klausula, o ktorej sa predpokládalo, že mlčky tvorí súčasť každej smluvy, dovolovala smluvným stranám nedodržať záväzok, vyhnúť sa povinnosti, jestli nastala zmena okolností, za ktorých smluva bola podpísaná. Zástupcovia vel’moci sídení r. 1871. v Londíne, aby vyhli bezpráviu, ktorého zárodok sa nachádzal v spomenutej výhrade, shodli sa na protokolu, ktorý prehlasuje: »Hlavnou zásadou medzinárodného práva je, že žiadna mocnost nemôže sa sprostiť smluvných záväzkov, zmeniť smluvné podmienky, iba so súhlasom smluvných mocností a to priatel’skou shodou.« Takto klausula »rébus sic stantibus« opravená protokolom londínskym dala vznik 19. čl. úmluvy o Spoločnosti národov.
Predsa štátnici a právnici, ktorí redigovali túto smluvu, dobre vedeli, že podkladem stálosti a bezpečnosti stykov medzinárodných je dodržanie smluvných závazkov. Konečne od jakživa právnici sa shodli na zásade »Pacta sunt servanda«. »Svätosť smluv« je pravidlo, v ktoré žiadon z nich sa neodvážil pochybovať. Azda mohli spraviť niečo iného redaktori smluvy o Spoločnosti národov než znovu potvrdiť toto podstatné pravidlo tým, že do jej úvodu vsunuli slová »... k rozvoji súčinnosti medzi národami a aby sa im zaručil mier a bezpečnosť, je potrebné... najsvedomitejšie zachovávať všetky smluvné záväzky vo vzájemných vztahoch medzi organisovanými národami.«
Článok 19. neprotirečí nijak tomuto odvekému pravidlu. Protirečia mu iba niektorí z jeho vykladatel’ov. Niektorí právnici, ktorí sa zaoberajú týmto článkom tvrdia, že je to najhoršie redigovaný článek v tejto úmluve. To je pravda, jestli zabudneme na jeho minulosť predchádzajúcu Spoločnosť národov a jestli myslíme, že vznikol jedine preto, aby umožnil revíziu. Článku, s ktorým sa tu zaoberáme, možno hneď lepšie porozumeť, jestli uvažujeme i o druhej možnosti, totiž, že jeho nie menej důležitou úlohou je znemožniť jednostrannú, protiprávnu zmenu smluvných záväzkov.
Rozoberajme teraz článok 19. Článek hovorí: »Shromaždenie môže z času na čas ...« To znamená, že pravomoc shromaždenia je výminočná a ľubovoľná. Shromaždenie bude uplatňovať toto svoje právo len vo výminočných prípadoch a môže zamietnuť zaoberať sa otázkou. Veď ináč to ani nemôže byť, lebo by stálosť tak nutná k medzinárodnému životu zmizla zo stykov medzištátnych.
»Shromaždenie môže ... vyzvať členov Spoločnosti,« ale len vyzvať, aby prikročili ku novému prezkúmaniu smlúv. Teda Shromaždenie nemá pravomoci meniť smluvy, ale jedine vyzvať. Shromaždenie, aby mohlo vyzvať, může byť na otázku upozornené jedným zo zainteresovaných štátov, alebo ktorým kol’vek iným členom. Musíme ešte dodať, že vyzvanie nemôže sa týkať iného než členov Spoločnosti. A keď i výzva holá učinená, stát, člen Spoločnosti národov, není právne, ale len morálne viazaný pristúpiť ku skúmaniu, nie však revízii smluvy.
Aby výzva mohla byť učiněná, vyžaduje sa súhlasu všetkých členov v to čítajúc zainteresované stránky. Toto pravidlo vyplýva z 5. článku úmluvy o Spoločnosti národov, ktorý hovorí: »Není-li výslovné ináč ustanovené v tejto úmluve, vyžaduje sa k usneseniu schôdze Shromáždenia lebo Rady súhlas všetkých členov Spoločnosti na schôdzi zastúpenych,« a nikde nenachádzame výminku ohl’adom 19. článku. Hoci právničí tak výteční jako bol Fauchille, Weiss, alebo jako je Dupuis, John Davis, právník americký, Wiham Tinlay, jurisconsult anglický, sú prívržencami jednohlasnosti, predsa sa najdú právníci, ktorí tvrdia, že jednohlasnosť je nutná iba pre »rozhodnutia« a nie pre »vyzvanie«, ktoré neni iným než »prianím«, pre ktoré však podl’a úmluvy väčšina postačí.
Pozrime, aké následky by malo prijatie tejto zásady »väčšiny«. K uzatvoreniu smlúvy je potrebný súhlas štátu. Ťažko mi je porozumět’, jako by štát mohol byť vyzvaný proti vlastnej vôli, aby zmenil alebo zrušil smluvu. Týmto spôsobom by sme zo Spoločnosti národov spravili nad štát. Nateraz nik sa neodváži tvrdit’, že by tomu v skutočnosti tak bolo. Avšak to by malo ešte nebezpečnejšie následky. Stálost’ nutné potřebná v medzinárodnom živote by vymizla. Veď len predpokladajme, že by jedon štát mohol byť prinútený pristúpiť ku revízii smluvy, ktorou boly stanovené jeho hranice a ihneď pochopíme, že každým dňom by mohol byť v pochybnost’ vzatý jeho tvorivý prvok, podstatný základ jeho, jeho rozloha územná. Týmto by štát ztratil to vzozrenie večnosti, ktoré má dnes v očiach právnikov a čo je i podkladem Spoločnosti národov. Ktorý štát by ku takejto revízii pristúpil proti svojej voli, tým viac, že vyzvanie spoločnosti nemá moci právnej, ale je to záväzok čiste morálny?
Konečne na tom istom stanovisku sa zakladá zpráva Politisova, prednesená po čas jednaní o Protokolu ženevskom, v ktorej hovorí: »Je ešte tretí druh sporov, na ktoré nemožno užiť nový spôsob pokračovania,« hovorí vo svojej zpráve. »Sú to spory, ktorých predmetom je revízia platných medzinárodných smluv a dohod alebo ktoré by sa týkaly přítomné celistvosti územne súčastnených štátov. Bol aj podaný návrh, aby tieto výminky boly vpísané do Protokolu, ale obidve komisie sa shodly na tom, že jak z právneho tak i z politického stanoviska nemožnosť užiť pri týchto sporoch mitenej arbitráže je natol’ko samozrejmou, že je zbytočným ich vsunut’ výslovné do textu a že je doslatočné zmieniť sa o nich v prítomnej zpráve.« Myslím, že spravodajca sa dost’ jasne a zrejme vyjádril, než aby som sa musel o veci rozširovat’.
Ale pokročme o započatom rozbore. Shromaždenie móže vyzvat’ členov, aby pristúpili ku prezkumaniu »smluv, ktoré sa staly neuskutočniteľné.« Kedy máme považovať smluvu za neuskutočniteľnú, za nepreveditel’nú, za nepoužiteľnú? Na túto otázku najdeme vo Fauchillovi odpověď:1) »Smluvu považujeme za neuskutočniteľnú, keď sa stala neprevediteľná následkom události nezávisle na vôli smluvných strán.« Vec je jasná. Nastala taká zmena okoľností bez pôsobenia smluvných strán, že nie je možno zadosťučiniť smluvným záväzkom, Teda nestačí to, že strany nedostály smluvným záväzkom. že nepreviedly smluvu. Ani tá okolnosť, že smluva je nesnadná, ťažká, nepríjemná, neoprávňuje zamietnutie jej prevedenia. Wiliam Tinlay tvrdí, že ani hrozba války nesvedčí o nepreveditel’nosti smluvy. Podmienkou zakročenia Shromaždenia je tá skutočnosť — smluva je neprevedená, lebo nedá sa previesť.
Ohl’adne »medzinárodných pomerov, ktorých ďalšie trvanie by sa mohlo stať nebezpečným pre svetový mier,« myslím, že redaktori smluvy o Spoločnosti národov mienili nimi situácie novo vytvorené, avšak smluvami neusporiadané. Jestli je tomu tak a jestli to není veľmi odvážné, mohli by sme túto čiastku článku nazvať čiastkou konstruktívnou, lebo predvída opak prípadu prvého a sice právné sriadenie skutočnosti smluvne nerozriešených. Jednalo by sa tu o obmedzenie bezprávia medzinárodného, ale vždy len so súhlasom zainteresovaných štátov.
Čo sa týka praktickej stránky tejto otázky, lepšie rečeno prevádzania článku 19., môžem tu uviesť jedon prípad, pri ktorom Shromaždenie malo možnosť vysloviť sa o jednom bode tejto otázky. Príležitosť poskytla Bolivia, ktorá vo vojne s Chile ztratila prístup k moru. Bolivia uznala tento skutkový stav po viac než 20ročnej prestávke mierom z r. 1904. Bolivia chcela použiť 19. článku a 1. novembra 1920 jej vláda podala žiadosť, v ktorej se dovolávala spomenutého článku a žiadala shromaždenie Spoločnosti o revíziu smluvy z r. 1904. Jako odôvodnenie žiadosti odvolávala sa na násilie, hospodárské ťažkosti a shromažďovanie vojsk vládou Chile na jej hraniciach. Shromaždenie sa zaoberalo touto žiadosťou r. 1921. Komisia ním poverená prehlásila, že žiadosť nemôže prijať a o nej uvažovať, kedže Shromaždenie nemá práva revíziu previesť. Takto nešťastné zostavenie žiadosti nedalo Shromaždeniu príležitosť vysloviť sa o skutočných možnostiach, ktoré nám 19. článok poskytuje.
Ale uvažujme, zda 19. článok umožňuje revíziu, či znamená pokrok na tomto poli medzinárodného života. Predovšetkým musim podotknúť, že tento článok trpí tým, že Spoločnosť národov v skutočnosti neni všeobecnou. Dnes ešte máme štáty veka dôležité, ktoré sú mimo nej. To má dva následky: prvý spočíva v tom, že obor jeho pôsobnosti je menší, než by mal byť, tým že ku revízii môžu byť vyzvaní iba členovia; druhý následok je dôležitější, lebo môže zmariť účinok vyzvania Spoločnosti, a to tým snadnejšie, že výzva má iba hodnotu mravnú a nie právnu. Štát, ktorý by hlasoval dobrovolné, alebo jsúc prinútený svojím osamotením v lôně Spoločnosti, aby nutná jednohlasnosť k učineniu výzvy bola dosiahnutá, nemá dostáť týmto záväzkom mravným, lebo veď usnesenie Spoločnosti ešte nemusí byť pravým obrazom verejnej mienky svetověj a iste tak učiní bez váhania, jestli najde dostatočnú oporu mimo Spoločnosti národov.
Druhá medzera nie menej dôležitá spočívá v tom, že zásada Monroeva nedovoluje štátom europským miešať sa do záležitostí čiste amerických. Keď Bolivia predostrela spomínanú žiadosť před Shromáždenie, mnohí právnici popierali pravomoc Spoločnosti v tomto prípade.
Týmto je pevnina americká vylúčená, Azda by niekdo chcel použiť tento článok na panstvo anglické a na územia s nim súsediace? Keď Anglia prejavila súhlas s paktom Kellogovým, ktorý odsúdil vojnu jako nástroj národnej politiky, ihned’ si vyhradila vol’nosť jednania ohl’adne »určitých území, ktorých rozvoj a celistvost má obzvláštnu a životnu dôležitosť pre pokoj a bezpečnosť Vel’kej Brittanie.« Teda Anglia je rozhodnutá udržať terajšie svoje postavenie politicko-právne a svoj vliv i silou všade tam, kde to životné záujmy štátu vyžadujú. Komu by sa však podarilo naisť aspoň jednu smluvu, týkajúcu sa panstva anglického a území s nim súvisiacich, ktorej révíziou by životné záujmy a bezpečnosť říše neboly ohrožené?
Teda rozsah, kde by 19. článok mohol dať podnet revízii, je malý. Jeho možnosti sú malicherné. Vzdorný štát, ktorý sa bude chceť sprostiť záväzkov Shromážděním mu uložených, najde vždy potrebnú oporu mimo Spoločnosti národov, ba i v jej lône. Zostává jediný prípad, keď všetky zainteresované štáty súhlasia, ale tam zakročenie Shromáždenia je zbytočné, alebo aspoň neni potrebné.
Ihneď, mimovolne príde človekovi na um otázka: keďže zástoj 19. článku je tak malý, takmer žiadny, načo ho vsunuli do úmluvy o Spoločnosti národa, alebo načo ho tam ešte trpia? Odpověď je tým 1’ahšia, že 10. článok je v tom istom postavení a že tieto dva články spolu súvisia do istej miery. Článok 10. mal vel’ké poslanie. Avšak prvé Shromáždenie jako i stálý sbor po bezpečnosti, ktorého následkom bol protokol ženevský a Locarno ukázaly, že redaktori 10. článku sa živili márnymi nádejami. A predsa 10. článok nebol najmenej významným činitel’om pri vzniku 19. článku.
Avšak článok 19. má ešte inú úlohu, o ktorej som sa hneď na začiatku zmienil. Jeho účelom je udržať a zabezpečiť mier, jako je to i ciel’om Spoločnosti národov. Článok 19. má zaručiť taktiež dodržanie smluv, ktoré môžu byť prevedené, aby štáty, ktoré čihajú na vhodné soskupenie okolnosti diplomatických, neprehlásili sa zo zaväzku prosté. Tento článok nám zaručuje, aby pokus, ktorý Rusko v roku 1870 mohlo učinit, bez toho žeby seba vystavilo nebezpečiu vojny, sa neopakoval.
V krátkosti som pojednal o tom článku, ktorý rôzné rozumy chcely odvrátiť od jeho povodného určenia, aby tým poslúžili svoje sobecké záujmy. Končiac, opakujem slová, ktoré Briand v marci b. r. povedal o Spoločnosti národov, a ktoré sa hodia obzvlášť na tento článok: »Aby sme ukázali celú sílu Spoločnosti národov a účinnosť jej činnosti, je potrebná predstaviť ju národom takú, jaká je a nie takú, jako by si niektorí ju priali mať.«

Ref. predneseny vo Vys. škole diplomatickej v Parižu.

Citace:

Revízia medzinárodnych smluv a 19. článok úmluvy o Spoločnosti národov.. Všehrd. List československých právníků. Praha: Spolek českých právníků „Všehrd“; Český akademický spolek „Právník“, 1930, svazek/ročník 11, číslo/sešit 2, s. 86-90.